農(nóng)村宅基地有償退出機(jī)制的研究
——以安徽省寧國(guó)市為例

□張 靜 邵馨儀

（安徽財(cái)經(jīng)大學(xué)法學(xué)院 安徽 蚌埠 233030）

農(nóng)村宅基地有償退出機(jī)制的研究
——以安徽省寧國(guó)市為例

□張 靜 邵馨儀

（安徽財(cái)經(jīng)大學(xué)法學(xué)院 安徽 蚌埠 233030）

在新型城鎮(zhèn)化背景下，農(nóng)民進(jìn)城落戶，農(nóng)村住房空置，“空心村”、“一戶多宅”現(xiàn)象日益顯現(xiàn)，適時(shí)的農(nóng)村宅基地有償退出機(jī)制邊應(yīng)運(yùn)而生。本次研究，以安徽省寧國(guó)市為切入點(diǎn)，在寧國(guó)市改革的背景下，深入了解其農(nóng)村宅基地有償退出政策的出臺(tái)、實(shí)施的具體舉措、補(bǔ)償機(jī)制、激勵(lì)方式、宣傳力度，通過(guò)調(diào)研進(jìn)一步了解當(dāng)?shù)卣赝顺稣叩膶?shí)施現(xiàn)狀以及農(nóng)戶對(duì)該政策的反應(yīng)與期望，對(duì)宅基地有償退出機(jī)制的合理性和可操作性進(jìn)行分析，進(jìn)而找尋該政策實(shí)施過(guò)程中存在的問(wèn)題，在此基礎(chǔ)上提出自己的看法和完善改革的建議，加強(qiáng)其實(shí)踐的應(yīng)用性和可操作性。

宅基地；有償退出；寧國(guó)市

伴隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，特別是城鎮(zhèn)化的快速推進(jìn)，農(nóng)民進(jìn)城落戶的現(xiàn)象日益顯現(xiàn)，農(nóng)村住房空置，出現(xiàn)了越來(lái)越多的“空心村”，與此同時(shí)，對(duì)于很多農(nóng)村“一戶多宅”的現(xiàn)象也一直存在，這多半是農(nóng)村長(zhǎng)期以來(lái)的管理漏洞導(dǎo)致的歷史遺留問(wèn)題，而此時(shí)，我國(guó)農(nóng)村宅基地面臨著潛在價(jià)值上升,卻出現(xiàn)制度缺失，使用效率低、權(quán)利缺乏保障、非法交易普遍等問(wèn)題，這些正是當(dāng)前農(nóng)村土地使用制度改革的一項(xiàng)迫切任務(wù)。如何使農(nóng)村這一“沉睡的資產(chǎn)”活起來(lái)，適時(shí)、適度調(diào)整農(nóng)村宅基地制度，正是明晰解決這些現(xiàn)象的重要舉措。

在這樣的大環(huán)境下，自中共十八屆三中全會(huì)提出改革完善宅基地制度始，繼中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的《深化農(nóng)村改革綜合性實(shí)施方案》，各省市適時(shí)推出農(nóng)村改革政策，深化農(nóng)村改革已勢(shì)在必行。在此期間，農(nóng)村宅基地有償退出機(jī)制脫穎而出。作為一項(xiàng)順應(yīng)城鎮(zhèn)化進(jìn)程，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村宅基地價(jià)值最大化，切實(shí)有效維護(hù)農(nóng)民權(quán)益，并且貫徹珍惜和合理利用每一寸土地的國(guó)策和優(yōu)化我國(guó)土地資源配置需要的農(nóng)村土地改革政策，宅基地使用權(quán)有償使用，自愿退出，同時(shí)也對(duì)疏解農(nóng)村宅基地閑置與私下交易以及緩解大規(guī)模農(nóng)民進(jìn)城帶來(lái)的城鎮(zhèn)用地矛盾和公共投入壓力問(wèn)題具有實(shí)際作用。

1 寧國(guó)市宅基地有償退出政策概況

自2009年以來(lái)，安徽省寧國(guó)市在農(nóng)村土地使用制度改革方面積極探索不斷嘗試，2013年9月《寧國(guó)市人民政府關(guān)于印發(fā)寧國(guó)市農(nóng)村宅基地退出辦法（試行）》正式出臺(tái)，為寧國(guó)市宅基地有償退出機(jī)制提出了具體指引。該辦法要求農(nóng)村宅基地退出以依法自愿、合理補(bǔ)償、合理利用、統(tǒng)籌推進(jìn)為原則，并確定了相對(duì)具體的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和退出程序，更是以政府文件的形式對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府及街道辦事處的職責(zé)具體落實(shí)。鑒于寧國(guó)市在此改革方面有較為成熟的政策反應(yīng)，本文便以其為切入點(diǎn)展開(kāi)探究。

2 寧國(guó)市宅基地有償退出調(diào)查與數(shù)據(jù)分析

本次調(diào)查選取了寧國(guó)市最早實(shí)施農(nóng)村宅基地有償退出試點(diǎn)的鄉(xiāng)村港口鎮(zhèn)山門村，加之梅林鎮(zhèn)沙埠村、仙霞鎮(zhèn)仙霞村這兩個(gè)較為典型的試點(diǎn)區(qū)，調(diào)查以訪問(wèn)問(wèn)卷的方式進(jìn)行，以被調(diào)查者經(jīng)濟(jì)情況、宅基地大致面積、退出意愿、對(duì)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的滿意程度和未來(lái)期望等為調(diào)查內(nèi)容，共發(fā)放問(wèn)卷300份，每村各100份，收回問(wèn)卷288份，有效問(wèn)卷261份，問(wèn)卷有效率90.6%。

經(jīng)過(guò)一系列的數(shù)據(jù)分析，受調(diào)查農(nóng)戶對(duì)“對(duì)政府制定的宅基地退出補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不滿意”占總比高達(dá)79%，是此次問(wèn)卷調(diào)查最突出的點(diǎn)。這部分受訪農(nóng)戶認(rèn)為現(xiàn)在的宅基地退出補(bǔ)償不合理，也有較大比例的農(nóng)戶因擔(dān)心“退宅后生活成本會(huì)提高”、“社保就業(yè)得不到解決”，而不愿意退出宅基地。

3 寧國(guó)市宅基地有償退出政策推進(jìn)過(guò)程存在的阻力

通過(guò)對(duì)問(wèn)卷調(diào)查的數(shù)據(jù)分析得出，農(nóng)戶的積極性和熱情不高，對(duì)待政策沒(méi)有充分了解和不信任感，這是推進(jìn)宅基地的最大阻力之一。農(nóng)戶對(duì)退出土地及房屋的補(bǔ)償預(yù)期程度是影響農(nóng)戶土地退出的重要因素之一。農(nóng)戶預(yù)期獲得的退出土地的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償越高、獲得的置換住房產(chǎn)權(quán)越完整,就越傾向于退出土地。因而為了使得大力推進(jìn)有償退出宅基地機(jī)制的工作順利開(kāi)展，首先要根據(jù)不同試點(diǎn)的具體情況建立起合理完善的退出補(bǔ)償機(jī)制[5-8],同時(shí)設(shè)立激勵(lì)農(nóng)戶措施，使其沒(méi)有后顧之憂。以下重點(diǎn)從這一角度下手去探索發(fā)展和推進(jìn)宅基地的退出之路。

4 推進(jìn)寧國(guó)市宅基地有償退出政策有效實(shí)施的具體建議

4.1 在實(shí)踐中不斷完善退出補(bǔ)償機(jī)制

4.1.1 嚴(yán)格依政策原則推進(jìn)并多角度發(fā)展。寧國(guó)市建立了“自愿退出宅基地且今后不再重新申請(qǐng)宅基地的，對(duì)于法定范圍內(nèi)的面積，每667m2補(bǔ)助4～6萬(wàn)元;超出部分，按照每667m22～3萬(wàn)元予以補(bǔ)助”的宅基地退出具體補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，考慮到在引導(dǎo)農(nóng)戶參與退出機(jī)制的同時(shí)，改革不能局限于宅基地這一主題切入點(diǎn)，在給予合理的退出經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償之外，還要逐步建立起對(duì)農(nóng)戶退出的宅基地之上的房屋及附屬設(shè)施予以合理的現(xiàn)金補(bǔ)償，以便農(nóng)戶在退宅后解決基本的住房問(wèn)題。

4.1.2 補(bǔ)償資金的來(lái)源及發(fā)放。要解決農(nóng)戶最關(guān)心的退出補(bǔ)償金問(wèn)題，首先要考慮資金的來(lái)源。寧國(guó)市在《寧國(guó)市宅基地退出辦法（試行）》中提到了補(bǔ)助資金的來(lái)源，即由市財(cái)政統(tǒng)一安排，從新增建設(shè)用地使用費(fèi)、耕地開(kāi)墾費(fèi)和土地出讓金中列支。寧國(guó)市雖對(duì)此做了宏觀安排，但并未具體細(xì)化，而退出機(jī)制的實(shí)施可能因?yàn)橘Y金來(lái)源不明確與資金鏈不完善而難以推進(jìn)，資金問(wèn)題是退出政策能否得以有效實(shí)施的關(guān)鍵性因素，因而具體詳盡的資金來(lái)源方案與資金鏈的有效聯(lián)接應(yīng)成為政策有效實(shí)施要解決的基礎(chǔ)問(wèn)題。

4.1.3 提高農(nóng)戶的收益的具體措施

（1）對(duì)于符合條件的耕用地，土質(zhì)良好的，復(fù)墾為農(nóng)用地，仍為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所有。

（2）耕地增加的同時(shí)可以將土地整合流轉(zhuǎn)給農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)，進(jìn)行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)投資開(kāi)發(fā)，農(nóng)民可以進(jìn)入工作，工資福利待遇提高。

（3）還可以探索建立農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)，土地所有權(quán)入股，成立土地合作社，完善農(nóng)民入股機(jī)制。

4.2 加大建立各方面的配套保障激勵(lì)措施

在宅基地有償退出工作中我們要充分考慮保障好農(nóng)民退宅后的居住環(huán)境，確保退宅農(nóng)戶家庭的整體福利水平不降低。具體可以從以下幾個(gè)方面入手：

在社會(huì)保障方面，針對(duì)退宅并遷居城鎮(zhèn)落戶的農(nóng)戶，應(yīng)給予其公平合理的社會(huì)保障，逐步向城市社會(huì)保障體系靠近，在醫(yī)療、養(yǎng)老等保障方面更應(yīng)逐步加大保障力度，使其更好的融入城鎮(zhèn)生活，隨之要解決的便是對(duì)于其子女的教育問(wèn)題，確保農(nóng)戶在進(jìn)城落戶后能和諧融入城鎮(zhèn)的社會(huì)環(huán)境，從而減少由此帶來(lái)的不必要的社會(huì)矛盾。

就業(yè)保障方面，通過(guò)文化培訓(xùn)加強(qiáng)農(nóng)民的技術(shù)學(xué)習(xí)，使其能夠獲得一份穩(wěn)定有保障的工作。在城鎮(zhèn)建立聯(lián)系機(jī)制，提供更多的就業(yè)計(jì)劃和鼓勵(lì)企業(yè)招收。

對(duì)于愿意在農(nóng)村從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的農(nóng)民，應(yīng)積極鼓勵(lì)和引導(dǎo)發(fā)展有機(jī)和生態(tài)農(nóng)業(yè)，同時(shí)加強(qiáng)對(duì)這些農(nóng)民的培訓(xùn)，開(kāi)展種植、養(yǎng)殖等技術(shù)培訓(xùn)，提升農(nóng)民從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的水平，培養(yǎng)有文化、懂技術(shù)、會(huì)經(jīng)營(yíng)的新型職業(yè)農(nóng)民。

發(fā)揮農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)公司的作用，引導(dǎo)企業(yè)建設(shè)農(nóng)村園區(qū)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村園區(qū)帶動(dòng)農(nóng)民就業(yè)和助推農(nóng)村社區(qū)發(fā)展，進(jìn)農(nóng)民就地非農(nóng)化就業(yè)，擴(kuò)大在本地城鎮(zhèn)從事二三產(chǎn)業(yè)活動(dòng)的就業(yè)門路。

結(jié)束語(yǔ)

農(nóng)村宅基地制度改革的大背景下，選取作為改革試點(diǎn)的安徽省寧國(guó)市為研究的對(duì)象，在此過(guò)程中發(fā)現(xiàn)試點(diǎn)改革政策在實(shí)踐中遇到的問(wèn)題，分析原因找到解決的途徑。宅基地制度改革勢(shì)在必行，但其實(shí)踐的過(guò)程必然復(fù)雜曲折，現(xiàn)階段還只是改革的摸索與初步實(shí)踐，現(xiàn)行的農(nóng)村宅基地退出機(jī)制仍然不健全，宅基地的復(fù)雜屬性以及與退出機(jī)制配套的保障政策并未實(shí)時(shí)跟進(jìn)，使得改革缺乏實(shí)踐性和可操作性。尋找更加合理有效的途徑實(shí)現(xiàn)改革任務(wù)，仍需我們付諸實(shí)踐，不斷探索，利弊權(quán)衡，以達(dá)到多方利益最大化的和諧局面。

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1004-7026（2017）19-0056-02

D922.3;D923.2;F301

A

10.16675/j.cnki.cn14-1065/f.2017.19.035

本文屬安徽財(cái)經(jīng)大學(xué)大學(xué)生創(chuàng)新訓(xùn)練項(xiàng)目《農(nóng)村宅基地有償退出機(jī)制的研究——以安徽省寧國(guó)市為例》階段性研究成果，指導(dǎo)老師：胡建。

張靜（1996.1-)，女，漢族，安徽蕪湖人，安徽財(cái)經(jīng)大學(xué)法學(xué)院，2014級(jí)本科生。