加強(qiáng)我國特定問題調(diào)查制度建設(shè)

孫曉

中國的全面深化改革需要在法治中進(jìn)行。在十三屆四中全會依法治國的精神全面推動下，改革的紅利已逐步覆蓋經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，社會領(lǐng)域，政治領(lǐng)域。然而，改革的背后，各個社會階層背后利益矛盾沖突重重，思想，文化，利益上的沖突與沖擊成為社會穩(wěn)定的潛在威脅，人大作為人民利益的代言人無論是在應(yīng)然層面，還是實(shí)然層面都應(yīng)處理并解決好這些社會公共危機(jī)問題。代議機(jī)關(guān)作為民意表達(dá)機(jī)構(gòu)充分發(fā)揮好政府與民眾之間的溝通橋梁作用。正像今天的天津港爆炸案件，雷陽事件，環(huán)境污染治理等都無疑成為社會的聚焦點(diǎn)。然而，面對這些棘手的問題，我國的特定問題調(diào)查制度卻遲遲因?yàn)楦鞣N原因得不到啟動。

最近，霧霾天的籠罩引起一些教授專家再次呼吁全國人大成立特定問題調(diào)查委員會來推動霧霾治理。霧霾的治理是一場艱苦卓絕的戰(zhàn)役，期間牽扯到社會各行各業(yè)的矛盾與利益，更關(guān)系到人民的身體健康，應(yīng)該引起全國人大的高度重視。在西方，越是復(fù)雜而又敏感的問題，往往會由專門的委員會對這一問題進(jìn)行特別細(xì)致深入的調(diào)查。但我國特定問題調(diào)查制度與西方國會調(diào)查制度相比，之所以遲遲得不到啟動，是因?yàn)樵谖覈恼{(diào)查制度中存在諸多問題。

我國憲法上的第 71條規(guī)定：“全國人大及其常委會認(rèn)為必要的時候，可以成立有關(guān)特定問題的調(diào)查委員會，并依據(jù)調(diào)查委員會的最終報告，做出相應(yīng)決議。調(diào)查委員會進(jìn)行調(diào)查的時候，一切有關(guān)的國家機(jī)關(guān)，社會團(tuán)體和公民都有義務(wù)向它提供必要的材料?！彪m有憲法的明文規(guī)定，但在具體實(shí)施的過程中，憲法和法律法規(guī)缺乏對特調(diào)制度的具體程序規(guī)范，特定問題的范圍和調(diào)查時限不明確，在行使過程中缺乏強(qiáng)制力保證實(shí)施，以及廣大人民群眾和政府公職人員對該制度認(rèn)識的缺失等一系列問題不斷顯露出來。

一 、我國人大特定問題調(diào)查認(rèn)識的缺失和人大監(jiān)督權(quán)威性的缺乏。

目前，我國對于特定問題調(diào)查認(rèn)識的缺失，不僅體現(xiàn)在立法的不完備上，更在于人大自身對行使該權(quán)力的束縛性。動用此項(xiàng)權(quán)利，一些政府職員擔(dān)心“一府兩院”于人大的關(guān)系受到影響，怕得罪人，不敢和不愿運(yùn)用此項(xiàng)權(quán)力，造成權(quán)力虛化。二是一些政府職員擔(dān)心人大對本部門業(yè)務(wù)并不十分熟悉，所以很難確保調(diào)查的準(zhǔn)確性和專業(yè)性。在調(diào)查的啟動階段，人大在動用調(diào)查權(quán)上謹(jǐn)小慎微，注定了在調(diào)查過程和結(jié)果上會有各種各樣的不足。在現(xiàn)行案例中，特委會多半受公眾影響啟動的情況居多，真正按照法律和法規(guī)展開實(shí)施的情況極少。個別領(lǐng)導(dǎo)的思想意識決定著調(diào)查委員會能否成立，人大主任或者人大主任通過人大常委會主任會議提出設(shè)立特委會，這對人大作為民眾參與政治的形式產(chǎn)生動搖。對人大監(jiān)督權(quán)所持有觀點(diǎn)的片面性，不僅不能維護(hù)人民利益與國家利益，反而會使我國特定問題調(diào)查的實(shí)施愈發(fā)艱難。

二、 調(diào)查程序在法律法規(guī)上的規(guī)范不足

無論是我國憲法還是其他法律也只對調(diào)查范圍和內(nèi)容做了形式方面的規(guī)定，但是一直對特定問題調(diào)查的程序缺乏具體規(guī)定。對特定問題的調(diào)查范圍劃定不清，導(dǎo)致人大在處理問題中顧慮重重，因而也引起了人大在特定問題中啟動程序的標(biāo)準(zhǔn)不一與程序不足。調(diào)查過程中，在西方，召開聽證會，查閱相關(guān)文件，詢問有關(guān)人員都是常用的調(diào)查手段，目前，對與這些手段與程序，我國只在某些地方性法律中有所規(guī)定，但并沒有體現(xiàn)在憲法和法律中。這也凸顯了我國在特定問題調(diào)查相關(guān)法律制度的配套上存在散在性和籠統(tǒng)性。而對與調(diào)查結(jié)果如何處置，是否將調(diào)查結(jié)果公開透明化，是否應(yīng)將調(diào)查結(jié)果做出書面報告呈交給委員會，調(diào)查結(jié)束和特委會如何解散我國目前法律法規(guī)都未做出詳細(xì)規(guī)定。

人民代表大會制度作為以人民民主專政為國體的國家的人民行使權(quán)力的運(yùn)作載體，通過立法監(jiān)督工作，實(shí)現(xiàn)法制落實(shí)，民意貫徹，對我國的民主政治建設(shè)大有裨益。筆者認(rèn)為可從以下方面加強(qiáng)建設(shè)。

一、 賦予特定問題調(diào)查委員會強(qiáng)制性權(quán)力

我國人大特委會在執(zhí)行任務(wù)的時候，遇到證人拒不提供相關(guān)證詞，證物的抵抗態(tài)度時就無所適從，雖然我國相關(guān)法律法規(guī)規(guī)定了所有相關(guān)的公民，社會團(tuán)體，國家機(jī)構(gòu)都有義務(wù)和責(zé)任向他提供必要的材料，在特委會組織調(diào)查時。但是怎么保證這種強(qiáng)制性權(quán)力得以見到效果那？根據(jù)美國國政調(diào)查權(quán)的規(guī)則，國會賦予特委會一定的司法性權(quán)力，調(diào)查委員會可以發(fā)出傳票，拘傳，扣押，詢問證人等措施。如果遇到證人拒不出席聽證會，拒不配合，就會被處以“藐視國會罪”。根據(jù)我國國情，筆者建議人大建立取證強(qiáng)制制度，由法律賦予特委會強(qiáng)制性權(quán)力，特委會可將強(qiáng)權(quán)交由司法機(jī)關(guān)執(zhí)行，一方面防止機(jī)構(gòu)充值浪費(fèi)，另一方面司法機(jī)關(guān)在執(zhí)行力上更具有專業(yè)性。強(qiáng)制制度的建立可以保障特委會更好的調(diào)查事實(shí)，查清真相。這些強(qiáng)制措施應(yīng)當(dāng)包括：發(fā)出傳票，拘傳，搜查證據(jù)，保全措施等。 特委會可到相關(guān)單位組織，機(jī)關(guān)實(shí)行調(diào)查，對阻礙破壞調(diào)查活動的，拒不合作，拒不提供證詞證物甚至作偽證的公民與單位組織或個人，特委會有權(quán)移交司法處理并追究刑事責(zé)任，根據(jù)情況的嚴(yán)重性可給予罰款，拘留和有期徒刑等處罰。

二 、 在憲法和法律上明確調(diào)查聽證制度

目前，我國憲法上還未寫入調(diào)查聽證程序，聽取匯報是在傳統(tǒng)的監(jiān)督方式中經(jīng)常被采用的一種手段，而西方所不同的是，聽證制度是他們慣用的監(jiān)督方式。聽證是指由調(diào)查委員會公開舉行由相關(guān)人員參加的，正式聽取調(diào)查對象的陳述，申辯，接受調(diào)查對象對特定問題調(diào)查委員會收集的資料進(jìn)行質(zhì)證調(diào)查的方式。 在現(xiàn)代社會立法執(zhí)法的民主化趨勢推動下，聽證亦是政府管理方式不斷順應(yīng)潮流前進(jìn)的一種體現(xiàn)。當(dāng)前，我國在行政處罰機(jī)制，立法建設(shè)方面設(shè)立了聽證程序，取得了不俗的凡響。為保障聽證過程順利進(jìn)行，可借鑒美國國會聽證制度的做法，一方面證人作證前必須舉手宣誓；被傳喚之證人有堅(jiān)守沉默的權(quán)利，可以拒絕不回答任何問題。若特委會堅(jiān)信強(qiáng)迫證人所提供的證詞是使調(diào)查結(jié)果水落石出的唯一途徑與方式，可要求法院下令，迫使證人作證，同時準(zhǔn)許在其后的刑事案件中對其證言免掉刑事起訴；對作偽證或造假做證者予以刑事起訴的程序。 在對外聯(lián)系方面，可效仿西方，讓嚴(yán)肅的政治事件變得更加親民一些，比如邀請公關(guān)公司參與到其中，加強(qiáng)與媒體的對話和溝通，互聯(lián)網(wǎng)+的形勢下，各種網(wǎng)絡(luò)平臺提供了更多公眾暢所欲言的機(jī)會，這些都可使得聽證更加透明公開。在聽證會舉行之前，由人大事先對外公布聽證會舉辦的時間，地點(diǎn)，和內(nèi)容，同時允許公眾自由旁聽和發(fā)表社會輿論，通過聽證制度顯現(xiàn)程序的公平正義，降低政治爭議，增強(qiáng)議會于民眾之間的交流，保障人民充分行使自己參政議政的權(quán)力，體現(xiàn)“人民至上，主權(quán)在民”的原則。

議會特定問題調(diào)查制度作為特調(diào)權(quán)行使的制度保障，對于激活法定的監(jiān)督權(quán)力起著至關(guān)重要的作用。人大在行使特調(diào)權(quán)的過程中應(yīng)做到敢于監(jiān)督，善于監(jiān)督，重點(diǎn)監(jiān)督，立足常規(guī)求準(zhǔn)突破，用足用好監(jiān)督職能，也成為新形勢下大勢所趨！

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