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    我國義務(wù)教育問責(zé)制:內(nèi)涵、困境及對策芻議

    2017-04-13 20:13:06金哲趙士謙
    關(guān)鍵詞:同體問責(zé)制問責(zé)

    金哲,趙士謙

    沈陽師范大學(xué),遼寧沈陽 110034

    我國義務(wù)教育問責(zé)制:內(nèi)涵、困境及對策芻議

    金哲,趙士謙

    沈陽師范大學(xué),遼寧沈陽 110034

    隨著我國義務(wù)教育事業(yè)規(guī)模的不斷擴(kuò)大與教育質(zhì)量的提高,迫切要求推行義務(wù)教育問責(zé)制。目前我國實(shí)施義務(wù)教育問責(zé)制具有重要意義,但也存在諸多問題。主要表現(xiàn)為法律法規(guī)制度不健全,主體具有單一化傾向,文化具有滯后性,評估體系不完善,信息公開具有模糊性等。因此,要建立健全義務(wù)教育問責(zé)的法律法規(guī)制度、構(gòu)建義務(wù)教育問責(zé)主體多元化、培育積極的義務(wù)教育問責(zé)文化、推進(jìn)義務(wù)教育問責(zé)信息公開化,完善義務(wù)教育問責(zé)評估體系。

    義務(wù)教育;問責(zé)制;困境;對策

    隨著教育改革開放的日益加深,教育“依法治?!钡倪M(jìn)程也逐步向縱深發(fā)展,中華人民共和國第十屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第二十二次會議于2006年頒布的新《中華人民共和國義務(wù)教育法》中創(chuàng)造性地提出了義務(wù)教育問責(zé)制。從此,在教育領(lǐng)域拉開了問責(zé)制的序幕。教育問責(zé)制逐漸進(jìn)入到人們的視野里,成為主要的研究問題,時至今日,取得了一些可喜的成果。但是,在實(shí)施義務(wù)教育問責(zé)制過程中依然存在著諸多問題。因此,深入了解義務(wù)教育問責(zé)制的合理內(nèi)涵,厘清其目前困境并探討有效對策,將對義務(wù)教育的縱深發(fā)展有著十分重要的意義。

    一、義務(wù)教育問責(zé)制的內(nèi)涵

    就“問責(zé)制”而言,它是西方政治發(fā)展到一定階段的產(chǎn)物,其最早被大量使用在政治領(lǐng)域與公共管理領(lǐng)域,是指“得到法律或組織授權(quán)的職能人員需要對社會范圍內(nèi)或其職能范圍內(nèi)的行為或事件負(fù)責(zé),應(yīng)對行為提供說明、接受質(zhì)詢并承擔(dān)責(zé)任”。隨著基礎(chǔ)教育的不斷發(fā)展與改革的深入,特別是“依法執(zhí)教”理念的深入人心,問責(zé)制逐漸進(jìn)入到了義務(wù)教育領(lǐng)域中,并以法律的形式固定下來且賦予了嶄新的內(nèi)涵。概況言之,所謂義務(wù)教育問責(zé)制是指在義務(wù)教育階段,根據(jù)我國憲法和教育法的要求對義務(wù)教育主客體之間的權(quán)利與義務(wù)關(guān)系等方面進(jìn)行責(zé)任說明,以執(zhí)行的過程和實(shí)現(xiàn)教育績效的達(dá)成程度進(jìn)行獎勵和懲罰,并改進(jìn)與提升教育質(zhì)量。

    義務(wù)教育問責(zé)制從法律規(guī)范上來說主要應(yīng)該包括四個方面:義務(wù)教育問責(zé)主體、義務(wù)教育問責(zé)客體、義務(wù)教育問責(zé)內(nèi)容和義務(wù)教育問責(zé)方式。義務(wù)教育問責(zé)主體所要解決的是“由誰來問責(zé)”,它最起碼應(yīng)合理地包含政府、教育組織和受教育者個體和其他跟義務(wù)教育有關(guān)或關(guān)心義務(wù)教育健康發(fā)展的社會組織群體等,它不僅涉及到義務(wù)教育內(nèi)部的自我問責(zé)與上級管理部門的問責(zé),也涉及到義務(wù)教育以外的在合法框架下的問責(zé),而且這種問責(zé)一定會伴隨著多元利益相關(guān)者的相互博弈;義務(wù)教育問責(zé)客體所要解決的是“向誰來問責(zé)”,即主要指義務(wù)教育工作者及其實(shí)踐活動,涉及到教育行政部門和教育組織或其他教育機(jī)構(gòu)以及相關(guān)的教育者和受教育者(這種受教育者更多地表現(xiàn)為受教育者的監(jiān)護(hù)人);義務(wù)教育問責(zé)內(nèi)容所要解決的是“問什么”的問題,即不僅要對發(fā)生的重大事故、濫用職權(quán)等進(jìn)行問責(zé),而且要對教育行政決策中的教育目標(biāo)、教育內(nèi)容、教育途徑等各方面進(jìn)行問責(zé);義務(wù)教育問責(zé)方式所要解決的問題是“采取何種措施或手段來問責(zé)”,即義務(wù)教育問責(zé)方式主要涉及到問責(zé)程序與問責(zé)后果兩方面。從問責(zé)程序上看,主要涉及職責(zé)明確、績效報告、獎懲改進(jìn)等方方面面的程序要求;從問責(zé)后果上看,就是對義務(wù)教育責(zé)任人應(yīng)該承擔(dān)的相應(yīng)責(zé)任以怎樣的方式來實(shí)施。

    綜上,義務(wù)教育問責(zé)主體、義務(wù)教育問責(zé)客體、義務(wù)教育問責(zé)內(nèi)容和義務(wù)教育問責(zé)方式,構(gòu)成了一個較為完整的義務(wù)教育問責(zé)內(nèi)涵邏輯體系。這不僅有利于更加集中地認(rèn)識義務(wù)教育問責(zé)制問題,而且也有利于清晰明確地把握義務(wù)教育問責(zé)制的體系,并以此為據(jù)不斷完善我國義務(wù)教育問責(zé)制體系。

    二、義務(wù)教育問責(zé)制面臨的困境

    盡管義務(wù)教育問責(zé)制已受到國家、社會越來越多的關(guān)注,但義務(wù)教育問責(zé)在工作執(zhí)行中卻進(jìn)展緩慢,暴露了一些亟待解決的問題,在一定程度上影響了我國義務(wù)教育事業(yè)的健康發(fā)展。

    (一)義務(wù)教育問責(zé)法律法規(guī)制度不健全

    目前,從已經(jīng)出臺的義務(wù)教育問責(zé)的相關(guān)法律法規(guī)來看,只能說義務(wù)教育問責(zé)的基本原則已經(jīng)確立下來,但依然存在權(quán)責(zé)關(guān)系界定不清、相關(guān)規(guī)定表述過于籠統(tǒng)與模糊,立法上留有空白等問題。

    首先,《中華人民共和國義務(wù)教育法》作為“依法治教”的依據(jù),并沒有對義務(wù)教育問責(zé)的相關(guān)主體間的權(quán)力與責(zé)任做出明確的界定與說明,致使義務(wù)教育的權(quán)責(zé)區(qū)分缺乏合理的判別依據(jù)。例如,對義務(wù)教育中教育者責(zé)任追究的標(biāo)準(zhǔn)是什么;義務(wù)教育階段的中小學(xué)校發(fā)生重大問題、決策失誤、工作執(zhí)行不力等問題,不同部門與不同領(lǐng)導(dǎo)之間應(yīng)負(fù)什么樣的責(zé)任,由誰來負(fù)責(zé)等,這些法律上的規(guī)定是建立義務(wù)教育問責(zé)制的基礎(chǔ),而目前我國義務(wù)教育法律法規(guī)在學(xué)校責(zé)任界定方面依舊存在不夠完善的地方。

    其次,義務(wù)教育問責(zé)條款表述具有模糊性與籠統(tǒng)性。以2006年新頒布的《中華人民共和國義務(wù)教育法》第九條為例,其規(guī)定:“任何社會組織或者個人有權(quán)對違反本法的行為向有關(guān)國家機(jī)關(guān)提出檢舉或者控告”,該法條確定了義務(wù)教育問責(zé)主體的廣泛性。但是,從權(quán)力范圍上來說,“有關(guān)國家機(jī)關(guān)”具體指什么機(jī)關(guān)沒有明確說明,具有相當(dāng)程度的模糊性。另外,“發(fā)生違反本法的重大事件,妨礙義務(wù)教育實(shí)施,造成重大社會影響的,負(fù)有領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任的人民政府或者人民政府教育行政部門負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)引咎辭職”,這從法律后果上做了重要的說明。但是,從義務(wù)教育問責(zé)范圍上來看,“重大社會影響”沒有確切的界定,具體怎樣才算是重大社會影響?這也無疑暴露出教育法條的過于籠統(tǒng)性的一面??梢姡@些法律法規(guī)中出現(xiàn)的模糊性和籠統(tǒng)性的詞語并沒有做出較為明確的說明,致使在實(shí)際操作中具有很大的彈性。

    最后,國家還沒有出臺對義務(wù)教育問責(zé)制明確具體的法律法規(guī)細(xì)則,這不僅為義務(wù)教育階段的權(quán)利所有者在學(xué)校中越權(quán)、侵權(quán)等行為提供了滋生空間,同時也使得利益相關(guān)者很難參與到義務(wù)教育問責(zé)制的監(jiān)督體系中,最終影響了義務(wù)教育問責(zé)制的順利實(shí)施。

    (二)義務(wù)教育問責(zé)主體具有單一化傾向

    在義務(wù)教育的具體實(shí)踐中,可將義務(wù)教育問責(zé)制度分為同體問責(zé)(內(nèi)部問責(zé))與異體問責(zé)(外部問責(zé))?!巴w問責(zé)”又稱內(nèi)部問責(zé),主要是針對同一系統(tǒng)上下級之間而言的,也就是上級黨務(wù)部門或行政部門對下級的監(jiān)督與問責(zé)。而“異體問責(zé)”又稱外部問責(zé),主要是指除上級行政部門或黨務(wù)部門以外的社會公眾,對實(shí)施義務(wù)教育的政府及其行政機(jī)關(guān)的公務(wù)人員的問責(zé),也就是不同部門、不同系統(tǒng)之間的監(jiān)督。兩者構(gòu)成統(tǒng)一整體,相互補(bǔ)充,缺一不可。目前,我國在義務(wù)教育問責(zé)實(shí)施過程中存在過于倚重同體問責(zé)輕異體問責(zé)的現(xiàn)象,如2006年新頒布的《中華人民共和國義務(wù)教育法》第七章“法律責(zé)任”是典型的同體問責(zé),往往是教育主管部門對學(xué)校進(jìn)行問責(zé),卻忽視了學(xué)校對主管部門的質(zhì)問以及對上級責(zé)任的追究,而對異體問責(zé)也只是在第九條略有提及,卻缺乏社會輿論、教師、學(xué)生及家長等監(jiān)督的外部問責(zé)。這種重同體問責(zé)輕異體問責(zé)的現(xiàn)象還會衍生出上級對下級問責(zé)時避重就輕或責(zé)任逃避,使得問責(zé)流于形式,形同虛設(shè)。這不僅會導(dǎo)致義務(wù)教育問責(zé)缺乏公信力,而且也阻礙了我國義務(wù)教育事業(yè)的健康發(fā)展。

    (三)義務(wù)教育問責(zé)文化具有滯后性

    問責(zé)文化的滯后性是當(dāng)前制約我國義務(wù)教育問責(zé)制度發(fā)展遲滯的原因之一。盡管義務(wù)教育問責(zé)制已經(jīng)引起了社會公眾足夠的關(guān)注與普遍認(rèn)可,但各利益主體對義務(wù)教育問責(zé)制度依舊存在責(zé)任意識淡薄、自律意識弱化,問責(zé)意識較差等問題。一方面,作為義務(wù)教育階段的中小學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)在掌握權(quán)力與承擔(dān)責(zé)任的同時,往往將權(quán)力行使大于責(zé)任承擔(dān)。如當(dāng)發(fā)生重大事項時,相關(guān)責(zé)任人之間相互推卸責(zé)任,甚至用權(quán)力壓迫下級承擔(dān)責(zé)任。另一方面,作為師生在問責(zé)意識方面不夠強(qiáng)烈,如自身權(quán)益受到侵害時很少得到有效重視,甚至不敢對上級的處分有任何異議與問責(zé)。

    (四)義務(wù)教育問責(zé)信息公開具有片面性

    義務(wù)教育信息公開不僅是保障師生及社會其他各界對義務(wù)教育信息知情權(quán)的重要舉措,而且也關(guān)系到學(xué)校問責(zé)的實(shí)施效果。

    首先,從學(xué)校角度考慮,教育主管部門掌握著義務(wù)教育全部的公用資源,如資源配置的供給、配置效率等方面的信息。相反,學(xué)校對教育主管部門公共資源配置的信息了解甚少,甚至相關(guān)信息未公開透明,致使學(xué)校對公共資源是否合理利用而產(chǎn)生質(zhì)疑。

    其次,從問責(zé)客體角度考慮,政府的教育行政部門與義務(wù)教育之間是同體問責(zé)方式,他們之間有著千絲萬縷的關(guān)系,進(jìn)而導(dǎo)致我國義務(wù)教育信息公開也存在著一定的局限性,如問責(zé)客體在追求自身利益最大化時,往往將信息封鎖,嚴(yán)重阻礙了我國義務(wù)教育問責(zé)的順利實(shí)施。

    (五)義務(wù)教育問責(zé)評估體系不完善

    義務(wù)教育學(xué)校教育評估是實(shí)現(xiàn)義務(wù)教育問責(zé)的必要保障。在義務(wù)教育問責(zé)方面,我國至今還未建立起一個完善的教育問責(zé)評估體系與評估標(biāo)準(zhǔn),針對問題的發(fā)生基本是事后問責(zé),甚至缺乏獨(dú)立的問責(zé)機(jī)構(gòu)。在同體問責(zé)中,由于責(zé)任評估是上下等級的行政問責(zé),所以大多數(shù)評估人員完全“憑經(jīng)驗、憑感情、憑印象”等來進(jìn)行宏觀審視,不僅缺乏統(tǒng)一明確的評估標(biāo)準(zhǔn),而且也缺乏相互有效的監(jiān)督機(jī)制。在異體問責(zé)中,由于外部力量的介入,致使評估人員的個人素質(zhì)、個人能力與認(rèn)知、價值觀念等主觀因素的不同,導(dǎo)致責(zé)任評估失去一定準(zhǔn)確性與公平性。

    三、完善我國義務(wù)教育問責(zé)制的對策

    當(dāng)前,我國義務(wù)教育問責(zé)制的現(xiàn)實(shí)狀態(tài)不容樂觀,如何有效實(shí)施義務(wù)教育問責(zé)制,促進(jìn)我國義務(wù)教育事業(yè)的蓬勃發(fā)展,是我們亟待解決的問題。

    (一)建立健全義務(wù)教育問責(zé)的法律法規(guī)制度

    建立健全的義務(wù)教育問責(zé)的法律法規(guī),不僅可以從根本上約束義務(wù)教育機(jī)構(gòu)的行為,而且也為利益相關(guān)者提供了有力的法律保障。

    第一,義務(wù)教育問責(zé)制要建立權(quán)責(zé)對等,關(guān)系明晰的責(zé)任體系。在制定相關(guān)法律法規(guī)時,不僅要明確地規(guī)定主體問責(zé)與客體問責(zé)的權(quán)力與義務(wù),而且還要對特殊情形的法律責(zé)任進(jìn)行科學(xué)的界定與設(shè)置。

    第二,《中華人民共和國教育法》作為教育根本大法,建議由全國人民代表大會常務(wù)委員會進(jìn)行修訂,將問責(zé)制納入法律條款,并對其問責(zé)內(nèi)涵做出明確的法律解釋,為義務(wù)教育的問責(zé)進(jìn)一步確定教育問責(zé)的上位概念。同時,要重點(diǎn)對《中華人民共和國義務(wù)教育法》中的模糊性詞匯加以清晰界定與解釋,必須要做出舉例性說明并加以闡述,從而消除歧義。

    第三,在現(xiàn)有法律法規(guī)的基礎(chǔ)上,根據(jù)西方發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗,考慮到我國的具體情況,應(yīng)急需出臺義務(wù)教育問責(zé)制的專項法律法規(guī)及其細(xì)則,如制定《學(xué)校法》,來彌補(bǔ)學(xué)校法律的空白,并明確規(guī)定法律條文,規(guī)范義務(wù)教育問責(zé),進(jìn)而構(gòu)建一個完整的義務(wù)教育問責(zé)系統(tǒng),使義務(wù)教育問責(zé)有章可循、有法可依。

    (二)構(gòu)建義務(wù)教育問責(zé)主體多元化

    義務(wù)教育是一項系統(tǒng)工程,需要義務(wù)教育的利益相關(guān)者承擔(dān)起應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任。

    一方面,要形成內(nèi)部問責(zé)主體多元化。目前,我國義務(wù)教育管理結(jié)構(gòu)在以垂直型問責(zé)為主的同時,應(yīng)當(dāng)建立起對上級與同級之間的平行型問責(zé),使各個主體共同承擔(dān)責(zé)任,例如,學(xué)校定期向上級教育主管部門匯報學(xué)校基本情況,上級主管部門也可以對學(xué)校的建設(shè)以及領(lǐng)導(dǎo)履行的職責(zé)進(jìn)行考察等。因此,在共同的公共利益目標(biāo)下,無論是上級對下級,下級對上級,還是對自身,在各自的職責(zé)和權(quán)利范圍系統(tǒng)內(nèi)部進(jìn)行合理的責(zé)任拷問,這是義務(wù)教育問責(zé)的內(nèi)在需求。

    另一方面,要強(qiáng)化異體問責(zé)的作用。目前,在我國義務(wù)教育問責(zé)主體資源配置格局中,必須將學(xué)生、家長、社會組織及新聞媒體等納入到義務(wù)教育問責(zé)主體的范圍,進(jìn)而使我國義務(wù)教育異體問責(zé)體系更加科學(xué)規(guī)范。例如,建立一個專門的義務(wù)教育問責(zé)機(jī)構(gòu)平臺,當(dāng)師生合法權(quán)益受到侵害時或?qū)W(xué)校管理工作與領(lǐng)導(dǎo)行為產(chǎn)生質(zhì)疑時,義務(wù)教育問責(zé)主體可以通過該平臺相互參與,共同評價與共同監(jiān)督來解決問題,這不僅加強(qiáng)了各方問責(zé)主體對義務(wù)教育監(jiān)督與問責(zé)的有效落實(shí),而且也使同體問責(zé)與異體問責(zé)相互協(xié)調(diào)更加具有科學(xué)性與實(shí)效性。

    (三)培育積極的義務(wù)教育問責(zé)文化

    積極的問責(zé)文化是義務(wù)教育問責(zé)制度實(shí)施的一個重要條件。因此,要完善義務(wù)教育問責(zé)制度,必須要增強(qiáng)責(zé)任感,提升問責(zé)意識等,從而營造良好濃厚的問責(zé)文化氛圍。一是強(qiáng)化義務(wù)教育領(lǐng)導(dǎo)權(quán)責(zé)一致的觀念,增強(qiáng)他們的責(zé)任感,以破除“官本位”的思想,來樹立正確的“以人為本”觀。二是提高師生的主體地位,增強(qiáng)利益相關(guān)者的權(quán)利意識,并要充分認(rèn)識到學(xué)校辦學(xué)活動與自身權(quán)益的內(nèi)在關(guān)系。同時,學(xué)校要對利益相關(guān)者負(fù)責(zé),建立有效的民主參與渠道,使師生積極的監(jiān)督責(zé)任主體參與問責(zé),使義務(wù)教育問責(zé)制順利實(shí)施下去。

    (四)推進(jìn)義務(wù)教育問責(zé)信息公開化

    義務(wù)教育信息公開化,不僅是提高義務(wù)教育問責(zé)效率的基本原則,而且也在建立健全的義務(wù)教育問責(zé)制方面發(fā)揮著重要作用。

    第一,將義務(wù)教育信息公開化納入到法制軌道中,如制定《義務(wù)教育信息公開法》,除了法律法規(guī)規(guī)定必須保密的事項除外,其他事項在原則上必須要全部公開。同時,要建立上下級同體問責(zé)的信息公開平臺,如通過官方網(wǎng)站、公示欄及廣播等途徑進(jìn)行透明公開,以形成統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)。第二,遵循問責(zé)公平價值原則,不僅要加強(qiáng)問責(zé)客體的監(jiān)督力度、接受客體問責(zé)的質(zhì)詢,而且還要對同體問責(zé)的問責(zé)內(nèi)容、程序、方式、結(jié)果等信息要充分知曉。使義務(wù)教育問責(zé)信息更加具有透明度與公信度。

    (五)完善義務(wù)教育問責(zé)評估體系

    只有進(jìn)行科學(xué)合理的責(zé)任評估,才能確保義務(wù)教育問責(zé)的公平性與公正性。因此,可以借鑒國外教育問責(zé)制度的先進(jìn)經(jīng)驗,并結(jié)合我國義務(wù)教育自身的特點(diǎn),成立一個獨(dú)立的義務(wù)教育問責(zé)機(jī)構(gòu),該機(jī)構(gòu)必須具有權(quán)威性與法律性,且對評估程序、評估標(biāo)準(zhǔn)、監(jiān)督機(jī)制、權(quán)責(zé)劃分、問責(zé)方式等問題進(jìn)行詳細(xì)說明。同時,該機(jī)構(gòu)人員必須由學(xué)科專家、教育管理專家、社會專業(yè)評估專家等組成。這種獨(dú)立的義務(wù)教育問責(zé)機(jī)構(gòu)的建立,不僅可以對義務(wù)教育評估起到良好的指導(dǎo)、服務(wù)與監(jiān)督作用,而且也在一定程度上提高了我國義務(wù)教育問責(zé)的科學(xué)性與民主性。

    [1]Jay M.Shafritz.The facts on file dictionary of pub?lic administration[M].New York:Facts on File publication,1985.

    [2]陳冰玉.論高校問責(zé)制[D].中南民族大學(xué),2007(5).

    [3]孟衛(wèi)東,司林波,鄭宏宇.探解“錢學(xué)森之問”:教育問責(zé)制的視角[J].福建論壇(社科教育版),2009(12).

    [4]國務(wù)院法制辦公室.中華人民共和國憲法典[M].中國法制出版,2016(1).

    [5]田艷麗.高校問責(zé)制研究[D].曲阜師范大學(xué),2011(4).

    [6]易雪琴.我國義務(wù)教育問責(zé)制的問題與對策研究[D].湖北大學(xué),2012(5).

    (責(zé)任編輯:武亮)

    2017-03-01

    G522.3

    A

    金哲(1988-),男,遼寧錦州人,沈陽師范大學(xué)教育科學(xué)學(xué)院教育法學(xué)專業(yè)2015級碩士研究生,研究方向:教育法學(xué)基礎(chǔ)理論研究;趙士謙(1971-),男,遼寧黑山人,沈陽師范大學(xué)教育科學(xué)學(xué)院副教授,博士,研究方向:教育政策、教育管理、教育法學(xué)。

    本文系遼寧省教育廳人文社會科學(xué)研究項目(一般項目)“義務(wù)教育行政問責(zé)制度研究”(項目編號:W2014160)的研究成果。

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