新晉地方立法主體環(huán)保法治模式研究

劉豐　張兆平

摘 要 2015年《中華人民共和國立法法》的頒布，使得一批設(shè)區(qū)的市成為新晉地方立法主體。新法實施前后，這些地方立法機構(gòu)，可謂是面臨著艱巨的思維轉(zhuǎn)變過程。既是機遇，也是挑戰(zhàn)。其中，環(huán)境保護方面的地方立法活動，作為發(fā)條中明定的地方立法權(quán)三項主要內(nèi)容之一，尤為引起大家的廣泛關(guān)注。近年來，在環(huán)保和宏觀管理方面，很多地方政府都面臨著緊迫的挑戰(zhàn)，在發(fā)展經(jīng)濟的同時，如何平衡經(jīng)濟發(fā)展與社會共同利益，日益在環(huán)保領(lǐng)域突出出來。在這樣的社會發(fā)展和法治建設(shè)的背景下，立法機制的適時調(diào)整，無疑為地方環(huán)保工作提供了法治保障。

關(guān)鍵詞 地方立法權(quán) 環(huán)境保護 法治模式

基金項目：課題來源：2016年度河北省社科基金課題項目，課題名稱：預(yù)防式環(huán)境群體性糾紛解決模式研究，課題編號：HB16FX028。

作者簡介：劉豐，邢臺學院法政學院講師，邢臺學院法律服務(wù)研究中心主任，研究方向：法學教育；張兆平，邢臺學院科研處講師，研究方向：憲法學、法學教育。

中圖分類號：D67 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.04.073

一、地方環(huán)保立法權(quán)的賦權(quán)背景

（一）法治背景，《中華人民共和國立法法》的修正

十二屆全國人大三次會議上，審核通過了《關(guān)于修改〈中華人民共和國立法法〉的決定》，該決定是近年來對我國《立法法》的重大修正。該決定中涉及了地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、規(guī)章立法主體的改動。其中規(guī)定將《立法法》的第七十二條第二項的規(guī)定修改為：“設(shè)區(qū)的市的人民代表大會及其常務(wù)委員會根據(jù)本市的具體情況和實際需要，在不同憲法、法律、行政法規(guī)和本省、自治區(qū)的地方性法規(guī)相抵觸的前提下，可以對城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護、歷史文化保護等方面的事項制定地方性法規(guī)，法律對設(shè)區(qū)的市制定地方性法規(guī)的事項另有規(guī)定的，從其規(guī)定。設(shè)區(qū)的市的地方性法規(guī)須報省、自治區(qū)的人民代表大會常務(wù)委員會批準后施行?！?/p>

這樣修改的結(jié)果，是將地方立法權(quán)主體由“經(jīng)國務(wù)院批準設(shè)立的較大的市”，擴大為包括前者在內(nèi)的幾乎所有“設(shè)區(qū)的市”。可以說，地方立法權(quán)的擴容速度可謂一日千里。這個小小的變化，一時引起了社會各界廣泛關(guān)注，成為了這次立法法修正過程中的一大亮點，也為地方環(huán)保工作提出了新的應(yīng)對機制和新的挑戰(zhàn)。

（二）經(jīng)濟社會發(fā)展背景，環(huán)保問題日益成為全社會的熱點

近年來，各種關(guān)于環(huán)境問題的報道層出不窮，每次的熱點事件都引起社會公共輿論的強烈反響。從江河湖海的水質(zhì)問題到每天呼吸的空氣，從耕地土質(zhì)到山川綠植保護，從自然保護區(qū)的設(shè)立和保衛(wèi)到個人企業(yè)對環(huán)境的違規(guī)破壞，無不究問這一個問題，那就是我們的環(huán)境怎么了，我們是否要通過自己的行動保護周邊的自然生態(tài)平衡。經(jīng)濟的發(fā)展、社會的進步，在我們每個人眼中是有目共睹的，同時環(huán)境保護問題也日漸突出，如何平衡三者之間的利益，讓廣大人民群眾在享受經(jīng)濟發(fā)展帶來的福利面前，更好的生活和繁衍，環(huán)保的常規(guī)化和法治化已經(jīng)刻不容緩。這次立法法的修正，就是從法治環(huán)保的層面進行的一次調(diào)整。

（三）法治建設(shè)背景，地方立法權(quán)擴容呼之欲出

全面推進依法國已經(jīng)成為黨和國家領(lǐng)導人，乃至于全社會公民的共識。然而在建設(shè)社會主義法治社會的進程中，維護法治的靈活與統(tǒng)一也是非常重要的維度。以往的立法活動，自上而下進行，基層工作更多的是對上級規(guī)定和文件的落實和執(zhí)行，這樣不免會缺乏宏觀性和整體視角。結(jié)合地方實際情況，制定具有地方特色和行之有效的綜合治理法規(guī)，更加的符合我們國家的基本國情。地方立法權(quán)的賦予，正是統(tǒng)一和靈活、宏觀和微觀有機結(jié)合的成果。地方立法權(quán)的賦予可以說是為各個地方的經(jīng)濟發(fā)展、環(huán)境保護和歷史文化建設(shè)提供了堅實有力的保障。

二、新晉地方環(huán)保立法權(quán)通況

（一）微觀執(zhí)行性強于宏觀管控性

以新晉地方立法權(quán)主體邢臺市為例，市政府在2013年和2015年，先后兩次進行較大規(guī)模的規(guī)范文件整理工作，從這兩次工作的結(jié)果看，第一次保留的238項規(guī)范中，有23項屬于環(huán)保領(lǐng)域，居總體數(shù)量的9.6%；第二次整理后保留的161項規(guī)范中，屬于環(huán)保類型的文件有21項，占總體文件的13%。對于這些規(guī)范性文件，我們進行了進一步分析和觀察，其中體現(xiàn)了以下規(guī)律：第一，內(nèi)容上更多的是對上級規(guī)范性文件的具體化，涉及的是環(huán)保部門與本級政府之間的內(nèi)部分工問題，執(zhí)行性特征明顯，措施多過規(guī)范，這批文件的微觀執(zhí)行性特征明顯強于宏觀管控性。當然，這是法治發(fā)展的歷史使然，在不具備地方立法權(quán)而又時刻面臨環(huán)保實際問題的基層政府層面，地方政府執(zhí)行落實上級文件和規(guī)范性規(guī)定的初衷，無可厚非。但是，隨著新立法法的修改，地方立法權(quán)已然賦權(quán)的今天，執(zhí)行性規(guī)定的比例大就顯得格格不入了。在接下來的時期內(nèi)，如何提高規(guī)范性文件的宏觀性，增加環(huán)保立法行為的比例，提升頒布文件的法律位階，將會成為各個地方立法主體面臨的首要問題。

（二）新晉地域規(guī)范文件的行政性突出，內(nèi)務(wù)性強于外控性

以邢臺市為例，在立法法修改前，據(jù)不完全統(tǒng)計本地環(huán)保制度之中，絕大多數(shù)的相關(guān)規(guī)范文件，都是以市政府行政決定和行政命令的方式頒布實施的，其中市政府主要表現(xiàn)形式為政府令、政字文等紅頭文件。據(jù)市環(huán)保局的官網(wǎng)顯示，市環(huán)保部門的各種管理辦法齊全，內(nèi)容豐富，形成了立體的執(zhí)法體系。但是同時我們看到，這些規(guī)范文件中，主要是對內(nèi)的行政管理文件，涉及對外社會管控方面，僅有寥寥數(shù)文，明顯缺乏外控性。

（三）新晉地域的規(guī)范文件結(jié)構(gòu)性問題突出

1.文件多居于低位階，效力層級亟待提升：

就上文數(shù)據(jù)分析，地方立法主體大多偏向行政管理，長期貫徹“誰管理、誰決定”的方針，制定規(guī)范性文件的原動力來源于行政執(zhí)法的便利性。出臺的規(guī)范性文件，大多位階處于行政管理層級，數(shù)量分布也較多集中在基層和一線的管理和執(zhí)法部門，其著眼點往往容易忽略環(huán)保整體把控的宏觀層面，而聚焦于本部門管轄范圍的具體執(zhí)行層面。結(jié)構(gòu)性上看，并非是地方立法單位的宏觀決策，沒有將環(huán)保、經(jīng)濟社會發(fā)展和宏觀管控一體考量。由此，在地方立法賦權(quán)后，各個新晉地方立法范圍內(nèi)的制度建設(shè)前進空間令人期待。

2. 規(guī)范性文件制定主體單一，地方人大立法迫在眉睫：

從立法法的相關(guān)規(guī)定可見，具有地方立法的資質(zhì)的主體應(yīng)為各個地方的人民代表大會及其常委會和各個地方的市政府，其所制定的規(guī)范性文件應(yīng)當為地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章。然而，以邢臺市地方環(huán)境保護制度性文件為例，主體多集中在市政府和環(huán)保部門這樣的行政機關(guān)，邢臺人大由于缺乏地方立法權(quán)限幾乎不涉及此領(lǐng)域。今后地方立法進程中，本地的人大立法活動，以及地方法規(guī)的頒布實施將要成為迫在眉睫的建設(shè)方向。

3. 政策性和措施性文件偏多，規(guī)范文件的穩(wěn)定性有待加強：

此點特征主要源于環(huán)保行政工作的自身規(guī)律，行政執(zhí)法是要應(yīng)對不斷變化和實時更新的經(jīng)濟社會發(fā)展現(xiàn)實，有效和靈活是其客觀要求。因此，以行政規(guī)范文件體現(xiàn)的環(huán)保規(guī)范文件，就勢必要帶有動態(tài)性、政策性以及措施的靈活性。展望未來，這與地方立法權(quán)賦權(quán)后的新晉地方立法活動背景下，所要產(chǎn)生的地方法規(guī)、地方政府規(guī)章而言，其更加強調(diào)的是法的穩(wěn)定性和長效性。所以，新晉地方法治建設(shè)在這方面還需要做很多工作。

三、關(guān)于新晉地方立法環(huán)保法治模式的幾點建議

（一）優(yōu)化制度性文件，調(diào)整提升規(guī)范的層階

隨著經(jīng)濟的發(fā)展，環(huán)境問題日益成為社會熱點。宏觀長效的統(tǒng)籌機制，已經(jīng)成為統(tǒng)籌經(jīng)濟與社會、當下與未來的有效保障。水資源、土地資源以及空氣質(zhì)量，在快速大規(guī)模增長的經(jīng)濟體中，其指標的合理置控已經(jīng)在近年來的中國日益凸顯。環(huán)境問題已經(jīng)成為我國發(fā)展路上不可忽略的問題。從制度建設(shè)看，自上而下的國家層面法治體系已經(jīng)建立，各項關(guān)于環(huán)境保護和環(huán)境管理的基層措施呼之欲出。對于新晉地方立法而言，統(tǒng)籌規(guī)劃和體系化整理現(xiàn)有規(guī)范文件，調(diào)整內(nèi)部結(jié)構(gòu)，同時提升其法律位階是下個階段立法工作的重中之重。尤其需要注意的是，在環(huán)境保護方面的共性問題和原則性規(guī)定，需要適時上升為本地方環(huán)保法規(guī)和地方政府規(guī)章，通過增加地方人大立法，以達到環(huán)保立法的穩(wěn)定化。

（二）轉(zhuǎn)變法治理念，提高法治水準

擴容后的地方立法權(quán)，新晉立法主體必然在經(jīng)驗和水平上，較之已經(jīng)踐行的地市而言，是有差距和不足的。故而在推進地方立法之初，借鑒和吸收經(jīng)驗是不可或缺的一環(huán)。同時，在工作人員專項培訓、橫向交流等方面的準備工作也很有必要。例如，邢臺市在立法法修改后，作為首批河北省賦權(quán)的地方立法地市，務(wù)必要廣泛考察本地的地理、歷史以及自然環(huán)境等多方面的特殊性，不能一蹴而就，而要循序漸進的推進。因此，在整個過程中，地方人大和地方政府，就需要充分汲取本地的法律人才資源，聽取社會各界的專家及各領(lǐng)域?qū)I(yè)人士的合理建議，結(jié)合當前現(xiàn)實、理論知識與實踐資料，構(gòu)筑起地方立法的堅固基石。

（三）構(gòu)建長效立法評價機制，推動規(guī)范文件的長效性

地方立法研究的成果和各地方立法的經(jīng)驗表明，立法前的充分準備、過程中的嚴格執(zhí)行，當然是地方立法的必備環(huán)節(jié)。然而，個別地方立法中還是出現(xiàn)了制定后“不聞不問”的弊端。所謂“徒法不足以自行”、“法的生命力在于實施”，規(guī)范并非一紙空文，而是各地方政府、各執(zhí)法機構(gòu)、社會各界組織個人共同遵循的行為準則。在目前還沒有大規(guī)模開展地方立法工作之初，類似邢臺這樣的新晉地方立法地域，應(yīng)當盡量避免其他地區(qū)已經(jīng)出現(xiàn)的弊端，確保不走“老路”，可謂是借鑒前車之鑒。

（四）充分調(diào)動法律人的參與，多平臺共舉

成文法的起草、撰寫以及調(diào)研、評價等工作，是一個專業(yè)而系統(tǒng)的工程，需要專門人員的努力。在立法的進程中，各個地方要提前建立好包含法律、地理、氣象、環(huán)保、文博等多領(lǐng)域復(fù)合型人才庫，匯聚立法專家委員，構(gòu)筑智力、知識和專業(yè)技術(shù)保障。立“良法”除了出發(fā)點定良善公允外，立法的過程更是對其權(quán)威性和合法性的必然要求，各界人才的參與度，也是衡量立法是否良善的切入點，是完善地方立法制度的必備條件。

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