自備電廠路在何方？

吳琦+袁家海

現(xiàn)階段，自備電廠在我國(guó)電力市場(chǎng)中是一種矛盾的存在，游離在合法與違規(guī)的交匯區(qū)間。同時(shí)自備電廠也是一個(gè)爭(zhēng)議的焦點(diǎn)，掙扎在理想和現(xiàn)實(shí)的灰色地帶。

自備電廠的出現(xiàn)有著復(fù)雜的歷史、體制、市場(chǎng)因素，與我國(guó)電力產(chǎn)業(yè)發(fā)展和電力供應(yīng)能力密切相關(guān)。

我國(guó)曾經(jīng)長(zhǎng)期處于缺電狀態(tài)。20世紀(jì)80年代末90年代初，隨著改革開(kāi)放的深入推進(jìn)，我國(guó)經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展，政府財(cái)政投資已無(wú)法滿足經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)電力快速增長(zhǎng)的需求。全國(guó)大部分地區(qū)高昂的電價(jià)和頻繁的拉閘限電，嚴(yán)重影響了企業(yè)正常的經(jīng)營(yíng)秩序。

在各行業(yè)嚴(yán)重缺電的情況下，政府“獨(dú)家辦電”的壟斷體制弊端日益顯露。中央政府開(kāi)始出臺(tái)措施鼓勵(lì)“多家辦電”，支持電力市場(chǎng)形成多元化投資主體。各地高能耗企業(yè)紛紛開(kāi)辦自備電廠，解決公有電網(wǎng)電力供應(yīng)不足、可靠性不高或者用電難、用電貴等問(wèn)題。

20世紀(jì)90年代中后期開(kāi)始，尤其是進(jìn)入21世紀(jì)后，以《國(guó)務(wù)院關(guān)于印發(fā)電力體制改革方案的通知》（簡(jiǎn)稱“5號(hào)文”）為標(biāo)志，我國(guó)的電力市場(chǎng)化改革進(jìn)一步深化，我國(guó)逐步結(jié)束了長(zhǎng)期缺電的局面。

但困擾我國(guó)電力產(chǎn)業(yè)發(fā)展的深層次、結(jié)構(gòu)性問(wèn)題仍未得到有效緩解，比如交叉電價(jià)補(bǔ)貼問(wèn)題。由于歷史遺留原因和地方行政因素，我國(guó)現(xiàn)行電價(jià)體系中存在較為嚴(yán)重的交叉補(bǔ)貼現(xiàn)象，導(dǎo)致我國(guó)工商企業(yè)電價(jià)和居民電價(jià)存在較為嚴(yán)重的倒掛現(xiàn)象，企業(yè)承擔(dān)的電費(fèi)成本過(guò)高。

對(duì)于電力密集型行業(yè)來(lái)說(shuō)，由于單位產(chǎn)品或單位增加值的電耗非常高，用電成本占總生產(chǎn)成本的比重較高，因此部分企業(yè)開(kāi)始通過(guò)建立自備電廠來(lái)降低用電成本。以魏橋集團(tuán)為例，2016年度電發(fā)電成本低于0.35元，按照山東當(dāng)?shù)卮蠊I(yè)企業(yè)0.6-0.64元/度的電價(jià)水平來(lái)計(jì)算，每年自備電廠可以節(jié)省上億元的用電費(fèi)用。

從燃料來(lái)源來(lái)看，現(xiàn)有的自備電廠可分為兩類：一是利用本企業(yè)排放的廢料或未能利用的副產(chǎn)品，通過(guò)自主設(shè)計(jì)自主運(yùn)營(yíng)或者合同能源管理方式進(jìn)行發(fā)電。這些機(jī)組的容量取決于排放的廢料及未能利用的副產(chǎn)品產(chǎn)量，所發(fā)電量主要供本企業(yè)生產(chǎn)所用。二是為滿足本企業(yè)生產(chǎn)用電而建設(shè)的常規(guī)燃煤電廠，自主采購(gòu)燃煤進(jìn)行發(fā)電。所發(fā)電量在滿足本企業(yè)生產(chǎn)所需的同時(shí)，多余部分按照協(xié)議規(guī)定可輸至電網(wǎng)，電量不足部分從電網(wǎng)采購(gòu)，即“缺電網(wǎng)供，余電上網(wǎng)”。

自備電廠的矛盾與爭(zhēng)議

自備電廠在蓬勃發(fā)展的同時(shí)，其弊端和風(fēng)險(xiǎn)也隨之逐步暴露。

由于前些年我國(guó)對(duì)自備電廠規(guī)劃和運(yùn)營(yíng)缺乏相應(yīng)的政策法規(guī)，后續(xù)的監(jiān)督審查也存在較多漏洞，客觀上“縱容”了自備電廠的“無(wú)序繁殖”和“野蠻生長(zhǎng)”。部分地區(qū)和企業(yè)以提高發(fā)電能力、降低用電成本、發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)、熱電聯(lián)產(chǎn)等名義，建設(shè)了一批裝機(jī)較小、效率較低、排放較大的自備電廠。這些自備電廠大都未合規(guī)、不公平、非理性地闖入電力市場(chǎng)，對(duì)我國(guó)電力市場(chǎng)秩序和節(jié)能環(huán)保任務(wù)造成了較大的負(fù)面影響。隨著自備電廠裝機(jī)規(guī)模持續(xù)擴(kuò)大，以及火電行業(yè)能效、環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)不斷提高，自備電廠也面臨越來(lái)越大的政策、法律和市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)。

自備電廠大都裝機(jī)規(guī)模較小，比如大多數(shù)自備電廠裝機(jī)低于10萬(wàn)千瓦，機(jī)組燃燒效率較低，環(huán)保排放不達(dá)標(biāo)，屬于國(guó)家明令淘汰的落后產(chǎn)能的小機(jī)組。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2016年某省份的自備電廠機(jī)組的平均度電煤耗高達(dá)320克/度，煙塵、二氧化硫、氮氧化物排放量也超出統(tǒng)調(diào)燃煤機(jī)組的1倍以上。

很多自備電廠還缺乏經(jīng)營(yíng)資質(zhì)，繞越了國(guó)家正常審批程序，屬于未核先建、批建不符、越權(quán)審批、無(wú)證經(jīng)營(yíng)等違規(guī)項(xiàng)目。而且大多數(shù)自備電廠在工程建設(shè)和安全生產(chǎn)方面缺乏健全有效的規(guī)章制度，也未建立專業(yè)化、具備一定運(yùn)維經(jīng)驗(yàn)的員工隊(duì)伍，導(dǎo)致生產(chǎn)運(yùn)營(yíng)過(guò)程中存在較大的安全風(fēng)險(xiǎn)隱患。

此外，雖然《電力法》和新電改對(duì)發(fā)電環(huán)節(jié)放開(kāi)競(jìng)爭(zhēng)，但仍須通過(guò)電網(wǎng)統(tǒng)一調(diào)度。目前運(yùn)行的自備電廠大多未與電網(wǎng)企業(yè)簽訂調(diào)度協(xié)議，受低廉成本帶來(lái)的盈利因素驅(qū)動(dòng)，部分地區(qū)和企業(yè)的自備電廠選擇繞過(guò)電網(wǎng)向周邊地區(qū)和居民供電，影響了正常的供電和用電秩序。而且由于大多數(shù)自備電廠機(jī)組單機(jī)容量較小，發(fā)電負(fù)荷曲線變動(dòng)較大，負(fù)荷調(diào)節(jié)過(guò)程中產(chǎn)生的低頻諧波會(huì)對(duì)電網(wǎng)的電能質(zhì)量造成不利影響。

自備電廠擠占了發(fā)電市場(chǎng)，但卻不用像公用電廠一樣承擔(dān)相應(yīng)的費(fèi)用和社會(huì)公共職能，造成了不公平競(jìng)爭(zhēng)的局面。針對(duì)這一問(wèn)題，2004年，國(guó)家發(fā)改委、原電監(jiān)會(huì)在《關(guān)于進(jìn)一步落實(shí)差別電價(jià)及自備電廠收費(fèi)政策有關(guān)問(wèn)題的通知》以及《關(guān)于貫徹落實(shí)國(guó)家電價(jià)政策有關(guān)問(wèn)題的通知》就明確指出，“與電網(wǎng)連接的所有企業(yè)自備電廠均應(yīng)向電網(wǎng)公司支付系統(tǒng)備用費(fèi)”， 但卻未明確繳納方式和收取標(biāo)準(zhǔn)。

2014年，國(guó)家發(fā)改委發(fā)布《關(guān)于完善差別電價(jià)政策的意見(jiàn)》，進(jìn)一步明確了自備電廠的收費(fèi)政策。但在具體執(zhí)行和監(jiān)督管理等方面缺乏細(xì)化的政策細(xì)則，也導(dǎo)致很多自備電廠仍存在拒繳、少繳、拖欠等情況。

自備電廠的轉(zhuǎn)型與發(fā)展

作為我國(guó)火電行業(yè)的重要組成部分，自備電廠在為工業(yè)企業(yè)生產(chǎn)運(yùn)營(yíng)提供動(dòng)力供應(yīng)、降低企業(yè)生產(chǎn)成本的同時(shí)，還可以兼顧周邊企業(yè)和居民的用電用熱需求。進(jìn)一步加強(qiáng)和規(guī)范自備電廠的規(guī)范管理和監(jiān)督考核，有利于加強(qiáng)電力統(tǒng)籌規(guī)劃，推動(dòng)自備電廠有序發(fā)展；有利于促進(jìn)清潔能源消納，提升電力系統(tǒng)安全運(yùn)行水平；有利于提高能源利用效率，降低污染物排放；也有利于維護(hù)市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)，實(shí)現(xiàn)電力資源的優(yōu)化配置。

在當(dāng)前加快推進(jìn)電力供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革和新一輪電力體制改革的大背景下，我國(guó)對(duì)自備電廠的定位不應(yīng)是簡(jiǎn)單的否定、關(guān)停，或者一刀切的限制，而是要從產(chǎn)業(yè)政策和市場(chǎng)秩序方面，穩(wěn)妥有序地推進(jìn)自備電廠與公用電廠同等管理。

2015年11月30日，國(guó)家發(fā)改委、國(guó)家能源局公布電力體制改革配套文件之一——《關(guān)于加強(qiáng)和規(guī)范燃煤自備電廠監(jiān)督管理的指導(dǎo)意見(jiàn)》，對(duì)未來(lái)自備電廠的發(fā)展規(guī)劃和運(yùn)營(yíng)進(jìn)行了明確，主要包括七個(gè)方面，即“強(qiáng)化規(guī)劃引導(dǎo)，科學(xué)規(guī)范建設(shè)；加強(qiáng)運(yùn)行管理，參與輔助服務(wù)；承擔(dān)社會(huì)責(zé)任，繳納各項(xiàng)費(fèi)用；加強(qiáng)綜合利用，推動(dòng)燃煤消減；推進(jìn)升級(jí)改造，淘汰落后機(jī)組；確定市場(chǎng)主體，參與市場(chǎng)交易；落實(shí)責(zé)任主體，加強(qiáng)監(jiān)督管理”。

從自備電廠的角度來(lái)說(shuō)，與公用電廠同等權(quán)利、同等義務(wù)，逐步成為合格市場(chǎng)主體，是其實(shí)現(xiàn)持續(xù)健康發(fā)展的必然選擇。而受益于體制機(jī)制和運(yùn)行成本的優(yōu)勢(shì)，即便完全承擔(dān)相關(guān)費(fèi)用和社會(huì)責(zé)任，不少自備電廠的競(jìng)爭(zhēng)力都不亞于大型公用發(fā)電企業(yè)。從這個(gè)意義上來(lái)說(shuō)，自備電廠可以在符合國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策，以及市場(chǎng)、能效和環(huán)保要求的基礎(chǔ)上，積極有序地參與電力市場(chǎng)。對(duì)此，筆者有以下三點(diǎn)建議：

第一，主動(dòng)納入國(guó)家相關(guān)部門(mén)和各級(jí)地方政府統(tǒng)一規(guī)劃和管理。與公用電廠執(zhí)行統(tǒng)一的產(chǎn)業(yè)政策和市場(chǎng)細(xì)則，加強(qiáng)規(guī)范管理，承擔(dān)社會(huì)責(zé)任，達(dá)到合規(guī)性要求，公平參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)和交易。對(duì)于新（擴(kuò)）建自備電廠項(xiàng)目，要符合國(guó)家總量控制的火電建設(shè)規(guī)劃和地方政府投資項(xiàng)目核準(zhǔn)規(guī)定；對(duì)于已投運(yùn)自備電廠，要按時(shí)足額繳納發(fā)電、用電相關(guān)費(fèi)用和基金，積極配合電網(wǎng)調(diào)度，有序參與市場(chǎng)交易，與公用電廠進(jìn)行公平競(jìng)爭(zhēng)；對(duì)于不符合產(chǎn)業(yè)政策的落后產(chǎn)能的自備電廠，要按照國(guó)家要求堅(jiān)決淘汰關(guān)停。

第二，加快自備電廠的升級(jí)改造，包括節(jié)能節(jié)水改造、脫硫脫硝除塵等環(huán)保改造、超低排放改造以及機(jī)組設(shè)備的智能化改造等，提高機(jī)組的運(yùn)行效率和節(jié)能環(huán)保水平。根據(jù)國(guó)家對(duì)于火電的運(yùn)行要求，建立健全工程建設(shè)和安全生產(chǎn)的規(guī)章制度。已投運(yùn)的自備發(fā)電機(jī)組應(yīng)服從電網(wǎng)企業(yè)統(tǒng)一調(diào)度，提升設(shè)備管理和安全運(yùn)行水平，減少對(duì)電網(wǎng)運(yùn)行和電能質(zhì)量的負(fù)面影響。

第三，充分發(fā)揮自備電廠容量小、靈活、分布廣泛的優(yōu)勢(shì)，積極參與電網(wǎng)調(diào)峰調(diào)頻和清潔能源消納等輔助服務(wù)。隨著新一輪電力體制改革的深入，自備電廠還可結(jié)合自身能力和發(fā)展需要，向增量配電、綜合能源服務(wù)商、獨(dú)立售電公司的多元化角色轉(zhuǎn)變。

（作者簡(jiǎn)介：吳琦，恒豐銀行研究院商業(yè)銀行研究中心負(fù)責(zé)人；袁家海，華北電力大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院教授）