新疆部分地區(qū)農(nóng)村基層組織公信力提升對(duì)策探析
——以新疆南疆地區(qū)為例

□陳琳琳張小楠

（1.新疆農(nóng)業(yè)大學(xué)管理學(xué)院；2.新疆農(nóng)業(yè)大學(xué)黨校辦 新疆 烏魯木齊 830000）

新疆部分地區(qū)農(nóng)村基層組織公信力提升對(duì)策探析
——以新疆南疆地區(qū)為例

□陳琳琳1張小楠2

（1.新疆農(nóng)業(yè)大學(xué)管理學(xué)院；2.新疆農(nóng)業(yè)大學(xué)黨校辦 新疆 烏魯木齊 830000）

針對(duì)當(dāng)前我國(guó)農(nóng)村基層組織普遍弱化的問(wèn)題，本研究從新疆南疆農(nóng)村基層組織公信力弱化的原因著手，提出提升南疆農(nóng)村基層組織公信力整體水平應(yīng)通過(guò)強(qiáng)化干部隊(duì)伍建設(shè)、優(yōu)化公共政策和強(qiáng)化公共參與來(lái)提升基層組織干部人格公信力、公共政策執(zhí)行公信力和民主建設(shè)公信力，最終提升農(nóng)村基層組織公信力的整體水平。

農(nóng)村基層政權(quán)；公信力；提升對(duì)策；新疆

1 基層組織公信力弱化的原因

1.1 基層組織內(nèi)部環(huán)境因素制約

一是基層組織制度建設(shè)不健全。俗話說(shuō):“無(wú)規(guī)矩?zé)o以成方圓”。這句話對(duì)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層組織來(lái)說(shuō)就是制度與規(guī)范。制度規(guī)范化、合理化不僅能對(duì)南疆基層干部的各種行為進(jìn)行約束，而且能大大提升南疆基層干部及工作人員的綜合素質(zhì)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層組織的管理水平。二是基層組織職能定位不準(zhǔn)確?；鶎咏M織職能簡(jiǎn)言之就是指鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職責(zé)和功能，是需要基層組織不僅要統(tǒng)籌鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會(huì)管理和經(jīng)濟(jì)建設(shè)方面的作用，還要兼顧公共服務(wù)建設(shè)、經(jīng)濟(jì)建設(shè)、干部人格建設(shè)、政策執(zhí)行、民主建設(shè)和制度建設(shè)等多方面。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是黨在農(nóng)村的基層政權(quán)，其主要職責(zé)是在鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委的帶領(lǐng)下管理鄉(xiāng)鎮(zhèn)區(qū)域內(nèi)的工作，支持和保證鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政權(quán)充分行使職權(quán)，管理鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）事物。

1.2 基層政權(quán)外部環(huán)境因素制約

與中央政權(quán)相比，新疆南疆農(nóng)村基層組織作為南疆基層社會(huì)行政事務(wù)的管理者，其公信力弱化的外部因素有：一是基層政權(quán)與村民委員會(huì)的協(xié)調(diào)問(wèn)題。《村民委員會(huì)組織法》第5條明確規(guī)定：“鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府對(duì)村民委員會(huì)的工作給予指導(dǎo)、支持和幫助，村民委員會(huì)協(xié)助鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府開(kāi)展工作”，這就意味著鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政權(quán)與村委會(huì)的關(guān)系是指導(dǎo)與被指導(dǎo)的關(guān)系。二是基層政權(quán)與民眾期望間的統(tǒng)籌問(wèn)題。不同的民眾對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政權(quán)的心理期望會(huì)有所差異。

1.3 社會(huì)因素的制約

社會(huì)的變遷和社會(huì)變遷中存在的不穩(wěn)定因素是南疆農(nóng)村基層組織公信力弱化的社會(huì)根源，當(dāng)前新疆南疆基層社會(huì)同樣面臨著深刻的社會(huì)轉(zhuǎn)型，由此所導(dǎo)致的社會(huì)利益結(jié)構(gòu)變化、社會(huì)權(quán)力轉(zhuǎn)移和價(jià)值評(píng)價(jià)多樣化等，尤其是南疆地區(qū)，面對(duì)南疆特殊的地理區(qū)位、戰(zhàn)略地位、多宗教和多民族等方面的復(fù)雜因素，有學(xué)者認(rèn)為設(shè)立在基層的鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織處在維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定和民族團(tuán)結(jié)，為人民服務(wù)和調(diào)解處理各種矛盾的第一線，也是黨領(lǐng)導(dǎo)下的社會(huì)工作的最前沿，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的重要部門(mén)，其影響和號(hào)召作用巨大。

2 提升南疆農(nóng)村基層政權(quán)公信力的對(duì)策建議

2.1 強(qiáng)化干部隊(duì)伍建設(shè)：提升基層干部公信力

黨的十八大報(bào)告對(duì)新形勢(shì)下深化干部人事改革、創(chuàng)建高素質(zhì)干部隊(duì)伍做出了新指示，最關(guān)鍵的是為新疆南疆基層干部隊(duì)伍建設(shè)提供了政策保障，同時(shí)也是中央重視基層、關(guān)心基層、支持基層的體現(xiàn)。因此，提升南疆農(nóng)村基層政權(quán)人格公信力主要途徑有：

2.1.1 樹(shù)立現(xiàn)代行政服務(wù)理念。建設(shè)服務(wù)型基層政權(quán)的根本目的是進(jìn)一步提高基層政權(quán)組織為人民服務(wù)和為社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展服務(wù)的能力和水平。一是要大幅度提升基層干部的文化水平和道德素養(yǎng)?；鶎痈刹繎?yīng)當(dāng)先從加強(qiáng)自身的政治素養(yǎng)、專業(yè)水平和文化修養(yǎng)、心理和身體素質(zhì)以及綜合行政能力等方面做起，繼而要從服務(wù)態(tài)度開(kāi)始轉(zhuǎn)變，以此取得民眾的信任，才能營(yíng)造良好的政府形象。二是要強(qiáng)化基層政權(quán)政風(fēng)建設(shè)，加強(qiáng)基層干部誠(chéng)信觀念。用更多的行動(dòng)去驗(yàn)證實(shí)際、走基層、到群眾中去，與群眾心與心的交流，發(fā)現(xiàn)存在群眾中的新問(wèn)題，從而及時(shí)解決新問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)有諾必應(yīng)，行諾必果。三是進(jìn)一步強(qiáng)化基層干部勤政廉潔作風(fēng)建設(shè)，加大反腐倡廉工作力度，完善預(yù)防和懲辦貪腐的制度，建立的勤政、廉潔、為民的服務(wù)型基層政權(quán)形象。

2.1.2 完善基層干部誠(chéng)信責(zé)任機(jī)制。“公共行政的領(lǐng)域不僅僅是權(quán)力的領(lǐng)域，它更是責(zé)任的領(lǐng)域”[3]。強(qiáng)化基層干部責(zé)任是提高基層政權(quán)干部公信力的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。一是要強(qiáng)化基層干部誠(chéng)信教育，樹(shù)立基層干部牢固的信用觀，讓他們知榮辱、明是非、不為錢(qián)所困。二是基層干部必須要依法行政，行政必嚴(yán)，要杜徇私舞弊的執(zhí)法行為，公正、公平、公開(kāi)執(zhí)法，捍衛(wèi)法律的尊嚴(yán)和政策法規(guī)的嚴(yán)正性。三是建立基層干部誠(chéng)信監(jiān)管和政府公職人員失信懲戒制度，確保干部嚴(yán)于利己、誠(chéng)實(shí)守信、廉潔奉公。因此，在明確干部職責(zé)的條件下，要完善健全領(lǐng)導(dǎo)干部的各項(xiàng)監(jiān)督制度。

2.2 優(yōu)化公共政策：提升政策執(zhí)行公信力

2.2.1 營(yíng)造先進(jìn)的政策執(zhí)行力文化建設(shè)。文化是一系列風(fēng)俗、習(xí)慣、情感、態(tài)度、知識(shí)、信仰、法律、道德、生活方式、行為規(guī)范等的總和，對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展有著規(guī)范、引導(dǎo)和推動(dòng)作用。先進(jìn)的基層政權(quán)政策執(zhí)行力文化可以使政策執(zhí)行人員從思想認(rèn)識(shí)上堅(jiān)持執(zhí)行理念、端正執(zhí)行態(tài)度、恪守執(zhí)行原則、樹(shù)立責(zé)任意識(shí)和倫理精神，從行動(dòng)上正確采取執(zhí)行策略、合理運(yùn)用執(zhí)行手段、科學(xué)規(guī)范執(zhí)行程序，為政策的貫徹落實(shí)提供思想保證和精神動(dòng)力。所以要提升南疆基層政權(quán)的政策執(zhí)行力，就一定要營(yíng)造一種優(yōu)良的基層政權(quán)執(zhí)行力文化的氛圍，因?yàn)椤爸挥袚碛袌?zhí)行力文化的鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）干部隊(duì)伍才可能持久的可持續(xù)發(fā)展，蓬勃壯大，青山常綠”[4]。

2.2.2 提高基層政權(quán)公共政策執(zhí)行效度，增強(qiáng)民眾利益感知度。政策執(zhí)行是實(shí)現(xiàn)和維護(hù)好公共政策價(jià)值目標(biāo)的有力保障。一是認(rèn)真采納人民群眾意見(jiàn)，依靠民眾力量有效解決“最后一公里”問(wèn)題。要求基層的政策執(zhí)行者在政策執(zhí)行過(guò)程中，積極主動(dòng)征求民眾意見(jiàn)、實(shí)心實(shí)意換位思考，認(rèn)真知悉民眾的所想所思所盼、聆聽(tīng)群眾的所恨所怨所言，最大限度匯集社會(huì)各界人士的寶貴意見(jiàn)，不斷拉近與群眾的距離，全心全意的為民眾服務(wù)，拓展服務(wù)群眾的技術(shù)路線，才能收到民眾的良好的反饋。二是建立健全與群眾保持緊密聯(lián)系長(zhǎng)效機(jī)制，用制度牢籠鎖住“最后一公里”。必須探尋創(chuàng)建基層政權(quán)與民眾緊密聯(lián)系的長(zhǎng)效機(jī)制和工作制度，在不斷實(shí)踐的過(guò)程中積累好經(jīng)驗(yàn)和好辦法，以此來(lái)增強(qiáng)公眾現(xiàn)實(shí)利益感知程度，以提高南疆農(nóng)村基層組織整體公信力。

2.2.3 強(qiáng)化基層政權(quán)政策執(zhí)行的機(jī)制和制度建設(shè)。保障政策執(zhí)行制度的合理性、專業(yè)性、有效性，有利于形成高效的政策執(zhí)行力。政策執(zhí)行的制度和機(jī)制建設(shè)主要涵蓋以下幾點(diǎn)：一是要規(guī)范政策執(zhí)行的監(jiān)督機(jī)制。當(dāng)前，可以通過(guò)多種途徑來(lái)加強(qiáng)政策執(zhí)行中的監(jiān)督，如增強(qiáng)政策執(zhí)行的透明度，設(shè)立具有獨(dú)立性的專門(mén)監(jiān)督機(jī)構(gòu)，落實(shí)和發(fā)揮民眾、社會(huì)團(tuán)體和輿論組織共同監(jiān)管督促功能等。二是設(shè)立政策執(zhí)行績(jī)效評(píng)估考核制度。政策執(zhí)行績(jī)效考核評(píng)估是根據(jù)政策執(zhí)行的高效程度、力度、效度、合理性和民眾滿意度等指標(biāo)，采用科學(xué)的評(píng)估考核方法對(duì)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府政策執(zhí)行過(guò)程中投入、產(chǎn)出、中期成果和最后成果所反映的鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府整體工作業(yè)績(jī)進(jìn)行的綜合判斷和評(píng)價(jià)。三是建立執(zhí)行責(zé)任追究制度。責(zé)任追究制度也就是失信懲罰制度，很顯然，沒(méi)有懲罰的制度是無(wú)用的。只有運(yùn)用懲罰機(jī)制，才能使個(gè)人的行為變得較可預(yù)見(jiàn)。

2.3 強(qiáng)化公共參與：提升民主建設(shè)公信力

民公眾參與的形式包括政治參與和行政參與。兩種參與的形式和信任的關(guān)系可能是不相同的。研究表明公共參與對(duì)政府民主建設(shè)公信力的影響，主要通過(guò)兩種主要的行政行為來(lái)進(jìn)行。一是當(dāng)參與產(chǎn)生了公眾力。二是當(dāng)參與增強(qiáng)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政權(quán)的廉政行為時(shí)，也會(huì)促進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政權(quán)公信力的提高。因此，提升基層政權(quán)民主公信力重點(diǎn)從以下幾個(gè)方面開(kāi)展。

2.3.1 建立透明政府，擴(kuò)大公民參與。在我國(guó)，很多基層政府已經(jīng)建立起基本的公眾參與機(jī)制，但是在實(shí)施過(guò)程又存在著諸如公眾參與渠道不暢、參與方式不豐富等問(wèn)題[6]。同樣，這些問(wèn)題在新疆南疆基層政府上也有所體現(xiàn)。因此，在擴(kuò)大公民參與、提升民主建設(shè)公信力過(guò)程中應(yīng)加強(qiáng)以下幾個(gè)方面的建設(shè)：一是要引導(dǎo)公眾積極參與。二是豐富公眾參與的方式。三是鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政權(quán)要充分保障弱勢(shì)群體的政治參與比例，充分考慮并保障弱勢(shì)群體的切身利益，認(rèn)真聽(tīng)取他們的訴求，避免這些弱勢(shì)群體遭到忽視和冷落。四是要建立民眾參與的反饋機(jī)制，促進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政權(quán)和公眾之間的有效互動(dòng)，保障公民參與的有效性、實(shí)效性。

2.3.2 完善公共參與機(jī)制。提升當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層組織民主建設(shè)公信力，還必須要建全公共政策制訂和執(zhí)行過(guò)程中的民眾參與機(jī)制，完成公共政策制訂和執(zhí)行過(guò)程中的制度創(chuàng)新。因?yàn)檎畧?zhí)行的公共政策都是根據(jù)人民群眾自身利益制定的，而“但凡生活受到某項(xiàng)政治決策影響的公眾，都應(yīng)該有權(quán)力在決策的制定過(guò)程中參與、發(fā)表自己的看法”[8]。只要民眾認(rèn)同并積極地參與到公共政策制訂和執(zhí)行的過(guò)程中，就能確保公共政策符合公眾利益，保證決策的科學(xué)化和民主化，并增強(qiáng)公眾對(duì)政府及公共政策的支持與信任。因此，一是完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政權(quán)公民參與機(jī)制要從改進(jìn)政治參與和行政參與兩個(gè)方向入手。在選舉制度上，應(yīng)該擴(kuò)大選舉的領(lǐng)域，加強(qiáng)人民監(jiān)督政府的權(quán)益。二是在民主監(jiān)督制度方面，拓寬村民的監(jiān)督渠道，充分利用公示制度、公開(kāi)聽(tīng)政、民義調(diào)查評(píng)估制度、追懲獎(jiǎng)勵(lì)等機(jī)制，確?！鞍褕?zhí)行建立在民意基礎(chǔ)之上”，從而推進(jìn)公共政策范圍內(nèi)公眾參與公共決策的機(jī)制朝著制度化、科學(xué)化、民主化的方向發(fā)展。

[1]張新光.新時(shí)期中國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革的歷程與目標(biāo)[J].南京師大學(xué)報(bào)報(bào),2005(1):36-40.

[2]胡錦濤.堅(jiān)定不移沿著中國(guó)特色社會(huì)主義道路前進(jìn),為全面建成小康社會(huì)奮斗.中國(guó)共產(chǎn)黨第十八次代表大會(huì)文件匯[M].北京:人民出版社,2012:47.

[3]檀秀俠.從制度看中國(guó)公信力——邏輯、評(píng)價(jià)與提升路徑[M].中國(guó)社會(huì)出版社,2016.

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[6]高丹.我國(guó)地方政府公信力現(xiàn)狀及其影響因素分析[D].南昌大學(xué),2014.

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1004-7026（2017）10-0018-02

D422.6

A

10.16675/j.cnki.cn14-1065/f.2017.10.010

新疆農(nóng)業(yè)大學(xué)產(chǎn)學(xué)研聯(lián)合培養(yǎng)研究生示范基地項(xiàng)目資助“關(guān)于南疆農(nóng)村基層組織公信力研究”（xjaucxy-yjs-20151002）成果之一。

陳琳琳：女；新疆農(nóng)業(yè)大學(xué)管理學(xué)院碩士研究生；研究方向：農(nóng)村基層組織建設(shè)。

張小楠：研究生導(dǎo)師；教授，新疆農(nóng)業(yè)大學(xué)組織部部長(zhǎng)；研究方向：基層黨組織建設(shè)；碩士學(xué)歷。