農(nóng)地使用權(quán)抵押對農(nóng)民土地財產(chǎn)性收入的影響

王增寶

(江蘇大學(xué)馬克思主義學(xué)院 江蘇 鎮(zhèn)江 212013)

農(nóng)地使用權(quán)抵押對農(nóng)民土地財產(chǎn)性收入的影響

王增寶

(江蘇大學(xué)馬克思主義學(xué)院 江蘇 鎮(zhèn)江 212013)

研究農(nóng)地使用權(quán)抵押融資一定程度上可以解決我國小農(nóng)經(jīng)濟占主導(dǎo)地位的不利因素，農(nóng)地使用權(quán)抵押可以擺脫農(nóng)村經(jīng)濟規(guī)?；偷慕?jīng)營問題，農(nóng)地使用權(quán)抵押融資就是要解決農(nóng)村經(jīng)濟結(jié)構(gòu)單一，產(chǎn)業(yè)水平不高；農(nóng)業(yè)及基礎(chǔ)設(shè)施落后，機械應(yīng)用效率低影響生產(chǎn)收入等問題。農(nóng)村的軟硬件基礎(chǔ)設(shè)施總體水平較城鎮(zhèn)較低，導(dǎo)致不能有效提高農(nóng)民的土地收入。解決此問題利用農(nóng)地使用權(quán)抵押融資，可以有效提高農(nóng)村生產(chǎn)水平，發(fā)展農(nóng)村規(guī)模經(jīng)濟，增加農(nóng)民土地財產(chǎn)性收入。

農(nóng)地使用權(quán)；抵押；農(nóng)村

一、國內(nèi)外研究綜述

(一)國內(nèi)農(nóng)地使用權(quán)抵押研究綜述

1.關(guān)于農(nóng)地使用權(quán)能否抵押的研究

農(nóng)地使用權(quán)抵押在物權(quán)法立法過程中有兩種不同意見。持肯定的學(xué)者王利明認為允許農(nóng)地使用權(quán)抵押是適應(yīng)農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的，能夠充分發(fā)揮土地的財產(chǎn)價值，擴大農(nóng)民的融資渠道，解決國家財政支持三農(nóng)不足的局面。另外，王衛(wèi)國從法理學(xué)角度認為農(nóng)地使用權(quán)具備作為抵押標(biāo)底的法律要件，農(nóng)地使用權(quán)抵押制度具有充分的法理基礎(chǔ)。持否定的學(xué)者梁慧星從現(xiàn)實的天災(zāi)人禍中，對于農(nóng)地使用權(quán)抵押存在擔(dān)心農(nóng)民無法收回抵押的土地，因此不贊成農(nóng)地使用權(quán)抵押。

2.關(guān)于農(nóng)地使用權(quán)抵押運作方式研究

陳玉芳主張在立法時，要保證農(nóng)民土地不會失去，嘗試限制農(nóng)戶抵押農(nóng)地的面積或比例，不能讓農(nóng)民把所有的土地抵押出去；或者對土地承包經(jīng)營權(quán)進行所有權(quán)和使用權(quán)分離，將土地承包經(jīng)營權(quán)分成承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)，在若干年的使用權(quán)來抵押。

3.關(guān)于建立土地銀行的研究

李波主張三點，第一點，土地銀行是金融機構(gòu)，是市場經(jīng)濟行為的主體，而不是土地市場調(diào)控的機構(gòu)；第二點，土地銀行是有限的金融機構(gòu)，在有限的領(lǐng)域提供服務(wù)，不能脫離土地銀行對農(nóng)民土地抵押融資的領(lǐng)域；第三點，土地銀行服務(wù)的目標(biāo)物只能是農(nóng)地，需要一定的財政支持。此外，王?；⒄J為政策性銀行不以盈利為首要目標(biāo)，考慮到土地銀行的責(zé)任創(chuàng)建土地銀行更傾向與政策性銀行模式。

(二)國外農(nóng)地使用權(quán)抵押研究綜述

1.德國對農(nóng)地使用權(quán)抵押的研究

德國農(nóng)民在申請貸款時可以申請依據(jù)法律規(guī)定用土地抵押。且在長期土地抵押實踐中不斷完善成為一項具有抵押權(quán)可靠、貸款期長和利率較低且農(nóng)民可利用的主要長期性信等特點的制度安排。

首先，德國具有完善的土地抵押制度。Javier認為“應(yīng)該規(guī)定明確合理的貸款政策，這樣，信貸用戶就會知道所有的程序規(guī)則，尤其是違約以后的責(zé)任。”

德國完善的土地抵押貸款制度表現(xiàn)在貸款對象、程序、數(shù)量額度、還款方式、利率等方面。從貸款對象上看，德國愿意從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、擁有土地所有權(quán)的農(nóng)民采取抵押貸款，只需將借款人的土地所有權(quán)證書作為抵押品交給合作社或銀行。在貸款程序上，德國是合作社社員先填寫借款申請書，注明借款用途、款額、期限，和抵押土地的位置和面積，并將土地所有權(quán)證書一并提交合作社，經(jīng)測量并估價土地后，核定借款額度，然后合作社同社員簽訂借款契約。還款方式一般采用分期還本付息的方式，通常是每年一次。其次，完備的農(nóng)村抵押服務(wù)體系包括立法確定農(nóng)業(yè)地產(chǎn)抵押銀行和合作銀行。立法確定農(nóng)業(yè)地產(chǎn)抵押銀行，德國早在1949年就制定了《德意志農(nóng)業(yè)地產(chǎn)抵押銀行法》，并經(jīng)過多次修訂，明確規(guī)定抵押銀行屬于公法機構(gòu)，受聯(lián)邦政府領(lǐng)導(dǎo)，由聯(lián)邦政府確定經(jīng)營范圍，基本任務(wù)是促進農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展提供資金支持。合作銀行是由土地抵押銀行利息中抽取一部分作為資金成立起來的。這是以法律強制推行的，把土地作為抵押物，合作銀行的自有資金實際是農(nóng)民自有資金及其所繳納的合作基金。

2.美國的農(nóng)村土地抵押運作研究

美國土地所有者具備明細的土地產(chǎn)權(quán)邊界，擁有土地收益分配和處分的權(quán)利；同時，土地所有者在土地轉(zhuǎn)讓、租賃、抵押、繼承等各方面也都具備完全的權(quán)利。首先，在美國，農(nóng)地抵押貸款運作和操作方式合理規(guī)范。美國在早期就頒布《聯(lián)邦農(nóng)業(yè)貸款法》、《農(nóng)業(yè)信用法》等法律，詳細具體規(guī)定農(nóng)地金融制度對貸款運作方式，保證了貸款資金使用效率，同時降低資金的使用風(fēng)險。具體包括：(1)明確規(guī)定貸款的用途和對象。(2)詳細規(guī)定貸款額度、期限和利率。(3)放寬土地抵押貸款的還款方式。其次，美國地籍管理成熟完善，歸因于美國迅速發(fā)展的農(nóng)地登記制度、產(chǎn)權(quán)制度和估價制度。再次，法律制度相當(dāng)成熟。美國土地法律制度體系形成較早，在20世紀(jì)初期就形成土地制度體系。通過研究制定了《農(nóng)業(yè)抵押貸款公司法》、《緊急農(nóng)業(yè)抵押貸款法》等多種相關(guān)的法律，嚴(yán)格規(guī)范了行業(yè)行為為主體的權(quán)利和義務(wù)，為農(nóng)地抵押創(chuàng)造了公平、公正的土地法法律環(huán)境。最后，美國普遍重視合作金融。

二、我國農(nóng)地使用權(quán)抵押的必要性和可行性分析

(一)農(nóng)地使用權(quán)抵押的必要性分析

1.解決農(nóng)村建設(shè)融資的需要

當(dāng)今，農(nóng)民生產(chǎn)遇到最普遍的問題是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資金短缺，無法滿足農(nóng)業(yè)生產(chǎn)可持續(xù)增長的需要，農(nóng)業(yè)發(fā)展速度和規(guī)模受到限制。農(nóng)業(yè)長期以來都是自身效益比較低、高風(fēng)險的弱勢產(chǎn)業(yè)，因此，農(nóng)業(yè)的發(fā)展除了農(nóng)民自己的投資外，還需要國家的投資。但是，農(nóng)業(yè)的資金需求和國家的投入之間有著較大的缺口，這個缺口主要由農(nóng)民自己來承擔(dān)，農(nóng)民的財力有限，要解決這個問題。可以通過農(nóng)地使用權(quán)抵押，來解決農(nóng)業(yè)建設(shè)資金的問題，如果以農(nóng)地使用權(quán)抵押，就可以融資農(nóng)業(yè)資金，解決投入不足的問題，有利于促進農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、促進農(nóng)民增收。

2.推進農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的需要

農(nóng)地使用權(quán)的抵押讓農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的形式更加完善，增加土地流轉(zhuǎn)的機會。在現(xiàn)有的情況下，政府從政策上加強農(nóng)地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理和服務(wù)，建立健全農(nóng)地使用權(quán)的抵押流轉(zhuǎn)市場，土地流轉(zhuǎn)的需要被形式限制在轉(zhuǎn)包、轉(zhuǎn)讓和互換等形式，農(nóng)地使用權(quán)的抵押擔(dān)保是對土地流轉(zhuǎn)的有效支撐和有力補充。

3.體現(xiàn)現(xiàn)代農(nóng)民增加農(nóng)民土地收入的現(xiàn)實需求

在市場經(jīng)濟完善的今天，土地已不是自然物品，土地資源更具稀缺性，這種稀缺讓具有商品的特性，這種具有商品特性的土地資源在不斷升值，土地是農(nóng)民土地財產(chǎn)收入的工具。將土地使用權(quán)抵押，獲得抵押資金，投入農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率，增加農(nóng)民收入。

(二)農(nóng)地使用權(quán)抵押的可行性分析

1.物權(quán)化的需求

允許農(nóng)地使用權(quán)的抵押，是集體土地使用權(quán)物權(quán)化的要求?！拔餀?quán)意義上的集體土地使用權(quán)，是土地使用人自主支配標(biāo)的物，并排除他人干涉的權(quán)利，其權(quán)能不但包括占有、使用和收益權(quán)，也包括一定的處分權(quán)，而抵押同轉(zhuǎn)讓、出租一樣均屬處分權(quán)的范疇。”

2.法律法規(guī)提供可行空間

從法理學(xué)角度，法律并未明文規(guī)定農(nóng)地使用權(quán)不能用來抵押，根據(jù)我國現(xiàn)行慣例，法律未明令禁止的就是允許的；法律未說明清楚的，可在法律允許的范圍內(nèi)自行解釋。從現(xiàn)實角度分析，隨著市場經(jīng)濟發(fā)展的不斷加深，資本逐漸成為限制農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的主要因素。新型農(nóng)業(yè)和家庭農(nóng)場經(jīng)營者成為貸款的拍且需要者，在農(nóng)民缺乏融資擔(dān)保的情況下，土地充當(dāng)了資本來拓寬農(nóng)民融資渠道。

3.土地流轉(zhuǎn)創(chuàng)造可行條件

土地流轉(zhuǎn)速度的加快，土地流轉(zhuǎn)規(guī)模的擴大為土地抵押后的金融機構(gòu)實現(xiàn)抵押權(quán)創(chuàng)造了條件。假設(shè)土地規(guī)模流轉(zhuǎn)不大，土地的流轉(zhuǎn)市場不夠完善，從抵押提供資金的金融機構(gòu)出發(fā)，如果到期農(nóng)民還不了貸款，金融機構(gòu)可能面臨抵押土地難以繼續(xù)轉(zhuǎn)讓以變現(xiàn)的風(fēng)險?？梢?，農(nóng)地使用權(quán)流轉(zhuǎn)市場是農(nóng)地使用權(quán)抵押順利進行的基礎(chǔ)平臺和前提條件。目前，我國土地流轉(zhuǎn)市場日益完善，為提高土地資源配置效率、實現(xiàn)規(guī)?；?jīng)營提供了重要保障，為農(nóng)地使用權(quán)提供了生存土壤。

三、農(nóng)地使用權(quán)抵押的困境分析

(一)缺乏明晰的土地產(chǎn)權(quán)

農(nóng)村集體是一個相對變動、內(nèi)涵寬泛而非特定的主體，導(dǎo)致土地所有權(quán)主體虛置，產(chǎn)權(quán)主體的不明確導(dǎo)致所有權(quán)主體的缺位。另外是不同權(quán)利主體權(quán)力關(guān)系十分模糊，變現(xiàn)產(chǎn)權(quán)的權(quán)能喪失，法律法規(guī)沒有做出明確的規(guī)定，缺乏指導(dǎo)和引領(lǐng)作用。

(二)農(nóng)地流轉(zhuǎn)服務(wù)機制不健全

沒有健全的農(nóng)地流轉(zhuǎn)服務(wù)機制，使得土地流轉(zhuǎn)信息采集渠道不順暢，對農(nóng)地流轉(zhuǎn)過程的監(jiān)測預(yù)警的規(guī)范不到位。這些都成為農(nóng)村土地順利流轉(zhuǎn)的制約因素，抵押是農(nóng)地流轉(zhuǎn)方式之一，流轉(zhuǎn)不順暢，抵押也將受到阻礙。

(三)缺乏政策性專業(yè)服務(wù)中介

農(nóng)地使用權(quán)設(shè)立抵押的目的是拓寬農(nóng)業(yè)融資渠道，讓農(nóng)民得到相應(yīng)的貸款投資農(nóng)業(yè)。作為抵押物，農(nóng)地價值必須是確定的，因為銀行或其他金融機構(gòu)需要以此來確定農(nóng)地取得的抵押貸款額。在抵押之前就需要要專業(yè)評估機構(gòu)為抵押農(nóng)地的當(dāng)事人作農(nóng)地的抵押評估。由于農(nóng)地使用權(quán)價值評估相對復(fù)雜，收取的費用相對較高，農(nóng)民對抵押的運作和相關(guān)的權(quán)利需要一個值得信賴的平臺。

(四)土地承包經(jīng)營權(quán)抵押的限制

我國現(xiàn)行法律出于對農(nóng)民生活保障的考慮而禁止土地承包經(jīng)營權(quán)抵押。《物權(quán)法》只規(guī)定了在特定的條件下的土地承包經(jīng)營權(quán)可以抵押，對家庭承包方式獲得的土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)等禁止抵押，造成農(nóng)村金融市場無法真正建立。

四、農(nóng)民土地財產(chǎn)性收入持續(xù)化的農(nóng)地抵押舉措

(一)明晰農(nóng)地產(chǎn)權(quán)，完善相關(guān)法律制度

明晰的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)是市場經(jīng)濟發(fā)揮基礎(chǔ)性配置的前提。其一，政府要真正做到把土地收益權(quán)交還給農(nóng)民，讓農(nóng)民擁有完整的財產(chǎn)權(quán)，享受到土地增值的收益，讓農(nóng)民擁有完整的農(nóng)地使用權(quán)。其二，通過全國人大或國務(wù)院出臺相關(guān)法律法規(guī)，從法律法規(guī)上對國有土地所有權(quán)和農(nóng)地使用權(quán)的主體進行更細致、更明確的確認，賦予農(nóng)地使用權(quán)，讓農(nóng)民做到自由裁定抵押和流轉(zhuǎn)，保證農(nóng)民擁有獨立的農(nóng)地使用權(quán)在法律規(guī)定范圍內(nèi)占有、使用、收益和處置，增加農(nóng)民對土地經(jīng)營和農(nóng)地使用權(quán)抵押的積極性。

(二)健全農(nóng)地流轉(zhuǎn)機制

對于農(nóng)地土地流轉(zhuǎn)過程中的管理、檢查、和監(jiān)督的程序要設(shè)立專門的法律法規(guī)予以明確的約束。建立健全農(nóng)地流轉(zhuǎn)宏觀調(diào)控機制，讓土地流轉(zhuǎn)信息搜集渠道更加順暢，加強對土地流轉(zhuǎn)過程中不規(guī)范的監(jiān)督，同時要建立土地流轉(zhuǎn)程序的法律法規(guī)，不給程序環(huán)節(jié)留下不到位的地方。

培育和發(fā)展農(nóng)地使用權(quán)交易市場，收集發(fā)布土地數(shù)量、位置、價格等供求信息，建立農(nóng)地使用權(quán)的供需雙方的交流咨詢，給予引導(dǎo)辦理農(nóng)地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)手續(xù)，協(xié)調(diào)好各方面關(guān)系，做好農(nóng)地流轉(zhuǎn)的各項服務(wù)。

(三)建立農(nóng)地使用權(quán)評估機構(gòu)

目前，我國沒有專門的土地使用權(quán)價值評估人員和機構(gòu)，在這種情況下，往往農(nóng)民的利益得不到保護，因而選擇農(nóng)地使用權(quán)抵押貸款的積極性不高，制約農(nóng)地使用權(quán)抵押。農(nóng)地定級別估價是對農(nóng)地經(jīng)濟價值的量化和評價，在缺少定價手段的農(nóng)村可以用農(nóng)地定級估價別估價為農(nóng)地使用權(quán)的快速流轉(zhuǎn)以及征地按市價補償提供科學(xué)依據(jù)。政府應(yīng)當(dāng)帶頭組建農(nóng)地使用權(quán)評估機構(gòu)或拖動非政府其他資產(chǎn)評估機構(gòu)開展土地評估業(yè)務(wù)，對農(nóng)地進行定級估價。

(四)構(gòu)建農(nóng)村土地資產(chǎn)證券制度

1.建立土地承包經(jīng)營權(quán)入股公司的安全保證機制

土地承包經(jīng)營權(quán)入股公司時，分為兩部分，一部分是財產(chǎn)性權(quán)力的入股，即將土地承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓給公司所有，從而獲得可以自由轉(zhuǎn)讓的股價，這一部分股權(quán)根據(jù)公司的利潤多少獲得收益。另一部分是社會保障性財產(chǎn)權(quán)力的入股，這部分在入股期限內(nèi)公司每年給農(nóng)民股東提供固定的最低生活保障。為了保證安全施行，要在村集體、土地管理部門和工商局備案。另外要制定詳細的相關(guān)股份有限公司的章程，限制股份公司經(jīng)營農(nóng)業(yè)。最后，在公司破產(chǎn)清算時，基于土地承包經(jīng)營權(quán)的特殊性，限制受讓人資格。

2.賦予農(nóng)民對土地承包經(jīng)營權(quán)處分權(quán)

土地承包經(jīng)營權(quán)作為一種具有獨立意義的物權(quán)，根據(jù)《中華人民共和國土地管理法》土地所有權(quán)和使用權(quán)第十四、十五條，土地承包經(jīng)營期限內(nèi)，對個別承包經(jīng)營者之間承包的土地進行適當(dāng)調(diào)整的，必須經(jīng)村民會議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表的同意，并報(鎮(zhèn))人民政府和縣級人民政府農(nóng)業(yè)行政主管部門批準(zhǔn)。因此，政府要賦予農(nóng)民農(nóng)地使用權(quán)低的門檻，程序上要高效便民，突破立法上的束縛，真正在制度上解決農(nóng)民土地處分權(quán)以便農(nóng)地抵押權(quán)實現(xiàn)貸款融資。

3.從保全性抵押向流動性抵押轉(zhuǎn)變

農(nóng)村融資難是困擾農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的主要因素，為了解決這一難題，促進農(nóng)地證券化，農(nóng)村融資可以利用國外土地銀行的形式來實現(xiàn)。在地方政府財政扶持下，由一個農(nóng)村集體或多個農(nóng)村集體聯(lián)合設(shè)立土地銀行，農(nóng)民加入土地銀行成為其一部分。讓農(nóng)民把自己的土地入股土地銀行，讓土地銀行發(fā)行土地債券，并對土地享有法定擔(dān)保權(quán)。土地銀行可以將債券轉(zhuǎn)讓給第三人獲取現(xiàn)金，持有人享有債券記載面額的債券，并對記載的土地債券可以在市場上自由買賣。農(nóng)民可以通過土地銀行不斷發(fā)行債券進行融資，將融資投入農(nóng)村發(fā)展。

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王增寶(1991.04-)，山東濰坊人，研究方向：馬克思主義中國化及其實踐創(chuàng)新研究。