社會(huì)組織參與下的職業(yè)健康治理模式分析與研究

尉肖帥，劉　笑

(1.華北科技學(xué)院 管理學(xué)院，河北 廊坊 065201；2.國(guó)家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理總局 國(guó)際交流合作中心，北京 100713)

0　引言

“職業(yè)健康”是指工作中對(duì)人體健康造成危害或引發(fā)職業(yè)相關(guān)疾病的有毒有害物質(zhì)的防范，包括：物理、化學(xué)、生物及人機(jī)工效等方面危害的防范[1]。對(duì)于“治理”，聯(lián)合國(guó)全球治理委員會(huì)進(jìn)行了相關(guān)概念的界定，是指“各種公共的或私人的個(gè)人和機(jī)構(gòu)管理其共同事務(wù)的諸多方法的總和，是使相互沖突的或不同利益得以調(diào)和，并采取聯(lián)合行動(dòng)的持續(xù)過(guò)程”，其主要包含以下4方面特征：治理不是一套規(guī)則條例，也不是一種活動(dòng)，而是一個(gè)過(guò)程；治理的建立不以支配為基礎(chǔ)，而以調(diào)和為基礎(chǔ)；治理同時(shí)涉及公、私部門(mén)；治理并不意味著一種正式制度，而又有賴(lài)于持續(xù)的相互作用[2]。而長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)職業(yè)健康治理工作堅(jiān)持“預(yù)防為主，防治結(jié)合”的方針，對(duì)職業(yè)危害進(jìn)行分類(lèi)管理、綜合治理，力求從源頭控制職業(yè)危害，加大執(zhí)法監(jiān)督力度，開(kāi)展了一系列針對(duì)重點(diǎn)行業(yè)、重點(diǎn)地區(qū)、重點(diǎn)人群職業(yè)危害的專(zhuān)項(xiàng)整治，鼓勵(lì)企業(yè)加入OHSM體系，加強(qiáng)勞動(dòng)者職業(yè)健康意識(shí)培養(yǎng)。特別是2002年，我國(guó)出臺(tái)并實(shí)施了《中華人民共和國(guó)職業(yè)病防治法》后，從中央到地方政府，從相關(guān)部門(mén)到企業(yè)，對(duì)職業(yè)危害更加重視，取得了一定成績(jī)。但從近幾年的數(shù)據(jù)來(lái)看，我國(guó)職業(yè)健康治理形式依然嚴(yán)峻，根據(jù)國(guó)家衛(wèi)計(jì)委統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，我國(guó)2011年上報(bào)職業(yè)病例29 879例[3]；2012年上報(bào)職業(yè)病例27 420例[4]；2013年報(bào)告26 393例[5]；2014年共報(bào)告職業(yè)病29 972例[6]，整體數(shù)量依然龐大。而由職業(yè)危害造成的直接和間接經(jīng)濟(jì)損失數(shù)以?xún)|計(jì)，據(jù)粗略估算，每年我國(guó)因職業(yè)病、工傷事故產(chǎn)生的直接經(jīng)濟(jì)損失達(dá) 1 000億元，間接經(jīng)濟(jì)損失 2 000億元[7]。在政府管理方式和職能結(jié)構(gòu)改革進(jìn)程中，社會(huì)組織開(kāi)始逐步參與到我國(guó)的社會(huì)治理中，黨的“十八大”報(bào)告中提出“要圍繞構(gòu)建中國(guó)特色社會(huì)主義社會(huì)管理體系，加快形成黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會(huì)管理體制，加快形成政府主導(dǎo)、覆蓋城鄉(xiāng)、可持續(xù)的基本公共服務(wù)體系，加快形成政社分開(kāi)、權(quán)責(zé)明確、依法自治的現(xiàn)代社會(huì)組織體制，加快形成源頭治理、動(dòng)態(tài)管理、應(yīng)急處置相結(jié)合的社會(huì)管理機(jī)制”；“十八屆三中全會(huì)”強(qiáng)調(diào)，“改進(jìn)社會(huì)治理方式。堅(jiān)持系統(tǒng)治理，加強(qiáng)黨委領(lǐng)導(dǎo)，發(fā)揮政府主導(dǎo)作用，鼓勵(lì)和支持社會(huì)各方面參與，實(shí)現(xiàn)政府治理和社會(huì)自我調(diào)節(jié)、居民自治良性互動(dòng)”。而文獻(xiàn)[8]提出，政府和社會(huì)組織應(yīng)在彼此信任、權(quán)責(zé)明確、規(guī)范保障的前提下，構(gòu)建起相互獨(dú)立、合作互動(dòng)、政府主導(dǎo)的新型關(guān)系。在目前我國(guó)職業(yè)健康治理水平以及社會(huì)組織參與下的社會(huì)治理現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上，本文以問(wèn)題為導(dǎo)向，提出社會(huì)組織參與職業(yè)健康治理體系的功能定位，并對(duì)相關(guān)治理體系的組成和運(yùn)行機(jī)制進(jìn)行討論，為各級(jí)政府和企業(yè)進(jìn)一步提高職業(yè)健康治理水平提供參考和借鑒。

1　現(xiàn)階段職業(yè)健康治理體系分析

1.1　現(xiàn)階段職業(yè)健康治理體系構(gòu)成

目前，我國(guó)職業(yè)健康治理體系遵循“用人單位負(fù)責(zé)、行政機(jī)關(guān)監(jiān)管、行業(yè)自律、職工參與和社會(huì)監(jiān)督” 的基本構(gòu)建原則。政府起主導(dǎo)作用，主要負(fù)責(zé)直接對(duì)職業(yè)健康治理工作進(jìn)行監(jiān)督和管理，并成立相關(guān)機(jī)構(gòu)間接提供職業(yè)健康服務(wù)；用人單位是直接負(fù)責(zé)人。整個(gè)體系可分為三個(gè)層次，第一層是政府主導(dǎo)的職業(yè)健康相關(guān)政策制定與規(guī)劃?rùn)C(jī)構(gòu)，主要負(fù)責(zé)職業(yè)健康治理工作規(guī)劃、提供財(cái)政和政策支持等；第二層是各級(jí)行政管理機(jī)構(gòu)及執(zhí)法監(jiān)督機(jī)構(gòu)和職業(yè)健康治理相關(guān)的輔助機(jī)構(gòu)，主要有衛(wèi)生行政部門(mén)、安監(jiān)部門(mén)、工會(huì)及衛(wèi)生監(jiān)督所、疾病預(yù)防控制中心、職業(yè)病防治院、職業(yè)病鑒定機(jī)構(gòu)、職業(yè)病診療機(jī)構(gòu)、民營(yíng)服務(wù)機(jī)構(gòu)等部門(mén)；第三層是用人單位及勞動(dòng)者。而根據(jù)我國(guó)職業(yè)健康治理體系的三個(gè)層次，我國(guó)職業(yè)健康治理工作也可相應(yīng)分成三個(gè)等級(jí)。

1)第一級(jí)，通過(guò)崗前體檢等形式對(duì)有職業(yè)禁忌癥者所從事的工作進(jìn)行限定；對(duì)可能產(chǎn)生職業(yè)危害的項(xiàng)目嚴(yán)格執(zhí)行“三同時(shí)”，并改進(jìn)生產(chǎn)工藝和生產(chǎn)設(shè)備，使用符合規(guī)定的防護(hù)設(shè)備及防護(hù)用品，達(dá)到減少職業(yè)危害發(fā)生概率的目標(biāo)。

2)第二級(jí)，定期對(duì)勞動(dòng)者的勞動(dòng)作業(yè)環(huán)境進(jìn)行職業(yè)危害因素的檢測(cè)，對(duì)勞動(dòng)者定期體檢，早發(fā)現(xiàn)、早預(yù)防。

3)第三級(jí)，職業(yè)危害發(fā)生后，積極進(jìn)行治療和康復(fù)：對(duì)于已經(jīng)遭受職業(yè)危害的接觸者調(diào)離原有崗位并進(jìn)行治療、康復(fù)，同時(shí)預(yù)防并發(fā)癥；根據(jù)病因，對(duì)生產(chǎn)環(huán)境和生產(chǎn)工藝進(jìn)行改進(jìn)[9]。

1.2　現(xiàn)階段職業(yè)健康治理體系存在的問(wèn)題

以上以政府為主導(dǎo)的職業(yè)健康治理體系雖然對(duì)我國(guó)相關(guān)職業(yè)健康防治工作，尤其是較為規(guī)范的大中型企業(yè)，起到了積極的推動(dòng)作用，但由于我國(guó)現(xiàn)有工業(yè)門(mén)類(lèi)多樣，職業(yè)危害分布廣泛，涉及煤炭、冶金、化工、建材等幾十個(gè)主要行業(yè)，特別是很多小企業(yè)存在勞動(dòng)條件惡劣，生產(chǎn)工藝落后，缺乏必要的防護(hù)等問(wèn)題，造成了我國(guó)職業(yè)危害高發(fā)、矛盾凸顯。分析其原因，主要有以下5個(gè)方面。

1)我國(guó)職業(yè)健康治理體系是“自上而下”、多部門(mén)多領(lǐng)域協(xié)調(diào)合作的結(jié)構(gòu)，不僅涉及安監(jiān)、衛(wèi)生部門(mén)，還涉及勞動(dòng)、工會(huì)、社保等部門(mén)，這些機(jī)構(gòu)雖然有各自的權(quán)限，但各部門(mén)多頭執(zhí)法，職能交叉，責(zé)任不明，相互推諉，缺乏配合，既有執(zhí)法重疊，也有執(zhí)法空隙，導(dǎo)致職業(yè)健康治理工作中存在管理越位、缺位和空位的現(xiàn)象[10]。

2)監(jiān)管執(zhí)法人員數(shù)量欠缺，工作量大，難以保證監(jiān)管的長(zhǎng)效性[11]，特別是在發(fā)生事故的時(shí)候，人力不足的情況更加明顯。

3)監(jiān)督部門(mén)與職業(yè)健康服務(wù)機(jī)構(gòu)間信息不對(duì)稱(chēng)，協(xié)作不暢。

4)企業(yè)職業(yè)健康意識(shí)淡薄，對(duì)職工的職業(yè)健康培訓(xùn)與服務(wù)工作力度不足[12]。

5)職業(yè)危害事件報(bào)告不及時(shí)，存在漏報(bào)事件。

2　社會(huì)組織參與下的職業(yè)健康治理模式

我國(guó)目前職業(yè)健康治理中存在的這些問(wèn)題，很多情況下是由于政府和企業(yè)之間缺少中間橋梁、治理缺乏第三方監(jiān)督所造成的，而社會(huì)組織正可以彌補(bǔ)這一不足。針對(duì)以上現(xiàn)有職業(yè)健康治理模式存在的問(wèn)題，提出社會(huì)組織參與下的職業(yè)健康治理模式，以充分發(fā)揮其在職業(yè)健康治理過(guò)程中，社會(huì)動(dòng)員者與教育者、對(duì)企業(yè)的第三方監(jiān)督者、對(duì)政府的施壓者、以及政府和民眾之間的信息溝通者的重要角色作用。

2.1　社會(huì)組織的定義以及與職業(yè)健康治理的關(guān)系

2.1.1社會(huì)組織的定義、類(lèi)型和特點(diǎn)

2006年，“十六屆六中全會(huì)”上通過(guò)的《關(guān)于構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)若干重大問(wèn)題的決定》，第一次提出了“社會(huì)組織”的科學(xué)概念。根據(jù)我國(guó)《非營(yíng)利組織法的立法原則》，社會(huì)組織是指：在特定的法律體系下，在政府與企業(yè)之外，向社會(huì)某個(gè)領(lǐng)域提供社會(huì)服務(wù)，并具有公益性、非營(yíng)利性、自治性、志愿性等特點(diǎn)的組織機(jī)構(gòu)。我國(guó)社會(huì)組織主要包括以下4種類(lèi)型。

1)社會(huì)團(tuán)體：是指以協(xié)會(huì)、學(xué)會(huì)、研究會(huì)、商會(huì)、促進(jìn)會(huì)、聯(lián)合會(huì)等名稱(chēng)命名的，基于一定社會(huì)關(guān)系形成的會(huì)員制組織。

2)民辦非企業(yè)單位：是由民間出資成立的，直接提供各種社會(huì)服務(wù)的各種民辦學(xué)校、醫(yī)院、福利機(jī)構(gòu)等非會(huì)員制組織。

3)基金會(huì)：是由一定財(cái)產(chǎn)關(guān)系而形成的財(cái)團(tuán)性組織。

4)涉外社會(huì)組織。

根據(jù)美國(guó)約翰霍普金斯大學(xué)的薩拉蒙教授研究觀點(diǎn)，社會(huì)組織具有5個(gè)特點(diǎn)：組織性、非營(yíng)利性、自治性、志愿性及公益性，這一觀點(diǎn)被廣泛認(rèn)可。

2.1.2社會(huì)組織與職業(yè)健康治理主體的關(guān)系

社會(huì)組織是參與職業(yè)健康治理的主體之一，此外，還有政府和企業(yè)，社會(huì)組織與他們之間的關(guān)系從最初的獨(dú)立、對(duì)抗逐漸演變?yōu)橄嗷ズ献骰?dòng)，三者之間關(guān)系如圖1所示。

圖1　政府、企業(yè)和社會(huì)組織參與職業(yè)健康治理的關(guān)系Fig.1　The relationship of government, enterprise and social organization participate in occupational health governce

作為職業(yè)健康治理的2個(gè)主體，政府和企業(yè)不是萬(wàn)能的。行業(yè)管理乏力，群眾監(jiān)督局限，政府失靈和市場(chǎng)失靈的境況對(duì)社會(huì)組織與政府、企業(yè)開(kāi)展廣泛的合作互動(dòng)產(chǎn)生了需求。社會(huì)組織與政府、企業(yè)在職業(yè)健康治理中的互動(dòng)關(guān)系主要體現(xiàn)在以下2個(gè)方面。

1)在合作機(jī)制上，政府、企業(yè)與社會(huì)組織相互之間既相互促進(jìn)又相互競(jìng)爭(zhēng)；“小政府、大社會(huì)”的政府職能改革促進(jìn)了社會(huì)組織的發(fā)展，同時(shí)社會(huì)組織的發(fā)展也強(qiáng)化了政府職能由全能型向服務(wù)型的轉(zhuǎn)變。

2)3個(gè)治理主體之間相互監(jiān)督和補(bǔ)充，政府支持、扶持企業(yè)和社會(huì)組織的同時(shí)，又進(jìn)行監(jiān)督管理；企業(yè)、社會(huì)組織積極參與職業(yè)健康治理，共同強(qiáng)化治理力度[13]；社會(huì)組織又為企業(yè)和政府提供職業(yè)健康相關(guān)服務(wù)，充當(dāng)了“緩沖器”、“過(guò)渡器”和“調(diào)節(jié)器”的角色。

2.2　社會(huì)組織參與下的職業(yè)健康治理模式組成與運(yùn)行機(jī)制

2.2.1社會(huì)組織參與下的職業(yè)健康治理模式組成

根據(jù)“治理理論”和“公民社會(huì)理論”，政府、企業(yè)、社會(huì)組織3者共同參與合作是現(xiàn)代職業(yè)健康治理的新模式。政府、企業(yè)與社會(huì)組織彼此合作，共同推動(dòng)職業(yè)健康工作的同時(shí)，3者在職業(yè)健康治理工作中的地位和作用發(fā)生了很大的變化。對(duì)政府而言，是從統(tǒng)治到掌舵；對(duì)企業(yè)而言，從被動(dòng)參與到積極主動(dòng)參與；將社會(huì)組織納入職業(yè)健康治理主體，將3者連接起來(lái)，形成“多中心主體”的、相互合作的網(wǎng)絡(luò)關(guān)系。這種治理模式，一方面改變了單一的以政府為中心帶來(lái)的束縛和問(wèn)題，確立了包括政府、企業(yè)、社會(huì)組織為主體的共同行動(dòng)體系；另一方面，政府從繁雜的瑣碎事務(wù)中解脫出來(lái)，更加明確地對(duì)職業(yè)健康治理工作進(jìn)行掌控，從而實(shí)現(xiàn)政府職能的轉(zhuǎn)變。

2.2.2社會(huì)組織參與下的職業(yè)健康治理模式運(yùn)行機(jī)制

就在王祥自己胡思亂想的時(shí)候，一個(gè)心寬體胖的中年人來(lái)到了古玩市場(chǎng)里。最初王祥以為是哪家店鋪的老板來(lái)顧店的，不過(guò)看這人四處轉(zhuǎn)悠，不像是此地的熟人。王祥趕忙打量起來(lái)人的打扮，只見(jiàn)這人一身名牌，身上都是花里胡哨的配飾，光玉鐲子就帶了3個(gè)。老道果然也是一副認(rèn)定這個(gè)胖子就是今天主菜的神情，向王祥連打眼色，王祥心領(lǐng)神會(huì)的靜下心來(lái)，觀察起那人的動(dòng)向。

政府、企業(yè)、社會(huì)組織3者作為職業(yè)健康治理的主體，在明確的任務(wù)分工基礎(chǔ)上，本著共同參與、相互協(xié)作的精神，共同支撐整體治理模式的有效運(yùn)行，不同主體的任務(wù)分工如表1所示。其中，社會(huì)組織向政府和企業(yè)提供職業(yè)健康相關(guān)服務(wù)，主要包括：職業(yè)危害因素評(píng)價(jià)服務(wù)、工作環(huán)境危害因素檢測(cè)服務(wù)、職業(yè)病診斷、職業(yè)健康教育、職業(yè)衛(wèi)生培訓(xùn)等，政府和企業(yè)從社會(huì)組織購(gòu)買(mǎi)服務(wù)；政府授予社會(huì)組織服務(wù)資質(zhì)并監(jiān)督其工作，社會(huì)組織受政府委托，對(duì)企業(yè)進(jìn)行相關(guān)檢測(cè)和監(jiān)督，例如：作業(yè)環(huán)境有害因素檢測(cè)、職業(yè)病防治健康教育等[14]。在此模式下，社會(huì)組織發(fā)揮的積極作用主要包括以下4個(gè)方面。

表1　不同治理主體的任務(wù)分工Table 1　Task of different governance subject

1)社會(huì)組織彌補(bǔ)了傳統(tǒng)模式下政府多部門(mén)協(xié)作中可能產(chǎn)生的管理空位問(wèn)題。

2)社會(huì)組織作為政府與企業(yè)和勞動(dòng)者的橋梁，輔助政府對(duì)需要救治和救助的職業(yè)病患者進(jìn)行及時(shí)、有針對(duì)性的幫助，同時(shí)將相關(guān)信息反饋回政府，以推動(dòng)政府政策的制定，避免了信息不對(duì)稱(chēng)的問(wèn)題。

3)社會(huì)組織可以為政府和企業(yè)提供職業(yè)健康培訓(xùn)等相關(guān)服務(wù)。

4)職業(yè)危害產(chǎn)生時(shí)，社會(huì)組織可以協(xié)助政府部門(mén)和企業(yè)統(tǒng)計(jì)受害者情況，避免漏報(bào)。

3　社會(huì)組織參與下的職業(yè)健康治理模式實(shí)踐

隨著近幾年我國(guó)社會(huì)組織的發(fā)展以及相關(guān)政府職能的轉(zhuǎn)變，全國(guó)部分地區(qū)開(kāi)展了相關(guān)社會(huì)組織參與下的職業(yè)健康治理實(shí)踐工作，譬如：“中國(guó)職業(yè)安全健康協(xié)會(huì)”為國(guó)家職業(yè)安全健康的發(fā)展戰(zhàn)略提供數(shù)據(jù)和建議、舉辦國(guó)際職業(yè)健康會(huì)議、開(kāi)展職業(yè)健康科學(xué)技術(shù)理論與應(yīng)用研究、承辦職業(yè)健康專(zhuān)業(yè)人員資質(zhì)評(píng)鑒等工作；溫州市甌海區(qū)為更有效落實(shí)企業(yè)安全生產(chǎn)主體責(zé)任，動(dòng)員社會(huì)力量參與企業(yè)安全生產(chǎn)社會(huì)化服務(wù)，堅(jiān)持“市場(chǎng)主導(dǎo)、政府推動(dòng)、社會(huì)參與、企業(yè)自主”的原則，發(fā)動(dòng)行業(yè)協(xié)會(huì)(商會(huì))、基層商會(huì)大力推進(jìn)安全生產(chǎn)社會(huì)化服務(wù)工作；江蘇省興化市鼓勵(lì)支持社會(huì)組織，特別是行業(yè)協(xié)會(huì)參與到職業(yè)健康治理工作中。下面以興化市為例，對(duì)社會(huì)組織(行業(yè)協(xié)會(huì))積極參與職業(yè)健康治理的實(shí)踐工作進(jìn)行總結(jié)。

表2　江蘇省興化市行業(yè)協(xié)會(huì)參與職業(yè)健康治理的主要成效一覽Table 2　Main results of occupational health governancejoined by trade associations in Xinghua ,Jiansu Province

從以上興化市社會(huì)組織參與的職業(yè)健康治理工作實(shí)踐來(lái)看，主要涉及的業(yè)務(wù)內(nèi)容包括：行業(yè)專(zhuān)家檢查服務(wù)、安監(jiān)人員培訓(xùn)服務(wù)、重大安全隱患整改和專(zhuān)項(xiàng)整治服務(wù)、安監(jiān)文件的制定參與等，已經(jīng)較全面地覆蓋了職業(yè)健康治理的相關(guān)實(shí)際工作范疇，不但從治理的專(zhuān)業(yè)性上有所深入，而且在人員投入和產(chǎn)出上也有較明顯的改善。執(zhí)法人員專(zhuān)業(yè)知識(shí)和實(shí)戰(zhàn)水平大大提高，以前對(duì)檢查出來(lái)的安全隱患，有時(shí)很難提出解決方案，現(xiàn)在一般現(xiàn)場(chǎng)都能解決；發(fā)現(xiàn)的安全隱患的條目相對(duì)之前也有明顯增加；同時(shí)，在參與各項(xiàng)專(zhuān)項(xiàng)整治中，根據(jù)不同類(lèi)型和模式的企業(yè)，結(jié)合社會(huì)組織，特別是行業(yè)協(xié)會(huì)中的專(zhuān)家，提出合情合理又能保質(zhì)保量完成整改的整治方案；與此同時(shí)，興化市社會(huì)組織參與了《市安委辦關(guān)于印發(fā)興化市涉氨制冷企業(yè)液氨使用專(zhuān)項(xiàng)治理實(shí)施方案的通知》、《市安委辦關(guān)于開(kāi)展水泥制造和石材加工企業(yè)粉塵危害專(zhuān)項(xiàng)治理工作的通知》、《關(guān)于印發(fā)全市油氣等危險(xiǎn)化學(xué)品罐區(qū)專(zhuān)項(xiàng)安全大檢查工作方案的通知》等文件的制訂，還參與制定了《?；飞a(chǎn)單位安全檢査表》、《職業(yè)衛(wèi)生安全檢査表》、《船舶修拆造安全檢查表》、《機(jī)城加工企業(yè)安全檢塞表》等檢查表，為執(zhí)法人員檢查工作提供了有力的技術(shù)支撐。

4　結(jié)論

1)提出社會(huì)組織作為現(xiàn)代社會(huì)治理的主體之一，應(yīng)與政府、企業(yè)合作，共同參與到相關(guān)職業(yè)健康治理工作中，構(gòu)建“三位一體”的職業(yè)健康協(xié)同治理模式。

2)在政府、企業(yè)、社會(huì)組織共同參與的職業(yè)健康治理模式下，進(jìn)一步分析不同治理主體間的關(guān)系與工作任務(wù)。

3)社會(huì)組織在職業(yè)健康治理中承擔(dān)了社會(huì)動(dòng)員者與教育者、對(duì)企業(yè)的第三方監(jiān)督者、對(duì)政府的施壓者、以及政府和民眾之間的信息溝通者的重要角色。

4)以“江蘇省興化市”為例，分析了社會(huì)組織參與職業(yè)健康治理實(shí)踐工作的主要內(nèi)容與成效，為其他地區(qū)開(kāi)展相關(guān)工作提供借鑒和參考。

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