從《貨殖列傳序》理解公共政策系統(tǒng)1

黃文燕

從《貨殖列傳序》理解公共政策系統(tǒng)1

黃文燕1，2

（1.武漢大學(xué) 政治與公共管理學(xué)院，湖北 武漢 430072；2.中共惠州市惠城區(qū)委黨校，廣東 惠州 516007）

《史記·貨殖列傳序》集中體現(xiàn)了司馬遷的經(jīng)濟主張，也包含了一些有研究價值的政策思想。文章從政策系統(tǒng)的組成出發(fā)，通過對《貨殖列傳序》在政策主體的自利性、政策對象的順從程度、政策環(huán)境的影響等方面的梳理分析，從另外一個角度理解政策系統(tǒng)，同時為優(yōu)化公共政策系統(tǒng)提出建議。

《貨殖列傳序》；政策主體；政策對象；政策環(huán)境

“史家之絕唱，無韻之離騷”是魯迅先生對《史記》的高度評價。作為一部百科全書式的著作，從政治到經(jīng)濟，從文化到軍事，其中所涉及到的內(nèi)容都是我們當(dāng)代研究古代典章制度、人文歷史、經(jīng)濟文化、自然科學(xué)的重要史料?！敦浿沉袀鳌肥恰妒酚洝菲呤袀髦?。何謂“貨殖”？“貨”，貨物、商品?！爸场?，生息?！柏浿场保褪抢蒙唐返纳a(chǎn)和交換進行貿(mào)易，從中生財求利的意思?！敦浿沉袀鳌穼ｉT記敘了杰出人物從事“貨殖”的事情，反映了從春秋到漢武帝時期的經(jīng)濟發(fā)展概況。而《貨殖列傳序》作為《貨殖列傳》的序言，論述了“貨殖”在社會經(jīng)濟發(fā)展中的重要意義，集中體現(xiàn)了其作者司馬遷的經(jīng)濟思想，這其中也包含了一些與公共政策相關(guān)的政策思想，值得去研究和認(rèn)識，有助于更好地理解公共政策系統(tǒng)。

一、政策系統(tǒng)的組成

按照通常的整體功能趨向的政策系統(tǒng)觀界定，政策系統(tǒng)是為實現(xiàn)公共政策功能，若干政策主體、程序、制度以及各種環(huán)境因素通過相互作用而形成的一個有機體。廈門大學(xué)的陳振明教授認(rèn)為，擁有合法的權(quán)力或者權(quán)利直接或間接地參與到公共政策決策過程的個人、團體與政黨，公共政策要解決的社會問題和作用的政策對象，以及對政策形成、政策實施、政策評估和終止造成影響的各種環(huán)境因素，這三大部分共同組成了政策系統(tǒng)，即學(xué)術(shù)界通常所說的政策主體、政策客體和政策環(huán)境［1］。詹姆斯·E·安德森在《公共政策》一書中將政策主體劃分為官方政策主體和非官方政策主體。官方政策主體是指具有合法的正式的權(quán)力去參與政策制定及政策其他過程的個人、團體與機構(gòu)，主要包括立法、司法和行政機關(guān)。非官方政策主體是指不擁有合法的正式的權(quán)力，但擁有合法權(quán)利，或?qū)嶋H上能直接或間接地參與政策過程的主體，主要包括政黨、利益集團和公民個人。從政策客體這方面來說，制定和執(zhí)行公共政策就是為了解決社會問題，使現(xiàn)有狀態(tài)轉(zhuǎn)變?yōu)榉先祟惿鐣l(fā)展的狀態(tài)，這關(guān)系到大多數(shù)人的利益，而這些人就是政策作用的對象。在環(huán)境因素方面，政策的形成、實施、政策所產(chǎn)生的效果等等都受到環(huán)境因素的制約和影響，這些環(huán)境因素有自然的，有經(jīng)濟的，有文化的，也有國際的，它們或者單獨或者綜合或者直接或者間接地對公共政策系統(tǒng)造成影響。

二、從《貨殖列傳序》理解公共政策系統(tǒng)

（一）政策主體的自利性

公共政策的目的是為了解決公共問題，達成公共目標(biāo)，實現(xiàn)公共利益。因此，參與政策過程的主體必然具有公共性的特征，這是其取得合法性的基礎(chǔ)。但是，政策主體，不管是官方政策主體還是非官方政策主體，不管是個人還是組織機構(gòu)，都是由一個個“經(jīng)濟人”組成的，有生存、發(fā)展和享受等各方面的需求和欲望。司馬遷在《貨殖列傳序》中寫到，“至若《詩》《書》所述，虞夏以來，耳目欲極聲色之好，口欲窮芻豢之味，身安逸樂，而心夸矜勢能之榮。使俗之漸民久矣，雖戶說以眇論，終不能化?！彼抉R遷認(rèn)為，人們耳朵總是想要聽到最好聽的聲音，眼睛總是要欣賞最美麗的事物，嘴里總想吃上最好吃的食物，身體安于享樂，心里又羨慕那些有權(quán)有勢、有才有能的榮光，所以即使用老子那種美妙的理論去一戶戶地勸說，也不能感化他們，由此體現(xiàn)了人追求物質(zhì)利益和欲望滿足的本性，即自利性。

“太公勸其女功，極技巧，通魚鹽”，“管子修之，設(shè)輕重九府”，這種自上而下的政策形成過程，體現(xiàn)的是精英理論的思想和觀點。太公、管子都屬于精英，是有合法權(quán)力參與政策制定及政策其他過程的個人。在這里，公共政策是由掌握統(tǒng)治權(quán)的杰出人物即太公、管子決定的，并由他們所代表的政府付諸實施。雖然這是他們順應(yīng)自然和經(jīng)濟規(guī)律做出的正確決策，但是并不能否認(rèn)他們屬于政策制定和執(zhí)行過程中的絕對權(quán)威。公共政策是對全社會的價值進行權(quán)威性的分配［2］，其實質(zhì)就是對利益資源的劃分。當(dāng)精英追求的利益和偏好與公共利益相悖時，其主導(dǎo)的公共政策就會忽視其他政策主體和政策對象的利益和訴求，從而造成政策的變異和失效。同樣的，其他政策主體，在政策參與過程中，由于自身對利益的天性追求，不可能保持完全的“價值中立”狀態(tài)。正所謂“天下熙熙，皆為利來；天下攘攘，皆為利往?！币恍┱咧黧w會根據(jù)自身利益的需要，忽視公共利益，跨越合法合理的權(quán)力使用范圍，對政策進行隨意變通、肆意調(diào)整、甚至用其他的政策代替，公共政策不能得到有效執(zhí)行，政策目標(biāo)無法順利實現(xiàn)，導(dǎo)致了政策失敗的結(jié)果。

（二）政策對象的順從程度

公共政策都有自己的預(yù)期目標(biāo)，能否順利實現(xiàn)這個目標(biāo)，要考慮政策對象對政策的理解、接受和順從程度。從政策激勵的維度分析，一項政策的預(yù)期目標(biāo)如果與政策對象的需求和利益吻合，那么這項政策就容易得到政策對象的認(rèn)同；反過來說，一項政策如果損害到政策對象的利益，那么該政策受到政策對象反對和抵制的可能性就很大。“于是太公勸其女功，極技巧，通魚鹽，則人物歸之，繈纑至而輻奏?！苯膭顙D女紡線織布，極力提倡工藝技巧，又讓人們把本地的魚鹽販運到其他地方，其目的就是為了“上則富國，下則富家”。這一政策目標(biāo)與人們的求富心理相吻合，所以太公的激勵政策一出臺，各地百姓就分沓而至，以實際行動表現(xiàn)了對太公政策的支持。

當(dāng)然，不是說政策只要損害到政策對象的利益，就一定會被抵制。這其中還有很多方面的因素起作用，比如出于成本收益的權(quán)衡，大局或整體的考慮，或畏懼懲罰等原因，人們也會接受和遵從政策［3］。同樣的，政策對象之所以對政策難以認(rèn)同，除了利益因素之外，很大程度上還因為政策對象對政策執(zhí)行者缺乏信任。武漢大學(xué)的丁煌教授認(rèn)為，政策被有效實施的重要原因之一就在于政策對象對政策執(zhí)行者的信任［4］。如果政府官員的人格存在缺陷，如貪污腐敗，或者工作能力欠缺，只會說“假”、“大”、“空”的話，卻沒有履職盡責(zé)，以真正地實際行動為百姓辦實事解難事做好事，百姓就會從心底抗拒這些政府官員，進而對他們所推行的政策也缺乏信任感和認(rèn)同感。

（三）政策環(huán)境的影響

研究政策不能不研究環(huán)境。從人到物，從自然到社會，從歷史到文化，都會對公共政策產(chǎn)生作用和影響?！敦浿沉袀餍颉妨信e了當(dāng)時國內(nèi)各地豐富的物產(chǎn)，這種自然地理環(huán)境為政策的制定和執(zhí)行提供了各種可能性?！按r(nóng)而食之，虞而出之，工而成之，商而通之”，靠農(nóng)民耕種取得食物，靠虞人開發(fā)山中資源，靠工匠制造器具，靠商人貿(mào)易使貨物流通，農(nóng)虞工商在發(fā)展生產(chǎn)中發(fā)揮了各自的作用，決定和制約著政策的發(fā)展。而“物賤之徵貴，貴之徵賤”的自然規(guī)律對政策系統(tǒng)也有一定的影響。在《貨殖列傳序》中，司馬遷認(rèn)為“人各任其能，竭其力，以得所欲”，人們對物質(zhì)生活和利益的追求促使社會分工產(chǎn)生，分工與合作使得市場中各個獨立部分通過商品流通成為一個有機整體，這些都不是“政教發(fā)徵期會”的，是自然產(chǎn)生發(fā)展起來的，客觀規(guī)律使然。然而上面所述內(nèi)容只是司馬遷的主張，當(dāng)時的社會大環(huán)境是“重農(nóng)輕商”、“重本抑末”，這在商鞅變法中體現(xiàn)得尤為明顯，“使商無得糴，農(nóng)無得糶”，“重關(guān)市之賦”，使“農(nóng)逸而商勞”（《商君書·墾令》）。通過國家的干預(yù)來調(diào)節(jié)利益分配，將商人的利益重新分配給國家和農(nóng)民，這種政策必然會損害工商業(yè)者的利益，不利于富國裕民目標(biāo)的實現(xiàn)。

就同一個問題而言，不同的歷史時期不同的社會環(huán)境也會產(chǎn)生不同的公共政策。比如我國的計劃生育政策，由于我國人口形勢的不斷變化，就經(jīng)歷了“一對夫婦只生育一個孩子”，“農(nóng)村獨女戶二胎”，“單獨二孩”，“全面放開二孩”這幾個不同的政策階段，充分體現(xiàn)了政策環(huán)境對公共政策的影響作用。隨著經(jīng)濟的不斷發(fā)展和社會的不斷變遷，政策環(huán)境的多種因素交雜在一起，呈現(xiàn)復(fù)雜化、多樣化的趨勢，公共政策必須要適應(yīng)這種環(huán)境的變化，否則就會成為社會良性發(fā)展的絆腳石，產(chǎn)生負(fù)面影響。

三、如何優(yōu)化公共政策系統(tǒng)

（一）保障政策主體的多元化參與

在當(dāng)代，政策主體的多元化參與，主要體現(xiàn)為官方政策主體和非官方政策主體對公共利益進行各自的理解和詮釋，然后通過自身的行為活動影響公共政策過程。所以，政策主體的多元化參與，是平衡各方利益訴求，減輕政策主體的自利性特征對公共政策影響的重要保障，是政策過程民主化的關(guān)鍵。必須建立完善的制度渠道，激發(fā)多元主體表達各自利益訴求的意愿，暢通他們參與政策過程的途徑，既充分重視官方政策主體的意見，同時也重視來自其他政策主體的意見和建議，最大程度地保證決策程序和政策目標(biāo)的民主化，從而避免了封閉的政策制定過程，避免了政府議程就是政策議程，打破了政府在配置資源過程中占據(jù)絕對主導(dǎo)地位，其他政策利益相關(guān)者難以影響政策過程的局面。

（二）加強與政策對象的溝通

政策對象在公共政策過程中不是完全的被動接受者，他們的主動參與和消極應(yīng)對甚至抵制都能夠影響到政策的最終效果。所以必須做好政府與政策對象之間的溝通工作，通過二者的合作共贏達到最好的政策效果。政策涉及的是對利益的分配問題，必然有人得到實惠有人遭受利益損害。政府要認(rèn)真聽取政策對象的意見和建議，創(chuàng)造良好的政策服從環(huán)境，對利益受損者適當(dāng)補償，使政策對象積極服從政策執(zhí)行，實現(xiàn)政策目標(biāo)。在政策執(zhí)行中，要以政策對象的滿意度為重要標(biāo)準(zhǔn)來選擇合適的政策執(zhí)行者，提高政策對象的信任度，從而提高他們參與政策過程的積極性。由此，才能使民意真正轉(zhuǎn)化成為政策過程的良性驅(qū)動和外部監(jiān)督。

（三）適應(yīng)政策環(huán)境的變化

公共政策的內(nèi)容及其存在方式和形態(tài)會隨著環(huán)境等相關(guān)因素的改變而進行相應(yīng)地調(diào)整。這是公共政策具有的動態(tài)屬性。當(dāng)前，生態(tài)環(huán)境的惡化，科學(xué)技術(shù)的發(fā)展，經(jīng)濟形勢的改變，國家地位的提升，精神文化的需求等多種因素都在一定程度上影響了公共政策。同時多種因素交織在一起，以合力的形式影響著公共政策的價值選擇、目標(biāo)選擇和途徑選擇。因此，公共政策的制定和發(fā)展必須充分考慮政策環(huán)境的復(fù)雜性、多樣性、差異性、動態(tài)性、層次性和整體性。只有準(zhǔn)確認(rèn)識與把握公共政策環(huán)境，才有可能制定出最優(yōu)的公共政策。

［1］陳振明.政策科學(xué)：公共政策分析導(dǎo)論［M］.北京：中國人民大學(xué)出版社，2003：55-69.

［2］戴維·伊斯頓.政治體系：政治學(xué)狀況研究［M］.馬清槐，譯.北京：商務(wù)印書館，1993：122-128.

［3］謝明.公共政策分析概論［M］.北京：中國人民大學(xué)出版社，2011：50-51.

［4］丁煌.淺談?wù)哂行?zhí)行的信任基礎(chǔ)［J］.理論探討，2003（5）：91-93.

An Understanding of Public Policy System Based on the Preface of"Biographies of Merchants"

HUANG Wenyan
（1.School of Political Science and Public Administration，Wuhan University，Wuhan 430072，Hubei，China；2.Party School of CPC Huicheng District Committee，Huizhou 516007，Guangdong，China）

The preface of“Biographies of Merchants”in“Records of the Historian"embodies the economic proposition of Sima Qian and contains some valuable policy thoughts.With the focus on the composition of policy system，this paper discusses the understanding of public policy system based on the analysis of the preface in policy subject，policy object and policy environment，and finally，it puts forward some suggestions for the optimization of public policy system.

preface of“Biographies of Merchants”；policy subject；policy object；policy environment

D035

A

1671-5934（2017）05-0024-03

2017-06-18

黃文燕（1984- ），女，福建漳州人，武漢大學(xué)在職研究生，研究方向為公共政策，E-mail：171315759@qq.com

【責(zé)任編輯：孫 健】