控告部門受理民事、行政枉法裁判罪舉報的規(guī)范

任宗祺

摘要：我國《刑法》第399條第2款規(guī)定了民事、行政枉法裁判罪，在司法實踐中，該罪已經(jīng)成為檢察機關(guān)控告申訴部門受理舉報的重要組成部分。但因該罪目前沒有明確的受理標(biāo)準(zhǔn)，在受理此類案件時存在所需材料不明確、處理流程不規(guī)范等情形，引起大量纏訪鬧訪?；谶@個原因，本文明確該罪應(yīng)為“錯案+責(zé)任追究+涉嫌犯罪”的三層遞進(jìn)式受理標(biāo)準(zhǔn)，重新構(gòu)建符合法律邏輯和司法規(guī)律的受理程序。

關(guān)鍵詞：舉報 枉法裁判 受理標(biāo)準(zhǔn) 程序

一、問題引入

[案例一]張某舉報某中級人民法院法官案。張某在某基層法院起訴后不服判決，上訴至某中級人民法院，后中級人民法院不開庭審理，維持原判。張某后至控告部門舉報中級人民法院承辦法官，舉報理由為其向中院繳納8000元上訴費后，中院未開庭審理屬于嚴(yán)重的不作為行為，已經(jīng)構(gòu)成瀆職犯罪，要求檢察機關(guān)受理。后因未受理發(fā)生鬧訪行為。

[案例二]林某舉報某基層法院法官案。林某所訴民事案件經(jīng)過基層法院一審、中級法院二審、高級法院駁回再審申請，檢察機關(guān)不支持監(jiān)督后，持大量書面材料向檢察機關(guān)舉報一審承辦法官犯有民事枉法裁判罪并有“證據(jù)”證實，要求檢察機關(guān)立案偵查。

[案例三]孫某、薛某某舉報某中級人民法院法官案。二人在中級法院一審未裁判期間來控告部門舉報承辦人法官收受對方當(dāng)事人賄賂，且無任何線索和證據(jù)，聲稱只要檢察機關(guān)立案偵查，“一查就都知道了”，要求檢察機關(guān)受理。

隨著人民群眾法律意識的提高和檢察機關(guān)舉報宣傳活動的深入人心，人民群眾對向檢察機關(guān)舉報職務(wù)犯罪已經(jīng)不再陌生。審判權(quán)作為司法權(quán)的核心、審判活動作為訴訟活動的主導(dǎo)，在司法腐敗尚未有效根治的背景下，司法人員的職務(wù)犯罪問題已成為刑法規(guī)制的重要方面。在這種社會環(huán)境下，當(dāng)事人因各種原因向檢察機關(guān)控告部門舉報原審案件承辦法官犯民事、行政枉法裁判罪（以下簡稱“本罪”）并要求檢察機關(guān)對涉案法官進(jìn)行調(diào)查的情形已愈來愈多，但多數(shù)情形下均達(dá)不到立案甚至受理的條件，但舉報人因檢察機關(guān)受理標(biāo)準(zhǔn)不明確且與檢察機關(guān)認(rèn)識不同，常因控告部門的不予受理或移送產(chǎn)生不滿情緒，乃至有纏訪鬧訪甚至過激行為。該情形已成為控告部門急需解決的重要問題。

因此，明確界定本罪的受理標(biāo)準(zhǔn)，既是控告部門依法受理案件履行監(jiān)督職能，對該罪案件有所為的基礎(chǔ)，又是控告部門對不符合受理條件的案件做到有據(jù)可依，做好服判息訴，減少纏訪鬧訪的前提。

二、對控告部門受理民事、行政枉法裁判罪的標(biāo)準(zhǔn)界定

（一）被舉報案件為錯案

1.應(yīng)為錯案的理由。我國《憲法》規(guī)定了人民法院作為我國唯一的審判機關(guān)，獨立行使審判權(quán)，不受任何行政機關(guān)、社會團(tuán)體和個人的干涉，其作出的生效裁判受國家強制力的保護(hù)，并通過訴訟法規(guī)定了生效裁判具有執(zhí)行效力。在現(xiàn)行的二審終審制的審級制度下，生效裁判即終審裁判，而終審裁判在被撤銷之前，均是法律意義上的正確判決，而其正確性的來源正是其終局性。正如美國聯(lián)邦最高法院大法官杰克遜在其判決中所述：“不是因為我的判決正確才具有終局性，恰恰相反，是因為我的判決具有終局性所以才正確”。[1]而舉報人在舉報涉案法官本罪時，往往是在二審程序結(jié)束之后，裁判生效期間，被舉報的裁判均是法律上的正確判決。在舉報法官的案件中，如果認(rèn)定一名法官因做作出了正確判決而犯有本罪無疑是不符合邏輯也是十分可笑的事情。所以，一名法官是否犯有本罪的前提，必然因案件是故意違背事實和法律而枉法裁判作出的錯案。

2.錯案的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)及認(rèn)定機關(guān)。被舉報的案件是否錯案，其標(biāo)準(zhǔn)目前尚未界定。雖然早在2013年最高人民法院《關(guān)于切實踐行司法為民大力加強公正司法不斷提高司法公信力的若干意見》第15條中，提出了要健全和完善錯案評價標(biāo)準(zhǔn)和問責(zé)機制，但截至目前對錯案的標(biāo)準(zhǔn)仍未有明確規(guī)定。司法實踐中，錯案認(rèn)定的程序由人民法院審判委員會對已經(jīng)審判監(jiān)督程序改判的案件進(jìn)行審查，查明是否故意違反法律法規(guī)的或者因重大過失導(dǎo)致裁判錯誤并造成嚴(yán)重后果的等問題并評估是否錯案。這也符合《關(guān)于完善人民法院司法責(zé)任制的若干意見》（以下簡稱《責(zé)任制若干意見》）中所規(guī)定的“案件按照審判監(jiān)督程序提起再審后被改判的”的精神。

筆者認(rèn)為控告部門在受理舉報本罪時更適宜以“案件經(jīng)審判監(jiān)督程序提起再審后被改判”作為錯案認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)。以此情形作為錯案認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，不僅容易判斷錯案與否，而且符合一般社會常識對案件是否錯誤的認(rèn)識。控告部門能夠通過新裁判確認(rèn)原案為錯案，無需舉報人提供其他材料，也有助于減輕舉報人訴累。

以法律規(guī)定的啟動審判監(jiān)督程序并改判需由人民法院依程序進(jìn)行且能否改判均由人民法院行使審判權(quán)，其改判行為即確認(rèn)原案為錯案。因此，錯案的認(rèn)定機關(guān)是人民法院。

3.檢察機關(guān)無權(quán)認(rèn)定錯案。有的觀點認(rèn)為，檢察機關(guān)作為國家法律監(jiān)督機關(guān)，有權(quán)對人民法院生效裁判進(jìn)行錯案認(rèn)定，理由在于檢察機關(guān)對生效裁判所提出的抗訴，其前提須是檢察機關(guān)認(rèn)為原生效裁判確有錯誤，抗訴行為即是檢察機關(guān)對原裁判屬于錯案的認(rèn)定。筆者認(rèn)為這種觀點是錯誤的。我國《民事訴訟法》第200條規(guī)定了人民法院應(yīng)當(dāng)再審的13種情形，即檢察機關(guān)應(yīng)當(dāng)提起抗訴的情形。因此，抗訴行為的實施只是檢察機關(guān)認(rèn)為生效裁判應(yīng)當(dāng)被啟動再審，并不代表裁判確有錯誤?？乖V的直接效力體現(xiàn)于抗訴行為實施后再審程序的必然啟動；間接效力體現(xiàn)于一旦啟動再審，則原裁判中止執(zhí)行。檢察機關(guān)在行使抗訴權(quán)時，必然要對原裁判的對錯進(jìn)行評價，但該評價對原裁判不存在法律效力，即無論檢察機關(guān)對該裁判如何評價，對其是否被撤銷并無影響，仍然由人民法院行使審判權(quán)裁判是否撤銷。因此，檢察機關(guān)的抗訴僅在于程序上對再審的啟動，實體上中止原審的執(zhí)行，對原審的評價無法律效力，對重審如何評價原審亦無影響。因此，抗訴行為的實施不能作為檢察機關(guān)確認(rèn)法院生效裁判為錯案的認(rèn)定，即使原裁判存在錯誤，檢察機關(guān)只能通過抗訴程序交由人民法院予以確認(rèn)。

（二）被舉報案件的涉案法官已受到錯案責(zé)任追究

判斷涉案法官枉法裁判與否關(guān)鍵看是否違背事實和法律，改判裁判僅僅是可供判斷的證據(jù)之一，并非唯一標(biāo)準(zhǔn)。被舉報案件被確認(rèn)為錯案是控告部門受理案件的必要條件，而非充分條件。裁判錯誤的原因多種多樣，并不必然是法官枉法而作，例如法官的業(yè)務(wù)水平不夠、發(fā)現(xiàn)新證據(jù)應(yīng)當(dāng)改判或重要證據(jù)發(fā)生變化等多種原因，加之審判人員業(yè)務(wù)水平良莠不齊，即使在案件事實已經(jīng)確定的情況下也難以避免出現(xiàn)法律適用上的不同認(rèn)識，《責(zé)任制若干意見》第28條規(guī)定了多種情形下不得作為錯案進(jìn)行責(zé)任追究的情形。任何一名法官在其審判生涯中，都不能避免被上級院或本院改判或撤銷原審裁判的情形，僅以是否錯案作為其涉嫌本罪的受理標(biāo)準(zhǔn)，無疑是擴大了對該罪的打擊范圍。筆者認(rèn)為，我國自古以來有“入罪舉輕以明重”之刑法理論，涉案法官的案件未達(dá)到提起錯案追究審查之程度或經(jīng)有權(quán)機關(guān)審查認(rèn)為無責(zé)或免責(zé)的情況下，則說明涉案法官的行為未達(dá)到違法審判之限度，即不能認(rèn)定涉案法官有枉法裁判行為并承擔(dān)錯案追究責(zé)任，那么就更不能逞論其犯本罪了。犯罪相較于違法違紀(jì)程度更深，危害程度更大，所以未能達(dá)到違法違紀(jì)的行為則決不能達(dá)到犯罪之程度。本罪是涉案法官違法審判并且情節(jié)嚴(yán)重而需承擔(dān)犯罪后果的罪名，其罪之來源于法官的違法審判責(zé)任即其枉法裁判行為。倘若不能經(jīng)有權(quán)機關(guān)認(rèn)定追究其違法審判責(zé)任，則更不能認(rèn)定其有犯罪行為。

依照規(guī)定，追究錯案責(zé)任須由法官懲戒委員會等組織在涉案法官有《責(zé)任制若干意見》第26條規(guī)定的情形并經(jīng)法定程序才能確認(rèn)并建議有權(quán)機關(guān)、部門作出處理。中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《保護(hù)司法人員依法履行法定職責(zé)規(guī)定》第14條更是明確規(guī)定了未經(jīng)懲戒委員會審議，法官不受任何因履行職務(wù)產(chǎn)生的錯案責(zé)任追究。倘若經(jīng)懲戒委員會審查，確認(rèn)涉案法官無責(zé)或免責(zé)，那么其裁判行為決無涉嫌本罪之可能。

由懲戒委員會審議為確有責(zé)任的案件，證明涉案法官已經(jīng)被確認(rèn)有違法審判行為應(yīng)當(dāng)承擔(dān)錯案責(zé)任，但即使追究了該責(zé)任，也不代表涉案法官犯罪。但對控告部門來說，在面對萬千的舉報法官案件中，只有明確涉案法官受到錯案責(zé)任追究的案件才能視為《刑法》規(guī)定的故意違法事實和法律而枉法裁判的行為，才有可能是涉嫌犯有本罪的案件。因此，應(yīng)當(dāng)將涉案法官受到錯案責(zé)任追究作為控告部門受理本罪的條件之一。

（三）舉報人所舉報的事實必須是涉嫌犯罪

1.舉報法官有違法違紀(jì)行為的不予受理。在本罪案件中，舉報人若對法官違法違紀(jì)行為進(jìn)行舉報，控告部門應(yīng)依據(jù)《人民檢察院受理控告申訴依法導(dǎo)入法律程序?qū)嵤┺k法》第10條第4項之規(guī)定，告知舉報人向人民法院提出?！度嗣穹ㄔ罕O(jiān)察工作條例》（以下簡稱《監(jiān)察條例》）第14條第3項、第4項之規(guī)定確定了人民法院才是受理、調(diào)查法官違法違紀(jì)之機關(guān)。因此控告部門對舉報法官違法違紀(jì)事項無管轄權(quán)，對該類案件不予受理。

2.舉報內(nèi)容應(yīng)為涉嫌犯罪之事項。我國刑法的基本原則之一是罪行法定原則，法無明文規(guī)定不為罪。舉報人舉報涉案法官犯本罪，其舉報內(nèi)容應(yīng)符合該罪的目前的立案要求。2001年實施的《人民檢察院直接受理立案偵查的瀆職侵權(quán)重特大案件標(biāo)準(zhǔn)（試行）》和2006年實施的最高人民檢察院《關(guān)于瀆職侵權(quán)犯罪案件立案標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定》（以下簡稱《立案標(biāo)準(zhǔn)》）均對本罪規(guī)定了立案情形，前者已被《立案標(biāo)準(zhǔn)》所代替?！读笜?biāo)準(zhǔn)》第1條瀆職罪第6項規(guī)定了本罪7種情形下檢察機關(guān)應(yīng)當(dāng)予以立案，其中第1、2、3情形明確規(guī)定了當(dāng)事人受到人身、財產(chǎn)損害的情形，如當(dāng)事人舉報內(nèi)容符合上述條件，應(yīng)認(rèn)定為涉嫌犯罪。

2009年最高人民法院頒布的《人民法院工作人員處分條例》（以下簡稱《處分條例》）第2節(jié)違反辦案紀(jì)律的內(nèi)容與《立案標(biāo)準(zhǔn)》第4、5、6三種情形相一致，更明確規(guī)定了法官枉法裁判行為的條款且均已違法違紀(jì)的方式進(jìn)行處理。《立案標(biāo)準(zhǔn)》所規(guī)定本罪的立案標(biāo)準(zhǔn)，表明符合該標(biāo)準(zhǔn)的行為已涉嫌犯罪而應(yīng)當(dāng)予以立案的情形在《處分條例》中被認(rèn)定為違法違紀(jì)行為。雖然《處分條例》第5條規(guī)定了人民法院工作人員違紀(jì)違法涉嫌犯罪的，應(yīng)當(dāng)移送司法機關(guān)處理，但司法實踐中該情形十分少見，多由法院監(jiān)察部門以紀(jì)律處分方式處理。

上述兩個文件雖然制訂機關(guān)不同，但因《處分條例》為“新法”且層級與《立案標(biāo)準(zhǔn)》相同，兩規(guī)定相沖突之部分應(yīng)以新法優(yōu)于舊法之原則而適用新法，故應(yīng)對同時符合《立案標(biāo)準(zhǔn)》第4、5、6種情形和《處分條例》中違法辦案紀(jì)律部分的案件適用《處分條例》從而認(rèn)定為違法違紀(jì)行為，檢察機關(guān)不應(yīng)以涉嫌犯罪處理。但筆者認(rèn)為，控告部門負(fù)責(zé)案件受理，案件的受理范圍應(yīng)當(dāng)大于立案范圍。《立案標(biāo)準(zhǔn)》規(guī)定的是案件符合立案的情形，但是否立案應(yīng)當(dāng)由偵查部門決定而非控告部門在受理階段就先入為主，因此凡是符合《立案標(biāo)準(zhǔn)》第4、5、6三種情形的應(yīng)當(dāng)先行受理，其內(nèi)容是否屬于《處分條例》所規(guī)定違法違紀(jì)之情形，應(yīng)在受理之后進(jìn)行初核予以確認(rèn)。

結(jié)合以上三點，筆者認(rèn)為控告部門受理本罪的標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)為被舉報案件按照審判監(jiān)督程序提起再審改判后涉案法官已被追究錯案責(zé)任且舉報內(nèi)容符合《立案標(biāo)準(zhǔn)》關(guān)于本罪之規(guī)定。符合此情形，控告部門即應(yīng)受理。

三、民事、行政枉法裁判罪受理程序的規(guī)范構(gòu)建

筆者認(rèn)為，受理程序的各個環(huán)節(jié)之間是相互聯(lián)動，彼此依靠的。該程序運行的健康與否，關(guān)系到控告部門受理工作的實際效用。正如法律體系的各個子系統(tǒng)之間也相互存在“結(jié)構(gòu)性聯(lián)系”，依賴這種結(jié)構(gòu)性聯(lián)系為媒介，信息與告知在各子系統(tǒng)之間返赴，通過理解，系統(tǒng)之間相互協(xié)調(diào)行動，以保持對復(fù)雜的外在環(huán)境的高度敏感性。[2]所以，重新構(gòu)建高度關(guān)聯(lián)并完善的受理程序，將之相互聯(lián)動并形成有機整體，可以提高告部門受理工作效率，理清工作流程。

（一）受理本罪所需的材料

1.審判監(jiān)督程序提起再審后被改判的法律文書。本罪舉報案件中的舉報人通常為原生效裁判的當(dāng)事人，審判監(jiān)督程序亦是舉報人通過申訴程序而啟動，因而舉報人手中存有案件全部法律文書，可通過向控告部門遞交由審判監(jiān)督程序提起再審后改判的法律文書證實原案為錯案。

2.法院監(jiān)察部門的處理答復(fù)。無論是舉報人向法院監(jiān)察部門進(jìn)行舉報涉案法官有枉法裁判行為，還是人民法院對涉案法官進(jìn)行違法審判責(zé)任追究，都是由法院監(jiān)察部門啟動調(diào)查程序。舉報人舉報后，法院監(jiān)察部門均應(yīng)依據(jù)《人民法院紀(jì)檢監(jiān)察機構(gòu)信訪舉報工作暫行規(guī)定》（以下簡稱《暫行規(guī)定》）第18條[3]之規(guī)定將處理情況告知舉報人。錯案中的舉報人往往是違法審判行為的受害人，將涉案法官受到處理的結(jié)果書面告知受害人是對其心理最大的安慰。因此，雖然《暫行規(guī)定》未明確該告知是否為書面，但是司法實踐中法院監(jiān)察部門均對已處理的案件出具書面告知，而控告部門亦以此告知判斷涉案法官已受到錯案責(zé)任追究。

3.其他材料。包括身份證明、舉報信、其他證據(jù)等。其中舉報信是控告部門審查舉報人寫明涉案法官是否涉嫌本罪的載體，其舉報內(nèi)容應(yīng)當(dāng)符合《立案標(biāo)準(zhǔn)》之規(guī)定，如不符合則應(yīng)當(dāng)不予受理。

（二）受理案件出具的手續(xù)

1.受理的情形?？馗娌块T決定受理的依據(jù)《人民檢察院舉報工作規(guī)定》第14條第1款之規(guī)定，應(yīng)當(dāng)制作筆錄或清單，并在受理后依據(jù)《人民檢察院受理控告申訴依法導(dǎo)入法律程序?qū)嵤┺k法》第13條第1款之規(guī)定，向舉報人出具答復(fù)函。

2.不予受理的情形。對于不予受理的情形，應(yīng)當(dāng)向舉報人告知并闡明理由。舉報人要求出具“不予受理通知書”等相關(guān)文書的，筆者認(rèn)為檢察機關(guān)不應(yīng)當(dāng)出具。檢察機關(guān)是國家機關(guān)的一部分，國家機關(guān)行使職權(quán)的基本原則“法無允許即禁止”也適用于檢察機關(guān)。無論是法律還是司法解釋，目前均未規(guī)定控告部門在不予受理舉報案件時應(yīng)當(dāng)出具書面材料，即未允許控告部門出具。因此，控告部門無權(quán)向舉報人出具“不予受理通知書”等文書。

（三）受理后的處理流程

控告部門受理舉報本罪案件后，應(yīng)先行初核。其中，無論舉報人舉報內(nèi)容符合《立案標(biāo)準(zhǔn)》哪一項，經(jīng)初核查明該案具有第1、2、3三種情形的，應(yīng)當(dāng)移送反瀆職侵權(quán)部門立案處理；如在初核過程中查明涉嫌貪污受賄且達(dá)到受案標(biāo)準(zhǔn)，移送反貪污賄賂部門更為合適的，可以移送反貪污賄賂部門立案；如查明僅符合《立案標(biāo)準(zhǔn)》第4、5、6三種情形再無其他情節(jié)，筆者認(rèn)為此時應(yīng)當(dāng)按照《處分條例》之規(guī)定，以舉報內(nèi)容為涉案法官違法違紀(jì)行為，按照管轄原則將案件移送法院監(jiān)察部門。

注釋：

[1]原文為：We are not final because we are infallible， but we are infallible only because we are final.源自判決 Brown v. Allen， 344 U.S. 443 （1953）。

[2][德]盧曼：《社會的法律》，鄭伊倩譯，人民出版社2009年版，第241頁。

[3]第18條對實名來信，一般應(yīng)將處理情況告知來信人。