權(quán)力清單制度建設(shè)問題與對策

摘要：建設(shè)和推行權(quán)力清單制度是我國當(dāng)前行政體制改革的一個重要內(nèi)容。本文就權(quán)力清單制度的意義、權(quán)力清單制度建設(shè)面臨的關(guān)鍵問題及進(jìn)一步完善權(quán)力清單制度的策略等方面展開了論述。

關(guān)鍵詞：權(quán)力清單；改革；權(quán)力邊界；監(jiān)督

中圖分類號：D630.1 文獻(xiàn)識別碼：A 文章編號：1001-828X（2016）033-0000-02

權(quán)力如虎，制度如籠，把權(quán)力關(guān)進(jìn)籠子里，既是長久以來我國政府高度重視的一項關(guān)乎黨和國家健康長遠(yuǎn)發(fā)展的重大方針，也是深受舉國民眾衷心期盼和擁戴的一項重大改革?；\子不夠嚴(yán)密堅固，則會導(dǎo)致“老虎”破籠而出，“蒼蠅”自由穿行，權(quán)力的任性和野性得以肆意釋放，對國民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和民生的福祉帶來巨大的危害。十八大以來我國政府大力進(jìn)行的“打老虎”與“拍蒼蠅”振奮人心、成績卓然，但這仍屬于治標(biāo)的范疇。中央紀(jì)委書記王岐山針對反腐問題曾明確表示，當(dāng)前要以治標(biāo)為主，從而為治本贏得時間，但最終還是要標(biāo)本兼治。而治本則需從制度入手，建立并不斷完善相應(yīng)的行政管理制度和法律制度，使權(quán)力的運(yùn)行規(guī)范化、透明化，將其置于規(guī)范之中、監(jiān)督之下。構(gòu)建現(xiàn)代化國家治理體系，改革和完善權(quán)力運(yùn)行與監(jiān)督制度，厘清政府與市場的關(guān)系，清晰定位政府的角色，明確政府的權(quán)力邊界，規(guī)范政府的責(zé)任，正是我國現(xiàn)行行政體制改革的重心所在。在此背景下，權(quán)力清單制度的建設(shè)與推行正當(dāng)其時。

一、權(quán)力清單制度的意義

權(quán)力清單制度就是不同的政府部門根據(jù)各自的法定職責(zé)，厘清并明確其權(quán)力的邊界，將其應(yīng)有的權(quán)力事項加以細(xì)致規(guī)范，并編制成相應(yīng)的清單，最終使之公開化，將政府各部門的權(quán)力和責(zé)任全面詳細(xì)地置于公共視野之下，通過有效的社會監(jiān)督推進(jìn)依法行政的進(jìn)程。權(quán)力清單制度對于推進(jìn)我國的法治建設(shè)以及激發(fā)社會經(jīng)濟(jì)活力有著重大的意義。

1.明確權(quán)力邊界，推進(jìn)法治建設(shè)

習(xí)近平總書記明確提出：“堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設(shè)，不斷開創(chuàng)依法治國新局面?！盵1]建設(shè)并推行政府權(quán)力清單制度，則正是建設(shè)法治中國的一項重要內(nèi)容。學(xué)者徐鍵指出：“法定權(quán)力從產(chǎn)生到生效，均受法律的督導(dǎo)與監(jiān)視，主體必須適格，權(quán)力運(yùn)用須依規(guī)定之步驟，且合于法律精神和目的，據(jù)此產(chǎn)生法治的兩個核心任務(wù)： 授予權(quán)力與限制權(quán)力?！盵4]趨利避害乃是人的天性，在缺乏必要的制度監(jiān)督和約束的前提下，行政權(quán)力的運(yùn)用就會出現(xiàn)問題，比如政府部門的不作為、亂作為以及權(quán)力尋租等。根據(jù)權(quán)力清單制度，各級政府部門依法對各種行政權(quán)力事項進(jìn)行清理，明確職權(quán)的邊界、責(zé)任及流程，并使之公開，從而對權(quán)力形成有效的制約。換言之，權(quán)力清單制度將政府部門對社會與經(jīng)濟(jì)相應(yīng)的調(diào)控、干預(yù)、管理或協(xié)調(diào)等諸多行政行為納入一個清晰的法定框架之內(nèi)，實現(xiàn)“法無許可不可為”的有限政府治理模式，把權(quán)力置于可監(jiān)管的范疇內(nèi)運(yùn)行，這也正是促進(jìn)我國走向法治化的一個有效途徑。

2.促進(jìn)政府簡政放權(quán)，提升社會經(jīng)濟(jì)活力

法國啟蒙思想家孟德斯鳩提出： “每個有權(quán)力的人都趨于濫用權(quán)力，而且還趨于把權(quán)力用到極致，這是一條萬古不易的經(jīng)驗。”[5]政府權(quán)力過于集中，政府對市場的干預(yù)就會過多、過強(qiáng)，在導(dǎo)致“亂政”易發(fā)的同時，市場經(jīng)營主體的經(jīng)營自主性和經(jīng)營活力也會受到很大的限制，這對我國的社會主義市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展是非常不利的。因此，擺正政府與市場的關(guān)系，將政府相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)管理職權(quán)加以適度削減符合社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求。權(quán)力清單制度為各級政府推行簡政放權(quán)奠定了有力的基礎(chǔ)，它對各級政府的權(quán)力和責(zé)任加以必要的規(guī)范，將政府在管理社會經(jīng)濟(jì)方面的權(quán)力范圍加以明確界定，從而擺正了政府在社會經(jīng)濟(jì)活動中的角色，顯示了各級政府作為與否的評判標(biāo)準(zhǔn)，最終確保了政府的權(quán)力行使的透明化和制度化。通過權(quán)力清單制度，將政府有形之手加以適當(dāng)?shù)匾?guī)范和制約，將資源配置的決定權(quán)更多地交給社會和市場，社會經(jīng)濟(jì)的活力必將由此大為提升。具體來說，各級政府在權(quán)力清單范圍內(nèi)依法審批，提升行政審批效率，在使得市場經(jīng)營主體對其經(jīng)營環(huán)境和非商業(yè)性風(fēng)險形成更為清晰的預(yù)判和更為有效的控制的同時，可以有效降低相關(guān)的經(jīng)濟(jì)成本和時間成本，大大提升其經(jīng)營的活力，從而“用政府權(quán)力的減法換取市場活力的乘法”[1]，為市場經(jīng)濟(jì)的平穩(wěn)高效運(yùn)行提供體制機(jī)制保障。

二、權(quán)力清單制度建設(shè)面臨的問題

1.關(guān)于權(quán)力邊界的法律依據(jù)問題

“權(quán)力法定”是法治政府的基本要求，行政機(jī)關(guān)的創(chuàng)設(shè)、存在依據(jù)和活動范圍，均應(yīng)當(dāng)源于法律規(guī)定。我國各級政府的權(quán)力來自憲法及地方組織法的授權(quán)，但這些法律對于各級政府到底有哪些權(quán)力的規(guī)定比較原則性、抽象性，沒有具體明確到底是哪些權(quán)力。另一方面，在實踐過程中，還存在由于來源不同的法律法規(guī)相互交叉甚或相互沖突從而導(dǎo)致的相關(guān)部門的權(quán)責(zé)不清晰問題，由于立法脫離實際而導(dǎo)致的相關(guān)權(quán)力空置問題，以及由于一些政府部門罔顧法律法規(guī)私自增設(shè)審批環(huán)節(jié)的問題等。

2.政府內(nèi)部聯(lián)動改革問題

建設(shè)權(quán)力清單制度的基本目的在于處理好政府與市場、社會之間的關(guān)系，這里的政府是作為一個整體的概念出現(xiàn)的。但政府作為一個相當(dāng)龐大的組織機(jī)構(gòu)，其內(nèi)部存在橫向復(fù)雜的職能分工和縱向?qū)訉盈B疊的管理層級，作為一個有機(jī)整體，不同部門和不同層級之間存在著密切的權(quán)責(zé)聯(lián)動關(guān)系。在建設(shè)權(quán)力清單制度，推行清權(quán)、厘權(quán)、確權(quán)、制權(quán)的過程中對各級政府部門進(jìn)行權(quán)力梳理，就會不可避免地面臨上下層級與部門之間的條塊矛盾問題。這導(dǎo)致在權(quán)力清單制度的具體推行過程中，各級地方政府部門與其上級政府部門在權(quán)力邊界和權(quán)力執(zhí)行流程等方面存在不相協(xié)調(diào)的地方，產(chǎn)生改革不同步的現(xiàn)象。

3.權(quán)力清單流于形式的問題

權(quán)力清單制度的實質(zhì)在于確權(quán)制權(quán)和簡政放權(quán)，在于讓權(quán)力合理規(guī)范的運(yùn)行，履行其應(yīng)有的職責(zé)，即在最大范圍和最大限度內(nèi)保障好最廣大人民群眾的權(quán)利。但在具體實踐中，存在片面追求“編制清單”的形式創(chuàng)新、忽略清單實質(zhì)意義的舍本逐末行為，乃至發(fā)生私自增設(shè)權(quán)力項目、暗自轉(zhuǎn)移權(quán)力從而背離簡政放權(quán)初衷的現(xiàn)象。李克強(qiáng)總理曾在國務(wù)院廉政工作會議上指出：“我聽基層反映，地方有的審批‘明放暗不放，名義上取消了，但換個‘馬甲又以備案的名目出現(xiàn)了。”同時，一些地方政府片面追求權(quán)力事項的減少，卻忽視了對事權(quán)屬性的合理確權(quán)，從而導(dǎo)致一些涉及社會長遠(yuǎn)利益、需多個部門共同合作的公共事項由此而難以推動。另外，一些政府部門過于關(guān)注權(quán)力的梳理和清單的編制，卻忽視了清單中的權(quán)力背后相應(yīng)的行政責(zé)任，從而使得清單中的權(quán)力缺乏相應(yīng)的責(zé)任約束，從而留下權(quán)力任性的隱患。

三、進(jìn)一步完善權(quán)力清單制度的策略

1.正本清源，樹立正確的權(quán)力觀

觀念是行為之源，文化心理因素對權(quán)力的行使及其產(chǎn)生的作用有著根本性的影響。權(quán)力清單制度的推行為表，權(quán)力觀念轉(zhuǎn)變?yōu)槔铩?quán)力行使者不能形成正確的權(quán)力觀念，權(quán)力清單制度的推行就會困難重重、步履維艱。因此，權(quán)力清單制度建設(shè)不僅要在行為上對政府的有形之手進(jìn)行規(guī)制，更要在靈魂上對權(quán)力行使者進(jìn)行改造。馬克思主義權(quán)力觀告訴我們，權(quán)力來自于人民，因而應(yīng)當(dāng)植根于人民。權(quán)力源于民眾以及主權(quán)在民的思想，是現(xiàn)代民主政治的基石。在現(xiàn)代民主社會中，權(quán)力來自法律，而人民則通過立法來授予政府權(quán)力，同樣可以說權(quán)力源自人民。權(quán)既然為民所賦，自然權(quán)就應(yīng)為民所用，因此，權(quán)力的根本目的在于服務(wù)人民，權(quán)力清單制度的建設(shè)也應(yīng)當(dāng)將服務(wù)廣大人民的利益作為其出發(fā)點和最終歸宿。在權(quán)力清單制度的執(zhí)行和完善過程中，要把人民利益擺在首位，以服務(wù)人民為基本原則，不斷加強(qiáng)法律和責(zé)任對權(quán)力的制約，確保權(quán)力的運(yùn)用透明化、合理化，最終將權(quán)力服務(wù)人民的理念有效地落實到行政工作實踐中去。

2.強(qiáng)化監(jiān)督，構(gòu)建有力問責(zé)機(jī)制

大量的事實告訴我們，不受制約的權(quán)力必然導(dǎo)致腐敗。權(quán)力的合理運(yùn)用，離不開有力的監(jiān)督和制約。要想實現(xiàn)權(quán)力清單制度的初衷，就必須建立相應(yīng)的權(quán)力監(jiān)督機(jī)制和問責(zé)機(jī)制，使得權(quán)力的行使時時處處得到有效的監(jiān)督，同時確保權(quán)力監(jiān)督者恪守自身職責(zé)。具體而言，首先要建立嚴(yán)明的監(jiān)督機(jī)制，把權(quán)力監(jiān)督變成一個規(guī)范、持續(xù)的經(jīng)常性工作，打造出一個嚴(yán)密高效的監(jiān)督體系，充分發(fā)揮紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)的權(quán)力監(jiān)督職能；其次，著重加強(qiáng)在源頭的防范，大力完善責(zé)任追究方面的制度，從根本上減少和杜絕權(quán)力失范問題；其三要強(qiáng)化問責(zé)，建立有力的問責(zé)機(jī)制，加大對權(quán)力使用的監(jiān)查力度，并對不正當(dāng)?shù)臋?quán)力行為嚴(yán)格追究責(zé)任，令權(quán)力使用者切實對其行為承擔(dān)起相應(yīng)的責(zé)任；其四要充分利用現(xiàn)代信息技術(shù)，不斷推進(jìn)政府信息公開進(jìn)程，促進(jìn)政府權(quán)力的多元監(jiān)督。

3.鎖定成果，完善權(quán)力清單立法保障

我國目前權(quán)力清單制度實踐的重點，在于對行政審批權(quán)的精簡和下放，這方面的改革已經(jīng)取得階段性成效。要鎖定所取得的成果，避免再次出現(xiàn)反復(fù)，還必須深入源頭，從法律角度明確各級政府的行政審批權(quán)力的來源和邊界，唯此方能使其超越行政范疇，具備合法性、穩(wěn)定性和有效性。在明確各自的權(quán)力范圍以后，各級政府部門應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步將其各項行政權(quán)力及相應(yīng)責(zé)任嚴(yán)密細(xì)致地加以分解，并報請各級人大討論通過，形成相關(guān)法律法規(guī)。這樣一來，各級政府部門的權(quán)力清單就突破了單純的行政范疇，成為剛性的制度規(guī)范，既能令政府的各項權(quán)力都有法可依，做到“法無授權(quán)不可為”，又能固化已經(jīng)確立的權(quán)力清單，從而鎖定簡政放權(quán)的已有成果。

權(quán)力清單制度強(qiáng)調(diào)對政府權(quán)力的全覆蓋，即為包括層級全覆蓋、部門全覆蓋、領(lǐng)域全覆蓋在內(nèi)的“三個全覆蓋”。這樣一來，在其實施的過程中必然會出現(xiàn)黨政之間、政府之間、部門之間的權(quán)力劃分沖突，只有把這種沖突的解決方式納入法制軌道而非由上級裁決，才能保證權(quán)力清單得以持續(xù)有效的實施。

4.績效說話，衡量權(quán)力清單制度實施效果

十八大提出了建立績效政府的目標(biāo)，權(quán)力清單制度則是建立績效政府的一個重要制度助力，原因有三：首先，權(quán)利清單制度中強(qiáng)化權(quán)力監(jiān)督有利于提升政府績效；其二，政府簡政放權(quán)、提高行政效率有利于提升政府績效；其三，權(quán)力清單制度的一系列諸如電子監(jiān)察、部門聯(lián)動等配套機(jī)制有利于提升政府績效。政府績效也是衡量權(quán)力清單制度實施效果一個關(guān)鍵標(biāo)準(zhǔn)。換言之，權(quán)力清單制度的有效實施勢必會帶來政府績效的提升，因此，政府績效是否得到顯著提升正可用來作為衡量和改進(jìn)權(quán)力清單制度的有效標(biāo)準(zhǔn)。

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作者簡介：史國恩（1978-），男，河南南陽人，碩士，鄭州升達(dá)經(jīng)貿(mào)管理學(xué)院商學(xué)系講師，主要從事市場營銷、管理學(xué)研究。