環(huán)境法治中政府信息公開研究

李金菊

（甘肅政法學院 民商經(jīng)濟法學院，甘肅 蘭州 730070）

環(huán)境法治中政府信息公開研究

李金菊

（甘肅政法學院 民商經(jīng)濟法學院，甘肅 蘭州 730070）

環(huán)境信息政府公開是我國法治社會建設的必然要求，也是環(huán)境法治健全和完善必須邁出的關鍵步伐。隨著社會公眾的環(huán)保意識增強，政府環(huán)境信息公開制度在環(huán)境法治運行中的作用和價值也越來越顯著。該制度不僅可以促進公眾參與原則的實施，也可以使公眾行使對政府權力的監(jiān)督。然而，由于社會因素的復雜性，信息公開制度的實施存在著很多不足：政府公開的環(huán)境信息失真；政府機關不公開信息時缺少相應的責任處罰；信息公開制度的立法位階太低，法律威懾力不強等。環(huán)境信息公開制度法律化以及建立多部門的聯(lián)動機制是有效解決上述不足的有力措施。

環(huán)境法治；環(huán)境信息公開；政府機關

政府是環(huán)境信息公開的權威者，也是掌握環(huán)境信息者。政府主動公開其掌握的環(huán)境信息是強化公眾知情權和滿足公眾行使監(jiān)督權的重要保障。在環(huán)境信息公開制度的建構、運作實踐過程中，美國為首的西方國家已經(jīng)建立了比較完善的法律體系，而在我國的環(huán)境法律體系中，信息公開仍然作為一項制度存在于環(huán)境保護法和環(huán)境單行法之中。近年來，國家倡導建立“陽光政府”，這在環(huán)境法領域則表現(xiàn)為信息公開和公眾參與。習近平總書記在多次講話中都提到“要將權力關進制度的籠子里”。政府環(huán)境信息公開就是一個環(huán)境法領域的好籠子，它能激發(fā)公眾的環(huán)保意識，加強對政府權力行使的監(jiān)督。

一、環(huán)境信息公開概述

（一）環(huán)境信息的概念

環(huán)境信息是環(huán)境法治中政府信息公開的客體。然而學術界對環(huán)境信息的概念界定沒有統(tǒng)一的定義。有學者認為，環(huán)境信息是指涉及環(huán)境保護、利用、改善等方面的信息[1]。也有學者界定為：環(huán)境信息就是指包括環(huán)境、環(huán)境協(xié)議、建設項目、環(huán)境決策等環(huán)境活動所涉及的一切數(shù)字、圖片、文字等信息[2]。還有人將環(huán)境信息定義為：指能夠把環(huán)境問題和環(huán)境管理運行過程中所涉及的各要素的數(shù)量、質量、自然規(guī)律等的文字、圖片和數(shù)字的統(tǒng)稱，通過加工后能夠被政府機關、企業(yè)、民間團體和公民認可和利用的信息[3]。我國的《環(huán)境保護法》中的環(huán)境信息主要規(guī)定在第五章①。綜上分析，筆者認為環(huán)境信息是指涉及到各種影響人類生存和發(fā)展的天然和人工的自然要素而轉換為文字、圖畫、表格等信息。而政府環(huán)境信息就是指政府機關所掌握的環(huán)境信息。政府機關將環(huán)境信息通過一定程序和形式公布出來，刺激公眾的社會意識和政府的公信力，以達到改善環(huán)境質量和保護環(huán)境的目的。

（二）政府環(huán)境信息公開的理論基礎

1.環(huán)境知情權

知情權這一概念是由美國的一位記者肯特?庫珀在一次演講中提出來的?？咸?庫珀認為，知情權是指政府應允許公民知道其信息，這是政府對公民知情權的尊重，并且政府要盡最大的能力保障公眾獲取環(huán)境信息。在我國，知情權在各部門法中都有體現(xiàn)。在環(huán)境法領域，知情權就是本文所討論的環(huán)境知情權。

環(huán)境信息涉及的權利有三種，即環(huán)境信息獲得權、環(huán)境信息使用權和環(huán)境信息參與權。要想使用和參與環(huán)境信息的過程，就必須獲得環(huán)境信息。因此，環(huán)境信息的獲得權利是政府環(huán)境信息公開的最關鍵的步驟和基礎。環(huán)境知情權又稱環(huán)境信息權，是指社會成員有依法獲得政府和企業(yè)掌握的環(huán)境信息的權利。這個權利不僅是公眾參與國家環(huán)境管理的前提，又是環(huán)境保護的必要程序和基礎。從知情權的概念可以獲悉三方面的內(nèi)容：其一，環(huán)境知情權的主體是社會成員，即環(huán)境活動所涉及到的社會成員。其二，該權利的客體是環(huán)境信息。其三，該權利的義務主體，即從何處獲得環(huán)境信息，是政府和企業(yè)及其他社會組織。《環(huán)境保護法》第53條第一款規(guī)定：公民、法人和其他組織依法享有獲取環(huán)境信息、參與和監(jiān)督環(huán)境保護的權利。環(huán)境知情權是公眾的權利，該如何從政府手中獲得？《環(huán)境保護法》第53條第二款②規(guī)定了信息公開制度。有類似規(guī)定的還有54、55、56、57、58條。環(huán)境信息公開制度通過明確主體、客體以及責任有力地保障了公眾環(huán)境知情權的實現(xiàn)。此外，建立環(huán)境信息公開的法律制度，是公眾獲得環(huán)境信息權利的必然要求，也是信息時代中對政府的考驗，研究政府的環(huán)境信息公開義務，必然離不開公眾的知情權。

2.人民主權理論

人民主權原本是一個政治領域的理念，但在法律領域中同樣有著不可衡量的地位。《憲法》序言規(guī)定：全國人民、政府及組織都必須以憲法為根本活動準則；《憲法》第2條規(guī)定：中華人民共和國的一切權力屬于人民。憲法明確地指出來源于人民的公權力應該對人民懷有敬畏之心，公權力也要為人民所用。人民主權這一理念的運行也滲透到了環(huán)境領域。環(huán)境的舒適程度嚴重影響著公眾的生存和生活，對于與環(huán)境信息相關聯(lián)的公眾也有權利知曉。對于政府而言，其本身的優(yōu)勢地位使其掌握著很多的環(huán)境信息，遵守憲法及其他部門法，尤其是作為環(huán)境領域的重要法律——《環(huán)境保護法》，積極、及時公布環(huán)境信息正是響應了習近平總書記倡導的“將權力關進制度的籠子里”③的號召。在環(huán)境法治實踐過程中，要堅持以人為本，將人民群眾的身體健康和維護環(huán)境權益作為根本出發(fā)點。政府主動公開環(huán)境信息切實有效地保障公眾的環(huán)境權，也是人民民主在環(huán)境法中的具體體現(xiàn)。擁有一個清潔、舒適和良好的生活環(huán)境，是人民群眾最大的價值追求目標。提高政府的為民意識，認識到保護環(huán)境和改善環(huán)境的緊迫性和必要性，是人民主權在環(huán)境法治中的要求。人民主權的另外一個要求就是要讓民眾獲悉行政主體所掌握的環(huán)境信息，讓政府接受人民的監(jiān)督，促進社會大眾的公德意識和保護環(huán)境的責任，使政府做好保護環(huán)境的各項工作。也是公權力和私權利的完美融合，是法治社會所追求的目標。

（三）環(huán)境信息公開的立法現(xiàn)狀

環(huán)境信息公開目前在我國的法律體系中并沒有成為一部法律或者法規(guī)，而是以法條的形式散見于環(huán)境立法當中。新修訂的《環(huán)境保護法》以專章的形式規(guī)定了公眾參與和信息公開制度，這是國家對環(huán)境信息公開制度重視的體現(xiàn)，但是，迄今為止，信息公開還只是一項環(huán)境法中的制度。

《環(huán)境影響評價法》涉及到信息公開的條款只有一條，即第19條第二款。該條款要求將有資格的環(huán)境影響評價服務機構的名單予以公布。從側面來說，也可以說是政府信息公開的一部分。2016 年1月1日新實施的《大氣污染防治法》第4條規(guī)定了環(huán)保部門將環(huán)境質量改善目標和污染防治的重點任務的完成情況的考核結果向社會公布；第15條規(guī)定將環(huán)境質量的限期規(guī)劃及達標情況公布于社會；第22條規(guī)定將與政府的約談情況向社會公布；第23條規(guī)定要求國家環(huán)保機構及縣級以上政府環(huán)保機構發(fā)布環(huán)境質量的狀況；第24條規(guī)定定期發(fā)布大氣污染物的濃度、種類等信息；第52條要求公布機動車的檢驗信息?！洞髿馕廴痉乐畏ā穼φ_環(huán)境信息的規(guī)定較多，而同樣涉及廣大人民群眾福祉的《水污染防治法》《水土保持法》《草原法》等多部環(huán)境單行法均未過多提及信息公開制度。

在我國的環(huán)境立法框架中只有政府公布環(huán)境信息的義務，卻很少有條文規(guī)定政府不履行信息公開的責任。這是政府環(huán)境信息公開制度的不足之處之一。隨著環(huán)境立法體例的完善，政府的環(huán)境信息公開制度也將會得到完善和發(fā)展。

二、政府公開環(huán)境信息的必要性

（一）法治建設的要求

環(huán)境問題事關社會大眾的利益，政府機關是環(huán)境保護的最大主體，而且其擁有來自民眾的權力。因而，行政機關就應該將關乎民利的環(huán)境信息及時予以公布，讓大眾及早了解信息內(nèi)容，做好預防準備，也有效地避免政府與民眾之間發(fā)生沖突。在社會大眾的意識形態(tài)方面，各級政府部門應該及時公布環(huán)境信息以增強社會公眾的權利意識和主體意識，繼而增強社會大眾對政府機關的行政行為和對環(huán)境狀況的關注。建立一個透明的政府，調動行政機關的積極性、主動性，讓廣大的社會成員參與到環(huán)境行政決策中來，不僅行使他們自身具有的監(jiān)督權，也提高他們的參政意識、權利主體意識，也是建設法治社會的要求。法治建設為環(huán)境行政信息公開提供了強有力的保障。公開環(huán)境信息，政府為保護環(huán)境、改善環(huán)境所做的行政活動將會受到公眾的監(jiān)督，權力的使用也會被制約。因此，政府主動公開涉及社會大眾切身利益的環(huán)境信息是很有必要的，也是法治建設實踐過程中應有的發(fā)展趨勢。

（二）公眾參與的要求

環(huán)境公眾參與原則，是指與自身利益相關的公眾擁有一定的權利和通過一定的程序參與到環(huán)境立法、執(zhí)法、司法、守法和法律監(jiān)督中去，促使和制約政府機構合理且有限度地行使其權力。該項原則貫穿于環(huán)境法相關活動的全過程，指導環(huán)境法治的運行。公眾參與原則在環(huán)境法中主要表現(xiàn)在公眾可以參與決策環(huán)境計劃、環(huán)境規(guī)劃、環(huán)境政策等，也可以參加聽證會、論證會、征求公眾意見等。環(huán)境公眾參與不僅是公眾擁有的權利，還是公眾應該遵守的義務。權利主要是在《環(huán)境保護法》第35條第一款規(guī)定④。公眾參與原則是全球信息迅速發(fā)展帶來的結果，它促使環(huán)境決策向民主化和科學化方向發(fā)展。環(huán)境保護事業(yè)本身的性質就是公益性的，會涉及到各級行政機關、社會團體和公民，單憑政府的力量很難達到我們所預期的目標，因此必須要求社會大眾的參與。環(huán)境權的界定雖然不能夠統(tǒng)一，但是公眾享有環(huán)境權利卻是不容置疑的，環(huán)境權益的實現(xiàn)就需要公眾掌握與自身相關的環(huán)境信息。而環(huán)境信息公開原則涉及到的信息公開的主體有政府行政機關、企業(yè)和社會大眾。就我國目前情勢來看，企業(yè)掌握的信息雖然較多，但企業(yè)主動公開與社會大眾息息相關的環(huán)境信息的難度較大；我國的社會組織代表著廣大利益群體，但其掌握的環(huán)境信息量是有限的；政府掌握的環(huán)境信息多而且主動公開是政府的責任，所以環(huán)境信息公開的重任就落到了政府的肩上。公眾參與和環(huán)境信息公開是兩個相輔相成的制度。政府公開的環(huán)境信息都是面向社會大眾的，公開的目的在于讓社會大眾充分知悉環(huán)境信息，積極地參與到政府的行政行為中。而公眾參與環(huán)境決策必須要獲得環(huán)境信息，也離不開政府的環(huán)境信息公開制度。公眾參與從某一種程度來說，就是信息公開的反映。政府公開環(huán)境信息，不僅可以促使公眾實現(xiàn)自己的環(huán)境參與權，也可以讓公眾掌握環(huán)境破環(huán)或者污染的有力信息以實現(xiàn)自己的檢舉、控告權。公眾參與原則能夠極大地促進公眾愛護環(huán)境和保護環(huán)境，是環(huán)境法的一項基本原則，它的運行和貫徹要依賴于具體的環(huán)境制度，而信息公開制度作為環(huán)境公眾參與原則的基礎制度，通過法律促進、鼓勵和強制政府把環(huán)境信息發(fā)布出來，使得公眾參與制度得到實現(xiàn)。因此，政府的環(huán)境信息公開就顯得無比重要。

（三）公眾監(jiān)督權的要求

要想限制政府的行政權力，就少不了社會群眾的監(jiān)督，監(jiān)督權的行使必然要求政府公開環(huán)境信息。因此，規(guī)范政府的環(huán)境信息公開制度，就要加強公眾對政府行政權力的監(jiān)督。行政機關所制定的公共政策是關乎于廣大的社會成員自身利益的，這就要求政府要民主決策、科學決策。為了保障政府行政決策過程順利進行，政府應該爭取讓社會大眾充分參與決策制定過程，行政信息公開又能保證公眾參與決策發(fā)揮其最大的效果，因此，政府應該主動公開環(huán)境信息。環(huán)境信息的最大披露主體是政府行政機關，而其行政權力的能動性也是較大的，為了防止政府機關濫用行政權力侵犯公民權利，環(huán)境信息公開制度是最好的解決方式之一。當前社會法治理念的進步和深入人心，以及信息的流通和網(wǎng)絡的極其發(fā)達，社會大眾的法治意識隨之在增強，他們更愿意關注行政機關的法制運行動向和與自身利益相關的各類信息，這其中不乏關涉生存條件的環(huán)境信息。由于環(huán)境事件發(fā)生的突發(fā)性和不可預知性，使得政府處理起來棘手麻煩，因此，公眾參與其中所達到的效果是很明顯的，一方面盡快解決環(huán)境問題，另一方面制約行政機關濫用權力。

行政信息公開不會增加行政主體的負擔和責任，更不會影響到行政辦公的效率，反而是提高了效率，也就是說公開環(huán)境信息和行政機關的行政行為不會沖突。法治領域的常用諺語說:“陽光是最好的防腐劑”，行政信息公開就是最好的防腐劑。環(huán)境行政信息公開制度可以有效地防止政府機關的腐敗和肆意濫用公權力，以及利用信息優(yōu)勢牟取不當利益。

三、政府信息公開的不足及應對措施

（一）不足

“全能型政府”的發(fā)展已經(jīng)根植于社會大眾的意識形態(tài)中，在他們認為發(fā)生事情就應該找政府機關解決，所以當發(fā)生環(huán)境事件時，社會成員最先想到的是政府要出面解決，希望在第一時間獲得政府權威的環(huán)境事件相關信息?！胺招驼钡拇罅Τ珜?，使得公眾意識到自己作用的重要性，他們關注環(huán)境事件的進展和通過信息網(wǎng)絡獲得信息，但是，由于社會因素的復雜性，媒體報道的信息有失真現(xiàn)象的發(fā)生，因此仍然要借助政府機關發(fā)布他們手中掌握的真實信息。然而，政府主動公開與環(huán)境問題相關的信息卻是不盡如人意的。地方政府主動公開環(huán)境信息的意識不強，不公開環(huán)境問題相關信息的現(xiàn)象時有發(fā)生，比如擔心民眾因為恐懼環(huán)境事件而發(fā)生集體散步事件；再比如環(huán)境問題的發(fā)生損害了過多的社會公眾利益等。當然，政府為了盡快的“息事寧人”，使得較強的利益主體的利益少受損害，更多的政府機關選擇瞞報或者漏報。比如近幾年在甘肅地域內(nèi)發(fā)生的“蘭州自來水苯污染事件”和“武威沙漠排污事件”，地方政府為了抑制不良影響，防止該事件在全國范圍內(nèi)造成的不利影響，該地方機關選擇能瞞多久就瞞多久的態(tài)度，反而使得事態(tài)發(fā)展更為嚴峻，群眾的利益受損也較為嚴重[4]。地方政府的這一行為對政府的公信力造成了負面影響，公眾對政府的信任再次降低。以我們的經(jīng)驗判斷，當突發(fā)性的環(huán)境事件發(fā)生時，網(wǎng)絡上的各種消息層出不窮，使得社會公眾分辨不出信息的真?zhèn)?。這也說明政府在應對突發(fā)環(huán)境事件時顯得被動，其發(fā)布的消息也有失真實性。政府發(fā)布信息的不透明和真假難辨極易引起社會群眾的恐慌和民憤，這也是群眾上訪類案件增多的原因之一。發(fā)生突發(fā)性環(huán)境事件后，政府機構對發(fā)生過程的報道和分析較多，而對于發(fā)生原因的調查顯得效率不高，其采取的應對措施也顯得空乏無力。國家層面的政府應急能力較強，公布數(shù)據(jù)也較準確，但是我國的信息傳播主要是通過上級對下級下達通知，由下級來實施具體措施。通過一級一級的傳遞，使得政府的通知和信息的發(fā)布存在滯后性，所帶來的損失是顯而易見的。對于同一個環(huán)境問題的發(fā)生，多個政府行政部門都有義務和責任解決該問題，發(fā)布相關的信息。但在實踐中，涉及到對自身不利的事情時往往互相推諉、扯皮。這種現(xiàn)象不利于環(huán)境信息的及時發(fā)布，不利于環(huán)境問題的高效解決，也會造成公眾對政府的信心降低。

通過以上分析，筆者總結出環(huán)境信息公開在環(huán)境實踐過程中存在的不足主要有：（1）政府主動公開環(huán)境信息的意識不強。（2）政府公開的環(huán)境信息存在失真現(xiàn)象。（3）政府機關的各部門針對環(huán)境信息公開及環(huán)境問題的應對上存在互相推諉、被動的現(xiàn)象。（4）政府信息公開方面存在環(huán)境信息不實、公開意識不強等問題缺乏相應的責任措施。

（二）應對措施

1.環(huán)境信息公開制度的法律化

社會治理是政府的基本職能，也是應盡職責?？v觀中國近幾年的環(huán)境領域，環(huán)境問題日益增多，而環(huán)境信息發(fā)布的滯后性，以及在上述提到的環(huán)境法治運行過程中環(huán)境信息公開制度存在的各類問題均未得到合理的解決，環(huán)境立法層面的完善所起的作用也不明顯。我國的信息公開制度發(fā)展較晚，在2008年頒布實施了《中華人民共和國政府信息公開條例》，這對政府主動公開信息有一定的促進作用，但對于政府的信息公開的約束仍然不夠。在環(huán)境保護部門，環(huán)境信息公開效果依舊改觀不大。環(huán)境領域中信息公開作為一項法律制度被明確寫進了《環(huán)境保護法》中，但是法律中對于政府機關不公布環(huán)境信息的責任卻只有一條，即68條⑤。

研究環(huán)境法的信息公開制度就不得不提起美國的信息公開制度的法律系統(tǒng)。美國1966年制定了《信息自由法》，這是美國關于信息公開制度的最早法律。在美國的法律史上還有兩部法律也能夠看出信息公開對于社會發(fā)展的重要性，即1972年的《聯(lián)邦咨詢委員會法》（The Federal Advisory Committee Act）和 1976 的《陽光下的聯(lián)邦政府法》（The Federal Government in the Sunshine Act）。美國以這三部法律規(guī)范，構建起了美國國家層面關于行政信息公開的規(guī)范體系。而在我國的環(huán)境信息問題的應對方面有規(guī)章層面的《突發(fā)環(huán)境事件信息報告辦法》，法規(guī)層面的《突發(fā)環(huán)境事件信息公開條例》，法律層面的《保密法》以及各地方政府的規(guī)范性文件，看似法律系統(tǒng)完備，實則對環(huán)境信息的實施所起的作用不顯著。歸根結底，在于我國的環(huán)境信息公開立法不健全，所以，我國應該借鑒外國的立法模式，將環(huán)境信息公開從制度層面上升到法律層面，用法律的強制力促進政府機關主動公開環(huán)境信息；由法律保障政府不公開環(huán)境信息以及公開的環(huán)境信息的不真實承擔法律責任。環(huán)境信息公開制度的法律化是環(huán)境法治發(fā)展的趨勢。從法律制度層面上升到法律層面，不僅是位階的提高，也是法律權威的彰顯。

2.建立環(huán)保部門與其他部門的聯(lián)動機制

環(huán)境問題的發(fā)生具有廣泛性，涉及的利益部門往往不止一個，因此就需要多個機關聯(lián)合執(zhí)法，切實履行自己的職責。然而，在現(xiàn)實中，各政府機關實行環(huán)境信息公開時出現(xiàn)的現(xiàn)象是“利益爭相實施，職責爭相推諉”。在蘭州苯污染事件中，蘭州市建設局、環(huán)保局、衛(wèi)生局、國資委等部門被追責，但各部門卻是極力推卸自己的責任。為了減少這類現(xiàn)象的發(fā)生，也為了解決環(huán)境信息公開在法制運行中存在的問題，環(huán)境信息公開法律化只是其中之一的措施，另外一個重要措施就是建立環(huán)保部門與其他部門的聯(lián)動機制。各級環(huán)境保護行政部門應當加強與其他部委關于環(huán)境信息公開工作的合作與協(xié)調。環(huán)境保護的科學技術性和廣泛性較強，它所涉及的知識面豐富，因此，做好各部門之間分工和聯(lián)動是必要的。環(huán)境法治的聯(lián)動機制可以很好地解決責任推諉和責任承擔問題，同時也能夠使得政府各機構意識到環(huán)境信息公開的重要性，最終確保行政機關透明、公正的公布環(huán)境信息，使環(huán)境信息公開為環(huán)境保護事業(yè)的發(fā)展貢獻出它應有的價值。

注釋：

①“信息公開和公眾參與”這一章節(jié)中的第54、55、 56條。

②各級人民政府環(huán)境保護主管部門和其他負有環(huán)境保護監(jiān)督管理職責的部門，應當依法公開環(huán)境信息、完善公眾參與程序，為公民、法人和其他組織參與和監(jiān)督環(huán)境保護提供便利。

③http://news.xinhuanet.com/politics/2013-01/ 23/c_114467754.htm.

④公民、法人和其他組織依法享有獲取環(huán)境信息、參與和監(jiān)督環(huán)境保護的權利。而公眾的參與義務法條中沒有明確規(guī)定，但是，公眾是環(huán)境問題引起的主體，就有義務參與環(huán)境相關決定中，履行保護和改善環(huán)境的義務。

⑤第六十八條 地方各級人民政府、縣級以上人民政府環(huán)境保護主管部門和其他負有環(huán)境保護監(jiān)督管理職責的部門有下列行為之一的，對直接負責的主管人員和其他直接責任人員給予記過、記大過或者降級處分；造成嚴重后果的，給予撤職或者開除處分，其主要負責人應當引咎辭職：（七）應當依法公開環(huán)境信息而未公開的；（八）將征收的排污費截留、擠占或者挪作他用的；（九）法律法規(guī)規(guī)定的其他違法行為。

[1]黃佳宇.行政信息公開研究[D].吉林大學，2015.20.

[2]胡濤.環(huán)境信息公開制度研究[D].武漢大學，2005.2.

[3] http://baike.so.com/doc/1409490-1490010. html.

[4]劉曉麗.環(huán)境污染類輿情應對中的政府信息公開研究——以蘭州自來水苯污染事件和天津“8.12”特大爆炸事故為例 [D].山東大學，2016.

（責任編輯：陳俊潔）

本文系甘肅省循環(huán)經(jīng)濟與可持續(xù)發(fā)展法制研究中心課題“我國環(huán)境信息公開和公眾參與法律問題研究”（項目編號：NCELCS2016015）的研究成果之一。

D922.6

A

2095-7416（2017）-02-0082-05

2017-01-08

李金菊（1992—），女，甘肅古浪人，甘肅政法學院民商經(jīng)濟法學院2015級研究生。