依托于宅基地置換的社區(qū)建設中農(nóng)民利益如何安排
——基于利益集團的視角

□王曉晨

(中南財經(jīng)政法大學 湖北 武漢 430073)

依托于宅基地置換的社區(qū)建設中農(nóng)民利益如何安排
——基于利益集團的視角

□王曉晨

(中南財經(jīng)政法大學 湖北 武漢 430073)

宅基地置換政策作為一項創(chuàng)新性的制度設計與安排，通過重新分配權(quán)力而對主體利益獲取產(chǎn)生重要影響。在農(nóng)民以宅基地置換集中安置房，由分散居住形態(tài)向“城市化”社區(qū)集中的過程中，其他利益集團——地方政府、開發(fā)商、村干部利用各自優(yōu)勢參與制度設計與執(zhí)行爭而分利，形成三個層次的利益集團博弈。在這一改革中地方政府掌握權(quán)力資源且目標多元，開發(fā)商憑借經(jīng)濟優(yōu)勢尋求政治偏袒，村干部利用職務之便獲取額外收益，導致農(nóng)民這一弱勢利益集團在制度設計與執(zhí)行中處于劣勢。破解這一難題要求制度設計之初便充分考慮農(nóng)民利益；設立第三方監(jiān)督機制，保證制度有效性和權(quán)力資源合理使用；農(nóng)民提高談判能力克服集體行動困境。

宅基地置換；社區(qū)；利益集團；農(nóng)民；利益

作為有效化解城市建設用地緊張、農(nóng)村宅基地閑置率高這一矛盾的有效手段和保護耕地的有效措施，基于城鄉(xiāng)建設用地增加掛鉤政策的宅基地置換試點工作至今已經(jīng)探索出多種模式。但在這一重新劃分產(chǎn)權(quán)歸屬的制度安排中，利益集團為了在利益再分配中獲得最大利益紛紛采取行動，農(nóng)民這一弱勢利益集團作為政策的直接作用主體在社區(qū)化過程中卻始終處于被動地位。本文以利益集團理論為視角，重點分析作為宅基地置換的主要途徑之一的“改村建區(qū)”模式中各利益集團如何作用并影響農(nóng)民利益。

利益集團理論本身從中觀層面分析制度變遷，本文認為宅基地置換在這一分析框架內(nèi)部仍可劃分為——宏觀、中觀、微觀三個層次的利益集團活動。利益集團主體宏觀層面表現(xiàn)為城鄉(xiāng)兩部門，中觀層面表現(xiàn)為這一政策直接涉及的基本跨部門主體——地方政府、開發(fā)商、村集體；微觀層面表現(xiàn)為政策實施中具體地區(qū)村集體內(nèi)部村干部與村民之間以及村民之間的互動博弈行為。

1 文獻綜述

學者對城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤政策普遍持肯定態(tài)度，進而在此立場基礎上提出個人建議。譚林麗、劉銳（2014）認為增減掛鉤政策應該直面農(nóng)民生產(chǎn)生活所需要的三大基本公共問題：居住問題、依賴土地的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)問題、如何讓進城農(nóng)民有序退出宅基地的問題；并提出應因地制宜地實行集中居住政策，注重為在村農(nóng)民提供公共服務的觀點。在具體宅基地置換工作中，多數(shù)學者依靠地域進行具體分析，以下是具有代表性的研究：在宅基地置換模式方面，上官彩霞（2015）分析了三種置換模式——置換宅基地模式、置換集體公寓房模式和置換商品房模式對農(nóng)民福利的影響。在宅基地置換中出現(xiàn)的問題方面，王春（2016）以玉堂鎮(zhèn)作為調(diào)查樣本，對玉堂鎮(zhèn)近些年來農(nóng)村宅基地置換現(xiàn)狀進行調(diào)查研究，分析認為該鎮(zhèn)農(nóng)村宅基地置換中存在土地管理法律法規(guī)不配套、征地補償安置政策不科學、政府統(tǒng)籌不夠以及農(nóng)村傳統(tǒng)“祖屋”意識阻礙拆遷等問題。在宅基地政策實施建議方面，洪婉儀（2013）針對廣東省東莞市長平鎮(zhèn)置換中總體規(guī)劃不明確、補償標準不統(tǒng)一提出了完善宅基地置換過程中的相關保障機制、規(guī)范農(nóng)村宅基地置換的具體措施、加快引入第三方評價機制等建議。

大多數(shù)研究對宅基地置換持肯定態(tài)度，同時也認為政策具體實施中存在很多問題。本文從利益集團角度切入，抓住改革中三個層次的利益集團博弈關系，并嘗試針對部分問題提出建議。

2 城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤政策與宅基地置換

城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤，即農(nóng)村建設用地減少與城鎮(zhèn)建設用地增加相掛鉤。宅基地置換工作將農(nóng)村村民合法使用的用于建設住宅的集體所有土地征收復墾，同時拆遷村民騰挪到集中安置區(qū)或在政府主導下按照置換標準，換取公寓房遷入集中居住區(qū)。原先平面式一家一戶分布的農(nóng)戶搬遷到集中的多層樓房安置區(qū)，且臨近幾個村莊合并成一個小區(qū)，采用城市居民公寓式小區(qū)的建設模式。與宅基地置換配套的土地征收改變了農(nóng)民生產(chǎn)方式，集中的社區(qū)居住則改變了農(nóng)民傳統(tǒng)的村落居住形態(tài)。

3 宅基地置換中三層次利益集團博弈行為

杰弗利·貝利（Jeffrey Berry，1989）將利益集團定義為“一個擁有某些共同目標并試圖影響公共政策的個體構(gòu)成的組織實體”。利益集團的共同點是內(nèi)部成員存在某種程度的共享利益。在利益集團作用下，制度決定中存在“數(shù)量悖論”1。按照奧爾森分析，在社會經(jīng)濟政策和制度的決定中，人數(shù)少的利益集團具有相容性，易于克服搭便車問題形成一致行動，從而在政策和制度制定中獲得話語權(quán)；而人數(shù)多的利益集團存在嚴重的集體行動困境，個人成本大于收益而難以為集體利益發(fā)聲，集體處于不利地位。在宅基地置換中，農(nóng)民群體的利益維護存在更復雜的困境。一方面，農(nóng)民群體人數(shù)眾多，維權(quán)的個人收益小，存在普遍的搭便車心理；更深層次的是，在農(nóng)村地區(qū)權(quán)力監(jiān)督機制不完善，掌握權(quán)力資源的地方政府與基層干部濫用權(quán)力資源甚至暴力拆遷，反抗制度的個體面臨被體制內(nèi)權(quán)威制裁的風險，個人維權(quán)的高成本加劇了維權(quán)困境。農(nóng)民在政策、制度信息方面處于不利地位。由于自身知識能力的限制，農(nóng)民對于中央政策文件的具體內(nèi)容認識不清晰，談判能力有限，難以利用相關文件進行自主維權(quán)。這是直接意義上的“數(shù)量悖論”——少數(shù)個體組成的小集團掌握著大量權(quán)力資源，無視制度框架謀求集團利益，或影響制度變遷，導致制度非中性；而人數(shù)眾多的農(nóng)民處于被動的弱勢地位，對自身可得權(quán)利認識不清、知情權(quán)未得到保障、缺乏組織性，政治影響力微弱。

農(nóng)村改革中的利益集團博弈體現(xiàn)在三個層次。具體到宅基地置換政策，宏觀層面表現(xiàn)為城鄉(xiāng)二部門利益集團博弈，中觀層面體現(xiàn)在這一具體制度安排中涉及的跨部門利益主體——地方政府、開發(fā)商、村集體三方之間；微觀層面則表現(xiàn)在村集體內(nèi)部利益主體——村干部與村民以及農(nóng)民個體之間。

第一，宏觀層面城鄉(xiāng)兩部門博弈。長期以來，在我國政策體現(xiàn)出明顯的城市偏好，城市利益集團組織程度高、具有經(jīng)濟、技術(shù)、區(qū)位等優(yōu)勢，中央政府處于國家整體經(jīng)濟發(fā)展以及政治穩(wěn)定的考量，選擇了農(nóng)村支持城市、農(nóng)業(yè)支持工業(yè)的發(fā)展道路，偏向城市的政策作為一種制度安排形成與城鄉(xiāng)博弈，又發(fā)揮作用使得城鄉(xiāng)二元體制逐漸形成并得到鞏固。在整體經(jīng)濟實力大幅提升、城市得到快速發(fā)展、城鄉(xiāng)兩極分化嚴重背景下，國家愈發(fā)重視三農(nóng)問題，并不斷通過制度創(chuàng)新嘗試破解城鄉(xiāng)二元體制，但初始稟賦差異導致城市累積優(yōu)勢持續(xù)擴大，城市既得利益集團在制度形成與變遷中，極力維護本集團利益，改革整體向好而局部問題重重。

第二，宅基地制度安排中涉及的跨部門三大利益集團博弈?！霸谕坏闹贫认拢煌巳核@得的往往是各異的東西，而那些已經(jīng)或?qū)⒁軌驈哪撤N制度安排中獲益的個人或集團，也定會竭盡全力地去為之奮斗2。”由于各地經(jīng)濟發(fā)展水平、人均土地數(shù)量等存在差異，基于城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤制度的具體實施存在彈性——具體拆遷補償標準由地方制定。掌握有行政權(quán)力的地方政府在監(jiān)督不足的條件下，容易出現(xiàn)代理人機會主義。在土地征收與開發(fā)中，開發(fā)商借助經(jīng)濟優(yōu)勢開展尋租活動，尋求政治偏袒；經(jīng)濟權(quán)力與政治權(quán)力的互動反過來激勵了地方政府的設租行為。而以村集體為組織形式的農(nóng)民在信息方面的劣勢加劇了制度設計與落實中的弱勢地位，且人數(shù)眾多的農(nóng)民組織性差，大集團行動困境使得農(nóng)民的利益訴求難以實現(xiàn)。

第三，政策實施過程中村集體內(nèi)部利益主體博弈。一方面，在經(jīng)濟利益的牽引下，基層村干部異化，地方政府、開發(fā)商形成合謀的特殊利益集團，站在廣大農(nóng)民的對立面。另一方面，農(nóng)民追求自身利益最大化，以拖延搬遷時間的方式極力要求提高補償標準，延緩搬遷進度。此外，農(nóng)民內(nèi)部對于拆遷補償標準難以協(xié)調(diào)，存在對比與不滿情緒。

4 建議

解決不同利益集團——地方政府濫用權(quán)力、片面追求地方財政；開發(fā)商實行尋租活動；村干部利益職責之便中飽私囊等問題，主要在于提高農(nóng)民群體談判能力，同時發(fā)展三方監(jiān)督組織，進行監(jiān)督。

4.1 成立農(nóng)民協(xié)會

缺少專門的代表性組織為農(nóng)民發(fā)聲是人數(shù)眾多的農(nóng)民深陷集體行動困境以及自身專業(yè)知識與技能不足等導致的制度決定數(shù)量悖論的重要原因，也導致農(nóng)民利益難以在政策執(zhí)行中得到有效保護。農(nóng)民協(xié)會應兼?zhèn)渑囵B(yǎng)和組織職能。培養(yǎng)農(nóng)民的專業(yè)知識技能和對法律法規(guī)以及政策的理解把握能力，提高自身經(jīng)濟能力、打破信息不對稱困局；在必要時候組織農(nóng)民群體通過合法合理途徑維護自身權(quán)益，在制度設計與施行中提高農(nóng)民的談判能力，改變?nèi)鮿菁瘓F性質(zhì)。

4.2 完善監(jiān)督機制

權(quán)力尋租現(xiàn)象近幾年在嚴厲的反腐敗政策下有所改善，但在農(nóng)村改革的地方政府、基層自治單位仍存在，尋租、腐敗的代理機會主義為改革帶來高額成本。宅基地置換工作的決策掌握在政府部門手中，為防止利益集團尋租，遏制“軟政權(quán)”腐敗，在政策制定的過程中必須設計監(jiān)督機制，采用第三方獨立監(jiān)督的形式，保證監(jiān)督效果，并與農(nóng)民協(xié)會協(xié)力發(fā)揮農(nóng)民的監(jiān)督作用。

基于城鄉(xiāng)建設用地掛鉤的宅基地置換政策出發(fā)點在于解決城鎮(zhèn)化中的城鄉(xiāng)矛盾，推進農(nóng)村現(xiàn)代化、城鄉(xiāng)一體化進程，這一頂層制度設計在有效執(zhí)行的情況下無疑將帶來改革紅利。但在實行過程中，農(nóng)民作為弱勢利益集團，難以在制度形成之際發(fā)揮足夠影響力；且在政策執(zhí)行中缺乏談判能力，利益難以保障。實際征地過程中暴露種種問題，國家作為制度供給方和集團利益平衡者必須給予重視，從而使農(nóng)民群體切實享受制度紅利，推進社會協(xié)調(diào)發(fā)展。

[1]盧現(xiàn)祥，朱巧玲.新制度經(jīng)濟學[M].北京大學出版社，2015：248-279.

[2]【美】曼瑟爾·奧爾森.集體行動的邏輯[M].陳郁等，譯.上海：格致出版社，2014:5-59.

[3]王春.都江堰市玉堂鎮(zhèn)農(nóng)村宅基地置換問題研究[D].西南財經(jīng)大學,2016：23-35.

[4]洪婉儀.農(nóng)村宅基地置換的問題及對策研究[D].廣西師范大學,2016：50-67.

[5]上官彩霞.城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤實施中宅基地置換的模式選擇及其對農(nóng)民福利的影響研究[D].南京農(nóng)業(yè)大學,2015：53-69，85-113.

[6]盧現(xiàn)祥.論政府行為中的設租與尋租問題[J].中州學刊,1999,(06):37-40.

1004-7026（2017）16-0010-02

TU982.29

A

10.16675/j.cnki.cn14-1065/f.2017.16.007

王曉晨（1996.1-），女，漢族，山東濰坊人，中南財經(jīng)政法大學經(jīng)濟學院，2014級本科生。