中國式政治周期影響財政努力嗎

摘 要：政治是影響地方政府財政行為的關鍵因素，但鮮有文獻涉及地方財政收入的周期變化?；谪斦@一概念，將它與全國黨代會和晉升激勵結合起來，探討地方官員偏好對財政收入的影響?；?000-2013年省際面板數(shù)據，研究表明：黨代會前夕，財政努力度降低，黨代會后一年，財政努力度顯著上升。財政努力度的變化很大程度上通過土地財政實現(xiàn)，這種現(xiàn)象是政治不確定性和晉升激勵雙重影響的結果，我們借此驗證了中國政治周期的存在性。

關鍵詞：政治周期；財政努力；晉升激勵

中圖分類號：D625；F812.7 文獻標識碼：A 文章編號：0257-5833（2017）01-0021-09

作者簡介：周世愚，中國社會科學院經濟研究所博士研究生 （北京 100732）

自20世紀80年代政治預算周期理論興起后，對它的探討便成為全球現(xiàn)象。這一理論的核心在于選舉的激勵會影響官員的個人偏好，從而改變政府的財政行為。政治預算周期理論本是基于西方的選舉制度，但近年來，一些研究表明在中國同樣存在類似現(xiàn)象，主要表現(xiàn)在財政支出及其結構會在黨代會前后出現(xiàn)變化。但既有研究并沒有探討地方政府的財政收入是否也存在著類似的周期性，這正是本文的研究主題。

中央與地方在分權的同時，也保持著管理人事的集權特征，即“財權上移，事權下移”。在“預算外收入被中央管住后”，地方的自有財力更加捉襟見肘1，因此地方政府會通過各種措施努力獲得財政收入，即通常所說的財政努力度。不過由于晉升激勵的存在，地方在處理財政問題時不僅僅以最大化財政收入為主，這也形成了財政努力周期性波動的根源。此外，財政支出結構的周期性變化，如地方政府一般預算支出增長率在黨代會前后的變化2，也與相應的財政努力相輔相成。一些新?lián)Q屆的班子上任伊始就加大固定資產投資的勢頭，為了同時滿足公共支出需求，隨之提高財政努力度。

官員“辭舊”與“履新”時的行為選擇是否關系到財政努力度？其作用機制是什么？本文從政治周期的視角對這一因素展開分析。

一、既有解釋：政治預算周期、晉升激勵與財政支出

政治預算周期理論認為，政治換屆與財政行為之間存在周期性規(guī)律，在選舉的年份，政府的財政預算及其結構與往年相比會有明顯的差異。很多學者認為，產生這種現(xiàn)象的原因是公民和官員之間的信息不對稱，選民并不清楚官員的執(zhí)政能力，他們的判斷只能基于在任政府的經濟成效和社會福利。為了確保連任，在任者經常使用具體的財政措施保障選民利益，維持經濟穩(wěn)定，以表現(xiàn)出“有能力”，贏得選民青睞。由于選民缺乏經驗且財政透明性有限，這種現(xiàn)象在新興民主國家更明顯1。Rogoff進一步指出，如果投票人形成理性預期，選舉前的政策操縱不會有任何宏觀經濟效果，因為選舉是完全可預期的事件，因此關注點應在“預算周期”，而非真實變量的周期，如通貨膨脹、失業(yè)和產出等。具體而言，為了表現(xiàn)出“能力”，政治家傾向將財政投入用在可以輕易察覺的消費支出上，而減少資本性支出2。此后，相關文獻聚焦在公共支出、稅收、赤字等選舉周期上。Block把選舉前的財政政策分為兩方面：削減稅收和調整支出政策，并強調支出政策如提高公共服務力度，要比削減稅收更能影響選民決策3。Persson和Tabellini發(fā)現(xiàn)，發(fā)達國家中政府收入占GDP的比例在選舉前降低，但政府支出和轉移支付沒有周期性4。Brender和Drazen表示，敏感的投票者看重財政支出，會受支出結構變化的影響，這使財政操作起作用5。Geys認為市政預算內的生產性支出傾向把福利效果限制在區(qū)域內部，使其具有獨享性，如公園和地方公路設施的建設6。

我國的政治體制與西方交替執(zhí)政不同，相應的政治周期也有所區(qū)別：其一，“選舉年”概念并不明顯，官員的升遷、調任并沒有嚴格的時點限制；其二，我國官員主要“向上負責”而非“對下負責”，力求獲得中央的青睞，得到晉升。但中央和各省的黨代會則是可以預期到的政治事件，黨代會召開的時間是官員換屆最為集中的時段。因此，部分文獻將這一規(guī)律性政治事件與政治激勵結合起來，指出地方政府官員為了提高“晉升錦標賽”中的評價，圍繞黨代會選擇性地使用財政政策，導致財政支出及其結構具有一定周期性。肖潔等認為官員晉升基于經濟政績和清明廉潔兩個指標，這兩方面的激勵導致財政支出類型有了周期性的變化，在中央黨代會之前，省級官員有充分的激勵擴大基本建設，發(fā)展經濟，而黨代會期間，行政管理支出和科教文衛(wèi)體支出有所增加，有一定風險的基本建設支出則顯著減少7。吳敏、周黎安發(fā)現(xiàn)地級市本級政府的一般預算支出具有周期性，黨代會召開第一年和第二年一般預算增長率較高，并且這與專項轉移配套資金無關8。賈俊雪等研究了地方政府支出行為的省份順周期和全國反周期特征，這種特征用地方經濟波動“換來”了全國的經濟穩(wěn)定9；余靖雯等認為黨代會作為可以預期的政治事件，會使利益出讓各方做出反應，從而使土地出讓呈現(xiàn)周期性波動10。

可以看出，如果西方的政治周期基于在任者和選民的政治博弈，那么中國的政治周期則基于政治錦標賽中地方官員和中央的博弈。西方的政治預算周期強調不對稱信息的存在，即理性的選民只能依靠所獲得的福利評判執(zhí)政者的能力，而這種信息不對稱同樣存在于中國的政治周期中，即中央制定了考核機制，地方政府只能接受游戲規(guī)則，并作出最優(yōu)選擇。在很長時間內，地方政府“以經濟建設為中心”，經濟增長率是官員晉升的標尺，在這種激勵下，地方政府將大量財政資金投入到基礎設施建設中，而忽視了公共物品的供給，造成支出結構一定程度的扭曲1。經過實證檢驗，晉升錦標賽競爭不失為合理的分析框架，不過它在推動經濟增長的同時，也給地方發(fā)展帶來了一些問題，如城鄉(xiāng)、地區(qū)間差距持續(xù)擴大，市場分割，重復建設和效率損失，公共服務市場的群分效應等2。本文嘗試從這一視角分析財政努力的周期性變化。

二、研究假說：政治周期與地方財政努力

（一）晉升激勵與地方財政努力

改革開放以來，中央和地方的關系雖然不斷變化，但始終由中央主導，地方政府類似于中央在地方的代理人。這種關系決定地方的努力度不僅關系雙方的收入，更可以視作中央的一種考核。蔣震認為中央政府的績效考核既關注相對績效，也會關注稅收總量3。

1994年的分稅制改革，財政責任的下放增加了地方政府征集收入的動力。因此，一些文獻將財政努力的程度歸因于財稅激勵，不過這種激勵會產生兩種效應，即收入效應和替代效應。財政收入的上繳既會督促地方政府盡可能地征稅，同時又在某種程度上抑制了這種努力4。以此為基礎，有學者分別考察了預算外收入和轉移支付對財政努力度的影響，發(fā)現(xiàn)二者都抑制了地方政府的財政努力5。

但財稅激勵不能完全解釋財政努力的周期波動，政治預算周期和晉升激勵同樣也會對財政收入產生影響。從財政支出方面看，晉升激勵使支出結構嚴重偏向經濟性項目，但官員參與“晉升錦標賽”的資源多寡取決于財政收入。在滿足基本非經濟性支出的同時，政府會將剩余財力主要用于經濟性項目，一旦地方可支配性收入規(guī)模有限，將對經濟性支出造成壓力，這時地方會努力增加收入，以免入不敷出。如前文所述，地方政府支出結構會隨黨代會周期產生變化，這種變化勢必會導致與財政收入相關的努力度出現(xiàn)一定波動。

此外，黨代會前后，中央對地方的輿論約束也會對財政努力造成影響。黨代會召開前，為了更好地溝通民意和緩解社會矛盾，中央政府會加大貪腐事件的懲處力度，同時對地方官員進行監(jiān)督和審查，以增加民眾滿意度。這時官員的最優(yōu)選擇是有限度地降低財政努力度，以“安全”度過這一時期。會議之后，盡管監(jiān)督和反腐的力度不會停止，但官員面臨的壓力小了很多，加上又是“新官上任”，自然會增加財政努力，提高自身政治進階的資本。據此，本文提出假設1：財政努力在黨代會前一年下降，在黨代會后一年上升。

（二）財政努力與土地收入

當?shù)胤叫枰岣哓斦Χ葧r，到底會以何種形式實現(xiàn)？單純加強稅收的征管力度無法實質性提高地方財政努力。中國稅制的特點是增值稅等貨物與勞務稅為主，所得稅比例不高，財產稅體系遠未健全6。增值稅與投資行為息息相關，無論利潤多少，只要企業(yè)不斷投資就會帶來增值稅收入的快速增長，但增值稅上繳中央比例較大1，并不能實質改變地方的財政收入狀況。所得稅和財產稅需要培育本地稅源，且征管難度較大，因此短期內二者無法增加財政收入，對財政努力度的提升作用很小。

筆者認為，財政努力度的短期提升要借助于土地出讓。其實，自分稅制改革以來，地方就存在“土地財政”依賴現(xiàn)象。陳志勇和陳莉莉將“土地財政”定義為地方政府的可支配財力高度依賴土地及其相關產業(yè)稅費收入的財政模式2。土地資源的國有，使得地方政府在土地管理和出讓方面具有絕對話語權，因此土地財政是可以短期見效的手段。既有文獻表明，土地財政主要通過兩個渠道緩解財政收入的瓶頸：其一，一次性的土地出讓收入；其二，與房地產發(fā)展相關的稅費收入，特別是全部歸屬地方的營業(yè)稅收入3。土地出讓金雖然大部分屬于預算外收入，受到的監(jiān)管較少，但其帶來的相關稅費卻納入預算內收入，這部分稅費或許是提高財政努力度的關鍵。通過前文的分析，我們認為，政績考核和晉升激勵強化了地方政府的財政努力度，但這種考核機制并不直接決定地方的具體財政措施，即通過何種途徑提升財政努力度?？梢哉f晉升激勵與土地出讓沒有直接關聯(lián)，財政努力屬于主觀因素，它更無法切實轉化為土地收入，但財政努力提供了一個契機，促使地方政府最大限度地獲取土地出讓收入，因為土地出讓及其稅費收入是最有可能短期內產生效果的方式。

同樣，土地出讓也受到黨代會周期的影響，因為土地出讓會造成一些負面效應，如誘導土地違法和腐敗、征用農地造成的群體性事件等。這些社會不安定因素在黨代會之前會隨著監(jiān)督機制的加強而得到放大，對以“安全過渡”為主的官員來說弊大于利，因此土地出讓收入在黨代會前一年會降低；黨代會后一年，地方政府受到的監(jiān)督相對弱化，且政治確定性加強，這時為了增加財政收入以應對經濟建設所需要的資金，地方政府可能進一步加大土地出讓的力度。圖1是2001年至2013年地方財政收入（revenue）與土地出讓收入（land）的變化趨勢，我們發(fā)現(xiàn)除了2008年受到全球金融危機影響，黨代會后一年（2003年和2013年）的土地出讓收入都有一個明顯的增長。

圖1 2001-2013年地方財政收入與土地出讓收入變化趨勢

總之，圍繞土地出讓可以產生營業(yè)稅、土地增值稅、城鎮(zhèn)土地使用稅等稅費，地方會根據時機，加快土地出讓，進而提升了財政努力度，所以二者的變化可能具有相同的趨勢。據此，本文提出假設2：土地出讓收入的趨勢與財政努力的趨勢接近，黨代會前一年下降，黨代會后一年上升。

三、計量模型

（一）財政努力的衡量

過往文獻用三種方式來衡量地方的財政努力：一是地方實際財政收入與預期財政收入的比值1；二是本年與去年的GDP增長率之差；三是本年與去年的稅收增長率之差2。

本文采用通用的第一種度量方法，預期財政收入rev按照以下模型計算：

lnrev=a+alngdp+adum+adum+···+adum+

其中，rev表示各省本級預算內財政收入，gdp表示各地區(qū)生產總值，dum為時間啞變量，用來表示除gdp 外其他影響地區(qū)財政收入的因素。是均值為0、方差服從正態(tài)分布的誤差項。由于缺乏西藏的相關數(shù)據，我們實證研究了2001-2013年30個省份的財政努力度。實證結果見表1：

通過計量過程可以得到各項系數(shù)（a，a···a），然后再將各省的GDP值帶入方程，求出各省預期財政收入的自然對數(shù)，將其還原即得到rev。我們據此得到endeavor=rev/rev。

（二）計量模型與數(shù)據來源

本文將采取2000-2013年30個省份的數(shù)據，考察黨代會召開對財政努力度和土地出讓的影響，以對假設1和假設2進行檢驗，具體模型設定如下：

endeavor =+partypre_n+X++···············（1）

lnland=+partypre_n+Z++···················（2）

模型（1）中，endeavor表示省份i在t年的財政努力度，partypre_n用來描述政治周期，partypre1代表黨代會前一年的虛擬變量，partypre4代表黨代會后一年的虛擬變量；X是一系列控制變量：一、第三產業(yè)增加值占GDP的比重（structure），它反映一個地區(qū)的經濟發(fā)展水平和產業(yè)結構；二、人口密度（pop），有學者用人口總規(guī)模作為控制變量，并認為政府服務的規(guī)模效應不變，人口規(guī)模不會影響財政努力，一旦這種效應遞增，財政努力度為負3，但筆者認為人口總規(guī)模不能完全反映政府財政努力面臨的約束，因而用人口聚集程度作為替代；三、財政收支壓力（pressure），用上一年該省份財政支出減財政收入占財政總收入的比例表示。代表省份固定效應，用來控制各省無法觀察、不隨時間改變的特征。是隨機擾動項，假定均值為0，無序列相關。

模型（2）中，lnland表示省份i在t年土地出讓收入的自然對數(shù)，partypre_n與前文一致。Z同樣表示控制變量：一、外資規(guī)模（lnfdi），代表地方招商引資動機，用實際利用外資的對數(shù)值表示，這一數(shù)值越高，引資競爭度越高；二、工業(yè)化程度（industry），用工業(yè)增加值占GDP比重表示，用來刻畫該地區(qū)對工業(yè)用地的需求度；三、金融危機啞變量（d08），用來描述2008年經濟危機對地方政府財政行為的影響；四、財政收支壓力和人口密度與模型（1）一致。代表省份固定效應，用來控制各省無法觀察、不隨時間改變的特征。是隨機擾動項，假定均值為0，無序列相關1。

本文的所有數(shù)據均來自《中國統(tǒng)計年鑒》、《中國國土資源統(tǒng)計年鑒》等資料，表2給出了各變量的描述性統(tǒng)計。

四、實證結果及其分析

（一）財政努力度與黨代會周期

通過Hausman檢驗，拒絕隨機效應模型，故本文決定采取固定效應回歸，結果見表3。

第一，我們發(fā)現(xiàn)財政努力度與政治周期有明顯相關性。黨代會前一年的財政努力度相比平時要下降2.5%，黨代會后一年的財政努力度相比平時要上升3.3%，并且統(tǒng)計結果至少在5%的水平上顯著。這種相關性來源于兩方面：首先，政治上確定性的變化。黨代會前一年，政治不確定性較高，財政努力帶來的效應往往有滯后性，這時官員會降低對未來收益的預期，從而減少財政努力度。黨代會后一年，政治換屆基本完成，政治確定性提升，官員又會投身于“晉升錦標賽”中，通過經濟性支出提高相對經濟政績，如果地方可支配財力較小，便會制約經濟性支出的規(guī)模，因此會通過加大財政努力度，緩解支出壓力，通過政治考核。其次，檢察力度的變化。梅冬州等指出，黨代會召開前面對社會的巨大壓力，為了制造良好的會議氣氛，會加強對地方官員的審查和監(jiān)督，這直接加大了財政“增收”的風險2。而一些財政收入存在利益輸送，甚至會導致群體性事件，比如征用農地可能導致土地糾紛，損害農民利益，為了規(guī)避風險，平穩(wěn)渡過這一時期，地方政府的財政努力度就會有所下降。黨代會后，來自社會的壓力減輕，中央對地方官員的治理程度減弱，地方官員為了追求政績，獲得晉升，采用各種方法增加財政收入，以便投資建設，黨代會前后監(jiān)督嚴格度的變化，造成了財政努力度相應的周期變化。

第二，第三產業(yè)增加值占比從某種程度上反映了一個地區(qū)的發(fā)展水平，因為經濟發(fā)展水平的表現(xiàn)之一就是產業(yè)結構升級。在方程1和方程3中產業(yè)結構對財政努力度都有顯著負影響。喬寶云等強調，在經濟發(fā)展較好的地區(qū)，政府沒有動力增加財政努力度，因為這些地區(qū)稅基豐富，沒有全力征收上來的稅收就足以維持該地區(qū)的公共物品支出1。在第三產業(yè)不發(fā)達的地區(qū)，地方政府為滿足財政支出和政績需要，就會采用“攫取之手”，雖然增加收入，但抑制了產業(yè)結構的升級，形成惡性循環(huán)。

第三，人口密度的增加對財政努力度產生了顯著正影響。人口密度的增加會帶來兩種機制：首先，人口密度越大，政府就有越多財政稅收的機會；其次，它對教育、醫(yī)療等民生類公共品的供給產生壓力，地方政府為了“養(yǎng)好”民眾，會加大財政努力度，既緩解非經濟性支出的壓力，又獲得了民眾口碑。

第四，上一年財政收支的壓力系數(shù)都不顯著，說明分稅制依賴導致的財政缺口并不能很好解釋地方的財政努力度。

（二）黨代會下的土地出讓

依據前文邏輯，我們對黨代會前后土地出讓的變化進行考察，以檢驗假設2。表4中方程1至方程4均采用固定效應模型。我們發(fā)現(xiàn)在控制了其他可能影響土地出讓收入的因素后，土地出讓會在黨代會前后出現(xiàn)明顯的變化。具體表現(xiàn)為：方程1和2中，黨代會前一年啞變量的系數(shù)為負，且在1%的水平上顯著，方程3和4中，黨代會后一年啞變量的系數(shù)在1%的水平上顯著為正?；貧w分析說明黨代會前一年，地方土地收入明顯減少，而黨代會后一年地方土地收入明顯上升，這一變動趨勢與地方財政努力度的變動趨勢一致，也與我們之前的分析相一致，即土地出讓會受到監(jiān)察力度的影響，監(jiān)察力度的強弱與土地出讓正相關，而土地出讓帶來的稅費收入某種程度上是地方提高財政努力度的重要手段。土地作為地方政府掌握的最大價值，其意義在于：通過土地出讓吸引企業(yè)投資，增加稅收收入，緩解預算內財政缺口，提高地方政府努力水平。

其余控制變量方面，外資規(guī)模越大，說明地方招商引資的投入越大，為吸引外來資本，各地雖“奇招”倍出，但用地優(yōu)惠都是這些政策的核心，因此招商引資動機越強，土地出讓需求越大；人口密度代表該省份的人口集聚程度，人口集聚的地區(qū)，往往對居住和生活空間有所需求，也就增加了住宅用地的出讓；土地出讓不會無限度增長，它受到工業(yè)化程度的影響，工業(yè)化水平較低的地區(qū)，土地會出現(xiàn)“賣不動”的現(xiàn)象1，因此工業(yè)化程度與土地出讓正相關。分稅制改革使地方財政經常面臨收不抵支的窘境，財政壓力迫使地方政府轉向土地財政，筆者認為財政壓力對財政努力和土地出讓影響的不同，在于財政努力是地方的主觀努力，來自剛性支出得到滿足后地方官員追求政績的主觀動機，而土地出讓由主觀和客觀雙重因素驅動，部分土地收入被迫用來緩解地方政府背負的沉重債務。此外，由于金融危機的影響，土地出讓收入在2008年顯著下降。加入這一變量后，黨代會前一年和后一年土地出讓收入變化的絕對值都有所增加，說明控制住金融危機的影響后，土地出讓隨政治周期的波動更加明顯。

結 論

“黨代會”對地方政府治理方式和財政行為的影響受到學界的廣泛關注。本文從政治經濟學的角度，通過構建面板模型，探討省級財政努力與政治周期性的關系。

實證結果發(fā)現(xiàn)，每次黨代會召開前，各省財政努力明顯放緩，比其他年份降低2.5%，而黨代會后一年，財政努力度明顯上升，較正常年份高出3.3%。這些結果說明，財政努力與政治錦標賽息息相關。在中國，政績考核的核心是GDP增長率，與之相關的則是固定資產和基礎設施的投資。地方政府在財政收入方面的努力，為這些投資提供了資源。由于黨代會是可以預期的政治事件，官員會據此選擇最大化自身利益的行為。黨代會召開前，晉升機會不明朗，政治不確定較強，地方官員會有所“收斂”，以穩(wěn)定為主，獲取財政收入的努力不強；黨代會后一年，政治不確定性消失，地方官員為了仕途，將財政支出轉向見效快的政績工程，為了緩解經濟性支出的壓力，通過增加土地出讓這一具體形式，借助其帶來的稅費收入，短期內提升財政努力度，于是土地出讓圍繞黨代會的變化趨勢與財政努力相應的變化趨勢相一致。

本文的結果有助于我們更好地了解政治周期對財政行為的影響，對財稅體制和晉升體制改革也有一定的借鑒意義。首先，未來財稅體制的改革應從注重“經濟總量”轉變?yōu)榘l(fā)揮效益，完善地方稅收體系，降低地方財政對土地的依賴程度，從而減弱財政努力隨政治周期波動的趨勢。其次，優(yōu)化官員的評價體系，我國近年來創(chuàng)制了地區(qū)發(fā)展與民生指數(shù)，用以衡量一個地區(qū)的綜合發(fā)展水準。這一指標將公共服務、生態(tài)建設、科技創(chuàng)新等指標納入其中。它可以提醒我們，一個地區(qū)的可持續(xù)發(fā)展，不能單以GDP論英雄，從源頭上改善激勵機制才能使地方政府的財政行為更加合理。

（責任編輯：瀟湘子）

Does Chinese-style Political Cycle Influence Fiscal Endeavor

Zhou Shiyu

Abstract： Politics is a key cause of fiscal behavior in local government， but there have been few essays on the fluctuations of fiscal revenue. After presenting the definition of fiscal endeavor， we combine it with the political cycle and promotion tournament. Based on 2000-2013 inter-provincial panel data of China， we find that fiscal endeavor is comparatively lower before the Congress， while it rises heavily after the Congress. Besides， the increase of fiscal endeavor was achieved by land leasing. We attribute this feature to the political uncertainty and promotion incentives， thereby verifying the existence of Chinese-style political cycle.

Keywords： Political Cycle； Fiscal Endeavor； Promotion Incentives