金太陽的“隕落”

范珊珊

在中國太陽能快速發(fā)展的短短十年間，“金太陽示范工程”是中國政府在促進光伏產業(yè)技術進步和規(guī)模化發(fā)展中，實施的一項重要政策。從2009年該政策的出臺到2013年被叫停，短短四年間，“金太陽示范工程”在中國遍地開花。

與此同時，這項財政耗資高達百億的補貼政策，從出臺之日起，圍繞著他的爭議不絕于耳。在金太陽工程的執(zhí)行過程中，有關“并網難題”、“低購高報”、“次品內銷”、“形象工程”等問題層出不窮，決策者為業(yè)主及設備商騙取補貼等現象頭痛不已。

最終，金太陽對于中國光伏產業(yè)的發(fā)展所發(fā)揮的作用，遠遠低于業(yè)界預期。雖然在決策部門多次修改相關政策以遏制不良現象的發(fā)展，對示范項目可謂是用心良苦。然而，這一工程暴露的“漏洞”依然難以完全修復。

2013年3月，財政部決定金太陽示范工程不再進行新增申請審批；2013年5月，財政部發(fā)布《關于清算金太陽示范工程財政補助資金的通知》，規(guī)定沒有按期完工的項目，要求“取消示范工程，收回補貼資金”；沒有按期并網的項目，則會被“暫時收回補貼資金，待并網發(fā)電后再來函申請撥付”。

至此，中國光伏產業(yè)的“事前補貼”成為了歷史。而對于深耕光伏領域多年的“光伏人”而言，“金太陽”工程也成為了他們職業(yè)生涯難以忘卻的一段經歷。此外，這項“遺憾工程”一直為后來的決策者引以為鑒。

緣起

現在，許多和中國光伏行業(yè)一起成長的光伏人依然記得2009年時，讓他們頭疼的問題——“三頭在外”——原料在外、市場在外、設備在外，而國內的光伏市場一直沒有啟動。

受制于外的尷尬局面，令中國組件商們頗為焦急。特別是受到彼時金融危機影響，國際光伏市場急轉直下，歐美國家啟動了對中國光伏產品的“雙反”調查，借助進口原材料以及國外市場快速建立中國光伏制造業(yè)遭遇重挫。

對于國內產能消化，只有依靠新市場的發(fā)掘。中國光伏市場的開發(fā)迫在眉睫。

2009年7月16日，財政部、科技部、國家能源局聯合發(fā)布《關于實施金太陽示范工程的通知》，決定綜合采取財政補助、科技支持和市場拉動方式，加快國內光伏發(fā)電的產業(yè)化和規(guī)?；l(fā)展。三部委計劃在2至3年內，采取財政補助方式，支持不低于500兆瓦的光伏發(fā)電示范項目。

這項看似緊急實施的政策給彼時的光伏制造商們打了一針強心劑。根據2009年的金太陽示范項目政策，補貼資金要先從中央財政下撥到省、市、縣級財政，然后由縣級財政劃撥給業(yè)主，最后再由業(yè)主把一部分補貼分給中標企業(yè)。

與此同時，由于金太陽工程項目國家采取補貼系統總投資50%的辦法，因此，有相當一部分企業(yè)為了多得到財政補貼，采取“低購高報”的辦法，提高系統總造價，借此騙取補貼。

初始投資的補貼方式出現的初衷是鼓勵業(yè)主降低項目造價，而在具體實施中五花八門的問題層出不窮。特別是由于光伏項目有著較長的壽命周期，開發(fā)商一旦補貼拿到手，后期的運營以及未來的質量都無法保證。

由于在政策實施一年后出現頗多問題，2010年9月21日，三部委與住建部聯合下發(fā)《關于加強金太陽示范工程和太陽能光電建筑應用示范工程建設管理的通知》，將關鍵設備招標方式由項目業(yè)主自行招標改為國家集中招標，按中標協議供貨價格的一定比例給予補貼。其中，用戶側光伏發(fā)電項目補貼比例為50%，偏遠無電地區(qū)的獨立光伏發(fā)電項目為70%。對示范項目建設的其他費用采取定額補貼，用戶側光伏發(fā)電項目4元/瓦（建材型和構件型光電建筑一體化項目為6元/瓦），偏遠無電地區(qū)獨立光伏發(fā)電項目10元/瓦（戶用獨立系統為6元/瓦）。

然而，伴隨著集中招標和“分類補貼”的出現，金太陽工程中出現的問題并沒有杜絕。這些制度設計帶來的問題，沒有因為政策細則的一些改變得到太多的解決。

2011年，政策又出現了新的變化，取消了集中招標。其中，“金太陽”重點支持經濟技術開發(fā)區(qū)、工業(yè)園區(qū)、產業(yè)園區(qū)等集中連片開發(fā)的用戶側等光伏發(fā)電項目。補貼標準又有所調整，不再對關鍵設備進行招標，只要設備檢測符合標準即可，補貼方式仍采用初投資補貼，采用晶體硅組件的示范項目補助標準為9元/瓦，采用非晶硅薄膜組件的為8元/瓦。

2012年，相關部門對于補貼額度，做了調整。但是，補貼方式依然沒有發(fā)生變化。

自此，金太陽經歷了一個飛速發(fā)展的黃金期。各地建設金太陽的熱情十分高漲，雖然隨著光伏發(fā)電成本下降，補助標準不斷調整下滑，但每年申報的項目規(guī)模逐年上升。除了2009年的642兆瓦安裝量之外，2010年納入金太陽示范目錄的項目規(guī)模為272兆瓦，2011年為677兆瓦，僅一年后，2012年這一數字就飆升至4.54吉瓦。

雖然數字令人興奮，但是實際完成情況并不樂觀。據當時的電監(jiān)會統計，真正按期竣工并網發(fā)電的金太陽項目占所有項目的比重還不到一半，金太陽的完成情況并不盡如人意。

叫停

2013年5月，一份名為《財政部關于清算金太陽示范工程財政補助金的通知》的下發(fā)引發(fā)業(yè)界震動。該文件的主要內容是財政部將對2009-2011年金太陽示范工程財政補助資金進行清算。

通知表示，2009-2011年示范項目按規(guī)定期限完工并辦理竣工驗收、決算且并網發(fā)電的，按相應補助予以清算；2009-2011年示范項目未在規(guī)定期限內完工的，取消示范，收回預撥資金；2009-2011年示范項目在規(guī)定期限內完工，但未及時辦理竣工驗收、決算、或未并網發(fā)電的，收回項目預撥資金。其中，2009年和2010年示范項目在規(guī)定期限內完工，審核時雖未完成但已在2012年6月30日前完成竣工驗收和決算，或雖已完成竣工驗收決算，但未并網發(fā)電的，如能在2013年6月30日前完成并網運行發(fā)電的，辦理資金清算。雖已完工但在2012年6月30日前未完成竣工驗收和決算等程序，或于2013年6月30日前仍未并網發(fā)電的項目，取消示范資格，并辦理清算。

這對于消化了國內制造商一批庫存的金太陽工程業(yè)主們而言，無疑是“當頭一棒”。這項已經存續(xù)了三年多的政策忽然叫停，讓開發(fā)商們措手不及。同時，也標志著這一政策的終結。

針對項目監(jiān)管問題，在結束了金太陽工程的初始化投資補貼政策后，中國開始進入光伏“度電補貼”時代。

與多數行業(yè)不同的是，光伏產業(yè)由于牽涉到并網、補貼、招投標、項目審批等核心問題，其市場規(guī)模與發(fā)展速度都仰賴于國家政策。這種狀況不僅是在中國，即便是在市場經濟發(fā)育成熟的歐美，以及同為新興國家的印度，光伏市場進展的迅疾緩慢，也操于國家職能部門之手。

決策部門在汲取金太陽工程教訓之后，改變了對光伏項目的補貼方式。而金太陽工程時代終結之后，中國光伏發(fā)展進入了又一個新的高潮，國內大型電站崛起以及分布式光伏項目遍地開花。

截至目前，由于光伏依然尚未實現平價上網，依托財政補貼。新的補貼形式并非完美無缺。補貼資金來源一直成為困擾決策者的難題之一。近些年，補貼資金缺口逐步加大趨勢。目前我國可再生能源發(fā)電補貼資金均來自可再生能源電價附加征收，資金來源單一。中國水利水電規(guī)劃設計總院副院長易躍春在接受媒體采訪時表示，截至2016年底累計補貼資金缺口已達到約600億元，若按照現行的補貼模式，到2020年補貼缺口將擴大到3000億元以上。

此外，伴隨著電力市場改革進程，以及光伏系統成本不斷下降，政府主管部門正在電力市場環(huán)境下給新能源的補貼部分提供一個市場化的風險對沖手段。

近日，國家發(fā)改委、財政部、國家能源局聯合發(fā)布《關于試行可再生能源綠色電力證書核發(fā)及自愿認購交易制度的通知》（以下簡稱《通知》）。綠色電力證書自2017年7月1日起正式開展認購工作，認購價格按照不高于證書對應電量的可再生能源電價附加資金補貼金額由買賣雙方自行協商或者通過競價確定認購價格。風電、光伏發(fā)電企業(yè)出售可再生能源綠色電力證書后，相應的電量不再享受國家可再生能源電價附加資金的補貼。綠證政策的出臺在未來一定程度上可以緩解可再生能源補貼缺口壓力，也將清潔能源發(fā)電推向與傳統能源競爭的一個嶄新平臺上。

和“金太陽示范工程”政策一樣，這一新政策出臺必然面臨諸多挑戰(zhàn)。政策細則的設計、市場環(huán)境的培養(yǎng)以及市場的監(jiān)管等等，依然是我國可再生能源政策出臺過程不可忽視的諸多環(huán)節(jié)。