德國垃圾管理法律制度對我國城市垃圾分類立法的啟示

□孫 昊

近年來，我國一直面臨著生活垃圾產(chǎn)生量隨經(jīng)濟發(fā)展同步增長的問題?，F(xiàn)存的垃圾處理設(shè)施不能應付垃圾總量的不斷增長，而且垃圾填埋場地的資源越來越少，也使得我國政府不可避免的面臨著如何可持續(xù)發(fā)展的問題。尤其最近五年，隨著一帶一路經(jīng)濟戰(zhàn)略的開展，我國社會發(fā)展和物質(zhì)消費水平有了不可思議的飛躍，網(wǎng)上購物、外賣送餐等新的生活方式也導致生活垃圾產(chǎn)量的增速創(chuàng)歷史新高，環(huán)境隱患日益突出，已經(jīng)成為國家發(fā)展的制約因素。

我國早在2000年左右就推出了一系列關(guān)于垃圾處理的政策和法律法規(guī)，希望通過綜合管理的手段，實現(xiàn)生活垃圾的減量化、資源化和無害化。但是觀念陳舊，立法指導思想有偏差，相應的法律法規(guī)沒有形成體系，尤其是源頭控制垃圾產(chǎn)生的法律法規(guī)嚴重缺項，垃圾收費制度覆蓋面窄，而且這些要求不高、尚待完善的法律，在實際中也得不到有效的執(zhí)行和遵守。快20年過去了，我國的垃圾污染問題依然惡化，垃圾減量的期望也沒有達成。

環(huán)境改善刻不容緩，在今年3月底，國家發(fā)展改革委、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部重拳出擊，聯(lián)合啟動《生活垃圾分類制度實施方案》，部署推動強制生活垃圾分類，計劃到2020年底，基本建立垃圾分類相關(guān)法律法規(guī)和標準體系，形成可復制、可推廣的生活垃圾分類模式。

將垃圾循環(huán)成資源，是該方案明確定位為垃圾分類的立法思想。垃圾分類和回收的目的是要促進資源的回收利用，把垃圾視為經(jīng)濟資源，堅持循環(huán)經(jīng)濟理論中減量化、再利用和再循環(huán)的理念。而德國正是從這個角度出發(fā)治理環(huán)境中所出現(xiàn)的問題的。上世紀70年代末，德國政府便已經(jīng)開始著手制定一系列法律法規(guī)，來規(guī)范人們對廢棄物的處理，確定了垃圾分類回收制度。經(jīng)過幾十年的發(fā)展改進，德國在城市生活垃圾處理立法、管理、設(shè)施建設(shè)與運營、技術(shù)研究與應用方面都處于世界先進水平，值得各國借鑒。

1 德國垃圾管理的有關(guān)法律

德國是第一個為“垃圾經(jīng)濟”立法的國家。為了找出一條與環(huán)境相容的垃圾治理途徑，將垃圾從廢棄物變成可利用的資源，德國在90年代初將立法的重點由末端無害化處理過渡到垃圾的源頭消減、回收利用和最終的無害化處理上1。1991年，德國通過了《包裝條例》，確定了生產(chǎn)者責任制，要求生產(chǎn)廠家和分銷商對其產(chǎn)品包裝負責回收廢棄包裝，再利用或再循環(huán)其有效部分。1996年頒布實施的《循環(huán)經(jīng)濟與廢棄物管理法》，奠定了德國垃圾回收處理的原則：（1）在生產(chǎn)和消費盡量減少廢物的產(chǎn)生；（2）對于不可避免已產(chǎn)生的垃圾，應以無害化方式最大程度的循環(huán)利用；（3）對于不可避免并無法回收利用的法律要采取合理的與環(huán)境相容的處置方式。2016年7月，德國另一項針對電器回收的新法案生效，規(guī)定電器零售商有義務免費提供電器回收服務。對于小型家電，無需小票就可將其交給任一電器零售商回收；大家電則需要送至面積超過400m2的大型電器商，并同時向該電器商購置同類功能的新電器。

2 德國生活垃圾分類的管理措施

2.1 制定嚴格的垃圾分類標準

在德國，各種垃圾都被嚴格分類，尤其是對生活垃圾的嚴格分類，已經(jīng)成為展現(xiàn)德國人嚴謹細致的代表性案例。垃圾回收公司會在居民區(qū)設(shè)置垃圾投放區(qū)，放置不同顏色的垃圾桶。各種顏色代表不同的垃圾——棕色投放有機垃圾，藍色投放廢紙，黑色投放剩余垃圾，黃色則專門投放標有綠色圓點回收標志的商品包裝。就連玻璃瓶都要按照瓶身的顏色回收。垃圾處理公司一般會給居民提供一些環(huán)保垃圾袋，并發(fā)放小冊子，詳細注明該怎樣分揀生活垃圾。對于一些廢舊的家用電器和家具，政府規(guī)定了明確的回收日期，每月一次，需要居民按時把廢舊電器和家具放到居所街邊，由垃圾回收公司統(tǒng)一免費清理。但建筑垃圾要收取費用。

2.2 垃圾處理收費政策

在敦促實施生活垃圾分類方面，德國和歐洲其他國家一樣，采取了向城市居民和生產(chǎn)商收取垃圾處理費的政策。對于居民收費來說，一般是按照固定的垃圾處理稅按戶收取，也有按垃圾排放量來收取的模式。而且對于未分類的垃圾投放采取“連坐式”的懲罰措施。如“環(huán)境警察”發(fā)現(xiàn)某一處垃圾經(jīng)常沒有嚴格分類投放，會給附近小區(qū)的物業(yè)管理員以及全體居民發(fā)放警告信。如果警告后仍未改善，公司就會毫不猶豫地提高這片居民區(qū)的垃圾清理費。收到警告后，物業(yè)與居民自管會將組織會議，逐一排查，找到“罪魁禍首”，要求其立即改善。即便不敢承認，犯錯的居民也會為了不繳納更高的清理費，乖乖遵守分類規(guī)則。

而向生產(chǎn)者征收垃圾處置費更多的反映了“污染者付費”的原則，要求生產(chǎn)商對其產(chǎn)品的全部周期負責，可以約束生產(chǎn)商減少使用過多的原材料，促進生產(chǎn)技術(shù)的創(chuàng)新。而對于那些使用了對環(huán)境有害的材料以及消耗了不可再生資源的產(chǎn)品，則采取征收生態(tài)稅的方式，促使生產(chǎn)商采用先進的工藝和技術(shù)，達到改進產(chǎn)業(yè)模式的目的3。

2.3 使垃圾處理產(chǎn)業(yè)化

在法律支持下，德國建立了“雙向回收系統(tǒng)”。該系統(tǒng)“一收一送”，一方面由制造商、包裝商、分銷商和垃圾回收部門多方投資成立專業(yè)回收中介公司，建立起統(tǒng)一的回收系統(tǒng)；另一方面，公司組織垃圾收運者集中回收消費者廢棄的包裝，分類送到相應的資源再利用廠家進行循環(huán)使用，能直接回收的則送返制造商，實現(xiàn)物質(zhì)“從出生——死亡——再到出生”的閉合循環(huán)，充分體現(xiàn)了循環(huán)經(jīng)濟的思想3。

此外，通過教育的方式提高公民環(huán)境保護和節(jié)約資源的意識也是德國政府主要的環(huán)境管理手段之一。根據(jù)德國聯(lián)邦環(huán)境局數(shù)據(jù)，2000年至2012年間，德國垃圾排量減少了18%。2014年的一項調(diào)查顯示，90%的德國人會自覺遵守垃圾分類規(guī)則，近80%的德國人認為，為環(huán)保做貢獻對個人來說都很重要。如今，德國垃圾再利用行業(yè)每年創(chuàng)造410億歐元產(chǎn)值，生產(chǎn)部門的垃圾被重新利用的比例平均為50%。垃圾回收已經(jīng)成為德國人的環(huán)?！皹撕灐敝弧?/p>

我國之前的垃圾分類法律制度的基本定位在污染防治和末端處理，忽視了垃圾是“放錯地方的資源”，沒有將垃圾分類回收看做一個系統(tǒng)，則不可能圍繞垃圾分類投放、收集、清運和處理的各環(huán)節(jié)來立法。德國治理垃圾再生利用的經(jīng)驗證明，通過制定有效的垃圾管理法和合理的制度政策以及全民的積極參與，城市生活垃圾的產(chǎn)量減緩是可期的，垃圾的循環(huán)再利用也為整個社會的可持續(xù)發(fā)展奠定了基礎(chǔ)。

注釋：

1.李華友，肖學智.德國城市生活垃圾管理政策分析[J].環(huán)境保護，2003年05期

2.申遠.德國的垃圾處理及再生利用[J].中國物資再生，1996年06期

3.馮雪珺.德國：垃圾分類，重立法更重執(zhí)法[N].人民日報，2017.3