礦產(chǎn)開發(fā)與環(huán)境保護(hù)的法律博弈

曾鵬　徐優(yōu)夫　張蓓

摘 要 資源開發(fā)與環(huán)境保護(hù)永遠(yuǎn)是一個(gè)博弈的過程。我國(guó)幅員遼闊，是重要的資源輸出地。然而，資源的過度開發(fā)不僅導(dǎo)致了生態(tài)環(huán)境的嚴(yán)重破壞，還使政府、企業(yè)、居民出現(xiàn)矛盾，影響社會(huì)的和諧穩(wěn)定。礦產(chǎn)開發(fā)極易對(duì)水環(huán)境造成嚴(yán)重的破壞。協(xié)調(diào)資源開發(fā)與環(huán)境保護(hù)的沖突，建立礦區(qū)水環(huán)境保護(hù)制度，加大環(huán)境保護(hù)執(zhí)法力度，才是走可持續(xù)發(fā)展的必由之路。

關(guān)鍵詞 礦產(chǎn)開發(fā) 水環(huán)境 環(huán)境保護(hù) 博弈

作者簡(jiǎn)介：曾鵬，三峽大學(xué)法學(xué)與公共管理學(xué)院副教授，法學(xué)博士，碩士研究生導(dǎo)師，研究方向：憲法學(xué)與行政法學(xué)；徐優(yōu)夫，三峽大學(xué)2014級(jí)碩士研究生，研究方向：行政法學(xué)；張蓓，中央民族大學(xué)法學(xué)院法學(xué)專業(yè)2013級(jí)。

中圖分類號(hào)：D922.6 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.04.087

礦產(chǎn)資源作為地球上極其重要的自然資源，是推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)穩(wěn)步發(fā)展的重要物質(zhì)基礎(chǔ)，在社會(huì)生產(chǎn)生活的各個(gè)方面都具有極其重要的地位。過度開發(fā)礦產(chǎn)資源，必定對(duì)環(huán)境造成嚴(yán)重破壞。要制定科學(xué)合理的礦產(chǎn)資源開發(fā)中的水環(huán)境保護(hù)制度，協(xié)調(diào)二者之間的矛盾，需要深入分析我國(guó)現(xiàn)行制度中的缺陷，在借鑒外國(guó)先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上提出合理的完善措施。

一、我國(guó)礦產(chǎn)開發(fā)利用與水環(huán)境保護(hù)制度現(xiàn)狀

盡管我國(guó)長(zhǎng)期以來(lái)對(duì)礦產(chǎn)資源開發(fā)效率低下、綜合利用率不高、部門監(jiān)管不力，但依然建立起一套礦產(chǎn)開發(fā)利用和水環(huán)境保護(hù)的制度。

（一）礦產(chǎn)資源開發(fā)利用制度

我國(guó)礦產(chǎn)資源開發(fā)利用制度主要包括：

1.探礦權(quán)制度。我國(guó)于1986年出臺(tái)《礦產(chǎn)資源法》，并于1996年對(duì)《礦產(chǎn)資源法》進(jìn)行重要的修改和完善。1998年，《礦產(chǎn)資源法》的三個(gè)配套法律《礦產(chǎn)資源勘查區(qū)塊登記管理辦法》、《礦產(chǎn)資源開采登記管理辦法》、《探礦權(quán)采礦權(quán)轉(zhuǎn)讓管理辦法》同時(shí)發(fā)布施行，標(biāo)志著我國(guó)礦權(quán)制度的初步建立。

2.勘查、采礦登記管理制度。我國(guó)通過《礦產(chǎn)資源法》規(guī)定：對(duì)礦產(chǎn)資源的勘察實(shí)行統(tǒng)一規(guī)劃、綜合勘察，國(guó)務(wù)院地質(zhì)礦產(chǎn)主管部門主管全國(guó)礦產(chǎn)資源勘察、開采的監(jiān)督管理工作。

3.礦產(chǎn)資源開發(fā)監(jiān)管制度。礦產(chǎn)資源監(jiān)督管理是對(duì)礦產(chǎn)資源采選活動(dòng)的全過程進(jìn)行監(jiān)督，其基本內(nèi)容包括產(chǎn)權(quán)監(jiān)督和行為監(jiān)督。國(guó)家實(shí)行礦產(chǎn)資源開發(fā)與環(huán)境保護(hù)監(jiān)督管理相結(jié)合的原則，要求執(zhí)法監(jiān)督主管部門與企業(yè)主管部門的監(jiān)督管理相結(jié)合，各主管部門的監(jiān)督管理與礦山企業(yè)自身的監(jiān)督管理相結(jié)合專職與兼職管理人員相結(jié)合。

（二）水環(huán)境保護(hù)制度

水環(huán)境保護(hù)制度主要包括：

1.排污許可證制度。排污許可證制度是指國(guó)家行政機(jī)關(guān)根據(jù)當(dāng)事人的申請(qǐng)或申報(bào)，規(guī)劃排污單位排放污染物、排放量、許排放去向的一項(xiàng)行政管理制度。 該制度主要包括排污申報(bào)登記和排污量的確定。排污許可證是總量控制的基本依據(jù)，可以保證區(qū)域排污總量不突破環(huán)境容量。

2.排污收費(fèi)制度。排污費(fèi)是為了促進(jìn)排污者加強(qiáng)經(jīng)營(yíng)管理，采取措施治理污染，以達(dá)到改善環(huán)境目的。根據(jù)“污染者負(fù)擔(dān)”原則，對(duì)排污者征收相應(yīng)費(fèi)用。排污費(fèi)收費(fèi)制度是控制環(huán)境污染的一項(xiàng)重要環(huán)境管理制度，有利于促進(jìn)經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益和環(huán)境效益的統(tǒng)一。

3.“三同時(shí)”制度?！叭瑫r(shí)”制度指一切正在開展的基建項(xiàng)目與其它可能對(duì)環(huán)境產(chǎn)生不利影響的建設(shè)項(xiàng)目，其相關(guān)保護(hù)工作應(yīng)該與主體項(xiàng)目同時(shí)設(shè)計(jì)、施工、運(yùn)行的法律制度。這項(xiàng)制度強(qiáng)調(diào)一切企業(yè)、事業(yè)單位或個(gè)人在開發(fā)建設(shè)活動(dòng)中必須貫徹到建設(shè)項(xiàng)目的各個(gè)階段，這對(duì)建設(shè)項(xiàng)目建成后減少周圍環(huán)境的影響有著積極意義。

4.環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度。環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度是對(duì)礦產(chǎn)資源開發(fā)項(xiàng)目在實(shí)施后可能對(duì)環(huán)境造成的影響進(jìn)行分析、評(píng)估，提出預(yù)防措施和方案的制度。該項(xiàng)制度體現(xiàn)了我國(guó)“預(yù)防為主、防治結(jié)合、綜合治理”的環(huán)境保護(hù)方針，對(duì)于預(yù)防礦產(chǎn)資源開發(fā)對(duì)生態(tài)環(huán)境帶來(lái)的不利影響具有積極意義。

二、宜昌磷礦開發(fā)與水環(huán)境保護(hù)的沖突

磷礦開發(fā)在為宜昌經(jīng)濟(jì)發(fā)展做出巨大貢獻(xiàn)的同時(shí)，也對(duì)水環(huán)境造成了嚴(yán)重污染。較之于宜昌現(xiàn)行發(fā)展的“礦產(chǎn)經(jīng)濟(jì)”來(lái)說(shuō)，磷礦開發(fā)利用制度與水環(huán)境保護(hù)制度之間仍然存在很多問題亟待解決，主要表現(xiàn)在：

（一）保護(hù)制度不能完全適應(yīng)磷礦開發(fā)的要求

1.立法理念沖突。我國(guó)現(xiàn)行《礦產(chǎn)資源法》依然沒有徹底擺脫計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的“管控本位論”，其重點(diǎn)在于堅(jiān)持資源國(guó)家所有權(quán)，取得須經(jīng)審批。而我國(guó)以《環(huán)境保護(hù)法》水環(huán)境保護(hù)制度為基礎(chǔ)，構(gòu)建了以水污染防治和水資源可持續(xù)利用為核心的法律體系，兩者根本的立法目的都是為了環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展，但是兩者在實(shí)施手段上有著較大的差異，形成制度沖突。

2.部門利益沖突。地方立法實(shí)踐中，大多數(shù)地方立法工作是委托相關(guān)的政府主管部門，由主管部門作為起草主體或者起草小組的核心成員，因此起草的地方法不可避免的存在部門利益。相對(duì)于起草草案，實(shí)踐中利益沖突顯得更為突出。污染物排放、污水收集處理及水污染事件處理等功能往往是由環(huán)保、國(guó)土、水利等不同的部門承擔(dān)，在履行職能時(shí)往往會(huì)造成沖突。在宜昌市確立的“河長(zhǎng)制”中，市環(huán)保局負(fù)責(zé)河流污染防治和水環(huán)境保護(hù)執(zhí)法工作，市水利局負(fù)責(zé)督促落實(shí)水資源管理保護(hù)制度和組建河道巡查制度，市財(cái)政局負(fù)責(zé)落實(shí)河道巡查。然而在實(shí)踐中，河道巡查與環(huán)保執(zhí)法工作往往容易重合，造成各方利益的沖突，難以發(fā)揮其功效。

（二）磷礦開發(fā)中水環(huán)境保護(hù)存在的制度缺失

1.缺乏完善的水環(huán)境評(píng)價(jià)制度。水環(huán)境影響評(píng)價(jià)報(bào)告書是水環(huán)境評(píng)價(jià)的基礎(chǔ) 。目前我國(guó)環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度還未制定統(tǒng)報(bào)告書格式，在管理礦區(qū)水環(huán)境影響時(shí)難以形成制度化的管理，會(huì)導(dǎo)致采礦企業(yè)選擇有利于礦產(chǎn)開發(fā)的方式去陳述事實(shí)，使得礦區(qū)水環(huán)境遭受災(zāi)難性的毀壞。

2.缺乏開采過程中的檢查制度。相比于其他礦產(chǎn)資源造成的水環(huán)境污染程度，磷礦對(duì)水環(huán)境污染的影響較為緩慢，然而磷礦主要是對(duì)水環(huán)境造成水富營(yíng)養(yǎng)化。因?yàn)榫哂袦笮?，?dāng)磷礦開發(fā)造成水環(huán)境污染事件時(shí)，很難及時(shí)進(jìn)行處理。

3.缺乏礦區(qū)“修養(yǎng)規(guī)劃”制度。礦區(qū)“修養(yǎng)”指的是對(duì)礦區(qū)進(jìn)行關(guān)閉，以停產(chǎn)后終止生產(chǎn)活動(dòng)并以解除租約為標(biāo)志 。開發(fā)礦產(chǎn)對(duì)水環(huán)境破壞的程度不亞于對(duì)礦山土地的破壞。宜昌磷礦開發(fā)主要是通過“井工開采”方式進(jìn)行，在開采期間需要疏排礦井廢水，以便保證生產(chǎn)的正常進(jìn)行，但是閉礦后，礦井廢水的水位會(huì)大幅度回升，從而污染地下水環(huán)境。

（三）水環(huán)境保護(hù)的相關(guān)政策法律缺乏執(zhí)行力

執(zhí)行力的缺乏主要表現(xiàn)在：

1.執(zhí)法部門執(zhí)法權(quán)分散?！饵S柏河保護(hù)辦法》、《水土保持細(xì)則》等文件對(duì)磷礦開發(fā)利用與水環(huán)境保護(hù)確定了基本的原則，但是缺乏對(duì)執(zhí)行權(quán)的明確規(guī)定，導(dǎo)致在實(shí)踐中，相關(guān)部門很難進(jìn)行處罰。

2.責(zé)任主體處罰力度弱。環(huán)保部門的執(zhí)法權(quán)力受法律約束，處罰種類不多。盡管新《環(huán)境保護(hù)法》對(duì)處罰條款做出了新的修訂，被稱為“史上最嚴(yán)《環(huán)境保護(hù)法》”，但是對(duì)于環(huán)保部門而言，處罰措施仍然匱乏，對(duì)于礦產(chǎn)企業(yè)的處罰力度仍顯不夠，使得礦產(chǎn)企業(yè)違法成本低，更容易造成水環(huán)境污染程度的加深。

三、礦產(chǎn)開發(fā)中水環(huán)境保護(hù)制度的域外考察

（一）美國(guó)

1948年，美國(guó)國(guó)會(huì)制定了《水污染控制法》，這是美國(guó)歷史第一部專門針對(duì)防治水環(huán)境污染的法律，隨后又于1955年制定了《控制污染控制法》。在上述法律的基礎(chǔ)上，美國(guó)1965年制定了《聯(lián)邦水質(zhì)法》。1969年出臺(tái)的《環(huán)境政策法》強(qiáng)制性的規(guī)定了礦區(qū)環(huán)境影響報(bào)告制度，規(guī)定對(duì)水環(huán)境影響進(jìn)行預(yù)測(cè)、報(bào)告，同時(shí)規(guī)定了水環(huán)境保護(hù)和恢復(fù)的減輕措施制度。雖然美國(guó)通過立法改善了局部水環(huán)境問題，但是水環(huán)境問題仍然不斷惡化，于是1972年美國(guó)又出臺(tái)了《1972年聯(lián)邦水污染控制法修正案》。正是由于該法的出臺(tái)，為管理水環(huán)境污染問題奠定了基礎(chǔ)。

（二）英國(guó)

1876年，英國(guó)政府出臺(tái)了第一部關(guān)于水環(huán)境防治的法律——《河流污染防治法》。1973年的《水法》首先確立了以流域?yàn)閱挝粚?duì)水環(huán)境污染進(jìn)行防治的基本原則，實(shí)行按流域進(jìn)行分段管理的模式。其次，將流域內(nèi)所有的管理單位合并成全新的管理機(jī)構(gòu)——泰晤士河水務(wù)局，下設(shè)水資源規(guī)劃處、水資源管理處等6個(gè)管理機(jī)構(gòu)來(lái)管理水環(huán)境問題。新成立的水務(wù)局采取“自然資源開發(fā)利用與防治環(huán)境污染統(tǒng)一管理”的模式，對(duì)流域內(nèi)所有涉及水環(huán)境的事件進(jìn)行統(tǒng)一管理。

（三）德國(guó)

魯爾區(qū)作為德國(guó)乃至西歐最大的產(chǎn)煤區(qū)，在魯爾區(qū)發(fā)展初期，忽視對(duì)環(huán)境的影響，礦區(qū)排放的污水嚴(yán)重污染水質(zhì)，使魚類曾一度絕跡。為了治理環(huán)境污染，德國(guó)出臺(tái)了4000多條有關(guān)環(huán)保和資源保護(hù)的法律條款，迫使礦產(chǎn)企業(yè)更新生產(chǎn)工藝，使其符合環(huán)境保護(hù)的要求。同時(shí)，州政府投資設(shè)立環(huán)境保護(hù)機(jī)構(gòu)和魯爾煤管區(qū)開發(fā)協(xié)會(huì)，對(duì)整個(gè)區(qū)域進(jìn)行統(tǒng)一協(xié)調(diào)管理。機(jī)構(gòu)設(shè)立之后，州政府首先對(duì)于環(huán)境污染、資源浪費(fèi)嚴(yán)重的企業(yè)，或予以關(guān)閉；或在內(nèi)部技術(shù)更新升級(jí)的同時(shí)，按照整體規(guī)劃搬離市區(qū)。其次就是改造河流，先在魯爾河上建立了完整的供水系統(tǒng)；又在埃姆舍河口設(shè)立微生物凈水站，所以至今尚未發(fā)生過污水危害居民健康的狀況。

四、礦產(chǎn)開發(fā)中水環(huán)境保護(hù)制度的完善

借鑒國(guó)外有益經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合我國(guó)實(shí)際，從理念更新、制度設(shè)計(jì)、法律執(zhí)行等方面加大變革，才能加大環(huán)境保護(hù)力度。

（一）更新立法理念、協(xié)調(diào)利益沖突

立法理念的厘清和整合是協(xié)調(diào)磷礦開發(fā)利用與水環(huán)境保護(hù)制度沖突的前提。從循環(huán)經(jīng)濟(jì)的角度來(lái)看待經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)之間的關(guān)系，是妥善處理礦產(chǎn)開發(fā)與環(huán)境保護(hù)兩者矛盾的最佳視角。

國(guó)土資源、水利和環(huán)境保護(hù)等部門在協(xié)調(diào)兩者制度之間的矛盾時(shí)，應(yīng)當(dāng)從封閉的“單獨(dú)專斷”轉(zhuǎn)變?yōu)殚_放的“協(xié)同合作”的立法模式：對(duì)于交叉管理事項(xiàng)應(yīng)當(dāng)由相關(guān)部門聯(lián)合制定，避免部門利益傾向；通過政府令或者多部門聯(lián)合發(fā)文的形式厘清部門的職責(zé)權(quán)限，建立部門協(xié)同管理和執(zhí)法的合作機(jī)制；注重立法過程中各方利益的協(xié)調(diào)，從源頭上應(yīng)該保證起草程序公開透明。直接涉及某部門、單位或個(gè)人利益的，應(yīng)當(dāng)回避，不得主導(dǎo)立法進(jìn)程，如有問題應(yīng)召開聽證會(huì)，還應(yīng)當(dāng)多邀請(qǐng)專家、學(xué)者參與立法，改變由政府單獨(dú)立法的局面。這樣就有利于明確入河排污口設(shè)置審批與環(huán)境影響評(píng)價(jià)的關(guān)系，把資源開發(fā)與環(huán)境保護(hù)兩個(gè)制度有機(jī)地結(jié)合起來(lái)。

（二）建立礦區(qū)水環(huán)境保護(hù)制度

建立礦區(qū)水環(huán)境保護(hù)制度，主要應(yīng)從以下方面考慮：

1.完善礦區(qū)水環(huán)境評(píng)價(jià)制度。美國(guó)1969年出臺(tái)了《國(guó)家環(huán)境政策法》，該法對(duì)礦區(qū)環(huán)境影響報(bào)告書在形式和內(nèi)容上做出了嚴(yán)格的規(guī)定。 這樣的方式有助于嚴(yán)格管理礦產(chǎn)資源開發(fā)，形成統(tǒng)一的制度管理。宜昌應(yīng)該確立礦區(qū)水環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度，由相關(guān)部門聯(lián)合制定統(tǒng)一的報(bào)告書格式，便于統(tǒng)一分類管理。在內(nèi)容方面，應(yīng)當(dāng)對(duì)水環(huán)境作出更為細(xì)致的規(guī)定，杜絕通過模糊的表示方式，獲得更大的利益。

2.確立礦區(qū)開采過程檢查制度。監(jiān)督檢查是政府加強(qiáng)礦山環(huán)境管理的重要環(huán)節(jié)，其目的在于查明礦山企業(yè)遵守各項(xiàng)環(huán)境保護(hù)規(guī)定的情況，應(yīng)當(dāng)制定礦區(qū)開采過程中的監(jiān)督檢查制度，及時(shí)掌握開采過程對(duì)水環(huán)境造成影響的實(shí)時(shí)數(shù)據(jù)，以便更有效的作出處理。

3.建立礦區(qū)閉礦計(jì)劃制度。在宜昌整個(gè)區(qū)域范圍內(nèi)有計(jì)劃的實(shí)施閉礦計(jì)劃，閉礦計(jì)劃應(yīng)包括關(guān)閉礦區(qū)計(jì)劃、閉礦過程中的管理、閉礦后的環(huán)境監(jiān)測(cè)和管理等方面。

（三）強(qiáng)化環(huán)境保護(hù)部門執(zhí)法權(quán)力

盡管“河長(zhǎng)制”的出臺(tái)，對(duì)于宜昌在治理水污染方面有著巨大的作用，但是該制度僅僅規(guī)定相關(guān)部門的任務(wù)分工，未規(guī)定相關(guān)細(xì)則，需要通過制定環(huán)境執(zhí)法的配套法規(guī)，進(jìn)一步細(xì)化環(huán)保、國(guó)土等部門的職能。水環(huán)境保護(hù)需要建立起一個(gè)全方位的配套法律體系。僅僅靠行政監(jiān)察、行政復(fù)議、行政訴訟、行政賠償、環(huán)境公益訴訟等救濟(jì)機(jī)制是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。首先，作為設(shè)區(qū)的市，宜昌應(yīng)僅僅抓住環(huán)境保護(hù)方面的地方立法權(quán)，制定符合宜昌本地特色的環(huán)境執(zhí)法細(xì)則，進(jìn)一步細(xì)化環(huán)保、水利、國(guó)土等部門的職能，進(jìn)一步強(qiáng)化這些部門的執(zhí)法措施，以彌補(bǔ)“河長(zhǎng)制”的不足。其次，要加大責(zé)任主體處罰力度。國(guó)土部門、環(huán)保部門和水利部門在各自職責(zé)范圍內(nèi)，對(duì)于違反環(huán)境法律、法規(guī)的要設(shè)立相關(guān)的罰則。只有責(zé)罰分明才能使環(huán)保法規(guī)的嚴(yán)肅性落到實(shí)處。

注釋：

王立.中國(guó)環(huán)境法的新視角.中國(guó)檢察出版社.2001.173.

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