國(guó)網(wǎng)削藩

余娜

是什么造就了當(dāng)下的能源格局？我們?cè)跈z索歷史的數(shù)據(jù)時(shí)，也試圖重溫那些影響深遠(yuǎn)的公司戰(zhàn)略和產(chǎn)業(yè)政策。

在2002年中國(guó)第一輪電力體制改革中，曾被寄望于打破電力壟斷的區(qū)域電網(wǎng)公司，即將退出歷史舞臺(tái)。長(zhǎng)達(dá)15年時(shí)間里，五大區(qū)域電網(wǎng)公司幾經(jīng)沉浮，在經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)被剝離、被架空數(shù)年后，最終將面臨被注銷的命運(yùn)。

有消息稱：2016年國(guó)網(wǎng)年中會(huì)要求，7月底前要基本完成區(qū)域公司法人注銷工作。經(jīng)查詢工商資料發(fā)現(xiàn)，截至2017年2月，除華北電網(wǎng)有限公司，東北、西北、華中、華東四大區(qū)域電網(wǎng)公司均已注銷。

至此，國(guó)家電網(wǎng)一張網(wǎng)已然初成。十余年電改疾行，惟一不變的是電網(wǎng)，彼時(shí)成立的五大區(qū)域電網(wǎng)公司，如今已然空殼化。

國(guó)家電網(wǎng)公司是2002年中國(guó)電力體制改革的產(chǎn)物，其前身國(guó)家電力公司曾經(jīng)壟斷著共和國(guó)所有的電力產(chǎn)業(yè)。2002年4月，國(guó)務(wù)院發(fā)布《電力體制改革方案》（5號(hào)文），電改大幕正式拉開(kāi)，按照廠網(wǎng)分離的改革目標(biāo)，國(guó)家電力公司被拆分為五大發(fā)電集團(tuán)和國(guó)家電網(wǎng)、南方電網(wǎng)兩大電網(wǎng)公司。

其中，包括華北電網(wǎng)在內(nèi)的五大區(qū)域電網(wǎng)公司隸屬國(guó)家電網(wǎng)公司，2003年根據(jù)電力體制改革的要求成立，原本要設(shè)獨(dú)立法人，并實(shí)行股份制改革。但2011年國(guó)家電網(wǎng)卻強(qiáng)令撤銷五大區(qū)域公司，改設(shè)區(qū)域分部。其中華北電網(wǎng)公司因情況特殊，一度保留。此舉當(dāng)時(shí)被外界解讀為“削藩”。

2012年，五大區(qū)域電網(wǎng)公司中原本就只有華北電網(wǎng)碩果僅存。由于牽扯到首都供電的特殊性，華北電網(wǎng)的經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)一度被認(rèn)為可能作為“異類”保留。然而，經(jīng)過(guò)密集調(diào)整，僅僅一年之后，國(guó)家電網(wǎng)毅然決定將這最后一個(gè)“諸侯”勢(shì)力分拆。至此，全國(guó)的輸配電終于形成了真正的“鐵板”。

5號(hào)文產(chǎn)物

此輪削藩的對(duì)象——五大區(qū)域電網(wǎng)，正是上一輪電力體制改革的產(chǎn)物。2002年國(guó)務(wù)院發(fā)布的《電力體制改革方案》（以下簡(jiǎn)稱5號(hào)文），賦予了區(qū)域電網(wǎng)公司打破電力壟斷及省際壁壘的使命。

5號(hào)文明確，設(shè)立華北（含山東）、東北（含內(nèi)蒙古東部）、西北、華東（含福建）、華中（含重慶、四川）電網(wǎng)公司。這些區(qū)域電網(wǎng)公司的經(jīng)營(yíng)范圍內(nèi)，原國(guó)家電力公司資產(chǎn)比重較大，其組建工作由國(guó)家電網(wǎng)公司負(fù)責(zé)，各地方以所擁有的電網(wǎng)凈資產(chǎn)比例為基礎(chǔ)參股，組建區(qū)域電網(wǎng)有限責(zé)任公司或股份有限公司。同時(shí)，區(qū)域電網(wǎng)公司將區(qū)域內(nèi)的現(xiàn)省級(jí)電力公司改組為分公司或子公司，負(fù)責(zé)經(jīng)營(yíng)當(dāng)?shù)叵鄳?yīng)的輸配電業(yè)務(wù)。

可見(jiàn)，根據(jù)當(dāng)時(shí)文件的定位，區(qū)域電網(wǎng)與省網(wǎng)公司之間是母子關(guān)系。此輪電改漸進(jìn)表的思路是，逐步建立區(qū)域電力市場(chǎng)監(jiān)管體系和市場(chǎng)運(yùn)營(yíng)規(guī)則，進(jìn)而形成區(qū)域電力調(diào)度交易中心統(tǒng)一的區(qū)域電力市場(chǎng)。

按照5號(hào)文，區(qū)域電網(wǎng)公司和國(guó)家電網(wǎng)公司各自的職責(zé)劃定也非常清晰。

區(qū)域電網(wǎng)公司的主要職責(zé)是：經(jīng)營(yíng)管理電網(wǎng)，保證供電安全，規(guī)劃區(qū)域電網(wǎng)發(fā)展，培育區(qū)域電力市場(chǎng)，管理電力調(diào)度交易中心，按市場(chǎng)規(guī)則進(jìn)行電力調(diào)度。國(guó)家電網(wǎng)公司的主要職責(zé)是：負(fù)責(zé)各區(qū)域電網(wǎng)之間的電力交易和調(diào)度，處理區(qū)域電網(wǎng)公司日常生產(chǎn)中需網(wǎng)間協(xié)調(diào)的問(wèn)題；參與投資、建設(shè)和經(jīng)營(yíng)相關(guān)的跨區(qū)域輸變電和聯(lián)網(wǎng)工程等。

南方電網(wǎng)的存在，是個(gè)例外。2001年原國(guó)家計(jì)委上報(bào)的改革方案是“1+6”，即設(shè)立國(guó)家電網(wǎng)公司，下設(shè)6個(gè)區(qū)域電網(wǎng)公司。多輪博弈后，最終南方電網(wǎng)作為改革試驗(yàn)田而生，被獨(dú)立出來(lái)。改革者的設(shè)想是，待南網(wǎng)發(fā)展成功后，其他區(qū)域電網(wǎng)公司將借鑒其模式，從國(guó)家電網(wǎng)分拆出來(lái)，促進(jìn)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)。

集體空殼化

隨著2004年國(guó)家電網(wǎng)將特高壓電網(wǎng)建設(shè)提上日程，原有的區(qū)域電網(wǎng)格局逐漸被打破。

2005年，電力改革三周年之際，一場(chǎng)由電監(jiān)會(huì)組織的調(diào)研就在全國(guó)展開(kāi)。彼時(shí)，多數(shù)專家就對(duì)電力體制改革的路徑之爭(zhēng)產(chǎn)生了相當(dāng)大的疑惑。直到2009年，國(guó)家電網(wǎng)提出“三集五大”的方向后，市場(chǎng)才從大刀闊斧的收權(quán)中嗅出了幾分明確意味。

2009年國(guó)家電網(wǎng)提出“三集五大”，明確了權(quán)力上收、資產(chǎn)下放的發(fā)展路徑，五大區(qū)域電網(wǎng)公司的存在愈顯尷尬。

國(guó)家電網(wǎng)公司前任董事長(zhǎng)、擔(dān)任一把手長(zhǎng)達(dá)13年的劉振亞一直堅(jiān)持輸配一體化、調(diào)度和電網(wǎng)一體化的觀點(diǎn)。劉振亞認(rèn)為，目前國(guó)家的電力體制可以最大限度地降低電力系統(tǒng)瓦解和大面積停電的風(fēng)險(xiǎn)，實(shí)施輸配電網(wǎng)結(jié)構(gòu)分拆反而會(huì)帶來(lái)效率損失，中國(guó)若實(shí)行輸配分開(kāi)將增加成本600億至1800億元。

2005年以后，國(guó)家電網(wǎng)正式著手啟動(dòng)特高壓電網(wǎng)建設(shè)，并規(guī)劃“十二五”期間形成“三縱三橫一環(huán)”的特高壓電網(wǎng)網(wǎng)架，全電力行業(yè)圍繞交流特高壓的爭(zhēng)議也由此開(kāi)始，延續(xù)至今。

中國(guó)究竟需要“全國(guó)一張網(wǎng)”還是“區(qū)域電網(wǎng)公司”，是兩條不同的發(fā)展路徑；不僅關(guān)乎電力體制改革的走向，也關(guān)乎未來(lái)能源的布局。

2011年5月起，國(guó)家電網(wǎng)加設(shè)了西北分部、華中分部、華東分部、東北分部，開(kāi)始大刀闊斧地拆分四大區(qū)域電網(wǎng)。當(dāng)年年底，華北電網(wǎng)有限公司也加設(shè)了華北分部。次年，最后一塊區(qū)域電網(wǎng)華北電網(wǎng)被分拆為國(guó)家電網(wǎng)華北分部和冀北電力公司兩部分。

從2012年7月開(kāi)始，五大分部陸續(xù)注冊(cè)成為獨(dú)立法人，而原五大電網(wǎng)公司旗下資產(chǎn)陸續(xù)劃歸到五大分部中。加上電力調(diào)度資產(chǎn)轉(zhuǎn)移至省市公司，五大區(qū)域電網(wǎng)逐漸失去獨(dú)立市場(chǎng)主體地位，已集體空殼化。國(guó)家電網(wǎng)的“全國(guó)一張網(wǎng)”工程，也進(jìn)一步得以鞏固。

重回大一統(tǒng)

架空區(qū)域電網(wǎng)，是國(guó)家電網(wǎng)實(shí)施“三集五大”體系建設(shè)的重要一步。所謂“三集”是將人、財(cái)、物的管理權(quán)力向本部收攏、集中；“五大”是大運(yùn)行、大檢修、大營(yíng)銷、大建設(shè)、大規(guī)劃。說(shuō)白了，就是權(quán)力上移。

雖然多年來(lái)區(qū)域電網(wǎng)對(duì)下屬省級(jí)電力公司的直接管理一直難以實(shí)現(xiàn)，但畢竟大的方向是很明確的。然而，隨著國(guó)家電網(wǎng)將區(qū)域電網(wǎng)公司的主要經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)剝離出去，等于實(shí)質(zhì)上消滅了區(qū)域電網(wǎng)公司作為獨(dú)立法人的生存基礎(chǔ)，電網(wǎng)壟斷捅破了最后的天花板。

當(dāng)時(shí)的報(bào)道稱，五大區(qū)域電網(wǎng)旗下主要輸變電資產(chǎn)，特別是各超高壓公司按屬地化原則相繼劃轉(zhuǎn)至省級(jí)電力公司。各大區(qū)域電網(wǎng)下屬機(jī)構(gòu)的信通公司（或信息公司）和規(guī)劃評(píng)審中心，將劃歸省市公司。

在許多業(yè)內(nèi)人士看來(lái)，由于區(qū)域電網(wǎng)實(shí)際上不再有經(jīng)營(yíng)權(quán)，而省網(wǎng)公司的重大投資皆由國(guó)家電網(wǎng)公司審批，較大規(guī)模的招標(biāo)也被納入公司總部統(tǒng)一組織的集中招標(biāo)，重點(diǎn)省市級(jí)電力公司的主要領(lǐng)導(dǎo)甚至都由國(guó)家電網(wǎng)公司直接任命，國(guó)家電網(wǎng)所謂強(qiáng)調(diào)“沒(méi)有撤銷”的舉動(dòng)只是表面功夫，其大幅增強(qiáng)總部對(duì)區(qū)域控制力的意圖已昭然若揭。

原電力部生產(chǎn)司教授級(jí)高工、國(guó)際大電網(wǎng)CIGRE和IEEE會(huì)員蒙定中對(duì)此評(píng)價(jià)，國(guó)家電網(wǎng)此舉是強(qiáng)化了其“一張網(wǎng)”做法，不利于市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，同時(shí)從技術(shù)層面來(lái)看，存在很大的缺陷，“浪費(fèi)而不安全”，更違背了當(dāng)初5號(hào)文制定的初衷。

與此同時(shí)，也有學(xué)者指出，成立華東等五大區(qū)域電網(wǎng)公司，就是待南方電網(wǎng)發(fā)展成功之后，借鑒其模式，將五大區(qū)域電網(wǎng)公司拆分出來(lái)。而國(guó)網(wǎng)此舉卻打破了這一最初構(gòu)想。

5號(hào)文對(duì)中國(guó)電力市場(chǎng)的設(shè)計(jì)是以區(qū)域電網(wǎng)為發(fā)展方向，這是從安全和管理角度考慮，現(xiàn)在區(qū)域電網(wǎng)的牌子還在，但功能已經(jīng)喪失，特別是一旦特高壓交流形成全國(guó)一張網(wǎng)，意味著省與省之間的500千伏網(wǎng)架必須解列，成為配電網(wǎng)，等于回到了國(guó)家電網(wǎng)大一統(tǒng)的狀態(tài)。

電網(wǎng)是朝一張網(wǎng)發(fā)展還是多網(wǎng)獨(dú)立發(fā)展，彼時(shí)的國(guó)家電網(wǎng)的掌門(mén)人，劉振亞給出了明確答復(fù)。在其之前出版的《中國(guó)電力與能源》一書(shū)中如此描述：“預(yù)計(jì)到2030年前，國(guó)家電網(wǎng)將實(shí)現(xiàn)西電東送、南北互供、全國(guó)聯(lián)網(wǎng)?！?/p>

妥協(xié)的嘗試

區(qū)域電網(wǎng)公司從設(shè)計(jì)到創(chuàng)立再到變異，是新一輪電力體制改革艱難前行的縮影。這一輪改革實(shí)施十年來(lái)，實(shí)現(xiàn)了“廠網(wǎng)分開(kāi)”，但在主輔分離、輸配分開(kāi)、電價(jià)改革等方面，卻未能取得預(yù)期的進(jìn)展。

而五大區(qū)域電網(wǎng)公司是妥協(xié)的產(chǎn)物。據(jù)了解，當(dāng)初設(shè)計(jì)《電力體制改革方案》時(shí)，對(duì)于電網(wǎng)資產(chǎn)如何重組，業(yè)界存在著兩種截然不同的意見(jiàn)，一是繼續(xù)維持國(guó)家電力公司時(shí)代的“全國(guó)一張網(wǎng)”；二是將全國(guó)電網(wǎng)按地域拆分為若干個(gè)區(qū)域電網(wǎng)。這兩種意見(jiàn)在最后時(shí)刻達(dá)成妥協(xié)，同意組建國(guó)家電網(wǎng)公司并成立五大區(qū)域電網(wǎng)公司，另行成立南方電網(wǎng)公司作為“試驗(yàn)田”以積累區(qū)域電網(wǎng)獨(dú)立運(yùn)作的經(jīng)驗(yàn)。

據(jù)悉，“5號(hào)文”之所以最終確定區(qū)域電網(wǎng)的發(fā)展方向，是因?yàn)閺陌踩凸芾淼慕嵌?，全?guó)形成五大區(qū)域電網(wǎng)公司和南方電網(wǎng)公司這六大相對(duì)獨(dú)立但互有聯(lián)絡(luò)的異步電網(wǎng)，比較適合當(dāng)時(shí)的中國(guó)國(guó)情。

2003年，五大區(qū)域電網(wǎng)公司相繼掛牌成立，它們均是國(guó)家電網(wǎng)公司的全資子公司。按照“5號(hào)文”的設(shè)計(jì)，區(qū)域電網(wǎng)公司應(yīng)根據(jù)電力市場(chǎng)發(fā)展的具體情況以及合理的企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)，將區(qū)域內(nèi)的省級(jí)電力公司改組為分公司或子公司，負(fù)責(zé)經(jīng)營(yíng)當(dāng)?shù)叵鄳?yīng)的輸配電業(yè)務(wù)。

不過(guò)在實(shí)際操作中，2005年以來(lái)，國(guó)家電網(wǎng)公司相繼上收了區(qū)域電網(wǎng)公司和各省電網(wǎng)公司的主要生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)，實(shí)施垂直管理，使區(qū)域電網(wǎng)公司和省網(wǎng)公司從原來(lái)的母子關(guān)系轉(zhuǎn)變?yōu)槠郊?jí)的兄弟關(guān)系。

與此同時(shí)，區(qū)域電網(wǎng)公司的財(cái)務(wù)管理、人事任命、工程管理、招標(biāo)采購(gòu)等職能也被國(guó)家電網(wǎng)公司上收。盡管其法人地位保留至今，但已基本失去了經(jīng)營(yíng)管理省網(wǎng)的功能。

業(yè)內(nèi)人士透露：區(qū)域電網(wǎng)公司擁有的資產(chǎn)主要是省間聯(lián)絡(luò)線，主要承擔(dān)的職能是省間和跨區(qū)的電力調(diào)度。與“5號(hào)文”對(duì)區(qū)域電網(wǎng)公司的職責(zé)界定相對(duì)照，其實(shí)際功能已大幅弱化。

在一些業(yè)內(nèi)人士看來(lái)，國(guó)家電網(wǎng)公司采取各種措施弱化區(qū)域電網(wǎng)，主要目的是通過(guò)資產(chǎn)和行政手段增強(qiáng)自己的總部控制力，減少區(qū)域電網(wǎng)對(duì)其壟斷地位的威脅。另一方面，國(guó)家電網(wǎng)公司最近幾年大力推行特高壓電網(wǎng)建設(shè)，也被部分專家認(rèn)為是通過(guò)技術(shù)手段強(qiáng)化“全國(guó)一張網(wǎng)”的壟斷格局。

不過(guò)也有觀點(diǎn)認(rèn)為，處于自然壟斷地位的國(guó)家電網(wǎng)公司走向高度集權(quán)，從企業(yè)自身的角度來(lái)看，有利于其提高管理效率，使體系內(nèi)資金和資源的投入方向更加可控。

如果說(shuō)5號(hào)文試圖通過(guò)組建區(qū)域電網(wǎng)公司形成競(jìng)爭(zhēng)，以打破國(guó)家電網(wǎng)公司一統(tǒng)天下的電網(wǎng)壟斷格局是一次失敗的嘗試，那么新電改9號(hào)文顯然是對(duì)此做了經(jīng)驗(yàn)總結(jié)，對(duì)區(qū)域電網(wǎng)僅是提了一句“繼續(xù)深化對(duì)區(qū)域電網(wǎng)建設(shè)和適合我國(guó)國(guó)情的輸配體制研究”。

值得注意的是，盡管存續(xù)近15年的五大區(qū)域電網(wǎng)公司已被注銷四個(gè)，但關(guān)于區(qū)域電網(wǎng)的廢存爭(zhēng)議，以及各地不斷涌現(xiàn)的“網(wǎng)中網(wǎng)”，依然備受關(guān)注。

目前來(lái)看，南方電網(wǎng)的改革尚屬成功，但區(qū)域電網(wǎng)的嘗試卻徹底淪為“階下囚”。而所謂發(fā)展區(qū)域電網(wǎng)的努力，或許也僅僅是曇花一現(xiàn)。

人均裝機(jī)1千瓦

2015年2月，我國(guó)人均發(fā)電裝機(jī)歷史性突破1千瓦。此前，我國(guó)總裝機(jī)容量和總用電量均超美國(guó)位居世界第一。人均裝機(jī)容量是反映電力供應(yīng)能力的一個(gè)重要指標(biāo)。人均裝機(jī)1千瓦，標(biāo)志著我國(guó)電力供應(yīng)已從緊張短缺轉(zhuǎn)向供需平衡甚至寬松過(guò)剩。

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特高壓放行

這是一個(gè)飽受爭(zhēng)議的電網(wǎng)建設(shè)大戰(zhàn)略。直至2014年，一份由電力規(guī)劃設(shè)計(jì)總院制定的電網(wǎng)投資方案，獲得國(guó)家能源局的批復(fù)。其中包含4條特高壓交流工程，5條特高壓直流工程，和3條±500千伏輸電通道，這意味著，特高壓交流獲得國(guó)家能源局放行，多年來(lái)圍繞交流特高壓的爭(zhēng)議才告一段落。

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