行政村規(guī)模調(diào)整的路徑選擇及對(duì)策研究
——以浙江省永康市農(nóng)村為例

王燦燦， 陳永強(qiáng)

(中共永康市委黨校， 浙江 永康 321300)

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行政村規(guī)模調(diào)整的路徑選擇及對(duì)策研究
——以浙江省永康市農(nóng)村為例

王燦燦， 陳永強(qiáng)

(中共永康市委黨校， 浙江 永康 321300)

在全國(guó)實(shí)施行政村規(guī)模調(diào)整以來(lái)，各地農(nóng)村已初見(jiàn)成效，但在行政村規(guī)模調(diào)整后新村融合發(fā)展中還存在對(duì)新村認(rèn)同感低、集體資產(chǎn)融合困難、新村規(guī)劃難以落實(shí)、社會(huì)治理難度增大等現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。在行政村規(guī)模調(diào)整過(guò)程中，可綜合借鑒山東淄博模式、浙江東陽(yáng)模式兩種典型路徑，并提出加快推進(jìn)新村融合發(fā)展的對(duì)策建議：秉持協(xié)調(diào)發(fā)展理念，有效推進(jìn)資產(chǎn)重組，完善基層選舉機(jī)制，加強(qiáng)基層組織建設(shè)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。

行政村； 規(guī)模調(diào)整； 合并； 融合

中共十八屆五中全會(huì)指出：要重點(diǎn)促進(jìn)城鄉(xiāng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展，不斷增強(qiáng)發(fā)展整體性，推動(dòng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，塑造要素有序自由流動(dòng)、主體功能約束有效、基本公共服務(wù)均等、資源環(huán)境可承載的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新格局。這為行政村規(guī)模調(diào)整提供了良好的政策指導(dǎo)。在城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的背景下，要想實(shí)現(xiàn)農(nóng)村發(fā)展的新騰飛，當(dāng)前村多人少、土地資源分散、管理服務(wù)不到位、干事創(chuàng)業(yè)能力不高、基礎(chǔ)設(shè)施不完善、經(jīng)濟(jì)差距大等問(wèn)題亟待解決，因此，行政村規(guī)模調(diào)整成為農(nóng)村發(fā)展的必然趨勢(shì)。行政村規(guī)模調(diào)整就是要改變農(nóng)村發(fā)展落后、管理落后、基礎(chǔ)設(shè)施落后、服務(wù)落后的狀態(tài)，優(yōu)化農(nóng)村社會(huì)組織方式，提高農(nóng)村各種資源的利用效率，為新農(nóng)村建設(shè)拓展區(qū)域空間，加快推進(jìn)農(nóng)村的工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程，改善農(nóng)民生活質(zhì)量。

一、 從城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展背景思考行政村規(guī)模調(diào)整的意義

行政村規(guī)模調(diào)整，是城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的必由之路，它對(duì)農(nóng)村發(fā)展、百姓生活提升具有一定的積極意義，主要?dú)w納為以下幾個(gè)方面：

一是有利于優(yōu)化整合農(nóng)村資源，打破農(nóng)村分散的低層次發(fā)展格局。行政村規(guī)模調(diào)整的一個(gè)重要意義就是讓分散的人力、資金、土地重新整合規(guī)劃，讓各種資源能夠最大限度地發(fā)揮作用，形成各種資源互補(bǔ)的放大效應(yīng)，有力推動(dòng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展。二是有利于完善農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施，加快實(shí)現(xiàn)共建共享。目前，農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)存在兩極分化的現(xiàn)象，有的小村公共基礎(chǔ)設(shè)施差甚至無(wú)，有的村被分隔成多個(gè)小村，每隔幾百米就有同樣的基礎(chǔ)設(shè)施，導(dǎo)致投入成本高、投資效益差、設(shè)施的維護(hù)成本高、使用頻率差別大等問(wèn)題。行政村規(guī)模調(diào)整后，可以集中有限的人力、物力和財(cái)力，在有限的土地上進(jìn)行規(guī)劃、建設(shè)、維護(hù)，集中在一處建設(shè)較好的辦公樓和公共健身器材等公共基礎(chǔ)設(shè)施，這樣既能減少建設(shè)與維護(hù)費(fèi)用，又能實(shí)現(xiàn)“共建共享”，從而提高農(nóng)村居民生活、居住環(huán)境質(zhì)量，提升村民幸福感，為實(shí)現(xiàn)農(nóng)村現(xiàn)代化提供一條現(xiàn)實(shí)的路徑。三是有利于降低行政運(yùn)行成本，提高資金利用率。在鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)化程度不斷提高的情況下，行政村規(guī)模調(diào)整對(duì)降低鄉(xiāng)村治理成本有現(xiàn)實(shí)和長(zhǎng)遠(yuǎn)效益，能夠有效削減不必要的行政開支，提高辦事效率。調(diào)整前的行政村規(guī)模小、數(shù)量多的狀況會(huì)直接導(dǎo)致各村的行政人員多，這就直接增加了相應(yīng)的財(cái)政開支，因此，行政村規(guī)模調(diào)整后，必然帶來(lái)村級(jí)領(lǐng)導(dǎo)班子的精簡(jiǎn)，節(jié)約行政成本。以永康市為例,合并一個(gè)村就能夠減少3萬(wàn)元的開支，減少300個(gè)村，就能夠減少900萬(wàn)元的支出。節(jié)省下來(lái)的開支可轉(zhuǎn)化為新農(nóng)村建設(shè)的投入,增加新農(nóng)村建設(shè)資金，保證農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施等的建設(shè)資金投入，促進(jìn)農(nóng)村各項(xiàng)事業(yè)的發(fā)展。四是有利于基層組織建設(shè)，優(yōu)化干部隊(duì)伍。從班子上看，村莊合并能夠在更大的區(qū)域范圍內(nèi)選擇能人，強(qiáng)化基礎(chǔ)組織建設(shè)，優(yōu)化干部隊(duì)伍。行政村合并后可以選拔出相對(duì)優(yōu)秀的干部，優(yōu)中選優(yōu)，改善了村干部的結(jié)構(gòu)和素質(zhì)，集中有能力管村、治村、發(fā)展村的精英，以帶領(lǐng)群眾更好地生活、更好地發(fā)展。同時(shí)，行政村調(diào)整給原本長(zhǎng)期封閉的各村帶來(lái)了“新鮮因子”，打破了原本宗教、姓氏家族形成的利益群體，形成新的利益博弈態(tài)勢(shì)，有利于沖破舊的管理模式，形成良好的管理氛圍。

二、 行政村規(guī)模調(diào)整后新村融合存在的問(wèn)題：以浙江省永康市農(nóng)村為例

從2004年，中央出臺(tái)一號(hào)文件開始，行政村規(guī)模調(diào)整如雨后春筍般開始在各地區(qū)試行，從2013年民政部統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)看，我國(guó)農(nóng)村村委會(huì)在1999年到2011年間，由80.1萬(wàn)個(gè)減少到59萬(wàn)個(gè)，總數(shù)減少了1/4[1]。但從浙江省近年來(lái)行政村規(guī)模調(diào)整的發(fā)展情況來(lái)看，仍然普遍存在著數(shù)量多、規(guī)模小、布局散、經(jīng)濟(jì)弱等問(wèn)題。

(一)浙江省永康市行政村規(guī)模調(diào)整的基本概況

以浙江省永康市為例，2000年，永康市有15個(gè)鎮(zhèn)、7個(gè)鄉(xiāng)；2006年，永康市根據(jù)《浙江省人民政府關(guān)于永康市行政區(qū)劃調(diào)整的批復(fù)》(浙政函[2006]59號(hào))精神，設(shè)立前倉(cāng)鎮(zhèn)建制、舟山鎮(zhèn)建制、方巖鎮(zhèn)建制、西溪鎮(zhèn)建制、唐先鎮(zhèn)建制。調(diào)整后，轄4個(gè)街道(東城、西城、江南、芝英)、10個(gè)鎮(zhèn)(石柱、前倉(cāng)、舟山、古山、方巖、龍山、西溪、象珠、唐先、花街)、17個(gè)社區(qū)、34個(gè)居民區(qū)、712個(gè)行政村；2009年，根據(jù)浙江省政府《關(guān)于永康市部分行政區(qū)劃調(diào)整的批復(fù)》(浙政函[2009]157號(hào))，行政村規(guī)模再次進(jìn)行微調(diào)。2014年統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，永康市有16個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，710個(gè)行政村，農(nóng)業(yè)人口492312人，村均人數(shù)693人左右[2]?？梢?jiàn)，經(jīng)過(guò)以上多次變更后，行政村數(shù)量并未減少，在這樣的情況下，行政村發(fā)展仍存在諸多問(wèn)題。

1.人口分散，能人較少。據(jù)永康市2014年底統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，該市最小村只有15戶37人(方巖鎮(zhèn)定塘村)，其中100人以下的村有7個(gè)(古山2個(gè)、方巖2個(gè)、象珠1個(gè)、花街1個(gè)、城西新區(qū)1個(gè))，101～300人的村164個(gè)，301～500人的村160個(gè)，501～800人的村160個(gè)，801～1500人的村163個(gè)，1500人口以上村只有56個(gè)[2]。現(xiàn)實(shí)情況中，這些村的常住人口數(shù)要少于統(tǒng)計(jì)人口數(shù)，人口外流，“空村”現(xiàn)象凸顯，大量辦廠的、經(jīng)濟(jì)條件好的村民都在城里買了房，只有在村里發(fā)生重大事件的情況下才回村，村干部基本在外辦廠，無(wú)暇顧及村自身發(fā)展的大事，農(nóng)村干部主體和群眾主體缺位嚴(yán)重。特別是小村，在有限的人口中，有權(quán)威、有魄力、敢干事、能干事的人少，混日子的人多，大村的能人干部又無(wú)權(quán)干涉小村事務(wù)，難以帶動(dòng)小村發(fā)展。

2.管理幅度大，行政成本高。全市16個(gè)鎮(zhèn)(街道、區(qū))，所轄50個(gè)以上建制村的有5個(gè)鎮(zhèn)，其中芝英鎮(zhèn)轄63個(gè)村，花街鎮(zhèn)轄62個(gè)村。每個(gè)鎮(zhèn)管理的村很多，范圍大，難以事無(wú)巨細(xì)都照顧到，存在管理空洞。另一方面，各種村級(jí)組織多,村干部多，行政成本高。據(jù)統(tǒng)計(jì)，永康市平均每村有2名干部有工資可領(lǐng)，每年每人的工資是1.5萬(wàn)元，710個(gè)村一年的工資就近2130萬(wàn)元。

3.公共設(shè)施不完善，公共服務(wù)水平不高。部分村離城市中心距離遠(yuǎn)，公共基礎(chǔ)設(shè)施不達(dá)標(biāo)，據(jù)統(tǒng)計(jì)，全市29個(gè)村無(wú)公共活動(dòng)場(chǎng)所，102個(gè)村公共活動(dòng)場(chǎng)所不達(dá)標(biāo)，同時(shí)，大部分的村都沒(méi)有獨(dú)立的便民服務(wù)中心，村民辦事不方便，服務(wù)缺位。

4.土地利用率低，集體經(jīng)濟(jì)薄弱。大村能夠依靠土地開放利用取得部分集體收入用于發(fā)展，而小村土地分散，據(jù)2015年永康市民政局統(tǒng)計(jì)，村域平均面積只有1.42平方公里①永康市民政局，關(guān)于我市村規(guī)模調(diào)整的調(diào)查與思考，2015.，對(duì)小村來(lái)說(shuō)，土地面積分散，各村難以共同開發(fā)利用，存在發(fā)展瓶頸。據(jù)統(tǒng)計(jì)，710個(gè)村中經(jīng)濟(jì)總量的均值為80.85萬(wàn)元，小于5.11萬(wàn)元的村有355個(gè)，經(jīng)濟(jì)最好的村達(dá)到3567.67萬(wàn)元，經(jīng)濟(jì)最差的村只有0.004萬(wàn)元，所有村中經(jīng)濟(jì)為0.01萬(wàn)元的村最多②永康市統(tǒng)計(jì)局，永康市2014年村總收入和經(jīng)營(yíng)收入，2015.，村與村之間的經(jīng)濟(jì)差距大，發(fā)展不平衡，資源分散，發(fā)展乏力。

(二)行政村規(guī)模調(diào)整后新村融合面臨的問(wèn)題

2015年，浙江省委“十三五”規(guī)劃建議要求，要健全城鄉(xiāng)發(fā)展一體化體制機(jī)制，要填平城鄉(xiāng)之間的體制鴻溝，加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村的規(guī)劃設(shè)計(jì)，實(shí)現(xiàn)城市的優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)和公共事業(yè)、公共交通覆蓋農(nóng)村，實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化，整合社會(huì)保障制度縮小差距，全面提升城鄉(xiāng)居民生活品質(zhì)[3]。同時(shí)，在浙江省經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的大環(huán)境下，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)規(guī)模和總量迅速提升，交通基礎(chǔ)設(shè)施的不斷發(fā)展，也為農(nóng)村的改革與發(fā)展提供了強(qiáng)大的外部條件。如何進(jìn)行行政村規(guī)模的調(diào)整，選擇怎樣的路徑進(jìn)行行政村規(guī)模調(diào)整，調(diào)整后要如何加快村與村之間的融合，形成新的整體，是行政村調(diào)整必須要面對(duì)的問(wèn)題。

1.對(duì)新村的認(rèn)同感低。行政村規(guī)模調(diào)整打破了原有的自然形成的“熟人社會(huì)”，村雖然還是那個(gè)村，但調(diào)整后行政村的規(guī)模擴(kuò)大了，社會(huì)交往范圍擴(kuò)大了，農(nóng)村社會(huì)開始由熟人社會(huì)向半熟人社會(huì)轉(zhuǎn)變，村民的安全感、歸屬感下降。在新村的發(fā)展過(guò)程中，部分村民可能會(huì)對(duì)新村產(chǎn)生抵觸的情緒，如在推行新規(guī)劃、新項(xiàng)目過(guò)程中遇到問(wèn)題，就會(huì)期待回到原來(lái)的模式，缺乏對(duì)新村的歸屬感、認(rèn)同感。同時(shí)，村級(jí)組織換屆后，村干部要重新選舉，由于并村后的干部職數(shù)相對(duì)減少，一些村干部面臨“下崗”的危險(xiǎn)，由“主角”變“配角”的負(fù)面情緒滋長(zhǎng)。

2.集體資產(chǎn)融合困難。行政村規(guī)模調(diào)整最棘手、最敏感的一個(gè)問(wèn)題就是集體資產(chǎn)融合。目前行政村的集體資產(chǎn)主要包括資金、資產(chǎn)、資源，為了更好地實(shí)現(xiàn)合并后新村的發(fā)展，集體資產(chǎn)的融合是關(guān)鍵。比較而言，資產(chǎn)相對(duì)平衡的村比較容易進(jìn)行完全的資產(chǎn)融合，集體資產(chǎn)差距較大的村一旦進(jìn)行資產(chǎn)融合就會(huì)涉及到利益分配問(wèn)題，大村不愿意與小村分?jǐn)偫妫〈宀辉笇⑼恋氐荣Y源拱手相讓，很多村在合并之后很長(zhǎng)時(shí)間都沒(méi)有辦法解決這個(gè)問(wèn)題，導(dǎo)致并村不并資產(chǎn)，人心渙散，沒(méi)有辦法形成發(fā)展合力，使得新建制的村成了一個(gè)“空架子”，沒(méi)有真正達(dá)到行政村規(guī)模調(diào)整的意義。

3.新村規(guī)劃難以落實(shí)。新村規(guī)劃是行政村調(diào)整后新村發(fā)展的重要議題，由于新的“兩委”班子對(duì)合并村的村情掌握仍停留在自己所在村的原有認(rèn)知，從調(diào)整后大環(huán)境入手的視角還未建立，在短時(shí)間內(nèi)要提出新村的規(guī)劃有一定難度，如對(duì)新村名與新辦公點(diǎn)的選定都可能出現(xiàn)一些異議，如何做好新村規(guī)劃是新村成立后將會(huì)面臨的重要問(wèn)題。如以浙江省仙居縣為例，行政村規(guī)模調(diào)整后，各村尚未對(duì)村莊建設(shè)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃等作調(diào)整，特別是一些由多個(gè)行政村撤并成立的新行政村普遍還未謀劃出新的總體發(fā)展規(guī)劃，對(duì)“向哪兒發(fā)展”“怎么發(fā)展”等實(shí)際問(wèn)題都沒(méi)有具體規(guī)劃，因此，資源優(yōu)化配置的作用未能很好地體現(xiàn)[4]。

4.社會(huì)治理難度增大。行政村規(guī)模調(diào)整后，村域面積擴(kuò)大，村民人數(shù)增多，客觀上增加了社會(huì)治理的難度。一是原有的熟人社會(huì)圈被打破，多村合并后原有強(qiáng)勢(shì)村或大村的干部繼續(xù)擔(dān)任新村的干部的可能性最大，這些原本不來(lái)自于原村的干部，無(wú)法很快熟悉每個(gè)村的人情往來(lái)，不了解每個(gè)村的地域血緣、宗族關(guān)系，在化解新工程或新舉措推行時(shí)出現(xiàn)的矛盾糾紛有一定難度。比如在當(dāng)下推行的小城鎮(zhèn)環(huán)境綜合治理中，涉及到規(guī)劃設(shè)計(jì)、衛(wèi)生鄉(xiāng)鎮(zhèn)創(chuàng)建、“道亂占”治理、“車亂開”治理、“線亂拉”治理、“低小散”治理等多方面工作，在一定程度上增大了社會(huì)治理的難度。二是有的大村干部對(duì)于原本不屬于本村的事務(wù)存在不想管也管不了的心理，有的大村干部本著以原來(lái)所屬村的利益為主的角度干事創(chuàng)業(yè)，容易傷害其它合并村的利益，導(dǎo)致在很多事務(wù)中出現(xiàn)班子意見(jiàn)難以統(tǒng)一或村民對(duì)村班子反對(duì)意見(jiàn)大等問(wèn)題。三是新干部得不到老干部的支持，合并后管理機(jī)構(gòu)要進(jìn)行縮減和重組，一些老干部因此“下崗”了，而新班子的有序勝任往往需要老干部的支持，一些老干部在換屆選舉后離開崗位，卻不支持新班子的工作，反而處處為難，在新班子遇到問(wèn)題的時(shí)候，沒(méi)有幫一把手，反而是推一把，導(dǎo)致新村工作難以推進(jìn)。

三、 行政村規(guī)模調(diào)整的路徑選擇

(一)當(dāng)前行政村規(guī)模調(diào)整的典型模式

由于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的階段不同，各地區(qū)行政村規(guī)模調(diào)整的出發(fā)點(diǎn)和具體形式也都各不相同，中西部地區(qū)大多采用不改變居民點(diǎn)，僅擴(kuò)大行政村的管理地域范圍的方式，如河南、陜西、河北，這種模式主要基于重組行政村的組織，轉(zhuǎn)變村委會(huì)職能以便于管理，提高行政村的管理效率。而東部經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，如浙江、江蘇等地，則更早地進(jìn)入了新農(nóng)村建設(shè)，在行政村規(guī)模調(diào)整時(shí)，不僅對(duì)管理的提升有所要求，而且對(duì)村域做了一次整體的規(guī)劃布局，意在節(jié)約行政成本的同時(shí)，提高農(nóng)村土地利用率，對(duì)農(nóng)村進(jìn)行社區(qū)化管理，提升公共服務(wù)水平。如山東省淄博市、萊州市等地的行政村兼并現(xiàn)象，江蘇蘇南等地的中心村建設(shè)等。

從全國(guó)范圍來(lái)看，目前較成功的有淄博模式、東陽(yáng)模式。這些模式各有利弊，行政村規(guī)模調(diào)整必須因地制宜，選擇合適的調(diào)整模式，才能走對(duì)走好行政村規(guī)模調(diào)整之路。

淄博模式主要采用的是遷移式合并和固定式合并，它結(jié)合所在地區(qū)的區(qū)位布局因素、經(jīng)濟(jì)因素、社會(huì)文化因素，運(yùn)用區(qū)位理論、規(guī)模經(jīng)濟(jì)理論等對(duì)相關(guān)因素進(jìn)行分析，經(jīng)過(guò)分析分類，一部分采用遷移式合并，一部分采用固定式進(jìn)行合并。該模式有一定依據(jù)，有一定可行性。但是該模式仍存在一定缺陷，固定式合并主要適用于處于平原地區(qū)、經(jīng)濟(jì)差距不大、合并前后沒(méi)有利益糾紛的村；遷移式合并要求部分村進(jìn)行遷移，涉及的問(wèn)題會(huì)更復(fù)雜，搬遷要考慮到賠償?shù)葐?wèn)題，有一定的難度。

東陽(yáng)采用的是直接合并、基數(shù)合并以及股份合并三種形式，主要適用于交通便利、經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)地區(qū)。相對(duì)而言，東陽(yáng)模式更靈活、直接。對(duì)于浙江地區(qū)而言，行政村發(fā)展的速度相對(duì)要快，且可能涉及大村帶小村、強(qiáng)村帶弱村的問(wèn)題，因此東陽(yáng)模式的基數(shù)合并與股份合并就具有一定的借鑒意義。同時(shí)，基于東陽(yáng)隸屬于浙江，便于行政村規(guī)模調(diào)整后的后續(xù)觀察與研究，因此，東陽(yáng)模式對(duì)于浙江省實(shí)行和推廣行政村規(guī)模調(diào)整更具有借鑒意義。

(二)行政村規(guī)模調(diào)整的原則

行政村規(guī)模調(diào)整要按照“積極穩(wěn)妥、因地制宜、規(guī)模適度、精心組織、尊重民意、依法實(shí)施”的總體要求[5]，深入調(diào)研、反復(fù)推敲、周密籌劃、積極穩(wěn)妥、制定切實(shí)可行的方案，自下而上的進(jìn)行。

一是要注重“因地制宜”。不能簡(jiǎn)單地將行政村作加減法合并，不能強(qiáng)制、一刀切、運(yùn)動(dòng)式地粗暴合并，各地政府要根據(jù)各村的實(shí)際情況，考慮到每個(gè)村的歷史和現(xiàn)實(shí)，完善合并的制度建設(shè)，科學(xué)地進(jìn)行合并。哪里成熟了、合適了，哪里才能進(jìn)行合并。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部要深入基層一線，摸清掌握轄區(qū)內(nèi)各行政村的基本情況，如村莊規(guī)模、班子狀況、經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況、財(cái)產(chǎn)狀況、土地狀況、群眾生活風(fēng)俗習(xí)慣以及發(fā)展愿景等，選擇適當(dāng)?shù)恼{(diào)整模式，由各村黨組織提出行政村規(guī)模調(diào)整的初步方案(包括調(diào)整前各行政村基本情況，調(diào)整后的新行政村村名、辦公地點(diǎn)、黨組織、村委會(huì)設(shè)置以及人口、戶數(shù)、耕地面積等情況)，并上報(bào)相關(guān)部門審核。

二是要注重“以人為本”。實(shí)施行政村規(guī)模調(diào)整重點(diǎn)在統(tǒng)一思想，特別是村干部的思想與村民的思想，強(qiáng)調(diào)要“以人為本”。村干部是農(nóng)村建設(shè)的重要骨干力量，只有提高他們的思想認(rèn)識(shí)，才能調(diào)動(dòng)其搞好行政村規(guī)模調(diào)整的積極性，使其積極主動(dòng)地參與調(diào)查研究、制定出行之有效的方案和政策。村民是行政村規(guī)模調(diào)整的主體，只有在村民認(rèn)可的條件下，行政村規(guī)模調(diào)整才能順利推進(jìn)。為此，要加大宣傳教育，通過(guò)村“兩委”會(huì)、黨員會(huì)議、村民代表會(huì)議、村民會(huì)議(或通過(guò)發(fā)放公開信等形式)，清楚解讀行政村規(guī)模調(diào)整的規(guī)劃，消除村民的認(rèn)識(shí)誤區(qū)和疑慮。充分征求村干部與村民的意見(jiàn)建議，制定鼓勵(lì)政策，充分考慮機(jī)構(gòu)削減后退下來(lái)的村干部安撫問(wèn)題，以贏得他們對(duì)行政村規(guī)模調(diào)整的支持。在調(diào)整中，要充分征集涉及行政村村民的意愿，盡量使組織意圖與群眾意圖達(dá)成統(tǒng)一，并嚴(yán)格根據(jù)相關(guān)規(guī)定進(jìn)行調(diào)整，切實(shí)做細(xì)做實(shí)相關(guān)工作，防止違法行為發(fā)生。

三是要注意“抓住關(guān)鍵”。行政村規(guī)模調(diào)整的關(guān)鍵點(diǎn)就是集體資產(chǎn)的融合，這是一項(xiàng)艱巨而不可逃避的任務(wù)。在行政村規(guī)模調(diào)整過(guò)程中要抓住這個(gè)關(guān)鍵，謹(jǐn)慎處理集體資產(chǎn)。調(diào)整前，對(duì)擬調(diào)整合并的村莊進(jìn)行清產(chǎn)核資，召開專題會(huì)議，凍結(jié)各行政村資產(chǎn)，停止使用資金賬戶、印鑒。在調(diào)整中,對(duì)原集體資產(chǎn)采取先凍結(jié)后處理，根據(jù)實(shí)際情況處理集體資產(chǎn)，確保各村的利益不受損，逐步做到并村并帳并心。

四、 加快推進(jìn)新村融合發(fā)展的對(duì)策建議

新村要加快融合，理念需協(xié)同改變。行政村規(guī)模調(diào)整帶來(lái)的一系列難題需要頂層設(shè)計(jì)，更需要扎實(shí)落地，想要實(shí)現(xiàn)新村的騰飛，就要秉持協(xié)調(diào)發(fā)展的理念，形成合理的布局、堅(jiān)定的核心、堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。合并只是形式，融合才是實(shí)質(zhì)。

(一)秉持協(xié)調(diào)發(fā)展理念，促進(jìn)優(yōu)勢(shì)融合，推進(jìn)新村經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)同發(fā)展

“協(xié)調(diào)發(fā)展”是社會(huì)發(fā)展的重要理念，在行政村規(guī)模調(diào)整中，我們必須要牢牢秉持這個(gè)理念，整體把握行政村規(guī)模調(diào)整的布局與規(guī)劃，正確處理調(diào)整中的重大關(guān)系問(wèn)題，破解難題，揚(yáng)長(zhǎng)避短，補(bǔ)足各村發(fā)展的薄弱環(huán)節(jié)，發(fā)揮各村發(fā)展優(yōu)勢(shì)，重點(diǎn)要促進(jìn)行政村規(guī)模調(diào)整順利推進(jìn)、機(jī)構(gòu)合并順暢、資產(chǎn)融合順暢，促進(jìn)新村經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展，促進(jìn)新型工業(yè)化、信息化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化同步發(fā)展，不斷增強(qiáng)發(fā)展整體性，形成人心順、正氣足的好局面。

(二)合理規(guī)劃，有效推進(jìn)資產(chǎn)重組，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展

新村要有新發(fā)展，就必須要有新布局。新村要在完全進(jìn)行資產(chǎn)融合的基礎(chǔ)上，考慮如何整合現(xiàn)有的資源進(jìn)行新的發(fā)展。一是有效推進(jìn)資產(chǎn)融合。一般來(lái)說(shuō)，資產(chǎn)相差不多的村可采用直接融合，資產(chǎn)相差較多的村最難以完成資產(chǎn)融合，因此可采用“股份合作融合”與“分級(jí)核算融合”方式，融合前先分開清理結(jié)算各村資產(chǎn)，以股份制的方式整合管理，并制定好未來(lái)收益分配制度，原資產(chǎn)的產(chǎn)出歸原村所有，兩村聯(lián)合開發(fā)的項(xiàng)目收益按投資比例分紅。二是促進(jìn)產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展。根據(jù)新村的現(xiàn)有資源，行政村規(guī)模調(diào)整后，原來(lái)分散的自然資源、土地資源、人力資源都可以進(jìn)行重新整合，以當(dāng)?shù)靥厣珵橹攸c(diǎn)進(jìn)行資源開發(fā)，做大做強(qiáng)產(chǎn)業(yè)，如可發(fā)展特色農(nóng)業(yè)帶動(dòng)旅游業(yè)，以旅游業(yè)反哺農(nóng)業(yè)；尋找合適的商機(jī)，舉辦各類“文化節(jié)”、“旅游節(jié)”；利用電商等手段，吸引更多的市場(chǎng)主體到農(nóng)村投資、消費(fèi)、體驗(yàn)，促使消費(fèi)和發(fā)展機(jī)會(huì)向新村擴(kuò)散，形成新的發(fā)展力。三是提升農(nóng)村服務(wù)質(zhì)量。行政村規(guī)模調(diào)整后，要統(tǒng)一辦公場(chǎng)所，完善、提升公共基礎(chǔ)設(shè)施，增設(shè)一些便民服務(wù)中心，方便村民辦事。

(三)加強(qiáng)基層組織融合發(fā)展，充分發(fā)揮基層組織的核心領(lǐng)導(dǎo)示范作用

村干部是強(qiáng)村富民的領(lǐng)頭雁，是新村發(fā)展的核心力量。要想在思想上“合心”、工作上“合力”、感情上“合弦”、行動(dòng)上“合拍”，就必須建好新村的黨組織這個(gè)核心，注重發(fā)揮黨組織在基層工作中的領(lǐng)導(dǎo)核心作用。一是要明確新核心。召開新行政村班子成員會(huì)議，讓村民意識(shí)到新村在實(shí)際意義上已經(jīng)產(chǎn)生，讓村干部意識(shí)到自己肩上的重?fù)?dān)，以及新村發(fā)展任務(wù)的緊迫性。二是要謀劃建設(shè)。要以新村的黨組織為核心，根據(jù)合并村的大小安排一定的時(shí)間，深入基層了解新村的整體情況，特別是矛盾多、人際關(guān)系復(fù)雜的村，要多收集民情民意，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，謀劃新村建設(shè)。要從資源整合、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、服務(wù)提檔等多角度謀劃新村建設(shè)。三是要建章立制。制度是高壓線，也是保險(xiǎn)杠，未來(lái)新村的規(guī)劃落地、利益分配、資產(chǎn)管理都要依據(jù)制度來(lái)實(shí)施，所以新的黨委班子要通過(guò)一段時(shí)間的走訪，以民主科學(xué)的方法建立一套有利于發(fā)展又切實(shí)可行的規(guī)章制度和操作方案，以便有序地推進(jìn)新村發(fā)展的各項(xiàng)工作。

(四)完善基層選舉機(jī)制，加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)

行政村規(guī)模調(diào)整后，軟件與硬件的配套對(duì)新村的發(fā)展起著基礎(chǔ)性的作用，要夯實(shí)這個(gè)基礎(chǔ)，首先要做好新村的選舉工作和公共基礎(chǔ)設(shè)施的完善，落實(shí)保障工作。一是要科學(xué)選舉。要整合好新村的人才資源，在避免各自為政的前提下，讓有能力的人在更大的范圍內(nèi)發(fā)揮作用。考慮到行政村規(guī)模調(diào)整后可能出現(xiàn)的問(wèn)題，新村的選舉要改變現(xiàn)有模式，采用“組合競(jìng)選制”，即先由新村的村民民主推選出村民委員會(huì)主任候選人3至4名，然后由已推選出的村委會(huì)主任候選人提名他的競(jìng)選組合班子人選，這幾名推選出的候選人發(fā)表競(jìng)選演說(shuō)后，村民民主選舉出村委會(huì)主任，接著再通過(guò)村民投票，選舉出班子成員。它恰好解決了由于新村村民不熟悉、不信任等導(dǎo)致班子“難產(chǎn)”的問(wèn)題，它讓村民通過(guò)民主選舉推選出具有領(lǐng)導(dǎo)能力的領(lǐng)導(dǎo)人，同時(shí)，又避免近親或關(guān)系不好的人進(jìn)同一班子的問(wèn)題，在一定程度上化解了宗教、血緣、地緣的利益共同體之間的沖突，有利于新村發(fā)展。二是共建共享基礎(chǔ)設(shè)施。新村成立后的第一舉措就是順民心，應(yīng)該做一些讓村民更有獲得感的公益事業(yè)，完善公共基礎(chǔ)設(shè)施就是其中最重要的一點(diǎn)。要以新村的名義增加農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施投入和維護(hù)，在原有基礎(chǔ)上增加服務(wù)內(nèi)容，穩(wěn)步提升軟件與硬件服務(wù)，以達(dá)到以事業(yè)凝聚班子人心，以服務(wù)溫暖村民民心的目的。尤其是在公共基礎(chǔ)設(shè)施的投入上要下功夫，以往這些投入都由政府直接承擔(dān)，力量薄弱，由農(nóng)村或農(nóng)村企業(yè)投入的力量也相對(duì)薄弱，班子成員要想辦法解決增加費(fèi)用，要變農(nóng)村服務(wù)供給從“輸血”向“造血”轉(zhuǎn)變，要鼓勵(lì)新村積極整合現(xiàn)有資源，充分利用合并后的土地資源、空閑辦公用房，通過(guò)出讓、租賃等方式籌措建設(shè)資金，全面提高農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與服務(wù)。

[1]龔志偉.農(nóng)村社會(huì)組織的發(fā)展與村治功能的提升:基于合村并組的思考[J].社會(huì)主義研究,2012(5).

[2]永康市地方志編纂委員會(huì).2014永康年鑒(上)[M].上海:上海人民出版社,2014:78-88.

[3]王燦燦.多村兼并治理的區(qū)域化聯(lián)村模式探索——以浙江省X市的農(nóng)村為例[J].齊齊哈爾大學(xué)學(xué)報(bào):哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版,2016(3).

[4]王麗琴,王凱元,張光彩.行政村規(guī)模調(diào)整后加快推進(jìn)新村融合的對(duì)策與建議——以浙江省仙居縣行政村規(guī)模調(diào)整為例[J].鄭州輕工業(yè)學(xué)院學(xué)報(bào):社會(huì)科學(xué)版,2015(2).

[5]陸益民.浙江東陽(yáng):實(shí)施行政村撤并推進(jìn)一體化建設(shè)[J].城鄉(xiāng)建設(shè),2005(1).

[責(zé)任編輯：劉 英]

2016-12-22

2017-03-10

王燦燦(1989-)，女，中共永康市委黨校助理講師，研究方向?yàn)樯鐣?huì)管理；陳永強(qiáng)(1963-)，男，中共永康市委黨校高級(jí)講師，研究方向?yàn)閰^(qū)域經(jīng)濟(jì)。

D035.1

A

2096-4005(2017)02-0088-05