PPP項(xiàng)目中金融機(jī)構(gòu)的策略分析

胡凡

【摘 要】 金融機(jī)構(gòu)作為PPP投資中最主要的資金來源，是解決PPP模式可持續(xù)發(fā)展問題的重要分析對象。為更好厘清金融機(jī)構(gòu)在PPP項(xiàng)目中的角色定位，本文結(jié)合利息相關(guān)者理論，在PPP項(xiàng)目的主要參與方中提煉出政府、社會(huì)資本和金融機(jī)構(gòu)三大核心利益相關(guān)方，并根據(jù)各自在在項(xiàng)目公司中的角色定位，搭建起PPP項(xiàng)目獨(dú)特的利益相關(guān)者模型。在此模型基礎(chǔ)上，本文結(jié)合國內(nèi)及寧波區(qū)域內(nèi)的實(shí)際案例，揭示了金融機(jī)構(gòu)在PPP項(xiàng)目中面臨的困局和瓶頸，并為金融機(jī)構(gòu)參與PPP項(xiàng)目提出策略和建議，以期為金融機(jī)構(gòu)在我國PPP項(xiàng)目投融資實(shí)踐提供參考。

【關(guān)鍵詞】 PPP頂目 利益相關(guān)者 角色定位 政府 社會(huì)資本 金融機(jī)構(gòu) 風(fēng)險(xiǎn)收益

一、PPP的概念及提出背景

PPP是舶來品，作為一個(gè)專業(yè)術(shù)語源于美國。國際組織和發(fā)達(dá)國家普遍把PPP理解為政府和企業(yè)的一種伙伴關(guān)系。在中國，由于人口老齡化加速以及房價(jià)持續(xù)多年快速上漲，全國房地產(chǎn)市場開始進(jìn)入調(diào)整期，地方政府嚴(yán)重依賴賣地的土地財(cái)政模式難以為繼。與此同時(shí)，《預(yù)算法（修正案）》的通過以及《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》的發(fā)布，意味著以地方政府融資平臺(tái)等途徑為政府支出融資的模式也將不可持續(xù)。在財(cái)政部《關(guān)于2014年中央和地方預(yù)算草案的報(bào)告》中，中國官方首次使用了PPP的概念，明確要“推廣運(yùn)用PPP模式，支持建立多元可持續(xù)的城鎮(zhèn)化建設(shè)資金保障機(jī)制”。自此，從中央到地方，各級(jí)政府政策頻發(fā)、項(xiàng)目頻出。PPP模式開始接過土地財(cái)政和融資平臺(tái)的接力棒，為我國基礎(chǔ)設(shè)施投資提供可持續(xù)的資金支持。

中國對于PPP概念定義可以發(fā)改委《關(guān)于開展政府和社會(huì)資本合作的指導(dǎo)意見》（發(fā)改投資[2014]2724號(hào)）中看到“政府和社會(huì)資本合作（PPP）模式是指政府為增強(qiáng)公共產(chǎn)品和服務(wù)供給能力、提高供給效率，通過特許經(jīng)營、購買服務(wù)、股權(quán)合作等方式，與社會(huì)資本建立的利益共享、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)及長期合作關(guān)系?！倍?cái)政部在《關(guān)于推廣運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作模式有關(guān)問題的通知》（財(cái)金[2014]76號(hào)）中更進(jìn)一步提到PPP的通常模式“是由社會(huì)資本承擔(dān)設(shè)計(jì)、建設(shè)、運(yùn)營、維護(hù)基礎(chǔ)設(shè)施的大部分工作，并通過‘使用者付費(fèi)及必要的‘政府付費(fèi)獲得合理投資回報(bào)；政府部門負(fù)責(zé)基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)價(jià)格和質(zhì)量監(jiān)管，以保證公共利益最大化?！?/p>

二、PPP項(xiàng)目現(xiàn)狀分析

對比寧波區(qū)域內(nèi)PPP項(xiàng)目情況，截至9月末，寧波大市范圍內(nèi)入選財(cái)政部PPP項(xiàng)目庫的共有18個(gè)，其中6個(gè)為寧波市本級(jí)政府發(fā)起，其余12個(gè)為區(qū)縣級(jí)政府發(fā)起，參與的社會(huì)資本通常以建筑行業(yè)上市公司、大型國有企業(yè)為主。入庫項(xiàng)目總投資合計(jì)金額逾666億元，項(xiàng)目平均合作期限約16.1年。從行業(yè)分布情況來看，市政工程6個(gè)，投資總額119.4萬億元；交通運(yùn)輸項(xiàng)目6個(gè)，投資總額399.9萬億元，片區(qū)開發(fā)類項(xiàng)目3個(gè)，投資總額96.4萬億元，其余還有旅游、水利建設(shè)、文化類項(xiàng)目各一個(gè)，行業(yè)集中度情況與全國范圍內(nèi)相似。項(xiàng)目付費(fèi)機(jī)制方面，政府付費(fèi)項(xiàng)目11個(gè)，占比61.1%，可行性缺口補(bǔ)助項(xiàng)目6個(gè)，占比33%，使用者付費(fèi)項(xiàng)目1個(gè)，占比5.5%，寧波區(qū)域入庫項(xiàng)目以需要政府付費(fèi)和政府補(bǔ)貼的項(xiàng)目為主。

三、PPP項(xiàng)目的利益相關(guān)者分析

（一）利益相關(guān)者理論

關(guān)于利益相關(guān)者理論，學(xué)術(shù)界對于這一概念的定義可謂見仁見智。歸納來看，最廣泛的利益相關(guān)者定義是凡是能夠影響企業(yè)活動(dòng)或被企業(yè)活動(dòng)所影響的人或團(tuán)體都是利益相關(guān)者，而最范圍最窄的定義為只有在企業(yè)中下了“賭注”的人或團(tuán)體才是利益相關(guān)者。所謂“賭注”來自于斯塔里克于1994年提出的利益相關(guān)者理論“利益相關(guān)者能夠或正在向企業(yè)投入真正賭注，他們受到企業(yè)活動(dòng)明顯和潛在的影響，也可能明顯或潛在地影響企業(yè)的活動(dòng)。”而克拉克森將“賭注”在他自己的理論中更進(jìn)一步具體化為“實(shí)物資本、人力資本、金融資本或一些有意義的價(jià)值物”。

（二）PPP項(xiàng)目參與方分析

財(cái)政部關(guān)于規(guī)范政府和社會(huì)資本合作合同管理工作的通知（財(cái)金〔2014〕156號(hào)）中提出PPP項(xiàng)目的參與方通常包括政府、社會(huì)資本方、融資方、承包商和分包商、原料供應(yīng)商、專業(yè)運(yùn)營商以及其他專業(yè)機(jī)構(gòu)等。

1、政府

根據(jù)財(cái)金〔2014〕156號(hào)，在PPP項(xiàng)目中，政府需要同時(shí)扮演以下兩種角色：其一作為公共事務(wù)的管理者，政府負(fù)有向公眾提供優(yōu)質(zhì)且價(jià)格合理的公共產(chǎn)品和服務(wù)的義務(wù)，承擔(dān)PPP項(xiàng)目的規(guī)劃、采購、管理、監(jiān)督等行政管理職能，并在行使上述行政管理職能時(shí)形成與項(xiàng)目公司（或社會(huì)資本）之間的行政法律關(guān)系；其二作為公共產(chǎn)品或服務(wù)的購買者（或者購買者的代理人），政府基于PPP項(xiàng)目合同形成與項(xiàng)目公司（或社會(huì)資本）之間的平等民事主體關(guān)系，按照PPP項(xiàng)目合同的約定行使權(quán)利、履行義務(wù)。

為實(shí)現(xiàn)角色一的行政管理職能，政府通常在項(xiàng)目公司中占有股份（但不控股），以一種商業(yè)而非行政的手段，與項(xiàng)目公司發(fā)生經(jīng)濟(jì)關(guān)系。這在[財(cái)金〔2014〕156號(hào)]中也得到了政策支持，該文指出“項(xiàng)目公司可以由社會(huì)資本（可以是一家企業(yè)，也可以是多家企業(yè)組成的聯(lián)合體）出資設(shè)立，也可以由政府和社會(huì)資本共同出資設(shè)立。但政府在項(xiàng)目公司中的持股比例應(yīng)當(dāng)?shù)陀?0%、且不具有實(shí)際控制力及管理權(quán)?！背讼蝽?xiàng)目公司進(jìn)行股權(quán)投資之外，政府還通過授予項(xiàng)目公司特許經(jīng)營權(quán)，“對抗”其他潛在的投資者進(jìn)入，確保PPP項(xiàng)目的唯一性，幫助中標(biāo)的社會(huì)資本方分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)并獲取合理的投資回報(bào)。

2、社會(huì)資本

社會(huì)資本方在項(xiàng)目公司中的角色，其一為股東。財(cái)金〔2014〕156號(hào)中提到“社會(huì)資本是PPP項(xiàng)目的實(shí)際投資人。但在PPP實(shí)踐中，社會(huì)資本通常不會(huì)直接作為PPP項(xiàng)目的實(shí)施主體，而會(huì)專門針對該項(xiàng)目成立項(xiàng)目公司，作為PPP項(xiàng)目合同及項(xiàng)目其他相關(guān)合同的簽約主體，負(fù)責(zé)項(xiàng)目具體實(shí)施?！逼涠榻?jīng)營者。這也是將社會(huì)資本引入公共服務(wù)領(lǐng)域的一大原因：參與PPP項(xiàng)目的私營機(jī)構(gòu)通常在相關(guān)領(lǐng)域積累了豐富經(jīng)驗(yàn)和技術(shù)，私營機(jī)構(gòu)在特定的績效考核機(jī)制下有能力提高服務(wù)質(zhì)量，降低項(xiàng)目成本并提高效率。同時(shí)從PPP項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)分配可以看出，社會(huì)資本主要承擔(dān)項(xiàng)目設(shè)計(jì)、建設(shè)、運(yùn)營、維護(hù)等屬于項(xiàng)目主要經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)范疇的風(fēng)險(xiǎn)，以此看出社會(huì)資本是項(xiàng)目公司的實(shí)際經(jīng)營者。

3、融資方

PPP項(xiàng)目的融資方主要是金融機(jī)構(gòu)。PPP項(xiàng)目的特點(diǎn)之一是高負(fù)債運(yùn)行，一般而言，債權(quán)資金占項(xiàng)目總資產(chǎn)的70%或以上，而由于項(xiàng)目總投資較大，股權(quán)部分的出資也將耗費(fèi)大量資金，因此項(xiàng)目公司通常傾向于邀請金融機(jī)構(gòu)入股，作為項(xiàng)目公司的財(cái)務(wù)投資者。因此融資方在PPP項(xiàng)目中往往需要提供股權(quán)+債權(quán)融資。

以寧波區(qū)域內(nèi)兩個(gè)已招標(biāo)結(jié)束的PPP項(xiàng)目為例，其中一個(gè)新建項(xiàng)目社會(huì)資本出資額占資本金的15.83%，政府出資額占項(xiàng)目公司資本金的0.83%，金融機(jī)構(gòu)股權(quán)融資占項(xiàng)目公司資本金的83%。項(xiàng)目公司資本金比例為總投資的27%，剩余部分的債權(quán)融資由金融機(jī)構(gòu)提供，則金融機(jī)構(gòu)提供的股權(quán)和債權(quán)融資資金合計(jì)在項(xiàng)目總投資中占比達(dá)90.98%。而另一個(gè)存量項(xiàng)目PPP中金融機(jī)構(gòu)的出資比例更高，在64.53億元的項(xiàng)目總投資中，除政府出資代表出資0.1億元之外，其余資金都由金融機(jī)構(gòu)通過股權(quán)+債權(quán)的形式全部提供。

4、承包商和分包商、原料供應(yīng)商、專業(yè)運(yùn)營商

財(cái)金〔2014〕156號(hào)對承包商和分包商、原料供應(yīng)商、專業(yè)運(yùn)營商的角色定位如下：承包商、分包商主要負(fù)責(zé)項(xiàng)目的建設(shè)，通常與項(xiàng)目公司簽訂固定價(jià)格、固定工期的工程總承包合同，主要擔(dān)工期延誤、工程質(zhì)量不合格和成本超支等風(fēng)險(xiǎn)。專業(yè)運(yùn)營商負(fù)責(zé)項(xiàng)目的運(yùn)營和維護(hù)，原材料供應(yīng)商負(fù)責(zé)項(xiàng)目中原料的及時(shí)、充足、穩(wěn)定供應(yīng)，并承擔(dān)各自相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)。

這三者以其專業(yè)的資質(zhì)或渠道參與到項(xiàng)目中，并承擔(dān)相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)，是項(xiàng)目的實(shí)際經(jīng)營者。在實(shí)際情況中，PPP項(xiàng)目的社會(huì)資本方是這些角色的實(shí)際承擔(dān)者，或者主導(dǎo)方。一則通過比較不難發(fā)現(xiàn)，這三者與社會(huì)資本方的特點(diǎn)較為一致，社會(huì)資本方有能力履行相應(yīng)職責(zé)并承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)；二則社會(huì)資本為將施工利潤、運(yùn)營利潤、采購定價(jià)權(quán)等內(nèi)部化和最大化，并減少交易成本，通常由自身或者體系內(nèi)的專業(yè)公司來履行這些職能。

（三）PPP項(xiàng)目的利益相關(guān)模型

根據(jù)上文對于項(xiàng)目參與方的分析，我們提出圍繞PPP項(xiàng)目公司的三個(gè)核心利益相關(guān)者：政府、社會(huì)資本和金融機(jī)構(gòu)。他們都在項(xiàng)目公司中投入了“賭注”——政府在項(xiàng)目公司中投入資本金和特許經(jīng)營權(quán)，社會(huì)資本投入資本金、技術(shù)和人力資本，金融機(jī)構(gòu)投入資本金和債權(quán)資金，并且因此而受到影響，滿足利益相關(guān)者理論最狹義的定義。同時(shí)，較為特殊的是，這三個(gè)核心利益相關(guān)者在項(xiàng)目公司中擁有多重身份——政府既是股東又是購買者，社會(huì)資本即使股東又是經(jīng)營者，金融機(jī)構(gòu)即使股東又是債權(quán)人。

四、金融機(jī)構(gòu)在PPP項(xiàng)目融資中的瓶頸

1、缺乏主動(dòng)選擇權(quán)

政府是PPP項(xiàng)目的主導(dǎo)發(fā)起方和管理者，對于項(xiàng)目公司擔(dān)負(fù)了規(guī)劃、管理、監(jiān)督等職能，在PPP“利益共享，風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)”的精神指導(dǎo)下，政府和社會(huì)資本從項(xiàng)目發(fā)起階段就緊密溝通和磋商。但金融機(jī)構(gòu)作為融資結(jié)構(gòu)中的最大股東和債權(quán)人，卻較少參與或者參與較晚，通常只是到項(xiàng)目啟動(dòng)招標(biāo)時(shí)方才介入。一方面導(dǎo)致金融機(jī)構(gòu)因權(quán)責(zé)不對等而減少參與積極性，另一方面若項(xiàng)目設(shè)計(jì)條款不合理，則將增加項(xiàng)目融資難度，使項(xiàng)目因缺少資金而難以為繼。例如圭亞那的阿麥拉電站項(xiàng)目，即因?yàn)榘l(fā)現(xiàn)合同文本中所設(shè)計(jì)的融資與投入的結(jié)構(gòu)匹配無法實(shí)現(xiàn)，未來現(xiàn)金流無法支撐融資成本和各方利益訴求，從而被無限期擱置。

2、風(fēng)險(xiǎn)因素復(fù)雜

在PPP模式下，社會(huì)資本和政府作為長期合作伙伴，將項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行優(yōu)化分配，并各自承擔(dān)。因此對于金融機(jī)構(gòu)而言，風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)主體的多樣化使得風(fēng)險(xiǎn)控制措施變得更加復(fù)雜。

社會(huì)資本作為項(xiàng)目公司實(shí)際經(jīng)營者，承擔(dān)著PPP項(xiàng)目中最核心的建設(shè)期風(fēng)險(xiǎn)和運(yùn)營風(fēng)險(xiǎn)，而金融機(jī)構(gòu)作為項(xiàng)目公司的最大股東，因?yàn)椴痪邆淙缡姓?、交通運(yùn)輸?shù)葘I(yè)領(lǐng)域的技術(shù)經(jīng)驗(yàn)而無法參與到項(xiàng)目公司的實(shí)際運(yùn)營中，存在一定程度的委托代理問題。

五、金融機(jī)構(gòu)的對策與建議

（一）擇優(yōu)篩選項(xiàng)目及合作伙伴

在PPP模式“風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)，利益共享”的精神下，不僅僅是政府和社會(huì)資本形成了一個(gè)長期的合作伙伴關(guān)系，金融機(jī)構(gòu)選擇進(jìn)入一個(gè)PPP項(xiàng)目，其實(shí)也是為自己選擇了兩個(gè)戰(zhàn)略合作伙伴，和一個(gè)長期投資標(biāo)的。

通過金融機(jī)構(gòu)主動(dòng)性的選擇，能夠減少市場逆向選擇的情況，讓一批真正優(yōu)質(zhì)的項(xiàng)目以及社會(huì)資本方得以獲得資金支持，有助于提升PPP項(xiàng)目的整體質(zhì)量。

（二）優(yōu)化治理機(jī)制控制風(fēng)險(xiǎn)

PPP模式下，政府和社會(huì)資本方在項(xiàng)目初始階段就風(fēng)險(xiǎn)優(yōu)化分配，社會(huì)資本方主要承擔(dān)建設(shè)、運(yùn)營風(fēng)險(xiǎn)，政府主要承擔(dān)財(cái)政補(bǔ)貼支出風(fēng)險(xiǎn)。因此金融機(jī)構(gòu)的融資追索權(quán)和風(fēng)險(xiǎn)控制措施也應(yīng)該基于這種風(fēng)險(xiǎn)分配進(jìn)行有針對性的落實(shí)。

針對政府方所承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)，金融機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)以提供項(xiàng)目補(bǔ)貼納入預(yù)算的支持文件，動(dòng)態(tài)監(jiān)測政府財(cái)政實(shí)力和負(fù)債率等方法，防范政府財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。針對社會(huì)資本所承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)，金融機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)通過保證社會(huì)資本出資比例，提供建設(shè)期擔(dān)保等方法，約束其違約可能。同時(shí)由于PPP項(xiàng)目期限一般在10年以上，周期較長，因此建議金融機(jī)構(gòu)建立長期、動(dòng)態(tài)的監(jiān)測機(jī)制，關(guān)注政府方和社會(huì)資本方在較長期限中的履約情況，以便在風(fēng)險(xiǎn)初發(fā)時(shí)掌握先機(jī)。

（三）創(chuàng)新投融資方式提高收益

金融機(jī)構(gòu)在目前PPP融資中遇到的一大瓶頸在于融資收益過低。因此金融機(jī)構(gòu)找到在PPP項(xiàng)目中提高收益的方式是關(guān)系到金融機(jī)構(gòu)參與PPP積極性的關(guān)鍵問題，也是未來PPP項(xiàng)目融資渠道通暢的重要因素。

綜上所述，擇優(yōu)合作、治理結(jié)構(gòu)、創(chuàng)新方式是金融機(jī)構(gòu)在PPP項(xiàng)目中的主要策略，不僅能夠幫助金融機(jī)構(gòu)在PPP項(xiàng)目獲得風(fēng)險(xiǎn)和收益的平衡，同時(shí)作為PPP項(xiàng)目的核心利益相關(guān)方，為PPP項(xiàng)目的可持續(xù)發(fā)展創(chuàng)造了良好的生態(tài)環(huán)境。