區(qū)域資源要素配置市場(chǎng)化改革研究

錢(qián)吉汗

【摘要】關(guān)于區(qū)域資源要素配置市場(chǎng)化改革研究一直深受我國(guó)重視，而市場(chǎng)作為資源配置的決定性作用，更是不可忽視，本文以寧波加工出口區(qū)為例，探究區(qū)域資源要素配置的改革現(xiàn)狀與對(duì)策。

【關(guān)鍵詞】區(qū)域資源配置 改革方向 對(duì)策研究

一、引言

《中共中央關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃的建議》指出，2016～2020年期間，“堅(jiān)持深化改革。改革是發(fā)展的強(qiáng)大動(dòng)力。必須按照完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度、推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的總目標(biāo)，健全使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用的制度體系，以經(jīng)濟(jì)體制改革為重點(diǎn)，加快完善各方面體制機(jī)制，破除一切不利于科學(xué)發(fā)展的體制機(jī)制障礙，為發(fā)展提供持續(xù)動(dòng)力?！?/p>

浙江省是全國(guó)范圍內(nèi)較早開(kāi)展資源要素配置市場(chǎng)化改革的省份。2009年以來(lái)，浙江省圍繞資源要素配置市場(chǎng)化改革，進(jìn)行了一系列的探索。

2015年9月28日，《浙江省人民政府關(guān)于全面開(kāi)展縣域經(jīng)濟(jì)體制綜合改革的指導(dǎo)意見(jiàn)》（浙政發(fā)[2015]31號(hào)），在全省全面推進(jìn)資源要素改革。主要包括：一是全面建立以“畝產(chǎn)效益”為導(dǎo)向的資源要素差別化配置機(jī)制。建立健全“畝產(chǎn)效益”綜合評(píng)價(jià)體系。完善差別化的資源要素價(jià)格機(jī)制。建立區(qū)域性要素交易綜合平臺(tái)。建立生態(tài)環(huán)境財(cái)政獎(jiǎng)懲制度。二是全面推進(jìn)正向激勵(lì)與反向倒逼相結(jié)合的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整創(chuàng)新機(jī)制。建立“三位一體”的項(xiàng)目投資準(zhǔn)入制度。建立以“四換三名”為核心的企業(yè)分類(lèi)指導(dǎo)制度。建立“五化聯(lián)動(dòng)”的企業(yè)自主創(chuàng)新服務(wù)機(jī)制。2015年11月底前將綜合改革方案報(bào)省經(jīng)濟(jì)體制改革工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室，2015年底前啟動(dòng)實(shí)施綜合改革。

二、寧波保稅區(qū)（出口加工區(qū)）發(fā)展特點(diǎn)及資源要素配置現(xiàn)狀分析

（一）寧波保稅區(qū)（出口加工區(qū)）發(fā)展概況

1992年11月，國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)設(shè)立寧波保稅區(qū)；2002年6月，寧波出口加工區(qū)獲批成立。寧波保稅區(qū)（出口加工區(qū)）以出口加工、國(guó)際貿(mào)易、保稅倉(cāng)儲(chǔ)為主體功能，是目前中國(guó)大陸開(kāi)放層次最高、自由度最大的對(duì)外開(kāi)放區(qū)域。根據(jù)寧波保稅區(qū)（出口加工區(qū)）的發(fā)展定位，提出“十三五”期間寧波保稅區(qū)（出口加工區(qū)）區(qū)域資源要素配置市場(chǎng)化改革的總體部署和推進(jìn)方案。

（二）寧波保稅區(qū)（出口加工區(qū)）產(chǎn)業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀

保稅區(qū)在功能政策和監(jiān)管模式上最接近于國(guó)外自由貿(mào)易區(qū)，實(shí)行境外貨物入?yún)^(qū)保稅和國(guó)內(nèi)貨物入?yún)^(qū)備案、離境退稅，具有無(wú)縫對(duì)接國(guó)內(nèi)外兩個(gè)市場(chǎng)、可利用境內(nèi)外兩類(lèi)資源的優(yōu)勢(shì)，擁有進(jìn)出口貿(mào)易、轉(zhuǎn)口貿(mào)易、出口加工、保稅倉(cāng)儲(chǔ)、商品展示等高度開(kāi)放的主體功能，其“免證、免稅、保稅”的政策設(shè)定有助于構(gòu)建新型貿(mào)易體系，實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)結(jié)構(gòu)的多元化和成本結(jié)構(gòu)的最優(yōu)化；出口加工區(qū)依托保稅加工和保稅物流等功能，適合培育發(fā)展低能耗、低排放、高產(chǎn)出的集約型、環(huán)保型新興臨港工業(yè)。

“十二五”以來(lái)，寧波保稅區(qū)（出口加工區(qū)）以科學(xué)發(fā)展為主題，以建設(shè)大平臺(tái)、培育小巨人、做大流量經(jīng)濟(jì)為主線，以國(guó)際貿(mào)易示范區(qū)建設(shè)為重點(diǎn)，著力打造大平臺(tái)、建設(shè)大市場(chǎng)、發(fā)展大產(chǎn)業(yè)、匯聚大物流、拓展大空間，“3、2、1”產(chǎn)業(yè)體系進(jìn)一步健全，國(guó)際貿(mào)易、倉(cāng)儲(chǔ)物流、先進(jìn)制造三大傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)加快，互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟(jì)、智能裝備兩大產(chǎn)業(yè)蓬勃發(fā)展，跨境進(jìn)口電商試點(diǎn)進(jìn)一步深化，全面拓展升級(jí)跨境倉(cāng)儲(chǔ)物流基地，全力營(yíng)造跨境電商發(fā)展氛圍。目前，全區(qū)有新興科技型企業(yè)100多家，產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域涵蓋電子信息、新能源、新材料、精密機(jī)械、生物醫(yī)藥等，部分新興產(chǎn)業(yè)分布集中度較高，已形成以液晶光電為主導(dǎo)、半導(dǎo)體集成電路和計(jì)算機(jī)為依托的產(chǎn)業(yè)發(fā)展格局。

“十三五”期間，寧波保稅區(qū)（出口加工區(qū)）保稅區(qū)將在鞏固已有的貿(mào)易、物流、加工等產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)的同時(shí)，十三五重點(diǎn)發(fā)展國(guó)際貿(mào)易、金融服務(wù)（金融、融資租賃等）、專(zhuān)業(yè)服務(wù)（商務(wù)、法律、房地產(chǎn)、咨詢、培訓(xùn)、代理等）、技術(shù)服務(wù)（研發(fā)、軟件、維修、檢測(cè)等）四類(lèi)現(xiàn)代服務(wù)業(yè)，逐步形成完整的綜合產(chǎn)業(yè)體系，形成現(xiàn)代服務(wù)業(yè)集聚區(qū)，成為引領(lǐng)轉(zhuǎn)型升級(jí)的新的增長(zhǎng)點(diǎn)。

（三）資源要素配置現(xiàn)狀

寧波保稅區(qū)（出口加工區(qū)）資源要素的配置現(xiàn)狀如下：

1.建立公開(kāi)公正的畝產(chǎn)效益綜合評(píng)價(jià)排序機(jī)制?，F(xiàn)狀：已經(jīng)在2015年10月開(kāi)展了區(qū)域工業(yè)用地調(diào)查，將全面調(diào)查工業(yè)用地的畝均產(chǎn)出、畝均稅收、單位能耗、單位排放等指標(biāo)，擬從2016年起建立公開(kāi)公正的畝產(chǎn)效益綜合評(píng)價(jià)排序機(jī)制。

2.建立差別化的資源要素價(jià)格機(jī)制。

（1）實(shí)施差別化電價(jià)制度。

（2）建立非居民用水超計(jì)劃累進(jìn)加價(jià)制度。

（3）推行污水處理復(fù)合計(jì)價(jià)收費(fèi)制度。

（4）建立用能總量核定和指標(biāo)交易制度。

（5）開(kāi)展城鎮(zhèn)土地使用稅政策調(diào)整試點(diǎn)。

（6）推行差別化排污總量控制和排污權(quán)交易制度。

現(xiàn)狀：以上均為實(shí)施。

3.建立“騰籠換鳥(niǎo)”激勵(lì)倒逼機(jī)制。（1）建立低效企業(yè)淘汰退出機(jī)制。現(xiàn)狀：實(shí)施積極摸索了以協(xié)商定價(jià)方式，通過(guò)對(duì)工礦倉(cāng)儲(chǔ)等產(chǎn)業(yè)用地的回購(gòu)儲(chǔ)備、置換、定向轉(zhuǎn)讓等途徑，充分挖掘園區(qū)內(nèi)土地經(jīng)濟(jì)供給的潛力，促進(jìn)土地高效利用。擬結(jié)合區(qū)域工業(yè)用地調(diào)查工作，建立低效企業(yè)淘汰退出機(jī)制。

（2）建立嚴(yán)格的新增項(xiàng)目準(zhǔn)入機(jī)制?，F(xiàn)狀：已經(jīng)根據(jù)國(guó)家和省市產(chǎn)業(yè)導(dǎo)向，實(shí)施產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入。已經(jīng)初步建立以投入產(chǎn)出、節(jié)能減排、用工績(jī)效等為主要內(nèi)容的項(xiàng)目承諾準(zhǔn)入制度，實(shí)施嚴(yán)格的履約認(rèn)定制度。

（3）建立新增用地彈性出讓制度?，F(xiàn)狀：已經(jīng)實(shí)施項(xiàng)目分階段權(quán)證管理制度，實(shí)行分階段考核驗(yàn)收，驗(yàn)收未達(dá)標(biāo)即按照合同約定退出，提高土地節(jié)約集約利用水平。

（4）健全“空間換地”體制機(jī)制?，F(xiàn)狀：鼓勵(lì)標(biāo)準(zhǔn)廠房建設(shè)，促進(jìn)土地資源節(jié)約集約利用，釋放土地要素最大效益。

4.健全金融、人才要素支撐保障機(jī)制。（1）創(chuàng)新地方金融體制。促進(jìn)金融機(jī)構(gòu)發(fā)展、金融產(chǎn)品創(chuàng)新、金融服務(wù)高效，形成金融服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)的良好環(huán)境。現(xiàn)狀：鼓勵(lì)發(fā)展股權(quán)投資、風(fēng)險(xiǎn)投資，推動(dòng)各類(lèi)企業(yè)上市和掛牌。

（2）完善創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)體制機(jī)制。建立健全市場(chǎng)導(dǎo)向、企業(yè)主體、產(chǎn)學(xué)研協(xié)同的技術(shù)創(chuàng)新體制機(jī)制。建立由市場(chǎng)決定技術(shù)創(chuàng)新項(xiàng)目和經(jīng)費(fèi)分配、成果評(píng)價(jià)機(jī)制。完善科技獎(jiǎng)勵(lì)評(píng)價(jià)辦法，健全以創(chuàng)新實(shí)績(jī)和產(chǎn)業(yè)化業(yè)績(jī)?yōu)閷?dǎo)向的薪酬分配制度。完善科技和技能人才評(píng)價(jià)機(jī)制，支持有條件的企業(yè)自主開(kāi)展技能人才考核評(píng)價(jià)。

現(xiàn)狀：已經(jīng)實(shí)施。

5.建立便捷高效的要素交易機(jī)制。整合提升要素交易平臺(tái)功能，完善運(yùn)行規(guī)則和交易流程，推動(dòng)土地、排污權(quán)、用能等資源要素自由交易、市場(chǎng)化配置。鼓勵(lì)社會(huì)資本參與要素交易平臺(tái)建設(shè)。

現(xiàn)狀：尚未實(shí)施。

三、寧波保稅區(qū)（出口加工區(qū)）土地資源要素配置市場(chǎng)化改革的現(xiàn)狀

寧波保稅區(qū)、出口加工區(qū)作為封關(guān)運(yùn)行的國(guó)家級(jí)開(kāi)發(fā)區(qū)，土地面積小，無(wú)可擴(kuò)展外延空間，土地資源要素的稀缺將成為制約園區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的瓶頸。因此，無(wú)論從保護(hù)土地資源，還是從可持續(xù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的角度看，研究如何加快實(shí)施土地資源要素市場(chǎng)化配置改革，提高園區(qū)的土地集約利用水平，意義十分重大。

（一）寧波保稅區(qū)（出口加工區(qū)）土地利用特點(diǎn)

1.用地類(lèi)型。根據(jù)寧波保稅區(qū)、出口加工區(qū)2014年度開(kāi)發(fā)區(qū)土地集約利用評(píng)價(jià)數(shù)據(jù)顯示，寧波保稅區(qū)、出口加工區(qū)的工業(yè)用地率分別達(dá)85.95%和80.45%。作為海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)，寧波保稅區(qū)、出口加工區(qū)內(nèi)不布置商業(yè)和居住用地。因此，寧波保稅區(qū)（出口加工區(qū)）的土地資源要素市場(chǎng)化配置主要針對(duì)工業(yè)（倉(cāng)儲(chǔ)）用地。

2.土地開(kāi)發(fā)強(qiáng)度。寧波保稅區(qū)、出口加工區(qū)已建成區(qū)域的綜合容積率都是0.81，工業(yè)用地綜合容積率分別為0.86和1.0，工業(yè)用地建筑系數(shù)分別是52.38%和57.92%。從以上三個(gè)指標(biāo)分析，寧波保稅區(qū)、出口加工區(qū)僅工業(yè)用地建筑系數(shù)超過(guò)了寧波區(qū)域內(nèi)的省級(jí)以上開(kāi)發(fā)區(qū)的49.46%的平均水平，容積率水平僅和全市平均水平持平，開(kāi)發(fā)強(qiáng)度并不高。

（二）寧波保稅區(qū)（出口加工區(qū)）土地資源供應(yīng)潛力

根據(jù)2014年開(kāi)發(fā)區(qū)集約利用評(píng)價(jià)，寧波保稅區(qū)、出口加工區(qū)的土地供應(yīng)潛力分別僅為3.01公頃和37.24公頃，顯示寧波保稅區(qū)的土地基本已經(jīng)供應(yīng)完畢，寧波出口加工區(qū)尚可供應(yīng)土地?cái)?shù)量尚有37.2394公頃，占開(kāi)發(fā)區(qū)總面積的12.43%，全部規(guī)劃為工礦倉(cāng)儲(chǔ)用地。

對(duì)于尚未供應(yīng)的這部分土地，寧波保稅區(qū)（出口加工區(qū)）應(yīng)結(jié)合區(qū)域發(fā)展目標(biāo)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃，充分發(fā)揮資源要素市場(chǎng)化配置的作用，實(shí)現(xiàn)土地資源的有效利用。

四、寧波保稅區(qū)（出口加工區(qū)）開(kāi)展土地資源要素市場(chǎng)化配置改革的政策建議

（一）強(qiáng)化產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入管理

推進(jìn)產(chǎn)業(yè)優(yōu)化集聚，由管委會(huì)經(jīng)發(fā)局、國(guó)土分局等部門(mén)制定區(qū)域優(yōu)先發(fā)展產(chǎn)業(yè)目錄，列入?yún)^(qū)域《產(chǎn)業(yè)發(fā)展導(dǎo)向目錄》中鼓勵(lì)類(lèi)的項(xiàng)目方可使用新增建設(shè)用地，其余產(chǎn)業(yè)用地主要通過(guò)盤(pán)活存量等途徑解決。

（二）實(shí)行重大項(xiàng)目分期限額供地

對(duì)固定資產(chǎn)投資6億元以上的重大產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目且擬用地面積超過(guò)200畝的，實(shí)行一次規(guī)劃、分期供地，首期供地規(guī)模原則上不超過(guò)100畝，經(jīng)經(jīng)發(fā)局認(rèn)定因工藝特殊等確實(shí)難以分期實(shí)施的除外；其余產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目用地供地面積原則上不超過(guò)100畝。實(shí)行分期建設(shè)的重大產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目，可通過(guò)競(jìng)單位地價(jià)的方式確定土地競(jìng)得人，待首期用地按期通過(guò)竣工驗(yàn)收或達(dá)到約定產(chǎn)出的，再分期供地，分期簽訂出讓合同，分期支付地價(jià)款（但不得低于支付時(shí)所在地土地等別對(duì)應(yīng)的基準(zhǔn)地價(jià)80%）。

（三）推行工業(yè)用地彈性年期出讓

根據(jù)產(chǎn)業(yè)、行業(yè)和用地單位經(jīng)營(yíng)等情況，區(qū)別確定30年、40年、50年不等的工業(yè)用地彈性出讓年限。屬國(guó)家、省、市戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目的工業(yè)用地出讓年限上限為50年，其他工業(yè)用地出讓年限上限不超過(guò)40年。出讓期限屆滿，用地單位若達(dá)到出讓時(shí)承諾和屆時(shí)規(guī)定的投入產(chǎn)出、稅收等經(jīng)濟(jì)指標(biāo)的，且仍然正常生產(chǎn)并保持增長(zhǎng)勢(shì)頭的，可申請(qǐng)以協(xié)議方式續(xù)期。

（四）完善項(xiàng)目用地差別化地價(jià)政策

工業(yè)用地實(shí)行差別地價(jià)供地，對(duì)經(jīng)區(qū)推進(jìn)要素資源市場(chǎng)化配置改革領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室認(rèn)定的戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)、先進(jìn)制造業(yè)、信息經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)等屬優(yōu)先發(fā)展且用地集約的工業(yè)用地項(xiàng)目，可按不低于所在地土地等別對(duì)應(yīng)基準(zhǔn)地價(jià)的80%確定土地出讓起價(jià)，其余工業(yè)用地按評(píng)估地價(jià)上浮不低于20%確定為出讓起始價(jià)。實(shí)行差別地價(jià)供地的工業(yè)項(xiàng)目用地，按受讓時(shí)評(píng)估地價(jià)與受讓地價(jià)的差額補(bǔ)足地價(jià)款后方可轉(zhuǎn)讓。

（五）嚴(yán)格實(shí)施土地出讓履約保證金制度

全面實(shí)行土地出讓合同履約保證金制度，在土地出讓公告和合同中應(yīng)明確合同履約保證金繳納金額。在土地成交后，受讓人須按約定繳納建設(shè)項(xiàng)目履約保證金后，方可簽訂土地出讓合同和產(chǎn)業(yè)用地投資協(xié)議。工業(yè)、倉(cāng)儲(chǔ)、研發(fā)等用地出讓合同履約保證金按不低于土地成交總價(jià)的10%收取，最高不超過(guò)1000萬(wàn)元，履約保證金納入財(cái)政專(zhuān)戶管理。按期開(kāi)工的返還40%保證金，按期通過(guò)竣工驗(yàn)收的返還30%，達(dá)到約定的投產(chǎn)指標(biāo)的返還剩余保證金。對(duì)于違反出讓合同及產(chǎn)業(yè)投資協(xié)議有關(guān)開(kāi)竣工約定的，須收取違約金，履約保證金可抵作違約金。

（六）健全“畝產(chǎn)效益”評(píng)價(jià)應(yīng)用體系

開(kāi)展工業(yè)制造業(yè)企業(yè)畝產(chǎn)效益評(píng)價(jià)，在用地、用電、用能、用水、排污、信貸等資源要素配置上進(jìn)一步明確落實(shí)具體的差別化措施，強(qiáng)化關(guān)聯(lián)性政策驅(qū)動(dòng)，從而推動(dòng)企業(yè)加快發(fā)展、轉(zhuǎn)型發(fā)展，提高經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量和效益。

（七）建立項(xiàng)目用地準(zhǔn)入“負(fù)面清單”

推動(dòng)土地市場(chǎng)信用體系建設(shè)，建立項(xiàng)目用地準(zhǔn)入“負(fù)面清單”制度。將存在土地成交后不簽訂成交確認(rèn)書(shū)、未按期繳納出讓金（含違約金）、未按期開(kāi)竣工、未按期投產(chǎn)、土地閑置等行為的用地單位納入“負(fù)面清單”。建立“負(fù)面清單”部門(mén)共享機(jī)制，凡列入“負(fù)面清單”的用地單位，在上述行為整改到位前，不予受理土地競(jìng)買(mǎi)報(bào)名，項(xiàng)目投資主管部門(mén)不予審批和核準(zhǔn)新項(xiàng)目，金融機(jī)構(gòu)不予提供任何形式新增貸款支持，房管、國(guó)土部門(mén)不予受理房屋、土地抵押登記。

（八）深化低效用地市場(chǎng)退出機(jī)制

綜合運(yùn)用經(jīng)濟(jì)、行政、法律等手段，建立健全低效用地市場(chǎng)退出機(jī)制。對(duì)企業(yè)因自身原因未按期開(kāi)竣工的閑置及低效用地，應(yīng)加強(qiáng)跟蹤監(jiān)管，嚴(yán)格違約責(zé)任追究。對(duì)企業(yè)已竣工未實(shí)際投產(chǎn)的低效用地，基層政府應(yīng)督促用地單位加快設(shè)備投入、限期投產(chǎn)。對(duì)符合轉(zhuǎn)讓條件的低效用地，可給予承受人該宗地上繳稅收的地方留成部分一定獎(jiǎng)勵(lì)的政策扶持。

（九）開(kāi)展城鎮(zhèn)土地使用稅調(diào)整改革

參照省政府文件規(guī)定，實(shí)施土地使用稅區(qū)域等級(jí)和征收標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整，加強(qiáng)與工業(yè)企業(yè)績(jī)效綜合評(píng)價(jià)體系的銜接，按單位面積產(chǎn)出率、貢獻(xiàn)率實(shí)施差別化減免獎(jiǎng)勵(lì)制度，增加低效用地持有成本，促進(jìn)落后產(chǎn)能的淘汰和企業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)。