如何運(yùn)用市場手段化解煤電產(chǎn)能過剩風(fēng)險(xiǎn)

白俊+王慶

政府強(qiáng)制性管控辦法會(huì)有副作用，從長遠(yuǎn)來看也不符合電力市場體制建設(shè)以及政府角色和定位轉(zhuǎn)變的要求。

當(dāng)前，電力需求增速放緩，煤電利用小時(shí)數(shù)不斷下降，煤電產(chǎn)能持續(xù)擴(kuò)張，煤電行業(yè)面臨著嚴(yán)峻的形勢。要結(jié)合電力體制改革方向，積極運(yùn)用市場手段，嚴(yán)格執(zhí)行中央決策部署，全面做好現(xiàn)階段煤電控產(chǎn)能工作，有效防范和化解產(chǎn)能過剩的風(fēng)險(xiǎn)。

煤電行業(yè)形勢嚴(yán)峻

近幾年來，受經(jīng)濟(jì)增速放緩和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整升級(jí)的影響，我國用電需求增速總體回落，作為發(fā)電主力軍的煤電設(shè)備利用率持續(xù)下降，但在煤炭價(jià)格走低、上網(wǎng)電價(jià)調(diào)整滯后、企業(yè)注重規(guī)模擴(kuò)張及地方政府政績考量等多重因素的影響下，煤電裝機(jī)仍持續(xù)擴(kuò)張，煤電裝機(jī)增速明顯快于煤電發(fā)電量增速。根據(jù)中國電力企業(yè)聯(lián)合會(huì)數(shù)據(jù)，2016年我國煤電裝機(jī)為9.43億千瓦，比2014年增長了12.1%；而煤電發(fā)電量為3.9萬億千瓦時(shí)，比2014年下降了3.0%。2014～2016年我國煤電裝機(jī)年均增速約為5.8%，約合年均新增4900萬千瓦，同期來自煤電的發(fā)電量年均增速僅為0.63%。2016年以煤電為主的火電設(shè)備平均利用小時(shí)數(shù)已降至4165小時(shí)，為上世紀(jì)六十年代以來的最低水平。這些情況說明了煤電供應(yīng)能力與實(shí)際用電需求之間已出現(xiàn)明顯失衡。

從各省來看，部分省份煤電產(chǎn)能相對(duì)過剩明顯。2016年火電裝機(jī)排名前十位的省份中，除河北省外其余省份火電設(shè)備年平均利用小時(shí)數(shù)均呈不同程度的下降。其中，火電設(shè)備年平均利用小時(shí)數(shù)在4000小時(shí)左右的省份有廣東、山西、河南和浙江，產(chǎn)能過剩問題較為突出。在水電、核電等清潔電力供應(yīng)增加的擠壓下，火電裝機(jī)容量全國排名第三的廣東省2016年火電利用小時(shí)數(shù)為3698小時(shí)，同比減少268小時(shí)，同期水電、風(fēng)電設(shè)備平均利用小時(shí)分別為3550小時(shí)和1848小時(shí)，同比分別增加754小時(shí)和83小時(shí)。

在這種形勢下，如果此前全國已經(jīng)納入規(guī)劃、核準(zhǔn)及在建的3.5億千瓦左右煤電項(xiàng)目全部投產(chǎn)，根據(jù)我們相關(guān)模型測算，全國總裝機(jī)容量規(guī)模將足以滿足十年以后的發(fā)電裝機(jī)規(guī)模需求。即使不投產(chǎn)任何新的煤電機(jī)組，在保障單位GDP能耗、碳排放及非化石能源消費(fèi)比重達(dá)到國家約束目標(biāo)的前提下，以現(xiàn)有煤電發(fā)電能力并通過靈活性改造，加上清潔能源裝機(jī)的增長也足以滿足未來五年內(nèi)的發(fā)電裝機(jī)規(guī)模需求。

以煤電為主的火電設(shè)備利用率過度下降是產(chǎn)能相對(duì)過剩的重要表現(xiàn)，這會(huì)壓減火電投資回報(bào)水平，拉長投資回收周期。如果繼續(xù)大量增加投資擴(kuò)大產(chǎn)能，將會(huì)造成行業(yè)效率進(jìn)一步下滑，帶來更大的資源浪費(fèi)，同時(shí)也將擠壓部分可再生能源發(fā)展空間。在電力市場體制改革推進(jìn)不到位、煤電投資決策缺少市場約束機(jī)制的情況下，還需要政府部門加強(qiáng)宏觀調(diào)控和引導(dǎo)，避免煤電產(chǎn)能過剩愈演愈烈。

政府調(diào)控力度逐漸加碼

自2015年下半年以來，政府相關(guān)部門對(duì)控制煤電產(chǎn)能的態(tài)度逐漸明確，政策調(diào)控力度不斷加強(qiáng)。2015年10月，國家發(fā)改委和國家能源局發(fā)布《關(guān)于做好電力項(xiàng)目核準(zhǔn)權(quán)限下放后規(guī)劃建設(shè)有關(guān)工作的通知》，提出燃煤電站要明確劃分年度總量控制目標(biāo)和結(jié)構(gòu)調(diào)整目標(biāo)。2016年3至4月，國家能源局先后發(fā)布《關(guān)于促進(jìn)我國煤電有序發(fā)展的通知》（以下簡稱《通知》）《關(guān)于建立煤電規(guī)劃建設(shè)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制暨發(fā)布2019年煤電規(guī)劃建設(shè)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警的通知》《關(guān)于進(jìn)一步做好煤電行業(yè)淘汰落后產(chǎn)能工作的通知》，明確提出建立煤電風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制、嚴(yán)控煤電總量規(guī)模、采取“取消一批、緩核一批、緩建一批”等措施有序推進(jìn)煤電建設(shè)、加快淘汰煤電行業(yè)落后產(chǎn)能，這一套嚴(yán)控煤電行業(yè)產(chǎn)能的政策組合拳亮相，為保障我國煤電有序發(fā)展指出了方向。2016年8月至10月，國家能源局先后發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范電力項(xiàng)目開工建設(shè)秩序的通知》《關(guān)于取消一批不具備核準(zhǔn)建設(shè)條件煤電項(xiàng)目的通知》和《關(guān)于進(jìn)一步調(diào)控煤電規(guī)劃建設(shè)的通知》，以全面落實(shí)《通知》中提出的關(guān)于有序推進(jìn)煤電建設(shè)的各項(xiàng)要求。2017年1月，國家能源局發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步做好火電項(xiàng)目核準(zhǔn)建設(shè)工作的通知》，提出嚴(yán)格規(guī)范火電項(xiàng)目核準(zhǔn)和開工秩序，責(zé)令違規(guī)建設(shè)項(xiàng)目立即停工整頓，并要求紅色預(yù)警省份2016年開工建設(shè)的自用煤電項(xiàng)目（不含民生熱電）停止建設(shè)。上述一系列政策表明現(xiàn)階段化解煤電產(chǎn)能過剩風(fēng)險(xiǎn)的主要手段是以緩建、晚建、盡量少建或者不建，淘汰落后機(jī)組為主，而不是關(guān)閉機(jī)組。2017年3月，李克強(qiáng)總理在政府工作報(bào)告中提出今年“要淘汰、停建、緩建煤電產(chǎn)能5000萬千瓦以上，以防范化解煤電產(chǎn)能過剩風(fēng)險(xiǎn)”。

上述一系列煤電調(diào)控政策從“明確分年度總量控制目標(biāo)”到“嚴(yán)控煤電總量規(guī)?！?，再到“取消一批、緩核一批、緩建一批”措施的具體落實(shí)，最終到明確煤電去產(chǎn)能規(guī)模，體現(xiàn)出政府相關(guān)部門對(duì)煤電產(chǎn)能過剩問題的重視程度提高，這也意味著接下來煤電去產(chǎn)能工作將向縱深進(jìn)一步推進(jìn)。受這些調(diào)控政策的影響，煤電有序發(fā)展成效正逐漸顯現(xiàn)。2016年全國共取消1240萬千瓦不具備核準(zhǔn)建設(shè)條件的項(xiàng)目，關(guān)停落后機(jī)組約500萬千瓦，26個(gè)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警等級(jí)為紅色省份的自用煤電項(xiàng)目受到嚴(yán)控，煤電基地配套煤電項(xiàng)目規(guī)劃建設(shè)按需推進(jìn)。

多管齊下化解煤電產(chǎn)能過剩風(fēng)險(xiǎn)

就目前煤電控產(chǎn)能和去產(chǎn)能的實(shí)際情況而言，一方面以行政手段控制煤電項(xiàng)目確實(shí)能夠取得立竿見影的效果，但強(qiáng)制性管控辦法也會(huì)有副作用，從長遠(yuǎn)來看也不符合電力市場體制建設(shè)以及政府角色和定位轉(zhuǎn)變的要求；另一方面，當(dāng)前電力體制改革進(jìn)程中還存在一些深層次矛盾有待解決，單純依靠市場手段無法有效調(diào)節(jié)煤電產(chǎn)能，將煤電的優(yōu)勝劣汰全部交給市場也不太現(xiàn)實(shí)，難以達(dá)到預(yù)期目的。因此，在制定煤電控產(chǎn)能防風(fēng)險(xiǎn)政策時(shí)，應(yīng)當(dāng)以深入推進(jìn)電力市場體制改革為依托，將行政手段與市場手段有機(jī)結(jié)合起來，積極運(yùn)用市場手段，既要有效防范和化解煤電產(chǎn)能過剩風(fēng)險(xiǎn)，又要為下一步改革打下良好基礎(chǔ)。

一是明確新增煤電項(xiàng)目不再分配發(fā)電計(jì)劃?！胺砰_兩頭，管住中間”是電力體制改革的基本思路，在保證電力供需平衡、保障清潔能源發(fā)電優(yōu)先上網(wǎng)的前提下，加快放開其他發(fā)用電計(jì)劃，加快電力電量平衡從以計(jì)劃手段為主向以市場手段為主過渡的步伐?？刂泼弘姰a(chǎn)能也要和這個(gè)思路結(jié)合起來，對(duì)于新增煤電項(xiàng)目，應(yīng)一律不再納入年度發(fā)電計(jì)劃，全部采用與用戶直接交易、電力市場交易等方式，業(yè)主自行尋找合格的消納主體，減少企業(yè)對(duì)煤電項(xiàng)目的投資沖動(dòng)。

二是強(qiáng)化電力調(diào)度的獨(dú)立性和程序規(guī)范。深化電力調(diào)度系統(tǒng)改革，以制度性方式保障電力調(diào)度系統(tǒng)獨(dú)立運(yùn)行，不接受利益相關(guān)方、地方有關(guān)部門對(duì)調(diào)度提出的不合理、不公正和非正常要求。電力調(diào)度執(zhí)行嚴(yán)格的運(yùn)行程序規(guī)范，優(yōu)先保障清潔電力上網(wǎng)，優(yōu)先保障現(xiàn)有合規(guī)煤電機(jī)組上網(wǎng)。

三是確保跨地區(qū)清潔電力優(yōu)先消納。在當(dāng)前電力供需整體寬松的形勢下，電力輸送省際壁壘的問題日益突出。部分省份基于稅收、GDP、就業(yè)等地方利益考慮并受審批權(quán)下放的影響，一方面抵制外省清潔電力，另一方面又興建本地煤電項(xiàng)目，使部分地區(qū)煤電產(chǎn)能過剩突出，同時(shí)也導(dǎo)致清潔電力消納受限，加劇棄水、棄風(fēng)、棄光甚至棄核現(xiàn)象。因此要強(qiáng)化清潔電力的全國性統(tǒng)籌消納，打破區(qū)域壁壘和省級(jí)壁壘，破除地方保護(hù)主義，擴(kuò)大省際市場化交易規(guī)模，采取電力直接交易、發(fā)電權(quán)交易等多種形式，通過市場競爭形成交易電量和交易價(jià)格；加快研究制定省際和省內(nèi)電力中長期交易實(shí)施機(jī)制細(xì)則，建立全國統(tǒng)一市場規(guī)則體系；完善政府考核機(jī)制，將清潔電力利用程度作為重要指標(biāo)納入政府考核體系中。

四是鼓勵(lì)現(xiàn)有煤電企業(yè)兼并重組。在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、轉(zhuǎn)型升級(jí)的新常態(tài)下，兼并重組既是化解過剩產(chǎn)能的一種手段，又是優(yōu)化資源配置能力、提升發(fā)展質(zhì)量效益的重要舉措。在遵循市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律和企業(yè)發(fā)展規(guī)律，適應(yīng)行業(yè)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展要求的基礎(chǔ)上，以市場為導(dǎo)向，鼓勵(lì)現(xiàn)有煤電企業(yè)采取各種有效方式來推進(jìn)兼并重組，實(shí)現(xiàn)集約發(fā)展、產(chǎn)能重構(gòu)，提高運(yùn)行效率。加大對(duì)國有電力企業(yè)的效益考核，減少規(guī)模考核。

五是完善煤電規(guī)劃建設(shè)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警和監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制。中央和各省加強(qiáng)配合，跟蹤全國和區(qū)域電力供需變化趨勢，及時(shí)發(fā)布風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警提示。國土、環(huán)保、水利等不同部門以及銀行業(yè)等金融機(jī)構(gòu)在為煤電項(xiàng)目辦理核準(zhǔn)及開工建設(shè)所需支持性文件、發(fā)放貸款時(shí)，根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警提示采取有針對(duì)性的政策措施。進(jìn)一步加大各相關(guān)部門溝通協(xié)調(diào)力度，有針對(duì)性的開展聯(lián)合檢查和重點(diǎn)督查，嚴(yán)厲查處違規(guī)建設(shè)項(xiàng)目。

六是限制特定時(shí)期內(nèi)的煤電項(xiàng)目投產(chǎn)規(guī)模?？紤]到短期內(nèi)煤電產(chǎn)能冗余度較大，應(yīng)延后審批新煤電項(xiàng)目申請，延后開工已批未建煤電項(xiàng)目，放緩在建項(xiàng)目投產(chǎn)進(jìn)度。嚴(yán)格限制以熱電聯(lián)產(chǎn)、余熱余壓余氣利用、多能互補(bǔ)示范項(xiàng)目等名義獲得批準(zhǔn)而實(shí)質(zhì)上是按煤電項(xiàng)目進(jìn)行規(guī)劃和經(jīng)營的項(xiàng)目，對(duì)熱負(fù)荷不落實(shí)的項(xiàng)目不批準(zhǔn)，對(duì)達(dá)不到設(shè)計(jì)熱負(fù)荷的項(xiàng)目采取懲罰措施。落實(shí)國家《關(guān)于加強(qiáng)和規(guī)范燃煤自備電廠監(jiān)督管理的指導(dǎo)意見》。

七是嚴(yán)格煤電項(xiàng)目準(zhǔn)入及淘汰標(biāo)準(zhǔn)。防范煤電產(chǎn)能過剩風(fēng)險(xiǎn)重在控制新增產(chǎn)能，但也要提升既有機(jī)組的適應(yīng)性。要制定更為嚴(yán)格、科學(xué)的新增煤電機(jī)組能耗、排放和安全等標(biāo)準(zhǔn)，逐步提高對(duì)既有煤電機(jī)組的要求，堅(jiān)決淘汰不達(dá)標(biāo)的煤電機(jī)組，依法加強(qiáng)環(huán)保監(jiān)管。

八是擴(kuò)大終端能源消費(fèi)中電力消費(fèi)比例。通過鼓勵(lì)終端用戶多用電、用好電的政策，促進(jìn)終端能源消費(fèi)中電力消費(fèi)占比，減少直接燃煤、散燒煤等粗放的用能方式，擴(kuò)大電煤在煤炭利用中的占比，緩解煤電產(chǎn)能過剩狀況。

（作者簡介：作者供職于國家發(fā)改委國際合作中心國際能源研究所。作者文責(zé)自負(fù)，與供職單位和上級(jí)主管部門無關(guān)）