我國(guó)地方財(cái)政可持續(xù)發(fā)展的問(wèn)題分析

袁昭穎

(河南財(cái)經(jīng)政法大學(xué) 河南 鄭州 450046)

我國(guó)地方財(cái)政可持續(xù)發(fā)展的問(wèn)題分析

袁昭穎

(河南財(cái)經(jīng)政法大學(xué) 河南 鄭州 450046)

1994年分稅制改革以后，我國(guó)財(cái)政體制發(fā)生了根本上的轉(zhuǎn)變，增強(qiáng)了財(cái)政對(duì)經(jīng)濟(jì)的調(diào)節(jié)能力和中央政府的宏觀調(diào)控能力。但地方財(cái)政的發(fā)展面臨的問(wèn)題也不容忽視，財(cái)權(quán)事權(quán)劃分不合理、地方政府收入和支出的不對(duì)等、在收入結(jié)構(gòu)上對(duì)土地財(cái)政的過(guò)度依賴等矛盾突出。地方財(cái)政的可持續(xù)發(fā)展逐漸成為了我國(guó)一個(gè)重要目標(biāo)。

地方財(cái)政；發(fā)展；分析

一、我國(guó)地方財(cái)政發(fā)展現(xiàn)狀

分稅制以來(lái)，我國(guó)基本將所有具有增長(zhǎng)潛力的稅種都劃為中央財(cái)政收入或者是作為共享稅收，致使中央財(cái)政收入收入大幅度增長(zhǎng)，集中能力增強(qiáng)，地方的財(cái)政收入規(guī)模日益縮小。與此同時(shí)，地方的事權(quán)日益繁重，在地方政府管理的實(shí)際狀況中，事權(quán)要遠(yuǎn)遠(yuǎn)多于財(cái)權(quán)，導(dǎo)致地方政府入不敷出，債臺(tái)高筑。①地方財(cái)政收支現(xiàn)狀：地方政府一般預(yù)算收入分為稅收收入與非稅收收入，稅收收入在一般預(yù)算收入位于主體地位。在地方政府稅收收入中，流轉(zhuǎn)稅所占的比例最高，其次是所得稅。但流轉(zhuǎn)稅的主體稅種均為中央地方共享稅，隨著‘營(yíng)改增”的正式實(shí)行，營(yíng)業(yè)稅收收入正式轉(zhuǎn)化為增值稅收入，這意味著地方分享的稅收會(huì)降低，也會(huì)致使地方政府財(cái)政收入大幅減少。地方財(cái)政支出狀況：地方財(cái)政一般預(yù)算支出不斷增加，同時(shí)在公共財(cái)政體制逐步建立情況下，社會(huì)保障體系也在不斷完善，而財(cái)政在社會(huì)保障體系建設(shè)中的作用日漸突出，大量與社會(huì)保障體系建設(shè)相關(guān)的支出開(kāi)始出現(xiàn)，公共產(chǎn)品服務(wù)支出占據(jù)地方財(cái)政支出相當(dāng)大比重。②地方財(cái)政收入結(jié)構(gòu)不合理：地方對(duì)土地財(cái)政的過(guò)度依賴。在我國(guó)財(cái)政體制發(fā)展過(guò)程中，地方承擔(dān)的事務(wù)繁重，而財(cái)權(quán)存在種種限制，導(dǎo)致地方政府財(cái)權(quán)與事權(quán)嚴(yán)重不匹配，地方政府為了彌補(bǔ)財(cái)力的不足，滿足種種事權(quán)的需求，不得不尋求非稅收收入，甚至制度外收入的幫助。在此情況下，地方政府選擇擁有自主決定權(quán)的土地資源來(lái)彌補(bǔ)空缺，通過(guò)對(duì)土地征用、開(kāi)發(fā)和出讓為主，從而形成了土地財(cái)政的發(fā)展模式。表現(xiàn)在：高額的土地出讓金收入是土地財(cái)政的重要收入，到2010年全國(guó)土地性財(cái)稅收益已經(jīng)達(dá)到33994.3億元，而僅土地出讓金收入就高達(dá)27464.5億元，在地方財(cái)政收入占據(jù)了超八成的比重。建筑、房地產(chǎn)業(yè)發(fā)展產(chǎn)生的稅費(fèi)收入。當(dāng)前土地、房產(chǎn)稅收包括城鎮(zhèn)土地使用稅、土地增值稅、耕地占用稅、房產(chǎn)稅、契稅及其他相關(guān)稅種。這五種稅規(guī)模在1999年稅收之和為378.2億元;到2010年規(guī)模稅收之和達(dá)到6529.8億元，增長(zhǎng)了17倍之多。

二、地方財(cái)政可持續(xù)發(fā)展的阻礙

①事權(quán)劃分不規(guī)范：中央和地方之間事權(quán)劃分不規(guī)范：我國(guó)政府間事權(quán)界定采取中央管理、地方管理和中央地方共同管理的模式，其中，除了中央和地方政府分別明確管理的事務(wù)外，共同管理的社會(huì)事務(wù)范圍就比較廣泛，誰(shuí)應(yīng)該管誰(shuí)不應(yīng)該管界限不清晰，政府在行使職能過(guò)程中，沒(méi)人管、多人管、越級(jí)管現(xiàn)象相當(dāng)普遍。并且由于中央政府和上級(jí)政府的權(quán)威性，地方政府承擔(dān)著不應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的事務(wù)，地方政府財(cái)權(quán)、財(cái)力有限，承擔(dān)不了相應(yīng)事權(quán)。地方政府之間事權(quán)劃分隨意性大：我國(guó)的政府職能現(xiàn)在配置基本上是中央政府和上級(jí)政府有相當(dāng)?shù)臋?quán)力，可以為自己定職能或?yàn)橄录?jí)政府定職能,這就會(huì)產(chǎn)生一些政府行使職能時(shí)不順利的問(wèn)題，有些市場(chǎng)可以自行調(diào)節(jié)的領(lǐng)域，政府不應(yīng)該管，卻因?yàn)槔骊P(guān)系偏要加以干涉,甚至出現(xiàn)各級(jí)政府爭(zhēng)奪管理權(quán)；而有些領(lǐng)域由于市場(chǎng)的局限性，需要進(jìn)行宏觀調(diào)控,因?yàn)闊o(wú)利可圖,各級(jí)政府不愿意投入資金或進(jìn)行調(diào)節(jié)，還有一些地方政府缺乏財(cái)力而不能充分履行事權(quán)。②地方政府財(cái)權(quán)自主性小：在94分年稅制改革后，我國(guó)財(cái)權(quán)劃分的一個(gè)明顯特征就是財(cái)權(quán)層層上移。首先是中央政府和地方政府之間，受分稅制體制影響，中央財(cái)政收人占全部財(cái)政收入的比例逐漸加重，中央財(cái)權(quán)相對(duì)集中。其次是地方各級(jí)政府之間，由于地方各級(jí)政府之間新體制的確立并沒(méi)有統(tǒng)一的規(guī)范，上級(jí)政府為了自身收入的保障，一般會(huì)將規(guī)模大、收入高、稅基穩(wěn)定的稅種劃歸本級(jí)政府，更是將一些可以單獨(dú)化為地方稅的歸為共享稅。這兩種情況使得財(cái)權(quán)從鄉(xiāng)到中央向上層層相對(duì)集中。③地方主體稅種缺失：分稅制改革為了確保中央稅收收入，對(duì)地方財(cái)政考慮較少，導(dǎo)致劃分給地方的稅種是一些零散的、稅種種類(lèi)多但是稅收收入規(guī)模的稅種。自2016年5月1日起，全面推開(kāi)營(yíng)改增試點(diǎn)，將建筑業(yè)、房地產(chǎn)業(yè)、金融業(yè)、生活服務(wù)業(yè)納入試點(diǎn)范圍，將營(yíng)業(yè)稅改為作為共享稅的增值稅，相關(guān)政策的出臺(tái)影響地方政府的收入規(guī)模，地方政府在稅權(quán)和主體稅種方面也缺乏長(zhǎng)期、穩(wěn)定、可靠地制度保障。隨著“營(yíng)改增”的實(shí)施，營(yíng)業(yè)稅將失去地方主體稅種的地位，地方將處于主體稅種缺失的局面。

三、促進(jìn)地方財(cái)政可持續(xù)發(fā)展的建議

①明確地方各級(jí)政府的事權(quán)范圍：要建立起規(guī)范的財(cái)政體制，首先應(yīng)明確各種各級(jí)政府的支出責(zé)任，從而確定其收入責(zé)任。在中央政府進(jìn)行收入安排的時(shí)候，明確事權(quán)責(zé)任可以了解各種政府的支出需要。支出安排的有關(guān)信息可以促進(jìn)收入安排的合理性和高效率。要保證地方稅收體系改革的穩(wěn)步進(jìn)行，就要明確各級(jí)政府間事權(quán)的劃分范圍，確定每一級(jí)政府事權(quán)支出范圍，做到界限明朗，事權(quán)財(cái)權(quán)相匹配。要使稅收體制改革達(dá)到預(yù)期效果，必須細(xì)致合理的劃分事權(quán)范圍，做到國(guó)家與市場(chǎng)、中央和地方、地方與地方和財(cái)政機(jī)構(gòu)四個(gè)方面職責(zé)分明，關(guān)系明晰。②確立稅收立法權(quán)：在財(cái)權(quán)方面，各級(jí)政府應(yīng)有保障政府職能履行的相應(yīng)財(cái)權(quán)，是當(dāng)前我國(guó)地方稅體系改革的關(guān)鍵。我國(guó)各個(gè)地區(qū)的初始稟賦，如自然資源以及經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中導(dǎo)致的財(cái)政能力和稅源規(guī)模的差別很大，中央政府不可能做到各個(gè)地這區(qū)統(tǒng)一規(guī)定，統(tǒng)一行政。在此背景下，充分調(diào)動(dòng)地方積極性，賦予適度的稅權(quán)給地方，地方政府根據(jù)本地區(qū)發(fā)展實(shí)際情況，利用自身財(cái)權(quán)和財(cái)政政策更合理的配置資源，提供給區(qū)域內(nèi)居民充分滿意的公共產(chǎn)品，從而促進(jìn)本地的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。其次應(yīng)賦予地方一定實(shí)際的稅收調(diào)整權(quán)。相對(duì)于征稅對(duì)象、征稅范圍等基礎(chǔ)性規(guī)定，稅率、優(yōu)惠政策等方面可以由地方政府參考決定，充分發(fā)揮地方政府調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)的作用。對(duì)于統(tǒng)一開(kāi)征且影響社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展較大的地方稅種(如增值稅、所得稅)，在立法機(jī)關(guān)制定規(guī)范的基礎(chǔ)上，地方政府權(quán)利范圍內(nèi)確定部分的征管辦法。而對(duì)于如房地產(chǎn)稅、城市維護(hù)建設(shè)稅性質(zhì)的稅種等，對(duì)地方區(qū)域影響較為明顯，并且征收監(jiān)管方便，中央政府便可下放權(quán)力給地方，只負(fù)責(zé)制定基本稅法，給予地方政府確立其征收辦法、稅率彈性、減免政策及其征收管理等權(quán)限。③完善財(cái)產(chǎn)稅制度：世界上多數(shù)國(guó)家選擇財(cái)產(chǎn)稅當(dāng)作地方的主體稅種，不僅是因?yàn)楸阌谡鞴?，其還有稅源穩(wěn)定、稅基流動(dòng)性小的優(yōu)點(diǎn)，這是財(cái)產(chǎn)的特殊性決定的。根據(jù)國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，我國(guó)也可以優(yōu)先考慮財(cái)產(chǎn)稅作為地方主體稅種。要想發(fā)展財(cái)產(chǎn)稅為主體稅種，必須要重構(gòu)財(cái)產(chǎn)稅體系。首先，要做到實(shí)事求是，根據(jù)地方的實(shí)際發(fā)展?fàn)顩r，完善現(xiàn)有稅種的同時(shí)開(kāi)征新稅種，例如物業(yè)稅、車(chē)船使用稅遺產(chǎn)稅和贈(zèng)與稅，有助于促進(jìn)地方稅收制度的完善，解決財(cái)產(chǎn)稅征收范圍較窄的問(wèn)題。其次地方政府應(yīng)當(dāng)具備一定的財(cái)產(chǎn)稅管理權(quán)限，在堅(jiān)持以國(guó)家統(tǒng)一制定的財(cái)產(chǎn)稅相關(guān)法律法規(guī)為基礎(chǔ)，同時(shí)賦予地方政府針對(duì)財(cái)產(chǎn)稅的稅收調(diào)整權(quán)，以此不斷完善財(cái)產(chǎn)稅稅權(quán)的合理劃分。④推進(jìn)資源稅改革：對(duì)于資源稅的改革，我們可以從兩個(gè)方面考慮：第一，將自然資源納入征收范圍，比如水資源、動(dòng)植物資源、森林資源等，促進(jìn)自然資源的合理利用和合理保護(hù)，提高資源利用率。第二，適當(dāng)提高資源稅稅率，根據(jù)資源自身的屬性設(shè)置相應(yīng)稅率，提高對(duì)于不可再生、污染嚴(yán)重以及產(chǎn)出性能低的資源的稅率。提高資源稅占地方稅收體系的比重，不斷完善地方稅收體系。

[1]殷萍萍.2014.中國(guó)財(cái)政可持續(xù)性研究[D].安徽大學(xué)

袁昭穎(1995-)，女，漢族，河南商丘人，經(jīng)濟(jì)學(xué)碩士，河南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)，研究方向：財(cái)政學(xué)。