以“五水共治”理念管理好水資源
——以無(wú)錫惠山區(qū)為例

□王海梅

（無(wú)錫市行政學(xué)院 江蘇 無(wú)錫 214000）

以“五水共治”理念管理好水資源
——以無(wú)錫惠山區(qū)為例

□王海梅

（無(wú)錫市行政學(xué)院 江蘇 無(wú)錫 214000）

水是生命之源、生產(chǎn)之要、生態(tài)之基。興水利、除水害，事關(guān)人類生存、社會(huì)進(jìn)步，歷來(lái)是治國(guó)安邦的大事。無(wú)錫市是全國(guó)著名的江南水鄉(xiāng)，2007年2007年太湖藍(lán)藻污染事件發(fā)生后，無(wú)錫采購(gòu)了多項(xiàng)措施治理水污染，并管理好水資源。今年是太湖藍(lán)藻污染事件發(fā)生的十周年。如何借鑒“五水共治”的治水理念，進(jìn)一步管理好資源，同樣任重而道遠(yuǎn)。

“五水共治”；水安全；水資源

1 無(wú)錫惠山區(qū)水資源管理現(xiàn)狀

無(wú)錫市惠山區(qū)以太湖流域武澄錫虞區(qū)域和無(wú)錫市區(qū)水網(wǎng)為基礎(chǔ)，境內(nèi)有村級(jí)以上河道697條，總長(zhǎng)約823.8km，相應(yīng)河網(wǎng)密度約2.52km/km2。長(zhǎng)期以來(lái)，無(wú)錫市惠山區(qū)政府都非常重視改善水環(huán)境，有效管理和利用好水資源，水資源成為無(wú)錫市惠山區(qū)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展的重要一環(huán)。

1.1 強(qiáng)化防洪功能，營(yíng)造安全水環(huán)境

十二五以來(lái)，無(wú)錫市惠山區(qū)構(gòu)建了全面的防洪減災(zāi)工程體系。包括了30個(gè)圩區(qū)、257.84km圩區(qū)防洪圩堤、278座排澇站和58座防洪閘。區(qū)域防洪標(biāo)準(zhǔn)達(dá)到50～100年一遇，排澇標(biāo)準(zhǔn)達(dá)到20年一遇。

1.2 強(qiáng)化生態(tài)功能，保護(hù)資源水環(huán)境

2011年針對(duì)我國(guó)水資源過(guò)度開(kāi)發(fā)、粗放利用、水污染嚴(yán)重三個(gè)方面的突出問(wèn)題，中央一號(hào)文件明確提出，實(shí)行最嚴(yán)格的水資源管理制度，建立用水總量控制、用水效率控制和水功能區(qū)限制納污“三項(xiàng)制度”，相應(yīng)地劃定用水總量、用水效率和水功能區(qū)限制納污“三條紅線”。無(wú)錫市惠山區(qū)以水資源“三條紅線”保護(hù)為切入點(diǎn)，編制了《無(wú)錫市惠山區(qū)水系規(guī)劃》和《惠山區(qū)水資源“三條紅線”管控規(guī)劃》。同時(shí)構(gòu)建了一個(gè)水資源管理體系，包括70家節(jié)水型載體、16個(gè)水功能區(qū)監(jiān)測(cè)斷面（點(diǎn)）、166家取水許可監(jiān)督單位等組成。

1.3 強(qiáng)化灌溉功能，優(yōu)化農(nóng)田水環(huán)境

十二五以來(lái)，無(wú)錫市惠山區(qū)構(gòu)建了農(nóng)田水利保障體系。以 2 000hm2桃園、2 000hm2水稻田、2 000hm2蔬菜田，325座灌溉站，200多km防滲渠道組成。無(wú)錫市惠山區(qū)達(dá)到農(nóng)村河網(wǎng)引排通暢，農(nóng)田水利設(shè)施標(biāo)準(zhǔn)化，能灌、能排、能控。

1.4 強(qiáng)化運(yùn)輸功能，暢通水系水環(huán)境

無(wú)錫南臨太湖，北靠長(zhǎng)江，且河網(wǎng)密布，是典型的江南水鄉(xiāng)。雖然水路運(yùn)輸在運(yùn)輸總量的比例在不斷縮小，但是還有一定的功能和市場(chǎng)。無(wú)錫市惠山區(qū)構(gòu)建了“三縱五橫”的水系主框架體系[三縱：白屈港、錫澄運(yùn)河、漕河—橫洚河—五牧河—直湖港；五橫：京杭運(yùn)河、萬(wàn)印河（萬(wàn)壽河—印橋港）—錫北運(yùn)河、橫洚河—北塘河—界河、錫溧運(yùn)河、洋溪河]，全區(qū)水網(wǎng)四通八達(dá)。

1.5 強(qiáng)化景觀功能，和諧人文水環(huán)境

十二五以來(lái)，無(wú)錫市惠山區(qū)集中財(cái)力，克服了一些困難，打造了玉祁芙蓉濕地、洛社萬(wàn)馬村白蕩、長(zhǎng)安古莊生態(tài)濕地、陽(yáng)山桃花島濕地、胡家渡濕地等多個(gè)水利風(fēng)景區(qū)，讓水的功能不斷豐富。水資源實(shí)現(xiàn)了生態(tài)、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)效益的多功能效益的彰顯。

2 無(wú)錫市惠山區(qū)水環(huán)境不足分析

2.1 防洪壓力大

從自身環(huán)境看，無(wú)錫市惠山區(qū)地處太湖流域武澄錫低片的最低處，為古芙蓉湖中心，地勢(shì)極低。上游受到常州客水入境壓力，下游受錫山洪水頂托。

2.2 調(diào)蓄功能削減

惠山區(qū)為弱水動(dòng)力河網(wǎng)，水動(dòng)力不足使得泥砂易于下沉，大部分河道年淤積率達(dá)6～10cm/年，河床抬高，雖然以前經(jīng)過(guò)家河整治，但目前輪浚力度還不夠大。其次，以往的城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)建設(shè)中，與河爭(zhēng)地，侵占河域、填堵河道、覆蓋河面等蠶食河道水面的行為時(shí)有發(fā)生，有時(shí)為了“遮羞”也會(huì)對(duì)一些臟亂差河浜或河段簡(jiǎn)單的填埋覆蓋，致使水系有所萎縮。再次，受早期開(kāi)發(fā)活動(dòng)影響，一些建筑和管線距河岸線太近，使得河道拓展空間受到制約，尤其是一些跨河橋涵所在處，河道被“卡脖子”，河道拓寬改造困難加大。

2.3 水質(zhì)超標(biāo)

水體水環(huán)境未根本好轉(zhuǎn)，水污染防治任重道遠(yuǎn)。2011年、2012年無(wú)錫市惠山區(qū)水功能區(qū)水質(zhì)達(dá)標(biāo)率分別為21.4%、14.3%，達(dá)標(biāo)率較低。而從2014年4月對(duì)全區(qū)128個(gè)“河長(zhǎng)制”考核斷面的水質(zhì)監(jiān)測(cè)結(jié)果看，達(dá)到Ⅰ～Ⅲ類水質(zhì)的斷面數(shù)僅占考核斷面總數(shù)的8.6%，劣Ⅴ類水質(zhì)的斷面數(shù)占考核斷面數(shù)的45.3%，部分河道水質(zhì)雖較以往有所好轉(zhuǎn)，但總體水環(huán)境與水功能區(qū)目標(biāo)要求尚有較大差距。這表明，雖然政府加大了治污力度，但目前入河污染物負(fù)荷仍然很大并超過(guò)了河道的納污能力，水體污染負(fù)荷超重現(xiàn)象沒(méi)有根本性扭轉(zhuǎn)。

2.4 生態(tài)防護(hù)措施滯后

無(wú)錫市惠山區(qū)主要河道大部分進(jìn)行了傳統(tǒng)的硬質(zhì)漿砌石駁岸護(hù)岸，這種護(hù)岸雖然發(fā)揮了擋土、護(hù)坡、防洪等作用，但同時(shí)打破了原來(lái)自然水生態(tài)系統(tǒng)的平衡，不利于水生態(tài)系統(tǒng)的良性循環(huán)。再有，惠山區(qū)濱河綠地不足。濱河綠化帶作為水土保持措施和生態(tài)修復(fù)措施，能防治水土流失、過(guò)濾和攔截降雨初期地表徑流污染，涵養(yǎng)水源，改善水生態(tài)系統(tǒng)基礎(chǔ)環(huán)境，有利于充分發(fā)揮河道的生態(tài)效益和環(huán)境效益。而惠山區(qū)沿河綠帶建設(shè)主要集中在城鎮(zhèn)區(qū)部分已整治過(guò)的河道或者航道和大河道上，面廣量大的農(nóng)區(qū)河道兩岸大多處于自然狀態(tài)，沒(méi)有形成適度規(guī)模的綠帶，生態(tài)防護(hù)作用受到削弱。

3 “五水共治”給管理好水資源的啟示

浙江省與江蘇省在水資源方面有著較多的共同點(diǎn)，都存在著水質(zhì)性缺水、供水安全隱患、城市臺(tái)風(fēng)暴雨內(nèi)澇等問(wèn)題。2013年浙江省政府提出“五水共治”的治水理念，并取得了良好的成效。五水共治是指治污水、防洪水、排澇水、保供水、抓節(jié)水這五項(xiàng)，只有綜合治理，幾管齊下，才能從根本上解決水的問(wèn)題，“五水共治”的核心理念在于“共治”。

3.1 動(dòng)態(tài)全面的看待水

水是資源的水、生態(tài)的水，還是美麗的水，歷史與文化的水。隨著社會(huì)的進(jìn)步，對(duì)水的功能認(rèn)識(shí)也在不斷深化，我們一開(kāi)始只強(qiáng)調(diào)水的資源功能、后來(lái)慢慢提高了對(duì)水環(huán)境功能和生態(tài)功能的認(rèn)識(shí)，這三個(gè)方面主要側(cè)重的是還水的實(shí)體功能。除此之外，水還具有文化功能、美學(xué)功能。

從資源的角度來(lái)說(shuō)，水是人類生存不可缺少的物質(zhì)。水是一種特殊的資源，是一種可以補(bǔ)充的但可能耗盡的資源。我們要防治好洪水、排除好澇水，減少水還給我們的危害，我們還要整治好活水治理好河道、民眾節(jié)約用水、治理好污水，重視水安全。五水共治思想的一個(gè)基本點(diǎn)是全面地動(dòng)態(tài)地看待水。

從安全的角度來(lái)說(shuō)，水是生命之源、生產(chǎn)之要、生態(tài)之基，是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展不可替代的基礎(chǔ)支撐，是生態(tài)環(huán)境改善不可分割的保障系統(tǒng)。水安全危機(jī)的表現(xiàn)是：水資源緊張、水污染嚴(yán)重、水污染安全事故頻發(fā)、水生態(tài)系統(tǒng)破壞以及洪澇災(zāi)害。

從生態(tài)的角度來(lái)說(shuō)，水是生態(tài)與環(huán)境的控制性要素，是人類和一切生物賴以生存與發(fā)展的最重要的物質(zhì)基礎(chǔ)。水域生態(tài)系統(tǒng)和陸地生態(tài)系統(tǒng)共同構(gòu)成自然生態(tài)系統(tǒng)。

從文化的角度來(lái)說(shuō)，水維系人類文明的生存和發(fā)展，中國(guó)的文化是從水文明開(kāi)始的，水文明是中國(guó)文化的母體。同時(shí)，水啟示、影響和塑造人類的精神生活。水文化有其獨(dú)特的功能與屬性，并形成一股其他強(qiáng)大的力量，深深融入國(guó)家、民族的生命力、創(chuàng)造力和凝聚力之中，對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和文明進(jìn)步產(chǎn)生重大影響。

3.2 推動(dòng)多部門(mén)的聯(lián)合共治

國(guó)內(nèi)治水管理機(jī)制建設(shè)始于建國(guó)初期，經(jīng)過(guò)六十多年的發(fā)展完善，現(xiàn)階段已經(jīng)形成了多部門(mén)分工負(fù)責(zé)的體系?，F(xiàn)行的治水工作職能分散于多個(gè)職能部門(mén)，有環(huán)保、城管、建委、林水、農(nóng)委、海洋、水利、衛(wèi)生、交通、規(guī)劃、公安等部門(mén)，形成了“九龍治水”。

“九龍治水”源自一個(gè)傳說(shuō)，很早以前，呼風(fēng)喚雨，全靠一條龍，在此龍也敬業(yè)努力下，倒也不錯(cuò)。后來(lái)，玉帝又派了八條龍行云布雨。九龍雖有分工，但職責(zé)雷同，地域交叉，各行其是，反倒是旱澇不均，災(zāi)年不斷。多個(gè)部門(mén)管理同一公共產(chǎn)品，導(dǎo)致職能交叉甚至彼此矛盾打架，存在部門(mén)壁壘；或是職責(zé)分工不明確、定位不明、相互推諉推卸責(zé)任，相互扯皮。管理效率極其低下?！熬琵堉嗡睂?dǎo)致致“水源地不管供水，供水的不管排水，排水的不管治污、治污的不管回用”等現(xiàn)象出現(xiàn)。

水的流動(dòng)性和綿延性決定了治水不是單個(gè)鎮(zhèn)(街道)或者某個(gè)部門(mén)一家的職責(zé)。為治好無(wú)錫的水，應(yīng)打破行政區(qū)域的分割，打破政府各部門(mén)的分隔，需要不同地域之間協(xié)作和政府各部門(mén)通力合作。無(wú)錫原來(lái)的“河長(zhǎng)制”是對(duì)打破分割的一種不錯(cuò)嘗試，也是有著一定效果的。治理水的協(xié)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)小組也有一定成效。但是是否考慮進(jìn)一步深化改革，進(jìn)一步整合相關(guān)職責(zé)，創(chuàng)新理念，充分發(fā)揮合力治水，通力協(xié)作的綜合影響力和執(zhí)行力。

3.3 構(gòu)建多中心的治水主體

一是政府。水資源毫無(wú)疑問(wèn)是一種公共產(chǎn)品，政府無(wú)疑是治水的主導(dǎo)者。地方政府應(yīng)進(jìn)一步做好水環(huán)境制度的區(qū)域頂層設(shè)計(jì)工作，進(jìn)一步提高對(duì)水資源這個(gè)公共產(chǎn)品的監(jiān)管能力，進(jìn)一步提高水環(huán)境這個(gè)公共產(chǎn)品的提供能力，進(jìn)一步協(xié)調(diào)統(tǒng)籌好治水各方的合作合作。

二是企業(yè)。企業(yè)是減排的主體也應(yīng)是治水的主體。一方面要強(qiáng)化企業(yè)減排的責(zé)任，嚴(yán)格執(zhí)行環(huán)境保護(hù)法律和條例，對(duì)涉水的重污染排放企業(yè)如印染、紡織、造紙等企業(yè)形成倒逼，通過(guò)技術(shù)改造、工藝改進(jìn)等方法減少排放。另一方面，在政府和市場(chǎng)的雙重推動(dòng)下，環(huán)保類企業(yè)會(huì)有更多的發(fā)展，進(jìn)一步研發(fā)出治理水污染的環(huán)保產(chǎn)品，不斷提高產(chǎn)品品質(zhì)和功效，推出質(zhì)優(yōu)價(jià)適、能為市場(chǎng)和廣大排污類企業(yè)所接受的產(chǎn)品。

三是公眾。治水為了人民、治水依靠人民，尤其是河道周邊的居民更是最直接的利益關(guān)切者。只有有了公眾參與，水污染治理才能真正有成效，也才能真正長(zhǎng)久。所以，應(yīng)進(jìn)一步擴(kuò)大無(wú)錫市公眾參與治水的范圍，比如河道保潔員，比如河道周圍居民，比如廣大的學(xué)生、婦女和團(tuán)員。讓每一個(gè)人都成為“五水共 治”的宣傳者、實(shí)踐者、推動(dòng)者和受益者

四是其他組織聯(lián)動(dòng)。人大政協(xié)應(yīng)進(jìn)行專項(xiàng)調(diào)查和民主監(jiān)督并提出合理化建議，公檢法機(jī)關(guān)應(yīng)進(jìn)一步加大打擊環(huán)境違法行為力度，社會(huì)環(huán)保組織進(jìn)行宣專與推廣活動(dòng)，媒體對(duì)某些環(huán)境違法行為進(jìn)行曝光，并引導(dǎo)社會(huì)、教化民眾。

公共產(chǎn)品的治理既要突出市場(chǎng)的力量，同時(shí)也要特別注重各市場(chǎng)主體參與的合作，只有這樣，才能真正治理好。參考文獻(xiàn)：

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