修改后民事訴訟法關(guān)于民事訴訟檢察監(jiān)督的進(jìn)步與完善建議

王軍

修改后的民事訴訟法加強(qiáng)了檢察機(jī)關(guān)對民事訴訟的法律監(jiān)督。全國人大常委會法工委副主任王勝明說“這次民事訴訟法修改對檢察院的法律監(jiān)督，在監(jiān)督的范圍、監(jiān)督的方式以及監(jiān)督的手段上，都大大地往前邁了一步?！钡枪P者認(rèn)為，修改后的民事訴訟法仍有待完善的地方，民行檢察工作仍面臨一些問題。

一、檢察建議正式成為法定監(jiān)督方式，但效力規(guī)定缺乏

修改后的民事訴訟法正式將檢察建議確定為檢察監(jiān)督的一種新方式，無疑是立法的巨大進(jìn)步。但遺憾的是，修訂后的民事訴訟法并沒有采納《關(guān)于對民事審判活動與行政訴訟實行法律監(jiān)督的若干意見（試行）》第十條對檢察建議的效力性規(guī)定。如果這個重要問題不上升為法律條文，檢察院提出檢察建議后，法院很可能對檢察建議不理不睬，如“泥牛入?！?，進(jìn)而使已經(jīng)取得的階段性成果化為烏有。因此，筆者建議可以參照現(xiàn)行民事訴訟法關(guān)于抗訴效力的規(guī)定增加一條：“對于人民檢察院提出的檢察建議，接受檢察建議的人民法院應(yīng)當(dāng)自收到檢察建議書之日起三十日內(nèi)作出答復(fù)。”

二、調(diào)解書成為法定監(jiān)督對象，但限定條件嚴(yán)格

長期以來按照民事訴訟法的規(guī)定，人民檢察院只能對人民法院生效的民事判決、裁定進(jìn)行檢察監(jiān)督，而對當(dāng)事人有異議的民事調(diào)解書無法監(jiān)督。事實上，由于法院系統(tǒng)對調(diào)解結(jié)案的高度推崇，各地法院調(diào)解結(jié)案率大大超過了實際裁判率。以2011年為例，當(dāng)年全國法院一審民商事案件調(diào)解撤訴率高達(dá)65.29%。由于檢察機(jī)關(guān)不能監(jiān)督調(diào)解，使得檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督范圍大大縮小，抗訴案件比例一直偏低，實踐中存在的“強(qiáng)迫調(diào)解、誘導(dǎo)調(diào)解”等現(xiàn)象只能依賴各地檢法兩家關(guān)系的密切程度酌情處理。另外，由于經(jīng)濟(jì)大環(huán)境的影響，這幾年民間借貸糾紛井噴式增長，如影隨形的虛假訴訟案件也頻頻爆發(fā)。許多虛假訴訟當(dāng)事人虛構(gòu)債務(wù)、起訴后快速達(dá)成調(diào)解協(xié)議換取法院調(diào)解書以抽逃資產(chǎn)，逃避債務(wù)。這種侵害合法債權(quán)、擾亂司法秩序、藐視司法權(quán)威的行為引起社會強(qiáng)烈憤慨，但是即便受害人申訴至檢察院，檢察院對這種調(diào)解行為也無能為力。

為了滿足群眾的司法需要，打擊虛假訴訟，維護(hù)司法權(quán)威，各地檢察院進(jìn)行了不懈努力。《關(guān)于對民事審判活動與行政訴訟實行法律監(jiān)督的若干意見（試行）》規(guī)定調(diào)解書如果損害社會公共利益，檢察院可以抗訴。文件下發(fā)后，在檢察系統(tǒng)內(nèi)部引起質(zhì)疑，因為實踐中絕大多數(shù)虛假訴訟的調(diào)解書一般不會損害社會公共利益，只會損害第三方合法債權(quán)的實現(xiàn)。按這個限定條件，檢察院對許多調(diào)解書仍然無權(quán)抗訴。相反，如果沒有這個限定條件，檢察院一旦通過調(diào)查或司法鑒定發(fā)現(xiàn)雙方虛假訴訟，就可以直接抗訴以再審改判，同時還可以將案件移送公安機(jī)關(guān)偵查，加大對此類犯罪案件的打擊力度，如此愈演愈烈的虛假訴訟才可能得到有效的遏制。遺憾的是，新民事訴訟法對此問題依然沒有實質(zhì)性的改進(jìn)，將檢察機(jī)關(guān)可以抗訴的調(diào)解書仍限定在“損害國家利益、社會公共利益”這兩種類型。對此，筆者建議將修改后民事訴訟法第208條中“……或者發(fā)現(xiàn)調(diào)解書損害國家利益、社會公共利益的，應(yīng)當(dāng)提出抗訴”修改完善為“……或者發(fā)現(xiàn)調(diào)解書損害國家利益、社會公共利益或第三人合法權(quán)益的，應(yīng)當(dāng)提出抗訴?！?/p>

三、民行辦案期限法定化，但仍隱藏漏洞

修改后民事訴訟法第209條規(guī)定：“人民檢察院對當(dāng)事人的申請應(yīng)當(dāng)在三個月內(nèi)進(jìn)行審查，作出提出或者不予提出檢察建議或者抗訴的決定。當(dāng)事人不得再次向人民檢察院申請檢察建議或者抗訴?！鞭k案期限法定化本是好事，但該規(guī)定本身仍隱藏了漏洞，主要問題是三個月的期限應(yīng)當(dāng)怎樣分配？

實踐操作中檢察院辦理民行抗訴案件的實際分工是這樣的：

（1）如果當(dāng)事人對一審生效裁判不服而申訴到基層檢察院民行科，基層檢察院受理、立案、審查后提請市檢察院抗訴。市檢察院民行處收到之后還得需要一定的時間審查，最后要么終止審查，要么向?qū)?yīng)的中級人民法院提出抗訴。

（2）如果當(dāng)事人對二審生效裁判不服而申訴到基層檢察院，基層檢察院經(jīng)審查如果認(rèn)為此案確有錯誤的便寄往市檢察院，市檢察院經(jīng)審查立案之后又寄回基層檢察院辦理?；鶎訖z察院再次審查之后，寫出建議提請抗訴的審查報告，又寄往市檢察院，市檢察院經(jīng)審查如果認(rèn)為此案確實有誤，則寫出提請抗訴報告書，寄往省檢察院，省檢察院經(jīng)審查之后認(rèn)為有理由的才正式向高級人民法院提出抗訴。因此，筆者建議在《民行辦案規(guī)則》中按照三個月的總期限合理分配各級檢察院的辦案時間。

四、檢察機(jī)關(guān)閱卷權(quán)規(guī)定缺失，給工作帶來障礙

2011年民事訴訟法草案第46條規(guī)定：“人民檢察院因提出再審檢察建議或者抗訴的需要，可以查閱人民法院的訴訟卷宗，并可以向當(dāng)事人或者案外人調(diào)查核實有關(guān)情況?！钡薷暮竺袷略V訟法第210條規(guī)定：“人民檢察院因履行法律監(jiān)督職責(zé)提出檢察建議或者抗訴的需要，可以向當(dāng)事人或者案外人調(diào)查核實有關(guān)情況?！睕]有規(guī)定檢察機(jī)關(guān)的閱卷權(quán)。其實，檢察機(jī)關(guān)調(diào)閱民事案件的卷宗問題爭議多年，焦點有四：一是能不能調(diào)閱？二是調(diào)卷還是閱卷？三是調(diào)閱的案卷是否包含副卷和執(zhí)行卷？四是如果能調(diào)，法院應(yīng)當(dāng)在多少時間內(nèi)準(zhǔn)備好案卷？

對第一個問題，法院普遍認(rèn)為，民行檢察監(jiān)督被定位為事后監(jiān)督，申訴人不服生效裁判到檢察院申訴時應(yīng)當(dāng)自備裁判文書、證據(jù)材料、開庭筆錄等書面證據(jù)。對第二個問題，檢察院普遍認(rèn)為，“查閱”是指到法院去看，而“調(diào)閱”是指檢察機(jī)關(guān)從法院調(diào)取訴訟卷宗后進(jìn)行審查。其實實踐中對檢察機(jī)關(guān)而言，關(guān)鍵是第三、第四個問題。實踐中不少法院即使同意檢察院調(diào)卷，也是想盡辦法百般刁難，“沒歸檔”是經(jīng)常用的借口，有時檢察人員跑四五趟、等幾個月都調(diào)不到案卷，很多法院還不同意檢察院調(diào)閱副卷和執(zhí)行卷。因此，筆者建議民事訴訟法對調(diào)卷的內(nèi)容和準(zhǔn)備時間做出明確規(guī)定。

五、執(zhí)行監(jiān)督正式入法，但具體開展依然需要努力

新民事訴訟法第235條規(guī)定：“人民檢察院有權(quán)對民事執(zhí)行活動實行法律監(jiān)督?！倍嗄暌詠淼摹皥?zhí)行活動是否屬于民事訴訟活動”之爭到此畫上句號，從此以后檢察機(jī)關(guān)可以名正言順地對法院民事執(zhí)行活動進(jìn)行檢察監(jiān)督。但是筆者認(rèn)為，阻礙對民事執(zhí)行有效監(jiān)督的不僅僅是法律規(guī)定問題。檢察機(jī)關(guān)要介入執(zhí)行監(jiān)督之前還是有一定法律依據(jù)的，重要的是檢察院愿不愿監(jiān)督？敢不敢監(jiān)督？盼顧左右的猶豫也是執(zhí)行監(jiān)督的障礙。雖然現(xiàn)在有了明確的法律根據(jù)，但由于法院與檢察院的雙重制衡關(guān)系，執(zhí)行監(jiān)督有效開展仍需要檢察機(jī)關(guān)的決心和努力。