“人的城鎮(zhèn)化”困境與公共服務(wù)供給側(cè)改革

摘 要：人的城鎮(zhèn)化與公共服務(wù)均等化存在較強的耦合關(guān)系，人的城鎮(zhèn)化的本質(zhì)要求是城鄉(xiāng)居民“同命、同權(quán)”，享有均等化公共服務(wù)權(quán)益。并且，新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的關(guān)鍵問題和主要矛盾是人的城鎮(zhèn)化不斷發(fā)展與公共服務(wù)供給不足及非均等化之間的矛盾，唯有公共服務(wù)供給不斷擴大且實現(xiàn)均等化，人的城鎮(zhèn)化困境才最終擺脫。藉此，就人的城鎮(zhèn)化實踐中公共服務(wù)供給存在的總量不足、結(jié)構(gòu)失衡、精準(zhǔn)缺乏等問題來看，公共服務(wù)供給側(cè)改革需要優(yōu)化公共服務(wù)資源空間配置、提高公共服務(wù)共建能力、推進(jìn)公共服務(wù)差別化供給、增強基本公共服務(wù)國家統(tǒng)籌、優(yōu)化公共服務(wù)項目清單、防范公共服務(wù)供給風(fēng)險。

關(guān)鍵詞：人的城鎮(zhèn)化；公共服務(wù)；供給側(cè)改革

中圖分類號： C912 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號： 0257-5833（2017）01-0072-10

作者簡介：吳業(yè)苗，南京師范大學(xué)社會發(fā)展學(xué)院、國家治理與政府創(chuàng)新研究中心教授 （江蘇 南京 210097）

一、問題的提出

“人的城鎮(zhèn)化”是中國城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)型、升級的時代主題，是新型城鎮(zhèn)化的核心內(nèi)容。相較于“物的城鎮(zhèn)化”，“人的城鎮(zhèn)化”首要任務(wù)是要解決人口城鎮(zhèn)化滯后于土地城鎮(zhèn)化和空間城鎮(zhèn)化問題，促進(jìn)更多鄉(xiāng)村人口向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，實現(xiàn)市民化，并讓居村農(nóng)民過上與城鎮(zhèn)居民同質(zhì)生活。人的城鎮(zhèn)化已經(jīng)成為實施新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的重要抓手和突破口，但在當(dāng)下城鎮(zhèn)化實踐中，人的城鎮(zhèn)化提速沒有跟上城鎮(zhèn)化“換擋”節(jié)奏，深層次矛盾十分尖銳，其中最突出的是鄉(xiāng)村人口進(jìn)城通道未能全部打通，2億多城鎮(zhèn)打工者依舊徘徊在市民化路上，沒有實現(xiàn)有效轉(zhuǎn)身，并且，居村農(nóng)民城鎮(zhèn)化動力不足，進(jìn)一步減少鄉(xiāng)村人口的難度越來越大。

客觀地說，鄉(xiāng)村人口進(jìn)城及其市民化并沒有因新型城鎮(zhèn)化實施而發(fā)生實質(zhì)性改變，人的城鎮(zhèn)化仍處于困境中。人的城鎮(zhèn)化可以簡單概括為農(nóng)民進(jìn)城打工和市民化，其主要問題一是打工問題，二是市民化問題。在改革開放后的中國城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，打工和市民化問題并不是同步發(fā)生的：二十世紀(jì)八九十年代多數(shù)農(nóng)民進(jìn)城目的是打工、多賺錢，哪里工作機會多、能多掙錢，農(nóng)民就往哪里跑，為此， 90年代南部沿海一些省市曾被農(nóng)民工“盲流”的大量涌入弄得焦頭爛額；進(jìn)入新世紀(jì)后，隨著“80后”農(nóng)民陸續(xù)加入農(nóng)民工隊伍，越來越多的進(jìn)城打工農(nóng)民對城鎮(zhèn)有更高要求：不僅希望城鎮(zhèn)為他們提供多掙錢的工作，還期待城鎮(zhèn)接納他們，讓他們成為城鎮(zhèn)居民。如今，農(nóng)民進(jìn)城打工問題基本得到解決，甚至一些城市還出現(xiàn)了程度不同的“民工荒”。但由于進(jìn)城農(nóng)民尤其是新生代農(nóng)民長期在城鎮(zhèn)工作、生活，已經(jīng)深度嵌入城鎮(zhèn)社會，他們除了要求城鎮(zhèn)接納他們的勞動力外，還冀望城鎮(zhèn)接納他們的人——不是名義上的“新市民”，而是名副其實的“市民”。遺憾的是，中國農(nóng)民市民化發(fā)展極其緩慢，戶籍人口城鎮(zhèn)化的對象仍主要是升學(xué)進(jìn)城的鄉(xiāng)村人口和城郊失地農(nóng)民，絕大多數(shù)城鎮(zhèn)打工者的轉(zhuǎn)身道路還不順暢，存在諸多障礙。

農(nóng)民市民化難，沒有大突破，在一定意義上表明人的城鎮(zhèn)化緩慢。人的城鎮(zhèn)化相較于農(nóng)民市民化來說不是“新瓶裝舊酒”，人的城鎮(zhèn)化與農(nóng)民市民化有更多的交集，二者都包括進(jìn)城打工農(nóng)民和城郊失地農(nóng)民的市民化，以及城鎮(zhèn)化發(fā)展進(jìn)程中居村農(nóng)民的城鎮(zhèn)化，都要求促進(jìn)鄉(xiāng)村人口向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，不斷提高城鎮(zhèn)化率，并且還要推動城鎮(zhèn)文明、城鎮(zhèn)居民的生產(chǎn)生活方式向鄉(xiāng)村延伸，努力讓居村人口過上與城鎮(zhèn)居民一樣的現(xiàn)代文明生活。但是，人的城鎮(zhèn)化與農(nóng)民市民化還有一定的差別：以往的農(nóng)民市民化主要以傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化為背景，將農(nóng)民市民化定位在農(nóng)民進(jìn)城上，或者說是在城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)框架下解決農(nóng)民進(jìn)城、市民化問題；而人的城鎮(zhèn)化對應(yīng)的是新型城鎮(zhèn)化，它以城鄉(xiāng)一體化發(fā)展為社會背景，既要通過人的城鎮(zhèn)化發(fā)展消弭城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，推動城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展，還要借助人的城鎮(zhèn)化發(fā)展來提高中國城鎮(zhèn)化質(zhì)量，徹底糾正并切實解決人口城鎮(zhèn)化滯后于空間城鎮(zhèn)化問題，實現(xiàn)人口城鎮(zhèn)化與空間城鎮(zhèn)化協(xié)調(diào)發(fā)展。人的城鎮(zhèn)化是一項綜合、系統(tǒng)的工程，它包括城鎮(zhèn)化與市民化兩個方面，并且它們互構(gòu)在一起。人的城鎮(zhèn)化失誤主要是政府將城鎮(zhèn)化和市民化分開進(jìn)行，重城鎮(zhèn)化建設(shè)而忽視市民化發(fā)展，以至于造成人口城鎮(zhèn)化率高而戶籍城鎮(zhèn)化（農(nóng)民市民化）率低的“半城鎮(zhèn)化”問題。

市民化與城鎮(zhèn)化分離也表現(xiàn)在學(xué)術(shù)研究上。一直以來，城鎮(zhèn)化和市民化研究是分開進(jìn)行的，各有不同的研究內(nèi)容和研究主題。具體地說，城鎮(zhèn)化研究關(guān)心的是中國城鎮(zhèn)化目標(biāo)、道路、戰(zhàn)略措施、郊區(qū)化、工業(yè)基礎(chǔ)、資源環(huán)境等1，而市民化研究則關(guān)心人口流動、非農(nóng)就業(yè)、補償安置、社會身份、角色轉(zhuǎn)換、空間轉(zhuǎn)向、社會排斥、社會認(rèn)同、行為互動、文化適應(yīng)、社會支持、市民化意愿、打工者權(quán)益維護等2。雖然有學(xué)者在研究中不經(jīng)意地介入對方，但雙方都不愿意涉及太多，以避免沖淡自己的研究主題。換言之，學(xué)界包括經(jīng)濟學(xué)、社會學(xué)、人口學(xué)的一些學(xué)者沒有將農(nóng)民市民化研究置于城鎮(zhèn)化研究中，或在城鎮(zhèn)化研究中少有將農(nóng)民市民化作為研究主題的。雖然經(jīng)過學(xué)者們不懈努力，城鎮(zhèn)化和市民化的研究已經(jīng)具有一定的完成度，并建構(gòu)出一些成型理論，但缺乏農(nóng)民市民化與城鎮(zhèn)化協(xié)調(diào)發(fā)展的理論研究。

人的城鎮(zhèn)化滯后還不僅僅在此，城鎮(zhèn)化與市民化銜接不夠只是人的城鎮(zhèn)化發(fā)展緩慢的表象問題，其背后根源在于公共服務(wù)不足或缺乏。就人的城鎮(zhèn)化內(nèi)涵和一般要求來看，無論是進(jìn)城打工者市民化、城郊失地農(nóng)民市民化，還是居村農(nóng)民市民化，進(jìn)城、改變戶籍僅是“名頭”， 鄉(xiāng)村人口減少，鄉(xiāng)村進(jìn)城（包括村鎮(zhèn)）人口增多，意味著人口城鎮(zhèn)化率提高。但是，人口城鎮(zhèn)化提高如同土地城鎮(zhèn)化一樣，仍屬于城鎮(zhèn)化粗放型發(fā)展，它注重的是城鎮(zhèn)人口規(guī)模，而不是城鎮(zhèn)化發(fā)展質(zhì)量，城鎮(zhèn)化質(zhì)量的提高，關(guān)鍵是要讓進(jìn)城農(nóng)民和居村農(nóng)民都能公平、公正地享有均等化公共服務(wù)。如果城鎮(zhèn)公共服務(wù)全面、深度地覆蓋進(jìn)城打工者，如果城鄉(xiāng)公共服務(wù)實現(xiàn)均等化發(fā)展，如果流動人口都能充分享有居住地的公共服務(wù)，鄉(xiāng)村人口就能深度融入城鎮(zhèn)中。即使仍有一些人居住在鄉(xiāng)村，他們也因享有城鎮(zhèn)居民均等化公共服務(wù)并過上與城鎮(zhèn)居民同樣質(zhì)量的生活而成為居村市民。如此，能否走出人的城鎮(zhèn)化發(fā)展困境，實現(xiàn)鄉(xiāng)村人的城鎮(zhèn)夢，根本在于擴大公共服務(wù)供給和推進(jìn)城鄉(xiāng)公共服務(wù)一體化發(fā)展。本研究基于人的城鎮(zhèn)化與公共服務(wù)之間的耦合性和內(nèi)在邏輯，全面考量人的城鎮(zhèn)化發(fā)展多方面需求和深層次矛盾，并由此提出進(jìn)行公共服務(wù)供給側(cè)改革的一般要求。

二、人的城鎮(zhèn)化與公共服務(wù)均等化的耦合關(guān)系

人的城鎮(zhèn)化實踐中出現(xiàn)的進(jìn)城農(nóng)民工市民化難題及部分農(nóng)民工不愿意轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)戶口、居村農(nóng)民不愿意進(jìn)城等諸多問題，都與城鎮(zhèn)公共服務(wù)沒有完全覆蓋鄉(xiāng)村人口有關(guān)。在城鎮(zhèn)工作生活的農(nóng)民如果得不到與市民同等的公共服務(wù)權(quán)益，就會不認(rèn)同城鎮(zhèn)社會，更不會對城鎮(zhèn)產(chǎn)生歸屬感；在農(nóng)村居住和生活的農(nóng)民如果不能享有城鄉(xiāng)均等化公共服務(wù)，就會一如既往地依賴“土地保障”，不愿意進(jìn)城，或者只能繼續(xù)過著低于城鎮(zhèn)居民生活水平的生活。人的城鎮(zhèn)化與公共服務(wù)均等化存在較強的耦合關(guān)系，人的城鎮(zhèn)化本質(zhì)內(nèi)容是城鄉(xiāng)居民“同命、同權(quán)”，享有均等化公共服務(wù)權(quán)益。

近年來，政府在新農(nóng)村建設(shè)、新型城鎮(zhèn)化發(fā)展中加大了公共服務(wù)供給，進(jìn)城農(nóng)民工、城郊失地農(nóng)民和居村農(nóng)民的公共服務(wù)權(quán)益均有所提高，鄉(xiāng)村居民與城鎮(zhèn)居民公共服務(wù)差距也有一定的縮小。就當(dāng)前國家這方面的政策及其走向來看，公共服務(wù)發(fā)展還將持續(xù)提速，公共服務(wù)在人的城鎮(zhèn)化中的作用也將不斷增強。如：2014年《國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革的意見》要求，“不斷擴大教育、就業(yè)、醫(yī)療、養(yǎng)老、住房保障等城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)覆蓋面”，“穩(wěn)步推進(jìn)義務(wù)教育、就業(yè)服務(wù)、基本養(yǎng)老、基本醫(yī)療衛(wèi)生、住房保障等城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)覆蓋全部常住人口”；《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014-2020年）》提出，“以人的城鎮(zhèn)化為核心，合理引導(dǎo)人口流動，有序推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，穩(wěn)步推進(jìn)城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)常住人口全覆蓋”；國家在“十三五規(guī)劃”中還指出，將戶籍制度改革和基本公共服務(wù)均等化發(fā)展結(jié)合起來，“推動優(yōu)質(zhì)教育、醫(yī)療等公共服務(wù)資源向中小城市和小城鎮(zhèn)配置”，“把社會事業(yè)發(fā)展重點放在農(nóng)村和接納農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口較多的城鎮(zhèn)，推動城鎮(zhèn)公共服務(wù)向農(nóng)村延伸，逐步實現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)制度并軌、標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一”。由此可見，在國家層面上，公共服務(wù)供給及其均等化是城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的戰(zhàn)略任務(wù)之一，公共服務(wù)已經(jīng)成為政府推進(jìn)包括人的城鎮(zhèn)化發(fā)展在內(nèi)多方面工作的強有力抓手。

公共服務(wù)是公共管理領(lǐng)域重要內(nèi)容，學(xué)者們在社會治理、服務(wù)型政府建設(shè)等研究中不斷豐富公共服務(wù)理論。不僅如此，近年來公共服務(wù)跨學(xué)科研究逐漸增多，一些農(nóng)民市民化研究的學(xué)者也選擇了公共服務(wù)視角檢視農(nóng)民市民化問題，并將公共服務(wù)作為化解農(nóng)民市民化問題的重要手段。如：在農(nóng)民工市民化研究中，徐增陽和古琴研究認(rèn)為，農(nóng)民工市民化完全依靠農(nóng)民工自己的努力是很難實現(xiàn)的，政府應(yīng)該通過公共服務(wù)理念、制度和機制創(chuàng)新，提升農(nóng)民工享有公共服務(wù)的水平，進(jìn)而推進(jìn)農(nóng)民工市民化1。在城郊失地農(nóng)民市民化研究中，毛丹認(rèn)為實現(xiàn)城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化，切實保障農(nóng)民權(quán)益，對城郊農(nóng)民市民化“受益最快”2。在居村農(nóng)民市民化研究中，吳業(yè)苗指出，“城鄉(xiāng)公共服務(wù)一體化政策安排為居村農(nóng)民市民化提供了極大的可能空間，居村農(nóng)民成為市民的可能發(fā)軔于城鄉(xiāng)公共服務(wù)一體化”3。學(xué)者們選擇公共服務(wù)范式解讀市民化實踐問題對推動農(nóng)民市民化實踐活動和建構(gòu)市民化理論具有一定的價值：在實踐方面，農(nóng)民市民化一路走來，問題的癥結(jié)集中在公共服務(wù)上，公共服務(wù)缺乏或均等化不足是農(nóng)民市民化的制約瓶頸；在理論方面，市民化研究成果汗牛充棟、見仁見智，但多數(shù)研究回避了農(nóng)民市民化中的公共服務(wù)供給問題，有的僅僅是在研究中提及公共服務(wù)，缺乏公共服務(wù)供給的系統(tǒng)研究。

本文關(guān)注公共服務(wù)尤其是公共服務(wù)供給，不僅出于人的城鎮(zhèn)化發(fā)展因公共服務(wù)不足而出現(xiàn)了一系列問題，還在于人的城鎮(zhèn)化與公共服務(wù)存在耦合關(guān)系，實踐中不能顧此失彼，也不能厚此薄彼。藉于此，有必要明確一下人的城鎮(zhèn)化與公共服務(wù)的耦合關(guān)系。

第一，在價值層面上，二者都凸顯“人本”的價值理念。“人的城鎮(zhèn)化”不同于城鎮(zhèn)土地規(guī)模擴大的“物的城鎮(zhèn)化”，它不僅是鄉(xiāng)村人口進(jìn)城、實現(xiàn)土地城鎮(zhèn)化與人口城鎮(zhèn)化協(xié)調(diào)發(fā)展的城鎮(zhèn)化，而且是尊重人的需求與選擇、促進(jìn)人全面發(fā)展的城鎮(zhèn)化，人的全面發(fā)展是城鎮(zhèn)化發(fā)展核心考量因素。與此同時，公共服務(wù)是以政府為供給主體向城鄉(xiāng)居民提供義務(wù)教育、社會保障、文化體育、勞動就業(yè)、衛(wèi)生健康等服務(wù)活動，每一項服務(wù)的具體對象都是人，它與人的生存、發(fā)展需求密切相關(guān)，正是人的需求不斷提高才推動了公共服務(wù)發(fā)展。因此，人的城鎮(zhèn)化和公共服務(wù)發(fā)展都要體現(xiàn)“以人為本”的發(fā)展觀，城鎮(zhèn)化發(fā)展不能只有“物”而沒有“人”。此外，公共服務(wù)發(fā)展不能僅為市民錦上添花，更需要為鄉(xiāng)村人雪中送炭，提高鄉(xiāng)村人公共服務(wù)水平，讓鄉(xiāng)村人享有均等化公共服務(wù)。如此，人的城鎮(zhèn)化和公共服務(wù)在民生改善、保障人的生存和發(fā)展權(quán)上是一致的，二者都要堅持“以人為本”的發(fā)展理念，盡可能滿足人的生存需要，促進(jìn)人的全面發(fā)展。

第二，在政策層面上，二者都要求公正歸位。中國在城鎮(zhèn)化發(fā)展和公共服務(wù)供給上都曾偏離了公正倫理要求，以至于城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展出現(xiàn)嚴(yán)重二元化。建國以后，政府就將建設(shè)和發(fā)展的重點轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)，不僅制定了戶籍管理、統(tǒng)購統(tǒng)銷等制度控制農(nóng)業(yè)人口向城鎮(zhèn)流動，而且通過價格“剪刀差”掠奪農(nóng)村資源，從而造成城鄉(xiāng)發(fā)展差距越來越大和城鄉(xiāng)居民權(quán)利的一系列不平等。政府的公共服務(wù)供給也是如此，城鎮(zhèn)政府和單位將城鎮(zhèn)居民的教育、醫(yī)療、養(yǎng)老、住房、就業(yè)等公共服務(wù)全部包攬下來，所有居民都能享有全方位、立體式的福利保障。盡管計劃經(jīng)濟時期的城鎮(zhèn)公共服務(wù)水平不高，教育、醫(yī)療、住房等條件也較差，但國家為城鎮(zhèn)居民至少提供了全面的公共服務(wù)，居民可以過上某種程度上衣食無憂的生活。而國家對農(nóng)村公共服務(wù)卻投入不夠，除了為教育、醫(yī)療等發(fā)展提供少量的財政補助外，農(nóng)村居民服務(wù)需求幾乎要依靠農(nóng)村集體組織和農(nóng)民個人集資，公共服務(wù)水平低，不得不大量使用諸如民辦教師、赤腳醫(yī)生為村民提供服務(wù)。由此來說，中國不僅城鎮(zhèn)化發(fā)展忽視了農(nóng)村，農(nóng)村成為城鎮(zhèn)化發(fā)展被遺忘的角落，而且公共服務(wù)供給也歧視農(nóng)村，鄉(xiāng)村人是不受國家待見的“二等公民”，只能依靠自我服務(wù)、抱團取暖。政府在城鎮(zhèn)化發(fā)展和公共服務(wù)供給中擔(dān)任的角色是有失公允的，而一個責(zé)任政府應(yīng)該努力營造“正義環(huán)境”，“采取積極的措施，公正、有效率地實現(xiàn)公眾的需求和利益”1。如此，人的城鎮(zhèn)化發(fā)展和公共服務(wù)發(fā)展戰(zhàn)略及其實施都要求政府歸位“公正”， 清理不利于城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展的不合理、不公正的制度，確保每一個城鄉(xiāng)居民在城鎮(zhèn)化發(fā)展中、在公共服務(wù)供給上享有平等權(quán)利。

第三，在實踐層面上，二者互為工具。人的城鎮(zhèn)化和公共服務(wù)是兩個不同性質(zhì)的系統(tǒng)工程，一個是為了城鄉(xiāng)居民都能過上城鎮(zhèn)式文明生活，另一個是為了城鄉(xiāng)居民都能享有均等化公共服務(wù)權(quán)益，但人本的價值理念和公正的倫理要求將二者耦合起來，即它們不僅具有互為動力、互為目的的內(nèi)在性，而且具有互為手段的工具性。在以往研究中，有些學(xué)者將公共服務(wù)均等化視為人的城鎮(zhèn)化發(fā)展手段，如賴揚恩說，“實現(xiàn)人的城鎮(zhèn)化，這其中的一個重要方面就是推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化” 2，李斌等人也認(rèn)為，“以人為本的城市化，就必須首先實現(xiàn)公共服務(wù)的均等化”3。作為新型城鎮(zhèn)化發(fā)展核心內(nèi)容的人的城鎮(zhèn)化包含多方面發(fā)展內(nèi)容和要求，公共服務(wù)只是其中的重要方面，人的城鎮(zhèn)化必須依賴公共服務(wù)均等化這個載體來推進(jìn)。但是，人的城鎮(zhèn)化也是公共服務(wù)及其均等化發(fā)展的重要手段，沒有人的城鎮(zhèn)化，公共服務(wù)均等化發(fā)展戰(zhàn)略將難以在農(nóng)村落實，鄉(xiāng)村居民也不可能過上與城鎮(zhèn)居民一樣的生活。同樣，沒有人的城鎮(zhèn)化，進(jìn)城打工者就不能轉(zhuǎn)身為市民，他們也就不能享有市民的權(quán)益，過上市民生活。藉此，人的城鎮(zhèn)化和公共服務(wù)均等化是互為手段和工具的，新型城鎮(zhèn)化發(fā)展要堅持人的城鎮(zhèn)化和公共服務(wù)均等化協(xié)調(diào)發(fā)展原則，兩手抓，并且兩手都要硬。

三、人的城鎮(zhèn)化發(fā)展與公共服務(wù)供給的矛盾

人的城鎮(zhèn)化與公共服務(wù)的耦合性要求新型城鎮(zhèn)化實踐活動不能顧此失彼，一方面要發(fā)展人的城鎮(zhèn)化，促進(jìn)更多的鄉(xiāng)村人口實現(xiàn)市民化，或讓居村農(nóng)民過上市民生活，另一方面要加大公共服務(wù)供給，并使城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化發(fā)展。盡管30多年的城鎮(zhèn)化發(fā)展出現(xiàn)了土地城鎮(zhèn)化快、人口城鎮(zhèn)化慢，以及農(nóng)民流動易、轉(zhuǎn)移難等問題，并且這些問題都迫切需要通過新型城鎮(zhèn)化發(fā)展來解決，但毫無疑問，土地城鎮(zhèn)化與人口城鎮(zhèn)化的不協(xié)調(diào)問題、農(nóng)民流動與轉(zhuǎn)移的不同步問題都不是新型城鎮(zhèn)化實踐的關(guān)鍵問題，也不是新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的主要矛盾。以鄉(xiāng)村人口進(jìn)城市民化和居村農(nóng)民生活市民化為載體的人的城鎮(zhèn)化問題主要表現(xiàn)為農(nóng)民轉(zhuǎn)身難，即進(jìn)城農(nóng)民難轉(zhuǎn)身為市民、居村農(nóng)民難轉(zhuǎn)身為新型農(nóng)民或居村市民。一直以來，在人的城鎮(zhèn)化上存在認(rèn)識誤區(qū)，似乎人的城鎮(zhèn)化就是要讓進(jìn)城農(nóng)民在就業(yè)地落戶。2015年國家和一些省市相繼出臺了戶籍制度改革方案，都將實施居住證制度、促進(jìn)非戶籍人口落戶作為重要改革內(nèi)容，并在相關(guān)的規(guī)劃中對轉(zhuǎn)移農(nóng)業(yè)人口規(guī)模做出硬性規(guī)定，如：國務(wù)院《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革的意見》提出，努力實現(xiàn)1億左右農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口及其他常住人口在城鎮(zhèn)落戶；《江蘇省城鎮(zhèn)體系規(guī)劃（2015-2030年）》要求，至2030年，江蘇城鎮(zhèn)化水平將達(dá)80%左右，城鎮(zhèn)人口約7200萬。但是，人口城鎮(zhèn)化只是新型城鎮(zhèn)化使命之一，不是人的城鎮(zhèn)化全部，人的城鎮(zhèn)化發(fā)展并非等同于轉(zhuǎn)移人口，農(nóng)民轉(zhuǎn)身不僅僅是鄉(xiāng)村人口戶籍改變，還包括他們市民化素質(zhì)的擁有和提升。農(nóng)民戶籍轉(zhuǎn)變?yōu)槌擎?zhèn)居民固然是人的城鎮(zhèn)化，但居村農(nóng)民社會地位提高、公民權(quán)益擴大、生產(chǎn)生活現(xiàn)代化程度提高也是人的城鎮(zhèn)化重要內(nèi)容。實踐中的人的城鎮(zhèn)化應(yīng)該是廣義上的，只有鄉(xiāng)村居民參與城鎮(zhèn)化發(fā)展，獲得城鎮(zhèn)化發(fā)展成果，并享有與城鎮(zhèn)居民一樣生活和權(quán)益，才算是人的城鎮(zhèn)化。

戶籍改革和居住證制度實施只會淡化戶口性質(zhì)，對鄉(xiāng)村人口轉(zhuǎn)身沒有多大的實質(zhì)性意義，鄉(xiāng)村人口能不能實現(xiàn)人的城鎮(zhèn)化，關(guān)鍵在于他們能否公平、公正地享有均等化公共服務(wù)權(quán)益。之所以如此說，是因為一個人的公共服務(wù)權(quán)益大小，與城鎮(zhèn)居民的公共服務(wù)水平是否等值、等量，已經(jīng)成為判斷這個人是不是市民的最重要標(biāo)準(zhǔn)。國家將城鎮(zhèn)公共服務(wù)覆蓋所有城鎮(zhèn)居民，將公共服務(wù)、公共事業(yè)建設(shè)重點放在農(nóng)村的要求和規(guī)定，都體現(xiàn)了廣義上人的城鎮(zhèn)化發(fā)展理念，即公共服務(wù)是人的城鎮(zhèn)化重要引擎，公共服務(wù)供給及其均等化是人的城鎮(zhèn)化發(fā)展的助力器。如此，新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的關(guān)鍵問題和主要矛盾是人的城鎮(zhèn)化不斷發(fā)展與公共服務(wù)供給不足及非均等化之間的矛盾。人的城鎮(zhèn)化發(fā)展需要建立在公共服務(wù)擴大供給基礎(chǔ)上，城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化、城鎮(zhèn)不同人群享有公共服務(wù)均等化權(quán)益是人的城鎮(zhèn)化前提條件和重要內(nèi)容，公共服務(wù)供給充足、公共服務(wù)均等化程度高，人的城鎮(zhèn)化發(fā)展基礎(chǔ)就堅實、牢固。換言之，公共服務(wù)擴大供給及其均等化發(fā)展是推進(jìn)人的城鎮(zhèn)化發(fā)展的著力點、抓手。就人的城鎮(zhèn)化發(fā)展內(nèi)容而言，人的城鎮(zhèn)化就是公共服務(wù)及其均等化發(fā)展的過程——如果城鄉(xiāng)間、城鎮(zhèn)內(nèi)部的公共服務(wù)實現(xiàn)了均等化，人的城鎮(zhèn)化也就基本實現(xiàn)。

全面建成小康社會和基本實現(xiàn)現(xiàn)代化要求城鎮(zhèn)化快速發(fā)展，農(nóng)村社會必須向城鎮(zhèn)社會轉(zhuǎn)型，然而，中國鄉(xiāng)村人口轉(zhuǎn)移不盡如人意，不僅轉(zhuǎn)移速度緩慢，而且大量工作、生活在城鎮(zhèn)的流動人口尚處于半城鎮(zhèn)化狀態(tài)。數(shù)億流動人口長年累月生活在城鎮(zhèn)，卻居無定所，這在世界城鎮(zhèn)化史上絕無僅有。數(shù)億流動農(nóng)民是城鎮(zhèn)化發(fā)展的最大貢獻(xiàn)者，然而他們卻成為了城鎮(zhèn)的“棄兒”。換言之，廣大農(nóng)民工建設(shè)著城鎮(zhèn)、推動著城鎮(zhèn)化發(fā)展，并盡心盡力為城鎮(zhèn)居民提供服務(wù)，可是，他們不是城鎮(zhèn)人，不能享有城鎮(zhèn)發(fā)展成果。這是城鎮(zhèn)化的“悲情”，它不僅與城鎮(zhèn)化文明相悖，也違背了城鎮(zhèn)化發(fā)展規(guī)律。如果這種不公平的現(xiàn)象不加以糾正，它將導(dǎo)致城鎮(zhèn)化發(fā)展不可持續(xù)，嚴(yán)重的還可能葬送城鎮(zhèn)化發(fā)展成果。由此，中國城鎮(zhèn)化發(fā)展還有很多事情要做，除了繼續(xù)推進(jìn)鄉(xiāng)村人口向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移外，還需要擴大公共服務(wù)供給及其均等化發(fā)展，提高城鎮(zhèn)化發(fā)展質(zhì)量，進(jìn)而徹底解決鄉(xiāng)村人口轉(zhuǎn)身和市民化問題。

不過，在人的城鎮(zhèn)化與公共服務(wù)矛盾中，決定新型城鎮(zhèn)化“質(zhì)”的不是人的城鎮(zhèn)化，公共服務(wù)供給不足和不均等化才是矛盾的主要方面，唯有公共服務(wù)供給不斷擴大且實現(xiàn)均等化，人的城鎮(zhèn)化困境才最終擺脫。就目前人的城鎮(zhèn)化發(fā)展中的部分打工農(nóng)民不想轉(zhuǎn)變身份、一些居村農(nóng)民不想進(jìn)城的問題來看1，癥結(jié)肯定不是一些農(nóng)民說的城鎮(zhèn)不好或農(nóng)村好。盡管新農(nóng)村建設(shè)后，全國各地農(nóng)村都發(fā)生了巨大變化，“城市像歐洲、農(nóng)村如非洲”已經(jīng)不再是中國城鄉(xiāng)現(xiàn)狀，但中國城鄉(xiāng)差距仍較大，城市包括村鎮(zhèn)硬件設(shè)施和生活條件在整體上好于鄉(xiāng)村。按照一般情理推測，農(nóng)民不應(yīng)該不愿意進(jìn)城或拒絕市民化。影響鄉(xiāng)村人口進(jìn)城、市民化的因素比較多，但調(diào)查發(fā)現(xiàn)，更多的鄉(xiāng)村人口都非常關(guān)心公共服務(wù)，公共服務(wù)成為人的城鎮(zhèn)化最重要的考量條件。由于公共服務(wù)未能與人的城鎮(zhèn)化發(fā)展同步跟進(jìn)，農(nóng)民們才會對城鎮(zhèn)化、市民化猶豫不決。具體地說：盡管城鎮(zhèn)公共服務(wù)總體水平高，但沒有完全覆蓋農(nóng)民工，多數(shù)農(nóng)民工被排除在公共服務(wù)權(quán)益之外，以至于一些農(nóng)民不覺得城鎮(zhèn)比農(nóng)村好；盡管農(nóng)村公共服務(wù)水平?jīng)]有城鎮(zhèn)高，但農(nóng)村生活成本低，加上還有土地的天然保障，以至于部分農(nóng)民不覺得農(nóng)村比城鎮(zhèn)差；此外，盡管城鎮(zhèn)公共服務(wù)總量多于農(nóng)村，但城鎮(zhèn)人口眾多，某些公共服務(wù)人均水平不一定比農(nóng)村高，以至于城鎮(zhèn)農(nóng)民工和居村農(nóng)民對城鎮(zhèn)公共服務(wù)不足心存芥蒂?？傮w上，影響、制約人的城鎮(zhèn)化發(fā)展的公共服務(wù)供給及其均等化問題主要有：

首先，公共服務(wù)供給總量不足問題。國家在新農(nóng)村建設(shè)和城鎮(zhèn)化、城鄉(xiāng)一體化發(fā)展中加強了農(nóng)村公共服務(wù)建設(shè)，農(nóng)村文化教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障等公共服務(wù)條件明顯改善，農(nóng)民的生活質(zhì)量、幸福感有所提升，城鄉(xiāng)公共服務(wù)差距也有所縮小。然而，相比較城鎮(zhèn)公共服務(wù)水平，由于農(nóng)村公共服務(wù)供給的“存量”嚴(yán)重不足，“增量”也只能讓農(nóng)村“有”公共服務(wù)，談不上“夠”，更缺乏質(zhì)量保障。改革開放尤其是新農(nóng)村建設(shè)以來，國家為農(nóng)村社會提供的公共服務(wù)，有的從無到有，如農(nóng)村養(yǎng)老保障過去國家投入很少，現(xiàn)在老年農(nóng)民每月有幾十元或幾百元不等的養(yǎng)老金；有的逐步提高，如新型農(nóng)村合作醫(yī)療逐步完善，因病致貧、因病返貧現(xiàn)象不再普遍。盡管農(nóng)村公共服務(wù)的增量在不同程度增加，絕大多數(shù)農(nóng)民從公共服務(wù)增量中得到好處，但農(nóng)村公共服務(wù)增長仍舊緩慢，多數(shù)服務(wù)項目還低于城鎮(zhèn)水平，居村農(nóng)民難以享有與城鎮(zhèn)居民一樣的公共服務(wù)權(quán)益。不僅如此，國家增加的公共服務(wù)主要針對農(nóng)村居民，進(jìn)城打工的農(nóng)民及其家屬子女因離開農(nóng)村，不能從公共服務(wù)的增量中受益。更嚴(yán)重的是，這部分進(jìn)城農(nóng)民在城鎮(zhèn)只能享有城鎮(zhèn)道路、交通、通訊等公共設(shè)施服務(wù)，難以進(jìn)入城鎮(zhèn)醫(yī)療、教育、養(yǎng)老等服務(wù)體系。進(jìn)城打工農(nóng)民不能充分享有城鎮(zhèn)存量和農(nóng)村增量公共服務(wù)，城鄉(xiāng)公共服務(wù)發(fā)展都忽視了他們。公共服務(wù)成為鄉(xiāng)村人口轉(zhuǎn)移、實現(xiàn)市民化的制約瓶頸，亟需城鄉(xiāng)雙方統(tǒng)籌謀劃、共同發(fā)力，盡可能地讓公共服務(wù)跟鄉(xiāng)村流動人口走。

其次，公共服務(wù)供給結(jié)構(gòu)失衡問題。除了公共服務(wù)供給總量不足，不能滿足人的城鎮(zhèn)化需求外，公共服務(wù)在供給上還存在嚴(yán)重的結(jié)構(gòu)性問題，致使人的城鎮(zhèn)化發(fā)展緩慢。人的城鎮(zhèn)化主陣地在中小城市尤其在農(nóng)村中心鎮(zhèn)和重點鎮(zhèn)，因為大多數(shù)鄉(xiāng)村人有可能并有條件向村鎮(zhèn)或縣級市轉(zhuǎn)移，實現(xiàn)市民化。然而，國家的公共服務(wù)供給在農(nóng)村更集中于鄉(xiāng)村，鄉(xiāng)村的公共服務(wù)條件在新農(nóng)村建設(shè)中有了較大幅度的提高，但村鎮(zhèn)、小城市的公共服務(wù)發(fā)展不是很快，它的集中、規(guī)模優(yōu)勢沒有充分顯現(xiàn)，以至于鄉(xiāng)村人口對進(jìn)城沒有多大興趣，甚至拒絕城鎮(zhèn)化、市民化。無奈之下，一些地方政府為了推動城鎮(zhèn)化發(fā)展，不得不采用強制農(nóng)民上樓、進(jìn)城的被動城鎮(zhèn)化策略。農(nóng)民不愿意進(jìn)城，讓政府在城鎮(zhèn)化發(fā)展工作更加被動，不得不為動員農(nóng)民進(jìn)城做出讓步，開出優(yōu)惠條件，以致城鎮(zhèn)化成本被不斷抬高。城鎮(zhèn)化成本提高不僅僅是經(jīng)濟成本高，社會成本更高，如一些地方農(nóng)民強烈反對被城鎮(zhèn)化，甚至由此引發(fā)了農(nóng)民抗議、上訪等群體性事件。在城市內(nèi)部，影響人的城鎮(zhèn)化的公共服務(wù)供給結(jié)構(gòu)也是失衡的，人的城鎮(zhèn)化需要基本公共服務(wù)主要有基礎(chǔ)教育、醫(yī)療衛(wèi)生、勞動就業(yè)、社會保險、基本社會服務(wù)、基本住房保障、文化體育服務(wù)等，各級政府也表示將城鎮(zhèn)公共服務(wù)覆蓋進(jìn)城務(wù)工者，但覆蓋程度仍有一定差距（見下表）。

表1 進(jìn)城務(wù)工者享有基本公共服務(wù)情況

[基本公共服務(wù)項目 享有情況 基礎(chǔ)教育服務(wù) 早教、幼兒教育不享有；義務(wù)教育部分享有；高中教育小部分享有 醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù) 居民醫(yī)保不享有；職工醫(yī)保小部分享有；基本公共衛(wèi)生小部分享有；計劃生育大部分享有 勞動就業(yè)服務(wù) 就業(yè)指導(dǎo)不享有；職業(yè)技能培訓(xùn)補貼部分享有；創(chuàng)業(yè)培訓(xùn)補貼不享有 社會保險服務(wù) 養(yǎng)老保險和醫(yī)療保險部分享有；失業(yè)保險不享有；工傷保險享有；靈活就業(yè)人員社會保險不享有 基本社會服務(wù) 城鎮(zhèn)居民低保不享有；養(yǎng)老服務(wù)補貼、護理補貼等不享有；醫(yī)療救助、殯葬救助不享有；特殊群體福利不享有 基本住房保障服務(wù) 住房公積金少數(shù)人享有；公租房小部分享有 文化體育服務(wù) 公共文化體育實施享有；社區(qū)文化體育活動部分享有 ]

可以看出，進(jìn)城務(wù)工者基本上難以享有城鎮(zhèn)居民的公共服務(wù)，如城鎮(zhèn)居民的低保、失業(yè)救助等，城鎮(zhèn)政府基本上不向農(nóng)民工提供，生活困難的農(nóng)民工、失業(yè)農(nóng)民工只能回鄉(xiāng)，或者，這部分農(nóng)民工要想在城鎮(zhèn)繼續(xù)待下去，必須自己想辦法解決服務(wù)問題。城鎮(zhèn)公共服務(wù)全面覆蓋進(jìn)城務(wù)工者還存在結(jié)構(gòu)性阻力，需要在人的城鎮(zhèn)化實踐中予以消除。

再次，公共服務(wù)供給缺乏精準(zhǔn)問題。人的城鎮(zhèn)化發(fā)展對公共服務(wù)供給要求不是同一個標(biāo)準(zhǔn)，不是每一項公共服務(wù)都要同步跟進(jìn)，公共服務(wù)供給需要根據(jù)人的城鎮(zhèn)化具體要求在全面覆蓋基礎(chǔ)上有所側(cè)重。在村鎮(zhèn)和小城市，進(jìn)城的人對居住環(huán)境、購物環(huán)境、就醫(yī)條件，尤其是學(xué)校的教學(xué)質(zhì)量有較高的要求，這些服務(wù)設(shè)施和條件成為吸引鄉(xiāng)村人口進(jìn)城的重要影響因素。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，在安徽、江西、湖北、河南等省，農(nóng)民進(jìn)城買房已經(jīng)成為新趨勢，這是由于：一是生活好起來的農(nóng)民越來越不滿意鄉(xiāng)村教育，為了孩子能到城鎮(zhèn)上好學(xué)校，他們選擇在城鎮(zhèn)尤其在縣城買房；二是農(nóng)村女孩擇偶條件不斷提高，不少女孩子將男方在城鎮(zhèn)有無住房作為重要結(jié)婚條件，以至于訂婚的或要結(jié)婚的男方不得不到城鎮(zhèn)尤其是縣城買房。如此，一些農(nóng)村地區(qū)，學(xué)校教育、住房成為拉動鄉(xiāng)村人口進(jìn)城居住、生活的重要因素。在大中城市，進(jìn)城的不同農(nóng)民群體對公共服務(wù)要求也是不同的：有孩子上學(xué)的農(nóng)民工對教育服務(wù)要求高，希望孩子能與城鎮(zhèn)孩子一樣接受教育、升學(xué)；年輕的打工者對住房、就業(yè)服務(wù)要求高，希望能在城鎮(zhèn)有個穩(wěn)定的住所和穩(wěn)定的工作；年齡大些的打工者對醫(yī)療等保障服務(wù)要求高，他們希望能向城鎮(zhèn)人一樣用醫(yī)?？床?，不再一生病就回家。諸如此類，人的城鎮(zhèn)化中的人對公共服務(wù)供給項目、程度的要求不一樣，公共服務(wù)需要精準(zhǔn)供給。但是，在目前公共服務(wù)供給中，政府沒有將公共服務(wù)供給工作做到位，更多的是“眉毛胡子一把抓”，以至于寶貴的公共服務(wù)資源不能充分發(fā)揮它的效率，致使人的城鎮(zhèn)化步履艱難。

四、基于“人的城鎮(zhèn)化”進(jìn)行公共服務(wù)供給側(cè)改革的要求

為了促進(jìn)更多鄉(xiāng)村人口向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，也為了居村農(nóng)民能過上與城鎮(zhèn)居民同質(zhì)生活，國家在新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中需要加強公共服務(wù)供給側(cè)的結(jié)構(gòu)性改革，以促進(jìn)城鎮(zhèn)公共服務(wù)向進(jìn)城的鄉(xiāng)村人口覆蓋和城鄉(xiāng)公共服務(wù)對接。如此，人的城鎮(zhèn)化發(fā)展要求政府改革公共服務(wù)供給側(cè)，建立面向城鄉(xiāng)全體居民統(tǒng)一的、均等化的公共服務(wù)制度，從而保證城鄉(xiāng)居民享有同等的公共服務(wù)，即：一方面要改變公共服務(wù)供給側(cè)不過硬的狀況，提高供給體系的完整性和有效性，滿足人的城鎮(zhèn)化發(fā)展對公共服務(wù)不斷提高的需求；另一方面，要著力解決公共服務(wù)供給端問題，不但要彌補公共服務(wù)供給不足，防止因公共服務(wù)短板延緩人的城鎮(zhèn)化發(fā)展進(jìn)程，而且要完善公共服務(wù)供給結(jié)構(gòu)，激發(fā)活力、釋放潛力、合成動力，促進(jìn)傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化向新型城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)型、升級。具體改革要求如下：

1. 優(yōu)化公共服務(wù)資源空間配置。城鄉(xiāng)公共服務(wù)資源在空間配置上存在不均等、失衡等問題，需要國家根據(jù)人的城鎮(zhèn)化發(fā)展要求優(yōu)化公共服務(wù)空間配置。正如上文分析的，城市公共服務(wù)資源集中在大中城市，小城市尤其是縣級市的公共服務(wù)資源相對不足，而在農(nóng)村，公共服務(wù)不僅總體水平低于城市，而且分散在規(guī)模不等的行政村，缺乏規(guī)模效應(yīng)，難以對鄉(xiāng)村人口轉(zhuǎn)移形成足夠大的吸引力。中國當(dāng)前的城鄉(xiāng)公共服務(wù)資源配置狀況與鄉(xiāng)村人口轉(zhuǎn)移及其人的城鎮(zhèn)化發(fā)展不匹配，政府在新型城鎮(zhèn)化和城鄉(xiāng)一體化發(fā)展中需要進(jìn)一步調(diào)整公共服務(wù)資源的空間配置。一方面，鄉(xiāng)村人口向哪里轉(zhuǎn)移，就需要在哪里加強公共服務(wù)供給，無論是本地居民還是非本地戶籍的外來人員，無論城鎮(zhèn)居民還是居村農(nóng)民，政府都要無條件地保障他們享有均等化公共服務(wù)權(quán)益。另一方面，要處理好公共服務(wù)存量與增量的關(guān)系，保持增量公共服務(wù)動態(tài)平衡：在城市，由于更多進(jìn)城鄉(xiāng)村人口居住在郊區(qū)包括遠(yuǎn)郊，加上小城市生活成本低，更適宜農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口居住，因此公共服務(wù)增量要向城市郊區(qū)和小城市側(cè)重；在農(nóng)村，公共服務(wù)增量要向村鎮(zhèn)尤其是縣城鎮(zhèn)和重點鎮(zhèn)、中心鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，這是因為小城鎮(zhèn)包括集鎮(zhèn)和行政村人口將在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中不斷減少，公共服務(wù)供給在一些地方已經(jīng)出現(xiàn)過剩，需要根據(jù)人口變化適當(dāng)收縮。當(dāng)然，公共服務(wù)供給并非一定要跟人走，國家和地方政府出于城鎮(zhèn)發(fā)展的空間布局，有必要在一些城鎮(zhèn)超前供給公共服務(wù)，形成本地區(qū)公共服務(wù)“高地”，進(jìn)而吸引更多鄉(xiāng)村人口向此聚集。雖然在短期內(nèi)這些城鎮(zhèn)的公共服務(wù)供給存在部分過剩問題，但隨著人口不斷聚集，若干年后過剩的公共服務(wù)將被新增加的人口消化掉。

2. 提高公共服務(wù)共建能力。人的城鎮(zhèn)化發(fā)展對公共服務(wù)需求數(shù)量多、質(zhì)量高，城鄉(xiāng)公共服務(wù)供給壓力都非常大，各級政府需要不斷增加公共服務(wù)供給，保持人的城鎮(zhèn)化發(fā)展與公共服務(wù)供給平衡，并且還需要適度超前發(fā)展公共服務(wù)，發(fā)揮公共服務(wù)的聚集、吸引功能，促使更多鄉(xiāng)村人口實現(xiàn)城鎮(zhèn)化。再者，盡管公共服務(wù)供給的責(zé)任主體是政府，各級政府必須擔(dān)負(fù)促進(jìn)人的城鎮(zhèn)化發(fā)展的公共服務(wù)供給責(zé)任，但人的城鎮(zhèn)化發(fā)展需求的公共服務(wù)量大、質(zhì)高，完全依賴政府供給是不現(xiàn)實的，促進(jìn)人的城鎮(zhèn)化發(fā)展的公共服務(wù)必須實施多元供給。當(dāng)下，政府財政在保障城鄉(xiāng)居民基本服務(wù)上力不從心，一些地方基本公共服務(wù)供給水平低，已經(jīng)不能完全滿足居民需求，如果再將鄉(xiāng)村人口進(jìn)城、實現(xiàn)市民化和享有市民權(quán)益的相關(guān)公共服務(wù)供給責(zé)任全部推給政府，多數(shù)地方政府將不堪重負(fù)。人的城鎮(zhèn)化發(fā)展進(jìn)行的公共服務(wù)供給活動，需要政府與企業(yè)、社會合作。如此，一方面避免在公共服務(wù)供給上發(fā)生政府失靈、市場失靈和社會組織失靈的疊加問題，造成人的城鎮(zhèn)化需求的公共服務(wù)嚴(yán)重缺位；另一方面，形成多元分擔(dān)人的城鎮(zhèn)化發(fā)展需求的公共服務(wù)成本體制，即在公共服務(wù)供給上，政府除了發(fā)揮主導(dǎo)、引領(lǐng)作用，做好基本公共服務(wù)供給外，還要指導(dǎo)、動員、監(jiān)督企業(yè)和社會組織參與公共服務(wù)供給，建構(gòu)多元主體供給、多元合理分擔(dān)成本的公共服務(wù)供給體系，進(jìn)而增強公共服務(wù)供給能力。

3. 推進(jìn)公共服務(wù)差別化供給。人的城鎮(zhèn)化發(fā)展對大中小城市和村鎮(zhèn)的公共服務(wù)供給要求不同，不同類型城鎮(zhèn)的人的城鎮(zhèn)化有不同的公共服務(wù)內(nèi)容和標(biāo)準(zhǔn)要求。（1）大城市尤其是特大城市的公共服務(wù)增量要去中心化。大城市公共服務(wù)資源豐富、優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)資源集中，不僅本地居民甚至不少外地居民對此都趨之若鶩，以至于城市人口過度集中于老城區(qū)。然而，這種公共服務(wù)存量不均衡不能用行政方式削減，如不能采用名校、三甲醫(yī)院降低服務(wù)水平來分散人口，只能通過公共服務(wù)增量轉(zhuǎn)移，在大城市周邊或衛(wèi)星城興辦更多的優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)機構(gòu)，從而在分流城市中心區(qū)人口的同時，讓進(jìn)城的鄉(xiāng)村人口也能享有大城市優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)資源。（2）中小城市公共服務(wù)要加快發(fā)展。沿海、經(jīng)濟發(fā)達(dá)地區(qū)的中小城市主要靠就業(yè)、高收入而不是靠公共服務(wù)吸引鄉(xiāng)村人口，并且，這些地區(qū)人口壓力大，如廣東的東莞市、中山市，江蘇的昆山市、張家港市等城市的外地人口都超過了本地戶籍人口。這些地區(qū)的公共服務(wù)水平與大城市有一定差距，鄉(xiāng)村人口市民化必須加大公共服務(wù)供給力度。中西部地區(qū)的中小城市也要加快公共服務(wù)發(fā)展。由于中西部地區(qū)的中小城市經(jīng)濟欠發(fā)達(dá)，就業(yè)機會有限，鄉(xiāng)村人口較少，因此國家除了繼續(xù)推進(jìn)東部地區(qū)產(chǎn)業(yè)向中西部地區(qū)轉(zhuǎn)移外，還要充分利用這些城市現(xiàn)有資源，進(jìn)一步提高公共服務(wù)水平，進(jìn)而吸引鄉(xiāng)村人口尤其是本地鄉(xiāng)村人口就近轉(zhuǎn)移，以發(fā)揮“截留和吸引部分進(jìn)城務(wù)工人員的功能”，減輕大城市和經(jīng)濟發(fā)達(dá)地區(qū)城市因戶籍松動而出現(xiàn)的人口“扎堆”問題1。（3）提高村鎮(zhèn)尤其是縣城鎮(zhèn)的公共服務(wù)水平。村鎮(zhèn)在上世紀(jì)80年代因受到國家重視獲得快速發(fā)展，但到90年代中后期，城市發(fā)展明顯快于村鎮(zhèn)，不少村鎮(zhèn)出現(xiàn)了蕭條。新農(nóng)村建設(shè)以來，行政村建設(shè)加快，而村鎮(zhèn)建設(shè)并沒有同步提高，村鎮(zhèn)公共服務(wù)水平與城市差距還比較大。鑒于中國鄉(xiāng)村的經(jīng)濟、文化、社會等狀況的考量，多數(shù)鄉(xiāng)村人更容易或適宜到村鎮(zhèn)居住、生活，成為城鎮(zhèn)居民。如是，國家在新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中要高度重視村鎮(zhèn)公共服務(wù)發(fā)展，不要把有限的公共服務(wù)資源“當(dāng)作胡椒粉給撒了”，而是要特別注重公共服務(wù)供給效率的提高，發(fā)揮其聚集效應(yīng)，即按照城市的公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行縣級市、鎮(zhèn)級市的公共服務(wù)建設(shè)，使村鎮(zhèn)公共服務(wù)與城市并軌，進(jìn)而讓更多的鄉(xiāng)村人口就近實現(xiàn)市民化，或者讓居村人口過上與城市居民一樣的生活。

4. 增強基本公共服務(wù)國家統(tǒng)籌。中國不僅城鄉(xiāng)間、區(qū)域間的經(jīng)濟社會發(fā)展不平衡，而且城市之間、農(nóng)村之間的差別也非常大，公共服務(wù)供給參差不齊。城市比農(nóng)村高，城郊農(nóng)村比遠(yuǎn)郊農(nóng)村高，沿海地區(qū)比內(nèi)地高，內(nèi)地比老少邊窮地區(qū)高。造成這種狀況的原因之一是公共服務(wù)主要是地方政府組織實施的，以至于公共服務(wù)供給水平取決于經(jīng)濟發(fā)展?fàn)顩r。然而，從公共服務(wù)的公民基本權(quán)益性質(zhì)看，國家必須保證每一個公民都能公平、公正地享有，即不論這個人居住在城市還是農(nóng)村，也不論這個人身份高低，國家都要為他提供基本公共服務(wù)，“?；竟卜?wù)最低公平”。2藉此，國家需要提高公共服務(wù)統(tǒng)籌層次，將與人的城鎮(zhèn)化發(fā)展密切相關(guān)的基本公共服務(wù)納入國家統(tǒng)籌范圍，或要求地方政府按照國家標(biāo)準(zhǔn)提供公共服務(wù)。對于那些經(jīng)濟落后地區(qū)公共服務(wù)供給困難，國家可以采用轉(zhuǎn)移支付、財政補貼方式保障公民基本公共服務(wù)權(quán)益。鑒于鄉(xiāng)村人口流動頻繁，經(jīng)常變換工作、居住場地，以及附加在鄉(xiāng)村人口身上的公共服務(wù)具有較大的不確定性等情況，公共服務(wù)要跟著鄉(xiāng)村人口流動。但是，這不是說每一項公共服務(wù)都要隨鄉(xiāng)村人口流動而轉(zhuǎn)移，因為有些公共服務(wù)服務(wù)尤其是有形的公共服務(wù)是帶不走的。如此，國家在加大公共服務(wù)供給責(zé)任、提高公共服務(wù)供給比例的同時，還要協(xié)調(diào)地方政府公共服務(wù)供給行動，促進(jìn)不同地方的公共服務(wù)供給政策銜接，打通公共服務(wù)轉(zhuǎn)移通道，進(jìn)而保障鄉(xiāng)村人口無論走到哪里，都能享有基本公共服務(wù)權(quán)益。

5. 優(yōu)化促進(jìn)人的城鎮(zhèn)化發(fā)展的公共服務(wù)項目清單。根據(jù)人的城鎮(zhèn)化發(fā)展需求，應(yīng)該從人們最關(guān)心、最直接、最現(xiàn)實的利益問題入手，圍繞公共教育、勞動就業(yè)、社會保險、衛(wèi)生計生、社會服務(wù)、住房保障、文化教育、殘疾人基本公共服務(wù)等內(nèi)容，整理出具體的公共服務(wù)項目清單，以增強各級政府的相應(yīng)責(zé)任，使公共服務(wù)供給責(zé)任落到實處。國家在“十三五規(guī)劃”中將8項基本公共服務(wù)具體化為90多項清單，但就當(dāng)前鄉(xiāng)村人口進(jìn)城和居村農(nóng)民過上城鎮(zhèn)式生活的現(xiàn)實問題和普遍要求看，人的城鎮(zhèn)化并非要求政府同時兌現(xiàn)所有公共服務(wù)清單，人的城鎮(zhèn)化發(fā)展對公共服務(wù)有層級需求，有必要據(jù)此改進(jìn)公共服務(wù)供給清單，優(yōu)先保障基本的、迫切的公共服務(wù)需求。譬如，進(jìn)城的鄉(xiāng)村人口最迫切的服務(wù)需求是住房保障服務(wù)，如果城市政府不能為進(jìn)城的鄉(xiāng)村人口提供住房服務(wù)，那么就業(yè)服務(wù)、教育服務(wù)等就無從談起。當(dāng)下眾多鄉(xiāng)村人口落戶城鎮(zhèn)難，表面上是戶籍問題，實質(zhì)上是住房問題，如果進(jìn)城鄉(xiāng)村人口有穩(wěn)定的住所，或擁有自己的住房，那他即為名副其實的城鎮(zhèn)居民——除特大城市外，大多數(shù)城市的戶籍問題都可以解決。再如，居村農(nóng)民城鎮(zhèn)化的關(guān)鍵問題主要是生產(chǎn)和生活服務(wù)的提供，農(nóng)業(yè)規(guī)?；枰a(chǎn)服務(wù)支持，生活社會化需要便民利民服務(wù)支持，如果政府將這些服務(wù)都做好了，居村農(nóng)民的生產(chǎn)和生活就能與城鎮(zhèn)對接，也就可以享有城鎮(zhèn)現(xiàn)代文明。

6. 防范公共服務(wù)供給風(fēng)險。新型城鎮(zhèn)化發(fā)展對鄉(xiāng)村人口進(jìn)城落戶有更多、更高的要求，國家層面和省市層面上都有具體的人口指標(biāo)。這樣做并非不好，畢竟自城鎮(zhèn)化快速發(fā)展以來，人口城鎮(zhèn)化嚴(yán)重滯后于土地城鎮(zhèn)化，需要提速人口城鎮(zhèn)化，從而使“物的城鎮(zhèn)化”與“人的城鎮(zhèn)化”協(xié)調(diào)發(fā)展。但毋庸置疑，隨著鄉(xiāng)村人口不斷進(jìn)城，城市病和農(nóng)村病也接踵而至，社會治理風(fēng)險與日俱增，公共服務(wù)供給風(fēng)險也在不斷增大。一段時間以來，人們對城鄉(xiāng)公共服務(wù)非均等化、對城鎮(zhèn)農(nóng)民工不能享有市民待遇頗有詬病，但在存量公共服務(wù)不能減少的情況下，想通過增量公共服務(wù)實現(xiàn)城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化，保障進(jìn)城鄉(xiāng)村人口享有市民化公共服務(wù)權(quán)益，政府財政無疑會有一定的壓力，也存在一定風(fēng)險。為了有效防范風(fēng)險，公共服務(wù)供給首先要做好公共服務(wù)供給壓力測試。選擇不同類型的城市做公共服務(wù)供給壓力測試，待取得經(jīng)驗后，再逐步向其他城市有條件地推開。其次，要反對人口城鎮(zhèn)化“大躍進(jìn)”。公共服務(wù)要適當(dāng)?shù)貎?yōu)先發(fā)展，如果城鎮(zhèn)社會公共服務(wù)能力沒有明顯提高，就不能圖一時之快，輕率地將鄉(xiāng)村人口“驅(qū)趕”到城鎮(zhèn)，要杜絕城鎮(zhèn)化發(fā)展中“先上車、后買票”的現(xiàn)象。再次，要重視農(nóng)村承包地等“減壓閥”的作用。中國龐大的農(nóng)業(yè)人口決定了中國城鎮(zhèn)化比西方國家城鎮(zhèn)化任務(wù)更艱巨，必須預(yù)防大批進(jìn)城人員失業(yè)的風(fēng)險，也需要為進(jìn)城就業(yè)失敗的農(nóng)民留一條退路。如此，保留進(jìn)城人員的農(nóng)村承包地、住房等至關(guān)重要，它可以讓返鄉(xiāng)或就業(yè)失敗農(nóng)民有事做、有房住，不至于城鎮(zhèn)因失業(yè)人口增多而不堪重負(fù)。最后，要依托“互聯(lián)網(wǎng)+公共服務(wù)”?！盎ヂ?lián)網(wǎng)+公共服務(wù)”可以讓城鄉(xiāng)公共服務(wù)供給在同一個平臺上進(jìn)行，為城鄉(xiāng)居民提供公開透明、高效便捷、公平可及的公共服務(wù)，并且，它還可以打通城鄉(xiāng)間、不同城鎮(zhèn)間的公共服務(wù)對接通道，讓公共服務(wù)順利地跟人走，促進(jìn)人的城鎮(zhèn)化與公共服務(wù)供給同步、協(xié)調(diào)發(fā)展。

（責(zé)任編輯：薛立勇）

The Dilemma of “People-Centered Urbanization” and the Structural

Reform of the Supply to Public Services

Wu Yemiao

Abstract： With a strong coupling relationship between “people-centered urbanization” and the equalization of public services， the “people-centered urbanization” in itself requires that the urban and rural residents should enjoy equal public services. And with the development of new-type urbanization， the key problem and principle contradiction lie in the imbalance among the continuous development of urbanization， the undersupply of public services and its unequalization. Only by continuously enlarging the supply of public services and realizing its equalization， can the dilemma of “people-centered urbanization” be casted off. Thereby， in the process of urbanization， to deal with the issues of the supply of public services， such as the supply deficiencies in total amount， structural imbalance and inaccuracy， the structural reform of the supply to public services requires to optimize the spatial allocation of public services， improve the co-construction ability of public services， promote the different supply of public services， enhance basic public services according to the whole plan of the state， make clear the items of public services， and prevent risks from the supply of public services.

Keywords： People-Centered Urbanization； Public Service； Structural Reform of the Supply