協(xié)商民主視角下生態(tài)治理的制度框架與路徑探析

劉 娟，任 亮

(河北北方學(xué)院 經(jīng)濟管理學(xué)院 ，河北 張家口 075000)

經(jīng)濟全球化以及全球治理的發(fā)展，使生態(tài)治理超越了民族國家的邊界而成為區(qū)域或全球性的熱議話題。而由治理引發(fā)的普遍沖突和分歧使得既有的治理體制無法應(yīng)對其面臨的挑戰(zhàn)。20世紀(jì)80年代以來，凸顯的生態(tài)危機為民主討論增加了一個新的向度，即如何在現(xiàn)存價值與技術(shù)前提下尋找生態(tài)危機治理的路徑并同時實現(xiàn)經(jīng)濟增長。一種旨在實現(xiàn)權(quán)力在現(xiàn)有水平上平等分配的“協(xié)商民主”或“生態(tài)執(zhí)政”日漸成為走出生態(tài)危機的政治選擇，也成為檢驗國家治理體系合理性的重要標(biāo)志。基于此，中央和地方政府已開始在社會管理實踐中引入生態(tài)執(zhí)政、綠色執(zhí)政，以期提出應(yīng)對生態(tài)危機事件的制度框架與解決路徑。

一、生態(tài)政治理論的興起

生態(tài)政治理論作為后現(xiàn)代工業(yè)社會發(fā)展的產(chǎn)物，于20世紀(jì)70年代提出并在全球范圍內(nèi)擴展。該理論認(rèn)為生態(tài)環(huán)境問題應(yīng)作為政治的題中之義，現(xiàn)代政治體系應(yīng)吸納進生態(tài)環(huán)境議題，使政治本身做出符合生態(tài)環(huán)境的改變，形成生態(tài)主義的政治過程。生態(tài)政治以追求人與自然和諧相處為目標(biāo)，致力扭轉(zhuǎn)生態(tài)危機和統(tǒng)籌規(guī)劃影響生態(tài)環(huán)境的政治機制、政治理念和政治行為。它同時將基層民主、政治參與等嵌入到現(xiàn)行政治體系和政治過程中，形成了對生態(tài)自治主義、生態(tài)女權(quán)主義、生態(tài)社會主義和生態(tài)自由主義等研究領(lǐng)域的拓展。

生態(tài)政治源于生態(tài)環(huán)境危機的現(xiàn)實，中外學(xué)者從不同理論體系中提煉出對于生態(tài)問題的解決方案，一是集中研究“綠色政治運動”以及在此背景下形成的民間環(huán)保組織和“綠黨”對社會政治的影響；二是集中于生態(tài)政治派別的研究，以及生態(tài)倫理、生態(tài)哲學(xué)、生態(tài)政治與現(xiàn)代化、可持續(xù)發(fā)展的綜合研究?？v觀生態(tài)政治的現(xiàn)實意義，一方面西歐國家內(nèi)部的政治議題和政黨格局發(fā)生了巨大變動：綠黨將其作為理論基礎(chǔ)，并衍生出了生態(tài)自由主義派系、生態(tài)原教旨主義派系、生態(tài)社會主義派系和生態(tài)現(xiàn)實主義派系；另一方面，生態(tài)政治具有的國際化、區(qū)域化、協(xié)作化的趨勢已逐漸超越了國家層面，對世界各國的政治經(jīng)濟發(fā)展模式、南北關(guān)系及東西關(guān)系都產(chǎn)生了巨大影響。如何運用生態(tài)思維、生態(tài)智慧來重新建構(gòu)政治理念、政治制度、政治民主，從根本上改變政府的生態(tài)治理是本文研究的主旨所在。

(一)生態(tài)政治已有的制度框架。由于制度設(shè)計能夠保證生態(tài)治理的資金和后勤資源，可以從根本上決定國家或地區(qū)應(yīng)對生態(tài)風(fēng)險的技術(shù)和能力。一個行之有效的制度安排對于任何國家降低生態(tài)治理風(fēng)險都具有重要意義。根據(jù)結(jié)構(gòu)功能主義觀點，任何制度安排都會產(chǎn)生一定的功能，而一項制度安排的關(guān)鍵在于制度如何運行。生態(tài)政治制度既可以指微觀層面上的各種具體制度，如生態(tài)法律法規(guī)、方針政策、組織機構(gòu)、道德規(guī)范、文化習(xí)俗等各種正式制度與非正式制度；也可以指宏觀層面上的基本治理制度，即反映人類社會治理文明發(fā)展歷史演變過程中的基本治理制度，根據(jù)存在的三種治理模式即統(tǒng)治型、管理型和服務(wù)型，生態(tài)政治的基本治理制度被劃分為權(quán)力制度、法律制度和道德制度。[1]而當(dāng)代中國生態(tài)制度的創(chuàng)新就是要探索出一條適應(yīng)中國國情、超越原有制度類型的新型制度道路，前瞻性地構(gòu)建出面向全球化、后工業(yè)化和獨具中國特色的生態(tài)政治制度體系。

從現(xiàn)有的理論訴求與政治環(huán)境來看，如果生態(tài)政治要實現(xiàn)從邊緣到核心的轉(zhuǎn)變，既需要正式的制度安排，也需要各種非正式的制度安排。二者都必須強調(diào)“合作治理”邏輯，尋求合作與對話、協(xié)商與共贏。因此在研究協(xié)商民主對于生態(tài)政治制度的嵌入過程中，文章將從三個維度分析其參與形式，即誰來參與生態(tài)治理協(xié)商；參與者如何進行協(xié)商；討論的結(jié)果與決策之間的關(guān)系三個方面來決定生態(tài)治理民主協(xié)商的參與范圍、溝通和決策模式，進而延伸出中國生態(tài)政治的應(yīng)然制度結(jié)構(gòu)、制度運行和制度功能。

(二) 生態(tài)政治思維范式的發(fā)展。生態(tài)政治沿著既有的政治學(xué)行為規(guī)則與制度框架，逐漸拓展了倫理共同體成員的范圍，發(fā)展了協(xié)商民主與基層民主的思維范式。其中，基層民主作為生態(tài)政治的一個現(xiàn)實路徑，實現(xiàn)了人們對于生態(tài)治理價值觀念的轉(zhuǎn)化。這是因為環(huán)境問題、核能設(shè)施、生物科技等公共事務(wù)不僅牽涉到政治領(lǐng)域，還涉及到普通民眾的道德領(lǐng)域和生活領(lǐng)域，與普通公民的利益息息相關(guān)，需要由普通大眾制定，也需要普通公民的遵守和執(zhí)行。這種非精英的協(xié)商在西方的基層社區(qū)中日漸廣泛，例如公民會議、愿景工作坊、民主聽證會等。這種靈活的、可塑的以及耦合的組織架構(gòu)顛覆了傳統(tǒng)的命令-控制式科層管理機制，成為基層民眾自治的重要體現(xiàn)。在關(guān)注代內(nèi)正義和代際平衡的前提下，生態(tài)政治理論提倡在一系列領(lǐng)域開展變革，包括由提倡基層民主轉(zhuǎn)向提倡全球民主，由民眾覺悟轉(zhuǎn)向強調(diào)理性引導(dǎo)，由安于法治基礎(chǔ)轉(zhuǎn)向創(chuàng)建德治基礎(chǔ)，由依賴國際組織轉(zhuǎn)向依靠國際制衡等。這為民主協(xié)商背景下的生態(tài)治理提供了思想和制度啟發(fā)。

(三) 協(xié)商民主理論嵌入生態(tài)政治的可能性探討。協(xié)商民主理論強調(diào)具有不同生活經(jīng)驗與背景的公民，在一個相互尊重、自由公平的基礎(chǔ)上，針對特定的公共議題進行對話與理性思辨，解決公共事務(wù)的爭議，最后尋求可能的共識。協(xié)商民主是在克服了自由民主缺陷的基礎(chǔ)上得以復(fù)興的，而自由民主又以精英代議制民主和多數(shù)票決定的公共選擇民主為主要代表。協(xié)商民主強調(diào)公民應(yīng)積極參與到公共治理的過程中去，通過培育公民的社會責(zé)任、相互溝通、交流、理解、妥協(xié)，最終達(dá)成共識。同時也可以對當(dāng)前的精英政治和代議制民主進行有效監(jiān)督，通過協(xié)商來作出更加公正合理的公共決策，從而使廣大公民在國家和社會的發(fā)展中真正享受到福利。因此，真正的民主并不是定期或不定期的投票，更主要的是公民在公共決策形成之前能夠深思熟慮，進行自由平等地對話與協(xié)商，以真正實現(xiàn)民主的本質(zhì)。

二、生態(tài)政治治理面臨的現(xiàn)實困境

生態(tài)政治作為一種新型社會政治思潮在政治理想上是激進的，它為從國家和政府的角度消除生態(tài)環(huán)境問題提供了理論參考，其強調(diào)的生態(tài)原則、社會責(zé)任感、基層民主和分散化、非暴力，也使公民獲得了最初的生態(tài)政治效能感，開始接近甚至影響公共決策。然而以現(xiàn)代為標(biāo)志的生態(tài)政治在實踐過程卻面臨巨大的現(xiàn)實困境。

(一)生態(tài)治理存在技術(shù)短板。借助現(xiàn)代技術(shù)力量的支持，中國經(jīng)濟體量在短時間內(nèi)迅速擴張，但由于總體技術(shù)水平落后和生態(tài)環(huán)保意識欠缺，經(jīng)濟活動在超越了自然本身承載力之后隨即產(chǎn)生了環(huán)境破壞效應(yīng)。當(dāng)今中國面臨著人口、資源與環(huán)境三大難題。其中生態(tài)環(huán)境問題已成為制約經(jīng)濟社會轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵性因素。與之相對應(yīng)的是生態(tài)環(huán)境保護存在技術(shù)短板，如：環(huán)境保護技術(shù)和設(shè)施比較落后，缺乏創(chuàng)新性技術(shù)和設(shè)備；具有自主知識產(chǎn)權(quán)的工藝技術(shù)較少，環(huán)保技術(shù)多為從國外引進；國家對環(huán)保技術(shù)研發(fā)創(chuàng)新支持力度弱，科研單位和企業(yè)自主創(chuàng)新力較低；技術(shù)創(chuàng)新機制有待進一步加強，環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展動力不足，等。同時，現(xiàn)有的環(huán)保技術(shù)創(chuàng)新型企業(yè)的數(shù)量和規(guī)模都較小，運營成本較高，自動化和可靠性程度都比較低。企業(yè)雖已在水污染、固體廢物污染和環(huán)境監(jiān)測等方面取得一定進展，但在固體廢棄物控制處理、大氣污染的防治與治理等方面還與發(fā)達(dá)國家存在較大差距。工業(yè)廢棄物、城市生活垃圾處理以及醫(yī)療廢棄物等處理技術(shù)有待進一步提高。

(二)生態(tài)治理的法律制度缺位。當(dāng)前我國環(huán)境保護的法律途徑主要分為三種類型：一是各地政府普遍實行的管制規(guī)則，即由地方環(huán)保部門依據(jù)環(huán)境影響評價法對“實施后可能造成的環(huán)境影響”規(guī)劃和建設(shè)項目做出事前審批和事后監(jiān)管，通過“進行分析、預(yù)測和評估，提出預(yù)防或者減輕不良環(huán)境影響的對策和措施，進行跟蹤監(jiān)測” (環(huán)境影響評價法第2條) ；二是發(fā)生環(huán)境群體性事件之后的禁易規(guī)則；三是法律上的財產(chǎn)規(guī)則或責(zé)任規(guī)則: 例如新修訂的民事訴訟法第55條，“對污染環(huán)境、侵害眾多消費者合法權(quán)益等損害社會公共利益的行為，法律規(guī)定的機關(guān)和有關(guān)組織可以向人民法院提起訴訟”。

然而自2011年通過的《刑法修正案(八)》將第338條規(guī)定由原來的“重大環(huán)境污染事故罪”改為“污染環(huán)境罪”至今，嚴(yán)重污染環(huán)境的事件并未減少，這表明即使法律引入了針對生態(tài)環(huán)境危害的處罰規(guī)則和財產(chǎn)規(guī)則也不能真正解決目前存在的生態(tài)危機。因為生態(tài)環(huán)境污染造成的損害往往是不可恢復(fù)的。就當(dāng)前中國的環(huán)保實踐而言，行政機構(gòu)往往要比司法機關(guān)在環(huán)境保護方面具有更大的制度優(yōu)勢和制度彈性，制度能力的調(diào)試空間也相對更大。規(guī)則適用主體的公信力與執(zhí)行力能否得到有效提升，是現(xiàn)行環(huán)保體制中各類規(guī)則之間效率差異的決定性因素。因此相對于完善的立法，政府完全可以通過提高“環(huán)評標(biāo)準(zhǔn)”、加征“排污費”“污染稅”，或者強制“環(huán)境保險”等許多方式，以事前的風(fēng)險防范替代事后的損害補救，將潛在污染控制在一定范圍之內(nèi)。

(三)新興社會階層的“卷入化”抗?fàn)幖觿　：蟋F(xiàn)代主義以重工業(yè)的逐漸衰退、社會服務(wù)業(yè)和技術(shù)行業(yè)的不斷壯大為主要標(biāo)志，一方面表現(xiàn)為社會結(jié)構(gòu)和經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的深入調(diào)整和變遷，另一方面表現(xiàn)為從事新興產(chǎn)業(yè)的社會階層不斷壯大。他們以受過良好教育的知識精英為代表，關(guān)注的焦點從經(jīng)濟增長轉(zhuǎn)為生活質(zhì)量的提升、民主參與、自我肯定和平等的人際關(guān)系。后現(xiàn)代主義推動的綠色革命催生出了新的社會階層與利益集團——綠黨，作為一種全新的政治力量，綠黨在全球迅速崛起，其倡導(dǎo)的核心政治主張包括“生態(tài)優(yōu)先、非暴力、基層民主、反核原則”等，對于全球生態(tài)治理極具推動作用?，F(xiàn)今全球已有超過70個綠黨組織，在歐美國家，綠黨的地位出現(xiàn)了相對上升的趨勢。綠黨大多由社會運動的行動者組成，代表政治上的弱勢群體或是少數(shù)民族，實現(xiàn)了民主制度在生態(tài)領(lǐng)域的延伸。政治實踐中的群眾性生態(tài)抗?fàn)幓顒酉Ｍㄟ^“卷入”來重塑政府的生態(tài)治理行為，以期達(dá)到生態(tài)環(huán)境的社會共治路徑。

三、協(xié)商民主對于生態(tài)治理的內(nèi)嵌式考量

民主能否應(yīng)對環(huán)境治理的挑戰(zhàn)是當(dāng)代生態(tài)治理的焦點問題，不同答案導(dǎo)致了生態(tài)權(quán)威主義和生態(tài)民主主義的分野。以R·赫爾布隆納和W·奧佛爾斯為代表的生態(tài)權(quán)威主義認(rèn)為民眾和利益集團由于自身的狹隘利益無法承擔(dān)改善生態(tài)的重任，甚至還會因為經(jīng)濟利益而阻礙環(huán)境立法，只有強有力的政府甚至是威權(quán)主義政府才能夠有力地應(yīng)對環(huán)境問題。但這種強勢政府也仍然處于民主框架之內(nèi)，只是試圖將權(quán)威主義嵌入自由民主之中。與生態(tài)權(quán)威主義相反，生態(tài)民主主義則堅持采用民主途徑來解決環(huán)境問題，目前存在的三種不同論證策略分別是：比較優(yōu)勢策略、實用主義策略和內(nèi)在兼容策略。但這三種策略均遭受了理論與現(xiàn)實的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，無法為生態(tài)政治的正當(dāng)性提供有效論證。由此，要想在環(huán)境治理與民主參與之間搭建起可靠的橋梁，就需要從中國生態(tài)政治的實際出發(fā)尋找新的維度和路徑。

產(chǎn)生于20世紀(jì)80年代后期的協(xié)商民主理論因其具有包容性與多元化的理論特點，超越了“人類中心主義”和“自然中心主義”的片面認(rèn)知，通過促進人類與自然的相互作用和相互尊重，積極有效地建立起全球生態(tài)治理模式。它是西方學(xué)者為應(yīng)對自由民主表現(xiàn)出的“碎片化”“邊緣化”“兩極化”趨勢而進行的理論思考和實踐探索。中國的協(xié)商民主理論和實踐在借鑒既有理論的前提下，遵循了社會主義民主政治的發(fā)展規(guī)律和中國特有的歷史文化和政治選擇，從四個維度推動了中國生態(tài)政治的建設(shè)和發(fā)展。具體包括生態(tài)程序政治、生態(tài)治理參與政治、利益集團制衡政治和生態(tài)正義政治。這四個維度既是協(xié)商民主推動生態(tài)政治建設(shè)與發(fā)展的具體體現(xiàn)，也是協(xié)商民主在生態(tài)治理領(lǐng)域得以確立和發(fā)展的基本政治系統(tǒng)。

(一)生態(tài)協(xié)商中程序政治的建構(gòu)。程序政治始于政治協(xié)商，由于政治協(xié)商對于外部環(huán)境的優(yōu)化和內(nèi)部權(quán)力的制約與大眾監(jiān)督具有多層次和不同形式的需求，一旦生態(tài)治理借助政治協(xié)商手段就必定借助于多方權(quán)力主體的制約與平衡，在制衡中創(chuàng)造生態(tài)協(xié)商格局。目前協(xié)商程序設(shè)計面對諸多挑戰(zhàn)，已有的法治程序作出了以下回應(yīng)：

第一，程序主義進路中的協(xié)商是議題的協(xié)商，且協(xié)商民主中的“代表”強調(diào)的重點是意見的代表性而不是人數(shù)的代表性，這就解決了現(xiàn)代大規(guī)模社會協(xié)商難以解決的難題。[2]

第二，程序本身具有反對社會不平等的傾向性。并不是所有主張和選擇都能進入程序，程序只討論與決策有關(guān)的議題，通過排除各種偏見，營造一個平等對話、自治判斷的場所。同時，程序只按照平等的權(quán)利義務(wù)來分配參與的角色，而不論賢達(dá)名流和販夫走卒。[3]24—26要改變當(dāng)前不平等的自由民主制度，就要向能夠改變這一現(xiàn)狀的審議民主發(fā)展。[4]78—82

第三，當(dāng)代生態(tài)治理是基于多元利益集團參與、權(quán)力共享和治理共擔(dān)的協(xié)商政治，如果生態(tài)協(xié)商進入公共政策議程設(shè)置，就必然要求形成制度性與程序性的溝通與對話。多元的觀點呈現(xiàn)將確保最終方案的穩(wěn)妥性，對于陷入僵局的協(xié)商難題，程序可選擇交由多數(shù)決定，也可以引入專家參與制度。這樣就可以將問題轉(zhuǎn)換為相對容易的專家參與制度的建構(gòu)。由此，政府行為將更具透明性，其經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境治理政策也將置于民眾的拷問與監(jiān)督之中。因此政府在建構(gòu)生態(tài)治理的協(xié)商民主制度時，必須明確程序監(jiān)督功能，在這個前提下，程序?qū)τ跈?quán)力制約以及權(quán)力對程序的制約將給生態(tài)治理創(chuàng)造良好的制度空間。同時也應(yīng)看到，即使是最理想的程序，也可能會產(chǎn)生惡的結(jié)果，即羅爾斯意義上的“非純粹的程序正義”，此時公眾輿論的監(jiān)督對于程序的設(shè)置、運行及偏差的及時糾正就十分必要。

(二)參與式生態(tài)治理體系的健全?；谥袊伯a(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)方式和執(zhí)政方式，參與式生態(tài)治理由自下而上的公民政治參與和自上而下的官民對話雙向構(gòu)成。一方面，人民代表大會和政協(xié)會議為社會各階層、各團體參與生態(tài)環(huán)境治理提供了決策機制與平臺。另一方面，隨著公民意識的逐步覺醒和互聯(lián)網(wǎng)新媒體的迅猛發(fā)展，網(wǎng)絡(luò)參政議政發(fā)展迅猛。亨廷頓曾預(yù)言，在現(xiàn)代化過程中，發(fā)展中國家政治參與的擴大往往會超過原有政治制度的容納能力，從而導(dǎo)致政治不穩(wěn)定或暴力。生態(tài)危機催生的主動型政治參與將逐步強化，被動型政治參與將日漸萎縮，生態(tài)治理的政治參與能力將最終得到釋放。如果生態(tài)治理的制度化渠道短期內(nèi)難以拓展，網(wǎng)絡(luò)參政、網(wǎng)絡(luò)協(xié)商將成為生態(tài)治理的一種必然趨勢。

(三)利益集團的博弈制衡。在生態(tài)治理中引入?yún)f(xié)商民主機制，一定是建立在生態(tài)治理相關(guān)利益集團達(dá)成共識的基礎(chǔ)之上。生態(tài)利益的調(diào)整過程就是一個傾聽、質(zhì)詢、討論、妥協(xié)的過程。利益集團的博弈制衡主要是協(xié)商程序的確定，既包括協(xié)商前廣泛收集民意，提交政府，設(shè)置討論議程，邀請利益各方代表參與討論；同時也包括會外民眾的網(wǎng)絡(luò)參與討論、直接對話等方式。從博弈理論來看，最優(yōu)的協(xié)商是能夠創(chuàng)造生態(tài)和經(jīng)濟共贏的協(xié)商，而共贏的協(xié)商又源于生態(tài)治理各方合理的自我約束和利益交換。這取決于參與生態(tài)協(xié)商的各方主體權(quán)力是否對等，協(xié)商程序是否科學(xué)，協(xié)商體系是否完善。生態(tài)治理中相關(guān)利益集團的制衡一旦發(fā)揮作用，必然有利于現(xiàn)代民主政治發(fā)展，使民主協(xié)商成為中國生態(tài)治理的全新機制。

(四)生態(tài)正義政治發(fā)展。在中國，經(jīng)濟發(fā)展和生態(tài)環(huán)保是互為前提的，它們背后的共同價值是公平和正義。在西方，對于現(xiàn)代政治正義理念的探索大致經(jīng)歷了三個階段，即司法正義、憲政正義和行政正義。其中“正義”的實質(zhì)，形式和程序相互交織與融合。而對政治正義的一般理解是現(xiàn)代政治視域下如何解決政治正當(dāng)性或政治合法性的問題。它往往事關(guān)公共權(quán)力的占有、行使和政治秩序是否正當(dāng)。哈貝馬斯認(rèn)為，合法性問題與政治正義密切相關(guān)，政治認(rèn)同又與合法性密切相關(guān)，政治認(rèn)同是人們從內(nèi)心深處產(chǎn)生的一種對現(xiàn)存政治體系(包括政治結(jié)構(gòu)、政治效能、政治價值等方面)情感和意識上的歸屬感，依賴于政治文化的凝聚力。

在當(dāng)代中國，如果協(xié)商民主機制能夠成為生態(tài)治理的常態(tài)并全方位地作用于中國民主政治的發(fā)展，首先需要的是協(xié)商主體在充分遵守民主和法制的前提下消解各方激烈的沖突與對立，從創(chuàng)造共識、實現(xiàn)共贏的目的出發(fā)進行利益的充分表達(dá)和協(xié)調(diào)。將生態(tài)利益的協(xié)商置于開放的過程，允許協(xié)商休會、多輪談判來對協(xié)商結(jié)果進行補救和完善，致力于形成中國特有的生態(tài)治理模式。

四、協(xié)商民主視角下生態(tài)政治的結(jié)構(gòu)規(guī)劃

協(xié)商民主視角下的生態(tài)政治結(jié)構(gòu)規(guī)劃要求擴大基層民主權(quán)力，實現(xiàn)廣泛的民眾參與和保證協(xié)商主體的多元化與平等性。既不同于現(xiàn)有政治秩序下的國家威權(quán)主義政治，也不同于生態(tài)主義個人政治主張，即建立多元的、分散的、以自治共同體為主要形式的政治結(jié)構(gòu)。這是基于生態(tài)學(xué)方法論的思維方式、以公共協(xié)商為主要行動方式，將基層民主理念貫穿至整體與核心的政治規(guī)劃。只有在這根杠桿的有力撬動下，生態(tài)政治諸要素才能內(nèi)在勾連為一個有機整體。

(一)生態(tài)治理民主協(xié)商制度的重建。在中國的政治過程中，任何一個政策方案的提出、公共政策議程的設(shè)置、執(zhí)行，均包括以下政治環(huán)節(jié)：執(zhí)政黨通過對群眾需求的回應(yīng)形成黨的主張，經(jīng)由人民政治協(xié)商獲得現(xiàn)實合法性，黨的主張通過人大會議制度轉(zhuǎn)化為法律，群眾通過政策的執(zhí)行反饋意見與建議，促進政策再調(diào)整。從協(xié)商的視角看，政治過程應(yīng)該是一個“政治協(xié)商—立法協(xié)商—社會協(xié)商”的循環(huán)過程。[5]生態(tài)政治也應(yīng)通過這一過程實現(xiàn)協(xié)商民主對政策決定程序的嵌入。

如果將協(xié)商民主理論嵌入到生態(tài)治理的實踐，首先需要考察參與協(xié)商的主體構(gòu)成，是全體利益相關(guān)人，還是僅僅邀請利益集團代表和專家精英。前者主要包括社區(qū)論壇、居民會議等，后者的范圍則很廣。事實上在當(dāng)前的中國基層協(xié)商中，大都采用混合型的代表選舉方法。其次要考慮的是參與者如何針對環(huán)境問題進行協(xié)商、溝通和作出決策，如何引導(dǎo)公民在生態(tài)治理的協(xié)商中通過交換理性、轉(zhuǎn)變偏好來推動或影響政府公共政策的形成。最后需要探討的是協(xié)商的結(jié)果如何實施，如何把協(xié)商結(jié)果轉(zhuǎn)換成法律和制度。這就涉及到溝通權(quán)力與立法權(quán)、司法權(quán)、行政權(quán)的結(jié)合，最終能夠使協(xié)商結(jié)果獲得合法性。

生態(tài)治理制度的建構(gòu)還需要堅持公正原則和程序正義，最大限度地凝聚不同利益集團和社會階層的力量，推動生態(tài)治理政策的有效實施。同時要建立和完善環(huán)境保護的相關(guān)法律，通過制度框架的建設(shè)來推進政治結(jié)構(gòu)和政治體制創(chuàng)新。在實現(xiàn)良性路徑依賴的前提下，避免因環(huán)境利益分化帶來的社會對立與矛盾沖突，形成生態(tài)治理的內(nèi)部協(xié)商體系和外部監(jiān)督力量。

在承認(rèn)生態(tài)經(jīng)濟矛盾突出的現(xiàn)實、生態(tài)利益沖突的多樣化、利益主體的多元化和利益訴求多重性的前提下，融入?yún)f(xié)商民主的生態(tài)治理將通過規(guī)范現(xiàn)有參與制度、建構(gòu)多層次制度渠道來充分表達(dá)不同社會階層的生態(tài)訴求，化解社會各方有關(guān)生態(tài)與經(jīng)濟發(fā)展的不同分歧，有效解決突發(fā)性的環(huán)保事件，由此形成符合公共利益的環(huán)保政策。同時鼓勵和促進社會團體和個人加入生態(tài)治理，形成多方責(zé)任機制。通過民主協(xié)商來喚起民眾的生態(tài)意識，解決生態(tài)治理中的府際沖突、集團沖突與利益沖突。

(二)通過完善信息公開制度避免交往權(quán)力的邊緣化。生態(tài)治理呼喚一種新的知識語境與話語體系，同時兼顧社會正義與公平，在此基礎(chǔ)上尋求治理效率，使公平與效率達(dá)到一種動態(tài)和諧。這就需要社會大眾和利益群體的參與，形成多元良性互動的政治格局。然而在現(xiàn)實的公共信息資源管理中，信息權(quán)利是原發(fā)的，知情權(quán)又是由信息權(quán)利派生出的一種控制力。相比于大型財團和商會，普通公眾很少能夠獲得核心信息；而真正獲取信息、接近甚至影響公共政策的卻是那些擁有更多物質(zhì)資源和組織資源的人和群體。要保證民主協(xié)商的實質(zhì)性推進，就必須要實現(xiàn)公共信息資源公開的制度化、法制化和獲取資源的平等化。信息不對稱和信息獲取權(quán)力不對等都會影響到生態(tài)協(xié)商的過程和結(jié)果。我國目前還沒有法律明確規(guī)定協(xié)商民主過程中信息公開的具體程序和方式，導(dǎo)致很多現(xiàn)實中的民主協(xié)商仍是流于形式。同時，這種交往權(quán)力邊緣化還會不斷弱化真正生態(tài)利益群體的協(xié)商能力、甚至弱化其協(xié)商意愿。[6]有效的政治資源最后仍舊歸屬于地方財團、大型商會，被他們用于鞏固和擴大其經(jīng)濟優(yōu)勢和社會優(yōu)勢。

為此，建立生態(tài)治理的良性互動機制勢在必行。具體來說，要在平等利益主體和公共利益認(rèn)同的基礎(chǔ)上，通過政治協(xié)商、利益博弈，使不同利益主體在追求環(huán)境改善的過程中明確各自的協(xié)商權(quán)力與地位。社會各方積極爭取資源、交換資源、相互博弈。通過合作、協(xié)商、談判、伙伴關(guān)系來確認(rèn)如何對環(huán)境資源進行管理，最終達(dá)成共同目標(biāo)。這一過程中協(xié)商各方的權(quán)利向度是多元的、發(fā)散的、自下而上的，而不是單一的和自上而下的。

(三) 強化協(xié)商民主對政府過程的影響。政府過程是現(xiàn)代政治學(xué)——功能和行為研究方法發(fā)展的產(chǎn)物，其特征是對政府的行為、運轉(zhuǎn)、程序及其與利益團體間的關(guān)系進行實證性的研究和闡述，具體包括意見表達(dá)、意見綜合、決策和施政四個基本環(huán)節(jié)。隨著當(dāng)前公眾生態(tài)利益訴求的多元化和政治參與熱情的不斷高漲，各種途徑“接近”政府過程，影響政府決策的利益博弈日漸成為常態(tài)。在西方，協(xié)商民主的提出和實踐被認(rèn)為是解決西方社會面臨環(huán)境問題以及多數(shù)人無法有效介入公共決策過程的探索。一些西方學(xué)者對于中國政府過程的研究也逐漸將研究焦點從高層政治逐步轉(zhuǎn)向了民意與政策的互動。曾任美國駐華大使特別助理的約翰·基佛提到“中國政府已成為一個對民意異常敏感的政府”[7]。中美安全對話項目負(fù)責(zé)人，科羅拉多大學(xué)里格斯(Peter Hays Gries)預(yù)言：“這樣的敏感性只能會持續(xù)增加?！盵8]加利福尼亞大學(xué)洛杉磯分校包瑞嘉(Richard Baum)認(rèn)為，這種互動性是自下而上的民意形成和反映民意的國家利益的形成，以及在政策實施過程中對民意進行還原的“反饋體系?！?/p>

由于普通公民是對生態(tài)變遷和環(huán)境污染最敏感的社會群體，政府有必要讓民眾獲得重要的環(huán)境數(shù)據(jù)，民眾也有充分的理由獲得公共政策議程設(shè)置的知情權(quán)和參與權(quán)，并通過民主協(xié)商來討論如何治理環(huán)境污染。就當(dāng)代中國的協(xié)商民主實踐來看，既包括縱向上的從中央到地方、基層的多層次協(xié)商民主制度實踐，也包括橫向上的立法、司法、行政領(lǐng)域和黨派、人民政協(xié)、社會生活的方方面面領(lǐng)域。通過協(xié)商民主手段有效地接近政府和影響政府過程，社會大眾可以實現(xiàn)個人責(zé)任與社會責(zé)任的融合，個人對于生態(tài)環(huán)境的影響也將被納入到利益綜合的過程框架之中。通過將基層協(xié)商主體的法律資格、協(xié)商形式、程序過程、結(jié)果運用等進行詳細(xì)界定，可以實現(xiàn)生態(tài)治理的多元參與、平等對話和政治協(xié)商，實現(xiàn)利益綜合過程的有序性和高效率。

(四)權(quán)力下放、基層民主與多元治理。生態(tài)治理的一個重要特征就是行政管制權(quán)力下放到基層，用以加強公民社會生態(tài)治理的決策權(quán)和監(jiān)督權(quán)。長期以來，中國民主政治建設(shè)始終面臨著兩個方面的挑戰(zhàn)，一是既有制度本身不夠健全，民主體系不夠完備；二是民主制度的原則性過強，缺乏可操作性。為此要發(fā)展生態(tài)治理的協(xié)商民主制度，首先要梳理現(xiàn)有的制度存量，如環(huán)境聽證制度、社會協(xié)商對話和民主懇談會等，使其在實踐中能夠得到積極運用和探索。同時還要深入思考那些適用于實踐但尚未建立的制度規(guī)范，重視起機制和程序建設(shè)。如創(chuàng)新協(xié)商民主制度應(yīng)從基層民主的自治機制、基層黨組織的領(lǐng)導(dǎo)方式、基層協(xié)商民主的內(nèi)容、形式、范圍、程序、途徑等方面著手，讓公民通過積極參與和有效協(xié)商創(chuàng)立一個有愛心、可持續(xù)的社群。同時還要增強現(xiàn)有制度的彈性，不斷吸納新的協(xié)商需求。所謂制度彈性就是指把各種相對分化而又共存的利益主體納入共同框架，達(dá)成共識的制度能力。而協(xié)商民主的制度彈性主要體現(xiàn)在制度的開放性、容納能力以及連續(xù)重構(gòu)能力等方面。在協(xié)商民主的政治語境下，基層民主得到提升，傳統(tǒng)管理主體和模式與新的協(xié)商群體之間開始出現(xiàn)對話空間，社會利益群體在與政府充分協(xié)商的基礎(chǔ)上可以就生態(tài)治理的途徑和方式達(dá)成共識，就能在一定程度上減少環(huán)境突發(fā)事件的官民沖突。

結(jié)語

如何利用常態(tài)的、規(guī)范的制度平臺開展生態(tài)治理的協(xié)商活動，并推動黨際協(xié)商、網(wǎng)絡(luò)協(xié)商、官民直接對話等來切實回應(yīng)環(huán)境需求、化解分歧、 是釋放環(huán)境壓力與張力的“減壓閥”。而協(xié)商民主的生長邏輯，在中國的政治走向和本身的價值主張和運行過程都能在不同層次上契合中國政治體制改革的內(nèi)在訴求，這也說明了協(xié)商民主能夠成為推動中國政治體制改革的全新動力。從協(xié)商民主本身在中國生態(tài)治理的實踐效用來看，由于協(xié)商民主的價值理念已經(jīng)上升到中國社會主義意識形態(tài)的層面并與中國宏觀民主制度完全契合，它并不是在當(dāng)代政府過程出現(xiàn)缺陷的條件下產(chǎn)生的，而是在現(xiàn)有制度體系的優(yōu)越性和預(yù)期制度精神釋放的前提下產(chǎn)生的，具有自己獨特的生長邏輯。我們有理由相信，協(xié)商民主可能會成為撬動中國宏觀民主制度運行的動力，并將持續(xù)推動政治體制改革的進程。

[1] 黃愛寶.當(dāng)代中國生態(tài)政治發(fā)展的動力資源[J].南京林業(yè)大學(xué)學(xué)報(人文社會科學(xué)版),2012,(3).

[2] 李強彬，黃健榮.國外協(xié)商民主研究30年：協(xié)商民主何以須為何以可為[J].四川大學(xué)學(xué)報,2012,(1).

[3] 季衛(wèi)東.法律程序的意義[M].北京：中國法制出版社，2004.

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[5] 孫存良.當(dāng)代中國民主協(xié)商研究——協(xié)商民主理論的視角[D].北京：中國人民大學(xué)，2008.

[6] 王曉升.政治權(quán)力與交往權(quán)力——哈貝馬斯對于民主國家中的權(quán)力結(jié)構(gòu)的思考[J].蘇州大學(xué)學(xué)報(哲學(xué)社會科學(xué)版),2007,(3).

[7] J Keefe. Anatomy of the EP-3 Incident, April 2001,Alexandria,VA:CNA Corp.,2001.

[8] Peter Hays Gries. China's New Thinking on Japan. The China Quarterly, 2005，(184).