英國貧困問題解決探析

崔明遠(yuǎn)

[摘要]英國是人類歷史上第一個工業(yè)化國家，也是世界上第一個較早面臨貧富不均等社會問題的國家；處理貧困問題，不僅考驗(yàn)英國的政治家，也是對政府職能的一次現(xiàn)代轉(zhuǎn)型。近代早期，英國的濟(jì)貧政策更多的帶有濃厚的宗教色彩，政府能發(fā)揮的作用沒有那么突出。但是，隨著工業(yè)化的快速推進(jìn)，社會問題越來越復(fù)雜，貧窮已經(jīng)不僅僅是個人問題，單純的懲罰只會激起更大的階級矛盾和反抗；尤其到了20世紀(jì)濟(jì)貧法已經(jīng)完成了自己的歷史使命，新的濟(jì)貧、福利政策呼之欲出；構(gòu)建新的濟(jì)貧福利體系，標(biāo)志著政府已經(jīng)全面接手貧困問題，不再漠視它的存在。

[關(guān)鍵詞]新舊濟(jì)貧法 貧困問題 濟(jì)貧政策 福利國家

[中圖分類號]D93/97 [文獻(xiàn)標(biāo)識碼]A [文章編號]1009-5349（2016）24-0114-02

都鐸王朝后期，英國社會處于從封建社會向資本主義時代過渡的時期；由農(nóng)業(yè)社會向工業(yè)社會轉(zhuǎn)變的時期，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)關(guān)系的解體和變革促使了新的資本主義生產(chǎn)方式的出現(xiàn)與發(fā)展；社會轉(zhuǎn)型和與之伴隨的價格革命、宗教改革、商業(yè)擴(kuò)張、饑荒和歉收等社會問題錯綜復(fù)雜，這些問題帶來了社會既有秩序的沖突和動蕩，對資本主義經(jīng)濟(jì)的發(fā)展產(chǎn)生了不利影響，貧困問題急劇惡化，從而導(dǎo)致整個社會的動蕩與不安。

一、舊濟(jì)貧法時期

《濟(jì)貧法》并非僅指某一部法律，而是由一系列不同時期的法律組成的一個體系，它是對英國歷史上濟(jì)貧政策的一個總結(jié)，透過新舊濟(jì)貧法的實(shí)施可以梳理英國在近代早期的社會救濟(jì)與濟(jì)貧政策的演變過程。

《伊麗莎白濟(jì)貧法》頒布于1601年，該法令是在1597—1598年期間法令基礎(chǔ)上修訂而成的①，是對中世紀(jì)以來濟(jì)貧政策的一個總結(jié)，在英國濟(jì)貧與社會保障史上有著重要的地位和影響。一般習(xí)慣上將《伊麗莎白濟(jì)貧法》稱“舊濟(jì)貧法”或者“老濟(jì)貧法”。與之相對的，1834年《濟(jì)貧法修正案》被稱“新濟(jì)貧法”。

《伊麗莎白濟(jì)貧法》是英國社會保障與濟(jì)貧體系的發(fā)端且它所確定的一些法律救助原則長期被延續(xù)下來，這些原則包括：

（1）救濟(jì)或贍養(yǎng)那些沒有工作能力的人。如孤兒、無子女的老人和身體殘疾者；設(shè)法使有勞動能力的人就業(yè)。

（2）以法令的方式規(guī)定濟(jì)貧稅由社會成員共同承擔(dān)，用以救濟(jì)無力為生的貧民，救濟(jì)經(jīng)費(fèi)主要源于濟(jì)貧稅和自愿捐款。教區(qū)負(fù)責(zé)濟(jì)貧事務(wù)的管理，包括濟(jì)貧稅的征收。

（3）由官方劃出一條貧困救濟(jì)線，同時努力為失業(yè)者提供工作，對貧困人家的小孩進(jìn)行就業(yè)訓(xùn)練，對老年人、患病者和孤兒進(jìn)行收容，對于因?yàn)閼卸璨恢档镁戎母F人，用嚴(yán)酷的手段懲罰，對凡能工作而不工作者，一律處以嚴(yán)刑，包括死刑。

伊麗莎白時期的濟(jì)貧法，政府把解決貧困問題的著力點(diǎn)同時放在政府和個人肩上。對那些貧窮的未成年人，濟(jì)貧法要求政府官員將其送往行業(yè)師傅那里當(dāng)學(xué)徒，一方面為那些行業(yè)師傅提供了廉價的勞動力，另一方通過改造個人、培養(yǎng)他們的謀生技能來減少由社會和個人因素共同造成的貧窮，從長遠(yuǎn)來看更有利于維持未來社會的秩序，減少社會不安定因素。這一套相對全面的濟(jì)貧體系可稱之為“理性濟(jì)貧時期”①。這一時期在濟(jì)貧政策上政府已經(jīng)開始承擔(dān)自己的責(zé)任，也開始部分認(rèn)識到了貧困不僅僅是由個人因素造成的，社會、政府也應(yīng)該承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。都鐸王朝②時期實(shí)施救濟(jì)的主體逐漸由個人、教會轉(zhuǎn)化為政府， 救濟(jì)立法也由偏宗教性向理性發(fā)展。也就是說，這一時期的救濟(jì)是政府和個人的共同努力，同時懲罰那些不去勞動的人，注重培養(yǎng)勞動者的勞動技能。當(dāng)然，對于未成年人的政策有待商榷，但是英國在工業(yè)化時期的確存在大量使用童工的現(xiàn)象③，在當(dāng)時這一現(xiàn)象較為常見。

二、新濟(jì)貧法時期

1832年成立了皇家濟(jì)貧法委員會調(diào)查濟(jì)貧法的實(shí)行情況。這次調(diào)查的目的是通過有條件的嚴(yán)格救濟(jì)來削減福利開支，以此減輕納稅人的稅負(fù)。在這樣的背景下，委員會的結(jié)論很快被轉(zhuǎn)化為十九世紀(jì)中一個最重要的社會性立法——1834年濟(jì)貧法修正案（又稱新濟(jì)貧法）④。

1834年濟(jì)貧法主要內(nèi)容有：（1）第一次全面以社會政策的方式規(guī)定接受救濟(jì)的人應(yīng)給予一種比獨(dú)立的勞動者低的生活標(biāo)準(zhǔn)，這成為以后福利政策的基本思想。（2）確立院內(nèi)救濟(jì)原則。在全國興建濟(jì)貧院（workhouse），要接受救濟(jì)的人只能進(jìn)入濟(jì)貧院接受統(tǒng)一管理。而進(jìn)入濟(jì)貧院要經(jīng)過嚴(yán)格審查，只有真正的赤貧之人才能進(jìn)入。進(jìn)入后要嚴(yán)格遵守濟(jì)貧院的紀(jì)律。（3）建立起相對完善的濟(jì)貧管理體系：中央成立濟(jì)貧法部的行政部門，有權(quán)頒布施行濟(jì)貧條例；成立督察組專門監(jiān)督中央條例在地方上的執(zhí)行情況；設(shè)立地方稽核員，對不合要求的濟(jì)貧支出施以財(cái)政性懲罰；地方上選舉監(jiān)督官并聘用有薪官員負(fù)責(zé)濟(jì)貧事務(wù)。（4）以院內(nèi)救濟(jì)為主，也允許少量的院外救濟(jì)：院外救濟(jì)的申請者在家接受救濟(jì)，這些人往往都是些寡婦、暫時性殘疾的人、老年人等，他們的貧困被認(rèn)為是不可避免的。

新《濟(jì)貧法》對濟(jì)貧措施作出了更嚴(yán)厲的規(guī)定。它首先明確了濟(jì)貧的責(zé)任在社區(qū)和教會，以加強(qiáng)對濟(jì)貧對象的管理。同時，針對濟(jì)貧的方法也作了修訂，取消院外救濟(jì)，也就是以前宗教色彩濃厚的院外救濟(jì)被取消。所有的受救濟(jì)貧民必須被關(guān)進(jìn)濟(jì)貧院或貧民習(xí)藝所，使他們在一種更嚴(yán)格的控制下，接受濟(jì)貧。不僅如此，新的濟(jì)貧制度還對被救濟(jì)人的權(quán)利作了限制，即受助者必須接受三個苛刻條件：承認(rèn)接受救濟(jì)是不體面的、個人的人生自由要受到限制、失去政治權(quán)利特別是沒有選舉權(quán)和被選舉權(quán)。新濟(jì)貧法克服了舊濟(jì)貧法中的一些流弊，如濫施救濟(jì)，管理不善等。貧民只有在進(jìn)入“濟(jì)貧院”后，方可獲得食物救濟(jì)。

如果說舊濟(jì)貧法時代政府是進(jìn)步的，濟(jì)貧政策總體上也是進(jìn)步的。那么到了1834年《濟(jì)貧法修正案》時期，這種變化完全變了。這也應(yīng)證了阿薩·勃里格斯在《英國社會史》一書中所言，“隨著工業(yè)的發(fā)展，大眾的道德經(jīng)濟(jì)逐漸讓位于市場和工廠的政治經(jīng)濟(jì)”。⑤這一時期，“院內(nèi)救濟(jì)”取代了“院外救濟(jì)”，而且，新版濟(jì)貧法毫無人權(quán)可言，處處體現(xiàn)著英國社會當(dāng)時對于貧窮的漠視和冷淡。恩格斯在《英國工人階級狀況》一文中對新版濟(jì)貧法這樣評價：“一切金錢的或?qū)嵨锏木葷?jì)都取消了；只承認(rèn)一種救濟(jì)方式——把窮人收容到已經(jīng)在各處迅速建立起來的習(xí)藝所里去。這些習(xí)藝所，如人民所稱呼的‘窮人的巴士底獄的規(guī)則，足以嚇退每一個還有一點(diǎn)希望可以不靠這種社會慈善事業(yè)過活的人”⑥。

三、濟(jì)貧法時代的演進(jìn)

歷史的發(fā)展來到了20世紀(jì)，工業(yè)化的深度推進(jìn)帶來了英國社會的深刻變化，其中之一就是“政治經(jīng)濟(jì)”⑦導(dǎo)致了階級矛盾越來越尖銳，貧富分化和財(cái)富分配嚴(yán)重不均，越來越引起社會成員的不滿。新舊濟(jì)貧法的濟(jì)貧策略越來越不能適應(yīng)這個社會矛盾叢生的英國社會，因此，新的社會救濟(jì)和濟(jì)貧政策開始被醞釀和討論起來。

1905年英國政府成立了皇家調(diào)查委員會，調(diào)查濟(jì)貧法的執(zhí)行情況以及其他應(yīng)對由失業(yè)所導(dǎo)致的貧困問題。報告形成了顯明的區(qū)分，多數(shù)派堅(jiān)持濟(jì)貧法本身應(yīng)該繼續(xù)存在，需要的只是改進(jìn)，他們認(rèn)為貧困主要是由于個人原因引起的，它的起源與特點(diǎn)更多的是道德方面，政府本身無法消除。少數(shù)派則認(rèn)為貧困是一種社會現(xiàn)象，主要是由于社會和經(jīng)濟(jì)因素造成的，貧困者本人也是受害者，他們不應(yīng)承擔(dān)主要責(zé)任，國家應(yīng)該采取措施解決。多數(shù)派與少數(shù)派的觀點(diǎn)實(shí)際上也代表了當(dāng)時社會上對于貧困的兩種不同認(rèn)識，這樣的爭論在以后仍在繼續(xù)。

英國在1905年頒布《失業(yè)工人法》，1908年頒布《養(yǎng)老金法》，1911年頒布《健康保險法》，自此正式建立起新型的社會保障制度體系。新舊濟(jì)貧法與新的社會保障體系已產(chǎn)生了救濟(jì)金發(fā)放和管理方面的沖突，迫使?jié)氈贫刃枰鞒龈母铩?919年政府頒布健康部法，并成立健康部，從此結(jié)束了地方政府對濟(jì)貧事務(wù)的管理權(quán)，實(shí)現(xiàn)了濟(jì)貧事務(wù)權(quán)歸中央政府來管理的轉(zhuǎn)變。1929年地方政府法頒布實(shí)施，廢除了濟(jì)貧監(jiān)督局，徹底結(jié)束了濟(jì)貧法的地方管理體系。原來由濟(jì)貧法提供的各種救濟(jì)逐漸納入社會保障制度管理中。1948年英國頒布《國民救助法》正式廢除了濟(jì)貧法救助體系，福利制度和福利國家建設(shè)取代了古老的濟(jì)貧制度，濟(jì)貧法確立的濟(jì)貧救助制度退出歷史舞臺。

四、評價

新舊濟(jì)貧法的存在是時代的產(chǎn)物，當(dāng)時的社會政治經(jīng)濟(jì)形態(tài)決定了那一時期救濟(jì)和保障制度的水平和形式。而且，新舊濟(jì)貧法前后如此巨大的反差，也跟同時代英國政治經(jīng)濟(jì)思想的轉(zhuǎn)變有關(guān)，舊濟(jì)貧法被批評更多的是說增加了富人稅收負(fù)擔(dān)，舊濟(jì)貧法的一些做法影響到了資本主義經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，政府過多的干預(yù)被認(rèn)為是不利于生產(chǎn)的，即人（勞動者）是自由流動的。新濟(jì)貧法時代，是資本主義高速發(fā)展的時期，亞當(dāng)·斯密、大衛(wèi)·李嘉圖等都倡導(dǎo)自由經(jīng)濟(jì)學(xué)說，舊濟(jì)貧法的一些措施當(dāng)然成為了他們批判的對象。當(dāng)然，針對新濟(jì)貧法的問題，在二十世紀(jì)初也作出了修改，但時代已經(jīng)不同，而且英國此時早已完成了工業(yè)化轉(zhuǎn)型，階級矛盾加劇的階級斗爭和失業(yè)、養(yǎng)老等新問題困擾著英國的政治家們，新舊濟(jì)貧法已經(jīng)不能適應(yīng)時代的發(fā)展了。

縱觀英國的濟(jì)貧史，可以看出英國社會對于貧困問題的認(rèn)識也經(jīng)歷了一個歷史的過程。濟(jì)貧政策的演進(jìn)同當(dāng)時社會政治經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度以及全社會對貧困的認(rèn)知程度、政府的作為密切相關(guān)。起初全社會認(rèn)為貧困是個人懶惰或者道德問題造成的，于是救濟(jì)以懲戒為主，隨著工業(yè)化快速推進(jìn)，貧困被認(rèn)為是個人無法左右的，其中還有社會等因素，幫助民眾脫離貧困是政府該做的，幫助民眾擺脫貧困和建立完善的社會福利保障能促進(jìn)社會健康、良性的發(fā)展，大規(guī)模的脫貧也有利于社會穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)的持續(xù)發(fā)展。

英國是人類歷史上第一個工業(yè)化國家，我們回看英國的歷史，就是要吸取英國在工業(yè)化過程中走過的彎路，同時，借鑒一些英國在處理工業(yè)化轉(zhuǎn)型過程中的好做法。當(dāng)前，我國正處在社會主義建設(shè)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的轉(zhuǎn)型期，工業(yè)化帶來的病癥同樣困擾著我們，如何處理這些問題，英國好的做法值得深思和借鑒。

注釋：

①劉濤.都鐸王朝時期英國濟(jì)貧法的演變[J].武漢大學(xué)學(xué)報（人文社會科學(xué)版），2009（02）.

②伊麗莎白女王是都鐸王朝時期最后一位國王，因?yàn)樗篮鬅o嗣，詹姆士一世即位，斯圖亞特王朝取代都鐸王朝。

③關(guān)于童工，可參閱，莊解憂.英國工業(yè)革命時期童工的作用與地位[J].廈門大學(xué)學(xué)報（哲學(xué)社會科學(xué)版），1981（04）；施義慧.工業(yè)革命時期英國童工問題的由來及解決[J].英國研究，2009（00）.

④相對于伊麗莎白濟(jì)貧法（舊）而言。

⑤[英]阿薩·勃里格斯著.英國社會史[M].陳叔平、陳小惠等譯.北京：商務(wù)印書館出版社，2015：233.

⑥丁建定.英國新濟(jì)貧法制度的實(shí)施及其評價——19世紀(jì)中期英國的濟(jì)貧法制度[D].華中師范大學(xué)（人文社會科學(xué)版），2011，50（04）.

⑦上文中阿薩勃里格斯提到過，即“道德經(jīng)濟(jì)”向“政治經(jīng)濟(jì)”轉(zhuǎn)變。

【參考文獻(xiàn)】

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[6]澎湖灣.論英國濟(jì)貧法演變史[J].法治與社會，2013

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[7]丁建定.英國新濟(jì)貧法制度的實(shí)施及其評價——19世紀(jì)中期英國的濟(jì)貧法制度[D].華中師范大學(xué)（人文社會科學(xué)版），2011，50（04）.

責(zé)任編輯：楊柳