制度質(zhì)量、經(jīng)濟(jì)環(huán)境與PPP項(xiàng)目的效率

劉窮志+蘆越

摘 要：各地的制度質(zhì)量、經(jīng)濟(jì)環(huán)境在不同程度上影響著PPP項(xiàng)目的效率，以我國(guó)的水務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目為例進(jìn)行實(shí)證研究發(fā)現(xiàn)，在制度質(zhì)量方面，完善的法律法規(guī)、減少政府干預(yù)能夠促進(jìn)PPP項(xiàng)目的成功，同時(shí)各地的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平以及財(cái)政承受能力是保障PPP項(xiàng)目效率的基石。因此，在推行政府與社會(huì)資本合作模式時(shí)，應(yīng)不斷完善與PPP相關(guān)的法律制度，將政府職能轉(zhuǎn)變?yōu)楸O(jiān)督與支持，同時(shí)對(duì)地方政府的經(jīng)濟(jì)水平、財(cái)政能力進(jìn)行評(píng)估，防止地方政府將PPP模式作為融資渠道。

關(guān)鍵詞：PPP；制度質(zhì)量；經(jīng)濟(jì)環(huán)境；財(cái)政承受能力

中圖分類號(hào)：F81 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1003-3890（2016）06-0058-08

一、引言

在政策的驅(qū)動(dòng)下，PPP模式在我國(guó)各地得到了廣泛的推廣，PPP能夠有效地將私人資本引入到公共領(lǐng)域，涉及的領(lǐng)域包括交通、通訊、水務(wù)以及能源。PPP不僅能夠有效地緩解財(cái)政赤字、預(yù)算壓力、供需差距，同時(shí)還能解決基礎(chǔ)建設(shè)公共提供無(wú)效率的問(wèn)題，因?yàn)楦嗟乃饺藚⑴c者積極地加入到公共服務(wù)提供中，能夠?qū)⑵溥\(yùn)行效率、革新的技術(shù)與管理技能充分發(fā)揮到公共領(lǐng)域（Chowdhury et al，2011）[1]。在政府和社會(huì)資本合作的模式下，政府部門與私人企業(yè)能夠發(fā)揮各自的優(yōu)勢(shì)，PPP模式能夠提供一種有效的方式，將競(jìng)爭(zhēng)性招標(biāo)、靈活協(xié)商以及風(fēng)險(xiǎn)分配引入到項(xiàng)目管理（Akintoye et al，2003）[2]，促成政府與私人企業(yè)實(shí)現(xiàn)共同的目標(biāo)（Range et al，2012）[3]。

自1990年起，PPP項(xiàng)目在全世界范圍內(nèi)得到各國(guó)政府的關(guān)注與使用，西方學(xué)者也在項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)管理、關(guān)系管理、財(cái)政活力（Wibowo，2004）[4]等領(lǐng)域進(jìn)行了較為深入的研究。而在近年，PPP項(xiàng)目的影響因素得到了許多學(xué)者的關(guān)注，PPP項(xiàng)目一般的合約期限會(huì)超過(guò)十年，因此政府與企業(yè)間需要有穩(wěn)定而持續(xù)的合作關(guān)系，而能夠影響這種合作關(guān)系持續(xù)推進(jìn)的因素則非常重要，隨著PPP的推進(jìn)，對(duì)于影響PPP項(xiàng)目因素的研究，采用最多的方法就是關(guān)鍵成功因素，它逐漸被用于分析影響各個(gè)領(lǐng)域基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目實(shí)施的情況，還包括不同的PPP模式以及階段，主要的因素包括風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)、政治支持、公眾支持、經(jīng)濟(jì)能力等，但許多文獻(xiàn)都是基于其他文獻(xiàn)的分析，而鮮有實(shí)證數(shù)據(jù)的論證，因此本文希望通過(guò)我國(guó)水務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目實(shí)施效率的情況，并將其中能夠產(chǎn)生持續(xù)影響的因素，即制度質(zhì)量與經(jīng)濟(jì)環(huán)境納入到一個(gè)計(jì)量模型中，進(jìn)行實(shí)證研究。

在我國(guó)水務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目中，隨著政府與社會(huì)資本合作的推進(jìn)，污水處理率處于逐步提高的穩(wěn)定狀態(tài)，供水設(shè)施以及調(diào)水系統(tǒng)也得到了長(zhǎng)足的發(fā)展，但是也存在一定的問(wèn)題，仍有一些項(xiàng)目在實(shí)施過(guò)程中由于效率不高、資金不到位等多方面的原因而中斷。實(shí)際上，在實(shí)施PPP的過(guò)程中，制度質(zhì)量與經(jīng)濟(jì)環(huán)境會(huì)持續(xù)對(duì)項(xiàng)目有所影響，然而我國(guó)各地方政府在制度質(zhì)量、經(jīng)濟(jì)環(huán)境上還存在不一致，因而各地能夠給PPP項(xiàng)目實(shí)施的基礎(chǔ)也是有差異的。在法律制度方面，我國(guó)雖然在全國(guó)范圍內(nèi)有《中國(guó)人民共和國(guó)政府采購(gòu)法實(shí)施條例》《中國(guó)人民共和國(guó)政府采購(gòu)法》《中國(guó)人民共和國(guó)預(yù)算法》作為PPP項(xiàng)目的法律支撐，部分地方政府也相繼出臺(tái)了一些地方規(guī)范性文件，但是許多地方政府相應(yīng)的制度環(huán)境還未與PPP發(fā)展的水平持平；而在經(jīng)濟(jì)方面，隨著經(jīng)濟(jì)改革的持續(xù)深入與推進(jìn)，地區(qū)間的不平衡雖然在逐漸拉小，但是現(xiàn)階段的情況依舊是東、中、西部間存在一定的差距。因此，本文希望通過(guò)市政分析，探尋哪些具體的制度因素以及經(jīng)濟(jì)指標(biāo)會(huì)對(duì)PPP項(xiàng)目的效率產(chǎn)生影響，以及影響的程度，同時(shí)為日后能夠更好地開(kāi)展政府與社會(huì)資本合作提出一定建議。

二、理論分析與研究假設(shè)

PPP項(xiàng)目的質(zhì)量受到許多方面因素的影響，但是考慮到PPP模式是促進(jìn)政府與社會(huì)資本有效合作的方式，因此本文考慮三個(gè)因素：政府引導(dǎo)的制度質(zhì)量、宏觀經(jīng)濟(jì)環(huán)境以及投資者的條件。另外，在我國(guó)大部分的PPP項(xiàng)目是以省為單位進(jìn)行審批與報(bào)送，因此本文在考慮政府制度質(zhì)量與宏觀經(jīng)濟(jì)環(huán)境的時(shí)候，則以“省”來(lái)劃分，并以相應(yīng)的省級(jí)數(shù)據(jù)進(jìn)行實(shí)證分析。通過(guò)在世界范圍內(nèi)的大量問(wèn)卷調(diào)研與專家評(píng)估（Kaufmann et al，2010）[5]，這些數(shù)據(jù)所形成的全球治理指標(biāo)（Worldwide Governance Indicators，WGI），包括話語(yǔ)權(quán)與問(wèn)責(zé)制、政府效率、規(guī)制質(zhì)量、法律規(guī)則以及防治腐敗六項(xiàng)。截至目前，世界銀行已經(jīng)編制了215個(gè)國(guó)家或地區(qū)從1996—2013年的治理數(shù)據(jù)。這些指標(biāo)衡量了國(guó)家的治理環(huán)境，同時(shí)也為本文尋找PPP成功實(shí)施的制度影響因素提供了思路。

（一）政府制度質(zhì)量

1. 制度保障。隨著PPP模式廣泛參與到我國(guó)各地的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中，我國(guó)政府頒布了《關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會(huì)資本合作模式的指導(dǎo)意見(jiàn)》，為我國(guó)政府和社會(huì)資本合作模式的持續(xù)發(fā)展提供了有效的指導(dǎo)，其中尤為強(qiáng)調(diào)PPP項(xiàng)目的法治規(guī)范、制度保障。法律規(guī)則衡量的是參與PPP項(xiàng)目的所有機(jī)構(gòu)受到法律約束的程度，尤其是在合同執(zhí)行方面。因?yàn)镻PP項(xiàng)目含有契約的立法關(guān)系，合同中確立參與者的權(quán)利與義務(wù)，所以合同執(zhí)行也是對(duì)法治規(guī)范、制度保障的有效反映，它也對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展起到了至關(guān)重要的作用（Djankov et al，2006）[6]。

假設(shè)1：制度保障與水務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目的質(zhì)量呈正相關(guān)的關(guān)系。

2. 政府干預(yù)程度。PPP模式是通過(guò)財(cái)政資本引導(dǎo)私人資本進(jìn)入公共領(lǐng)域，借助市場(chǎng)手段，提高資源配置的效率，有效推進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)與運(yùn)營(yíng)，政府職能應(yīng)該由公共產(chǎn)品與服務(wù)的供給者轉(zhuǎn)變?yōu)楸O(jiān)督者（陳婉玲，2014）[7]。但是我國(guó)在經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)型期間，并不是在全國(guó)范圍內(nèi)同時(shí)開(kāi)展的（馬連福 等，2011）[8]，“試點(diǎn)”方式使部分地區(qū)更早地使用市場(chǎng)手段、參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)、發(fā)展市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，而各地的制度差異也使得這種市場(chǎng)化程度的差異更大，另外，地方政府通過(guò)國(guó)有企業(yè)對(duì)市場(chǎng)具有不同程度的干預(yù)（趙靜 等，2014）[9]，這都會(huì)影響地方政府與私人企業(yè)在投資方面的態(tài)度與行為。另外，我國(guó)以GDP為標(biāo)準(zhǔn)的“晉升錦標(biāo)賽”，也會(huì)激勵(lì)地方政府官員對(duì)地方經(jīng)濟(jì)進(jìn)行干預(yù)，更傾向于將資源分配到具有“高回報(bào)”的基礎(chǔ)設(shè)施上，而忽略民生需求但投資回報(bào)率低的領(lǐng)域。

假設(shè)2：政府干預(yù)程度與水務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目的質(zhì)量呈反相關(guān)的關(guān)系。

3. 投資者保護(hù)。投資者保護(hù)是指政府對(duì)投資者合法權(quán)益的保護(hù)，對(duì)其成立、運(yùn)行、經(jīng)營(yíng)所頒布的相應(yīng)制度、機(jī)制，以及所賦予的知情權(quán)等。投資者的合法權(quán)益如果得不到保障，那么則會(huì)增加投機(jī)行為以及更高的交易成本，進(jìn)而會(huì)影響私人投資者的決定（Oxley，1999）[10]，對(duì)跨國(guó)企業(yè)的投資決策尤為明顯（肖松，2010）[11]，同時(shí)投資者保護(hù)的執(zhí)行還會(huì)影響上市公司的資本結(jié)構(gòu)（沈藝峰 等，2009）[12]，最終會(huì)影響到公司資本的使用與投資的決策，但是結(jié)合外部環(huán)境之后，對(duì)投資者的保護(hù)會(huì)對(duì)企業(yè)的績(jī)效產(chǎn)生較為復(fù)雜的影響（孔兵，2010）[13]，尤其是當(dāng)?shù)胤秸畬?duì)當(dāng)?shù)氐囊恍┢髽I(yè)進(jìn)行過(guò)度保護(hù)，而破壞市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的時(shí)候，則更會(huì)讓外來(lái)投資者望而卻步。

假設(shè)3：投資者保護(hù)的程度與水務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目的質(zhì)量具有反相關(guān)性。

4. 市場(chǎng)開(kāi)放度。市場(chǎng)開(kāi)放度反映了政府政策、競(jìng)爭(zhēng)范圍以及地方文化阻礙商業(yè)發(fā)展的情況，是指市場(chǎng)參與者能夠進(jìn)入市場(chǎng)的難易程度。完全開(kāi)放的市場(chǎng)是一個(gè)完全自由的市場(chǎng)，所有的市場(chǎng)參與者都會(huì)不受任何外部的限制進(jìn)行交易。市場(chǎng)開(kāi)放度主要表現(xiàn)在國(guó)家或地區(qū)的政府通過(guò)投資決定對(duì)市場(chǎng)產(chǎn)生的重要持續(xù)的作用，以及在促進(jìn)貿(mào)易自由方面所做的努力。市場(chǎng)的開(kāi)放程度越高，越能夠更有效地促進(jìn)市場(chǎng)各個(gè)方面的發(fā)展，隨著區(qū)際間市場(chǎng)開(kāi)放程度的不斷提高，地方保護(hù)主義的限制也被逐漸削弱，市場(chǎng)要素的流動(dòng)更加自由，從而會(huì)提高經(jīng)濟(jì)發(fā)展與生產(chǎn)效率（張穎熙 等，2013）[14]，而這又進(jìn)一步促進(jìn)了市場(chǎng)開(kāi)放；但是資本市場(chǎng)的開(kāi)放也會(huì)影響到貨幣政策的獨(dú)立性，對(duì)經(jīng)濟(jì)帶來(lái)負(fù)面影響（孫永強(qiáng) 等，2013）[15]，但是規(guī)范有效的貨幣流通渠道會(huì)更強(qiáng)化資本開(kāi)放的積極作用。

假設(shè)4：市場(chǎng)開(kāi)放度高的地區(qū)更有利于水務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目取得成功。

（二）經(jīng)濟(jì)發(fā)展

1. 宏觀經(jīng)濟(jì)。穩(wěn)定的宏觀經(jīng)濟(jì)發(fā)展能夠減少私有企業(yè)的經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)，同時(shí)也提高了他們對(duì)未來(lái)前景的預(yù)期（Sharma，2012）[16]。PPP項(xiàng)目一般具有投資規(guī)模大、回報(bào)期過(guò)長(zhǎng)、成本投入巨大等特點(diǎn)，因此穩(wěn)定、可持續(xù)的宏觀經(jīng)發(fā)展環(huán)境是促使社會(huì)資本參與公共項(xiàng)目的重要條件，這為私人部門在較長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)的投資能夠獲得利益提供了一定程度的保障，而宏觀經(jīng)濟(jì)條件較差的省份將會(huì)阻礙PPP項(xiàng)目的成功。

假設(shè)5：穩(wěn)定、健康發(fā)展的宏觀經(jīng)濟(jì)環(huán)境與PPP項(xiàng)目成功的幾率成正相關(guān)的關(guān)系。

2. 財(cái)政承受能力。隨著PPP模式在我國(guó)的大力推行，截至2015年，全國(guó)的PPP項(xiàng)目已經(jīng)達(dá)到兩萬(wàn)多億元的規(guī)模，但是很多地方政府只是把PPP模式當(dāng)作緩解債務(wù)壓力的渠道之一，在財(cái)政收支矛盾較為突出的地區(qū)，地方政府通過(guò)保底承諾、回購(gòu)安排、明股實(shí)債等方式變相融資，對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行包裝，因而不能盲目批準(zhǔn)PPP項(xiàng)目，需要結(jié)合地方政府的財(cái)政承受能力（梁尚敏，1987）[17]。雖然，財(cái)政部發(fā)布《關(guān)于推廣運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作模式有關(guān)問(wèn)題的通知》（財(cái)金[2014]76號(hào)）中指出政府更多的是監(jiān)管的角色，以及對(duì)社會(huì)資本支付必要的“政府付費(fèi)”，但是財(cái)政承受能力會(huì)影響到社會(huì)資本對(duì)地方政府契約精神的信心。政府較強(qiáng)的財(cái)政承受力能夠提高對(duì)社會(huì)資本的吸引力，降低PPP項(xiàng)目中斷的風(fēng)險(xiǎn)，在必要的時(shí)候也有能力給予社會(huì)資本一定的支持。

假設(shè)6：財(cái)政承受能力強(qiáng)的地區(qū)會(huì)提高PPP項(xiàng)目的成功率。

三、研究方法

（一）數(shù)據(jù)描述

為了驗(yàn)證假設(shè)，本文將利用我國(guó)1997—2009年①中國(guó)PPP項(xiàng)目的數(shù)據(jù)來(lái)進(jìn)行實(shí)證分析，PPP項(xiàng)目的相關(guān)數(shù)據(jù)來(lái)自于世界銀行與PPIAF（Public-Private Infrastructure Advisory Facility）共同建立的PPI（Public Private in Infrastructure）項(xiàng)目數(shù)據(jù)庫(kù)。該數(shù)據(jù)庫(kù)記錄了1990—2014年我國(guó)所有PPP項(xiàng)目的相關(guān)情況，在此期間基礎(chǔ)設(shè)施所覆蓋的領(lǐng)域包括交通、能源、通訊和水務(wù)，共1204個(gè)項(xiàng)目。其中交通部門有相應(yīng)的二級(jí)部門，包括公路（55.17%）、鐵路（6.13%）、港口（32.18%）、機(jī)場(chǎng)（6.52%）；能源部門則被分為電力（63%）與天然氣（37%）兩個(gè)二級(jí)部門；水務(wù)部門則包括污水處理廠（90.6%）、供水設(shè)施（9.17%）以及調(diào)水系統(tǒng)（0.23%）。總投資達(dá)到131.331億美元，其中占最大投資比重的項(xiàng)目是能源部門中的電力項(xiàng)目，另外所有項(xiàng)目中36個(gè)項(xiàng)目處于撤銷的狀態(tài)，占到4%。從圖1和圖2中可以看出在1990—2014年，我國(guó)PPP項(xiàng)目進(jìn)入了快速發(fā)展的階段，無(wú)論是從項(xiàng)目數(shù)量，還是項(xiàng)目金額上都具有一定的規(guī)模。除通信部門相對(duì)特殊以外，因?yàn)槠漤?xiàng)目主要是由中國(guó)電信、中國(guó)移動(dòng)、中國(guó)聯(lián)通和中國(guó)網(wǎng)通主導(dǎo)，其他三個(gè)部門都存在項(xiàng)目失敗的情況。

本文將以1997—2009年的水務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目為例，進(jìn)行實(shí)證分析，從圖3中，我們可以看出1999—2007年項(xiàng)目數(shù)量呈現(xiàn)出穩(wěn)步增長(zhǎng)的趨勢(shì)，2007年以后增速有所降低。另外，世界銀行將數(shù)據(jù)庫(kù)中的72個(gè)國(guó)家分為低收入以及中等收入國(guó)家，并將其劃分為六大區(qū)域，根據(jù)這個(gè)思路，本文在對(duì)我國(guó)PPP項(xiàng)目進(jìn)行分析的時(shí)候，也將我國(guó)劃分為東、中、西部地區(qū)②，其收入水平也相對(duì)應(yīng)為高、中、低等收入水平。我國(guó)PPP項(xiàng)目的類型被分為特許權(quán)經(jīng)營(yíng)（concession）、資產(chǎn)剝離（divestiture）、新建項(xiàng)目（greenfield project）以及管理租賃合約（management and lease contract）四種形式，其中新建項(xiàng)目占到最大比重，達(dá)63.7%，其次是特許權(quán)經(jīng)營(yíng)占到29.9%，東部擁有的水務(wù)PPP項(xiàng)目占到55.89%，而中部和西部分別占到28.1%、16.01%。

（二）模型與變量

1. 模型選擇。為分析影響PPP項(xiàng)目成功的因素，本文采用的計(jì)量模型是：

Pit=β0+β1Git+β2Eit+β4Xit+εit

被解釋變量Pit表示項(xiàng)目的質(zhì)量，項(xiàng)目質(zhì)量由兩個(gè)被解釋變量來(lái)反映不同的維度，解釋變量Git和Eit分別指政府制度質(zhì)量、經(jīng)濟(jì)發(fā)展，Xit是一組控制變量，εit代表隨機(jī)擾動(dòng)項(xiàng)。

2. 變量選取。本文選取了世界銀行PPI數(shù)據(jù)庫(kù)中1997—2009年我國(guó)水務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目，數(shù)據(jù)庫(kù)中的項(xiàng)目共有四種狀態(tài)，包括建設(shè)（Construction）、運(yùn)行（Operational）、完成（Concluded）以及取消（canceled），被解釋變量根據(jù)項(xiàng)目的狀態(tài)（Status），如果項(xiàng)目成功，被解釋變量則為1，其包含的狀態(tài)包括建設(shè)、運(yùn)行和完成，否則為0。在我國(guó)水務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目中，有96.07%的項(xiàng)目處于成功的狀態(tài)。另外，被解釋變量還包括私人投資者所占項(xiàng)目所有權(quán)比重（OWN），傳統(tǒng)的公共產(chǎn)品與服務(wù)供給基本都是公共產(chǎn)權(quán)，而PPP模式下政府會(huì)放松對(duì)產(chǎn)品或服務(wù)所有權(quán)的約束（唐祥來(lái)，2011）[18]，因?yàn)樗饺瞬块T管理PPP項(xiàng)目的建設(shè)與運(yùn)行，所有權(quán)對(duì)其也有激勵(lì)作用，而且所有權(quán)的比重也意味著公私部門間的權(quán)利與義務(wù)的劃分（陸曉春 等，2014）[19]。當(dāng)私人投資者持有較大比例的產(chǎn)權(quán)時(shí)，為了獲得更高的投資收益，私人投資者將投入更多的資金與時(shí)間去建設(shè)與運(yùn)營(yíng)PPP項(xiàng)目，并采取更先進(jìn)的技術(shù)與管理方法，而這也使得整個(gè)PPP項(xiàng)目更具有效率與質(zhì)量（姚東旻，2015）[20]。因此，私人投資者持有的比例能夠有效地反映PPP項(xiàng)目的效率。

解釋變量Git代表政府制度質(zhì)量，包括制度保障、政府干預(yù)程度、投資者保護(hù)和市場(chǎng)開(kāi)放度四個(gè)制度特征，對(duì)我國(guó)水務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目效率與質(zhì)量的影響。除了政府經(jīng)驗(yàn)以外，其余的政府制度質(zhì)量指標(biāo)均來(lái)自樊綱等編著的《中國(guó)市場(chǎng)化指數(shù)：各地區(qū)市場(chǎng)化相對(duì)進(jìn)程2011年報(bào)告》[21]，制度保障采用的是“市場(chǎng)中介組織的發(fā)育和法律制度環(huán)境”（Law）指標(biāo)，指數(shù)越小，則制度的保障程度就越低；政府干預(yù)程度采用的是“市場(chǎng)分配經(jīng)濟(jì)資源的比重”（Market）和“減少政府對(duì)企業(yè)的干預(yù)”（Government）兩項(xiàng)指標(biāo)，“市場(chǎng)分配經(jīng)濟(jì)資源的比重”指數(shù)越大，則市場(chǎng)分配經(jīng)濟(jì)資源的比重就越大，從而政府干預(yù)程度就越低，“減少政府對(duì)企業(yè)的干預(yù)”指數(shù)越大，則政府減少的干預(yù)越多，則政府干預(yù)企業(yè)的程度就越低；投資者保護(hù)采用的是“對(duì)生產(chǎn)者合法權(quán)益的保護(hù)”（Equities），指數(shù)越大，則保護(hù)程度越高；市場(chǎng)開(kāi)放度采用的是“引進(jìn)外資的程度”（Openness）指標(biāo)，指數(shù)越大，則外資引進(jìn)的程度就越高，市場(chǎng)開(kāi)放的程度也越高。解釋變量Eit代表經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況，包括宏觀經(jīng)濟(jì)和財(cái)政承受能力兩個(gè)經(jīng)濟(jì)指標(biāo)。指標(biāo)的數(shù)據(jù)來(lái)源主要是1997—2009年《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒》。宏觀經(jīng)濟(jì)采取的指標(biāo)是各地區(qū)國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的增長(zhǎng)指數(shù)（Growth）與各地區(qū)國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值（GDP），財(cái)政承受能力采用的指標(biāo)是各地區(qū)財(cái)政支出與財(cái)政收入的比值（Finance）。

控制變量Xit，主要是投資者與項(xiàng)目情況，數(shù)據(jù)主要來(lái)源于世界銀行的PPI數(shù)據(jù)庫(kù)。投資者的情況主要包括投資者數(shù)量（Investors）和私人投資者所占項(xiàng)目所有權(quán)比重（Ownership）兩個(gè)指標(biāo)，投資者數(shù)量的增加會(huì)增加其磋商與協(xié)議的難度，降低合作效率，提高相應(yīng)的成本，因此總體而言投資者數(shù)量的增加會(huì)對(duì)PPP項(xiàng)目的結(jié)果造成負(fù)面的影響，但是考慮到地區(qū)間經(jīng)濟(jì)發(fā)展的差異，在一些收入水平較低的省區(qū)，更多的投資機(jī)構(gòu)則意味著在PPP項(xiàng)目中能夠使用的技術(shù)與支持就更多，有更多機(jī)構(gòu)共同負(fù)擔(dān)成本與風(fēng)險(xiǎn)，同時(shí)為了各自的利益也會(huì)互相監(jiān)督。因此，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對(duì)緩慢的省區(qū)，更多的投資者參與反而會(huì)有利于PPP項(xiàng)目的實(shí)施。投資者數(shù)量為1的則設(shè)為1，數(shù)量大于1的都設(shè)為2；項(xiàng)目情況主要包括項(xiàng)目時(shí)間（Duration）、項(xiàng)目二級(jí)部門（Sector），將部門設(shè)為啞變量，設(shè)定如果是污水處理廠，就將其定為1，其余均為0。

（三）描述性統(tǒng)計(jì)

根據(jù)對(duì)數(shù)據(jù)的整理，剔除1997—2009年水務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目中部分?jǐn)?shù)據(jù)缺失的項(xiàng)目③，因此在此階段僅對(duì)剩余的314個(gè)項(xiàng)目進(jìn)行實(shí)證分析，表1是變量的描述性統(tǒng)計(jì)。

（四）實(shí)證結(jié)果

本文探討PPP項(xiàng)目的效率，一方面被解釋變量為項(xiàng)目的狀態(tài)（STA），由于本文的數(shù)據(jù)是采用我國(guó)不同年份的PPP項(xiàng)目，項(xiàng)目狀態(tài)只分為成功（1）或者是失敗（0）兩個(gè)選項(xiàng)，因此采用二元選擇模型對(duì)被解釋變量、解釋變量與控制變量的相關(guān)性進(jìn)行估計(jì)，分析影響水務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目成功的制度與經(jīng)濟(jì)因素，模型中包含8個(gè)解釋變量和4個(gè)控制變量，實(shí)證結(jié)果如表2所示：

表2中的估計(jì)1、3、5采用的是二元選擇模型中的Logit方法估計(jì)，估計(jì)2、4、6則采用Probit方法估計(jì)。模型1、2主要用于檢驗(yàn)假設(shè)1—4，即制度質(zhì)量對(duì)我國(guó)水務(wù)PPP項(xiàng)目成功的影響，模型3、4主要用于檢驗(yàn)假設(shè)5、6，即經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)其成功的影響，而模型5、6則是為了分析制度質(zhì)量與經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)PPP項(xiàng)目成功的共同作用。從影響項(xiàng)目成敗的實(shí)證結(jié)果來(lái)看，單獨(dú)分析制度環(huán)境對(duì)其影響，可以看到法律環(huán)境、市場(chǎng)分配經(jīng)濟(jì)資源比重、對(duì)生產(chǎn)者保護(hù)有更為顯著的影響，當(dāng)法律制度越完善，市場(chǎng)分配經(jīng)濟(jì)資源比重越高，對(duì)生產(chǎn)者的保護(hù)越少，那么更有利于PPP項(xiàng)目的成功，這說(shuō)明各地需要建立與PPP實(shí)施和發(fā)展相關(guān)的制度，同時(shí)在運(yùn)作上減少政府的干預(yù)，發(fā)揮市場(chǎng)的作用；而單獨(dú)分析經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)PPP項(xiàng)目成功實(shí)施的影響，可以看到地區(qū)生產(chǎn)總值、增長(zhǎng)指數(shù)與財(cái)政承受能力都呈現(xiàn)正相關(guān)關(guān)系，說(shuō)明了經(jīng)濟(jì)是其成功的堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。最后，將制度環(huán)境、經(jīng)濟(jì)發(fā)展與PPP項(xiàng)目的成功三者進(jìn)行實(shí)證分析，發(fā)現(xiàn)法律環(huán)境、市場(chǎng)分配經(jīng)濟(jì)資源比重、對(duì)生產(chǎn)者保護(hù)以及地區(qū)生產(chǎn)總值與其關(guān)系更為顯著。

PPP項(xiàng)目效率的另一方面則涉及私人投資者所占項(xiàng)目所有權(quán)比重，當(dāng)私人占比越高，則項(xiàng)目對(duì)企業(yè)的吸引程度就越高，企業(yè)也會(huì)投入更多的資源進(jìn)行有效的運(yùn)營(yíng)，本文采用基本的多元線性回歸方法以及截?cái)嗷貧w模型，被解釋變量為私人投資者所占項(xiàng)目所有權(quán)比重（OWN），解釋變量包括制度因素5個(gè)，經(jīng)濟(jì)因素4個(gè)，以及4個(gè)控制變量，實(shí)證結(jié)果如表3。

表3中的估計(jì)1、3、5采用的是二元選擇模型中的GLS方法估計(jì)，估計(jì)2、4、6則采用截?cái)嗷貧w模型方法估計(jì)。模型1、2主要用于檢驗(yàn)假設(shè)1—4，即制度質(zhì)量對(duì)我國(guó)水務(wù)PPP項(xiàng)目效率的影響，模型3、4主要用于檢驗(yàn)假設(shè)5、6，即經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)其效率的影響，而模型5、6則是為了分析制度質(zhì)量與經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)PPP項(xiàng)目效率的共同作用。從實(shí)證的結(jié)果可以看到，單獨(dú)對(duì)制度質(zhì)量與PPP項(xiàng)目的效率進(jìn)行相關(guān)性分析時(shí)，“市場(chǎng)中介組織的發(fā)育和法律制度環(huán)境”與“市場(chǎng)分配經(jīng)濟(jì)資源的比重”兩項(xiàng)指標(biāo)呈現(xiàn)出最為顯著的正相關(guān)關(guān)系；單獨(dú)對(duì)經(jīng)濟(jì)環(huán)境與PPP項(xiàng)目的效率進(jìn)行相關(guān)性分析時(shí)，發(fā)現(xiàn)地區(qū)生產(chǎn)總值、增長(zhǎng)指數(shù)以及財(cái)政承受能力都呈現(xiàn)出顯著的正相關(guān)關(guān)系；而分析制度質(zhì)量與經(jīng)濟(jì)環(huán)境對(duì)PPP項(xiàng)目效率的共同效應(yīng)時(shí)，制度質(zhì)量方面，“市場(chǎng)中介組織的發(fā)育和法律制度環(huán)境”呈現(xiàn)顯著正相關(guān)，“對(duì)生產(chǎn)者合法權(quán)益的保護(hù)”呈現(xiàn)顯著負(fù)相關(guān)，而經(jīng)濟(jì)環(huán)境的三項(xiàng)指標(biāo)都呈現(xiàn)出顯著的正相關(guān)關(guān)系。這說(shuō)明經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)PPP項(xiàng)目的運(yùn)行效率影響更大，地方經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展是PPP項(xiàng)目效率提高的基礎(chǔ)，同時(shí)法律制度的建立與實(shí)施能夠有效提高PPP項(xiàng)目的運(yùn)行效率，加強(qiáng)市場(chǎng)在資源配置的作用，減少政府的干預(yù)，其他指標(biāo)的實(shí)證結(jié)果也都印證了前一部分的假設(shè)。

四、結(jié)論與政策建議

本文通過(guò)實(shí)證分析，探討了各省的制度質(zhì)量與經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)PPP項(xiàng)目效率的影響。在制度方面，完善的法律制度，減少政府的干預(yù)，提高市場(chǎng)分配經(jīng)濟(jì)資源的比重都有助于PPP項(xiàng)目的效率，另外地方政府對(duì)企業(yè)的過(guò)多保護(hù)也會(huì)阻礙PPP項(xiàng)目的發(fā)展。在經(jīng)濟(jì)方面，地方的經(jīng)濟(jì)實(shí)力是吸引私人企業(yè)的重要因素，經(jīng)濟(jì)發(fā)展與企業(yè)所占的項(xiàng)目比重呈現(xiàn)正相關(guān)關(guān)系，這樣企業(yè)能夠通過(guò)其先進(jìn)的技術(shù)、管理手段來(lái)提高PPP項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)效率。基于以上結(jié)論，本文提出以下建議：

第一，隨著PPP項(xiàng)目在全國(guó)各省市的加速推廣，從中央到地方各級(jí)政府需要不斷完善與PPP有關(guān)的法律法規(guī)以及相應(yīng)的規(guī)范性文件，包括PPP項(xiàng)目招標(biāo)、訂立合約、預(yù)算管理、實(shí)施規(guī)范、風(fēng)險(xiǎn)控制、質(zhì)量監(jiān)測(cè)、效益評(píng)估等都需要納入相應(yīng)的制度體系中，這不僅能夠切實(shí)保障PPP項(xiàng)目的有效實(shí)施，同時(shí)還能夠保證企業(yè)的切實(shí)利益。一方面，完善的法律制度能夠吸引更多優(yōu)質(zhì)的社會(huì)資本，使企業(yè)的利益能夠得到法律的保護(hù)。另一方面，也能夠激勵(lì)企業(yè)投入更多的資源去建設(shè)與運(yùn)營(yíng)PPP項(xiàng)目中的基礎(chǔ)設(shè)施。

第二，政府應(yīng)該逐漸轉(zhuǎn)換在PPP項(xiàng)目中的角色，各級(jí)政府應(yīng)該更多地起到監(jiān)督的作用，利用市場(chǎng)手段合理引導(dǎo)社會(huì)資本有效地進(jìn)入基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域。雖然政府應(yīng)該減少PPP項(xiàng)目企業(yè)建設(shè)與運(yùn)營(yíng)過(guò)程中的干預(yù)，但在選擇優(yōu)質(zhì)企業(yè)上應(yīng)做出謹(jǐn)慎的決定。同時(shí)，政府需要對(duì)企業(yè)的PPP項(xiàng)目運(yùn)行進(jìn)行監(jiān)督，及時(shí)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，解決問(wèn)題，從而提高PPP項(xiàng)目的運(yùn)行效率。

第三，地方經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展仍舊是PPP項(xiàng)目能夠有效實(shí)施的基石，項(xiàng)目實(shí)施之前應(yīng)該對(duì)當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)環(huán)境以及相應(yīng)的財(cái)政承受能力進(jìn)行評(píng)估，防止地方政府將PPP模式當(dāng)作新的融資渠道或是彌補(bǔ)地方債務(wù)的手段，而更多的是利用PPP模式使地方經(jīng)濟(jì)得到良性循環(huán)以及可持續(xù)的發(fā)展。

注釋：

①選取1997-2009年的數(shù)據(jù)主要是基于之后制度變量數(shù)據(jù)的可獲得性考慮，樊綱編制的《中國(guó)市場(chǎng)化指數(shù)》中相關(guān)指標(biāo)只更新到2009年。

②東部地區(qū)包括北京、天津、河北、遼寧、上海、江蘇、浙江、福建、山東、廣東、海南11個(gè)?。ㄖ陛犑校胁康貐^(qū)包括黑龍江、吉林、山西、安徽、江西、河南、湖北、湖南8個(gè)省，西部地區(qū)包括內(nèi)蒙古、廣西、重慶、四川、貴州、云南、西藏、陜西、甘肅、青海、寧夏、新疆12個(gè)?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）。

③合同期限有15個(gè)項(xiàng)目缺失數(shù)據(jù)，故剔除。

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責(zé)任編輯：張 然