從社會福利制度流變看中國社會福利結構體系發(fā)展

田云章， 任 行

(1.西北大學 公共管理學院， 陜西 西安 710127； 2.陜西理工大學 管理學院， 陜西 漢中 723000)

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從社會福利制度流變看中國社會福利結構體系發(fā)展

田云章1,2， 任 行1

(1.西北大學 公共管理學院， 陜西 西安 710127； 2.陜西理工大學 管理學院， 陜西 漢中 723000)

社會福利是為了增加多數(shù)社會成員“適存度”和針對特殊人群提供物質與精神幫助的制度安排。現(xiàn)代社會福利制度的形成與發(fā)展受到倫理道德、政治因素和社會變遷等多種因素影響。通過梳理發(fā)達國家的社會福利體系思想流變，分析認為中國當前的社會福利結構在國家福利、地方福利和人群福利層層疊加的狀態(tài)下，社會福利的“地方性”會導致新的“福利不公”并放大貧富差距，而“多龍治水”和“制度分割”的社會福利體制也在削弱社會福利的綜合效益。隨著中國工業(yè)化進程的加速，未來的社會福利體系需從前期的傘狀保護型福利體系向組合式普惠型社會福利體系轉型，具體改革路徑在頂層設計上，要重視福利體系的整合性；在福利結構上，需增加國家基本福利，減少地方疊加福利；在推進措施上，要提高保障項目的精準性。

福利起源； 福利制度； 福利結構； 福利體系

2015年《中共中央關于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃的建議》提出全面建成小康社會新的目標要求和發(fā)展理念。從“堅持共享發(fā)展，增進人民福祉”方面，提出要增加公共服務供給、實施脫貧攻堅工程、提高教育質量、促進就業(yè)創(chuàng)業(yè)、縮小收入差距等宏偉目標?！笆濉睍r期，國家在社會救濟、社會保險和社會福利領域再度加大投入并采取多種推進措施，人民群眾在就業(yè)、教育、文化、社保、醫(yī)療、住房等方面得到更多實惠，生活水平和生活質量穩(wěn)步提高。但是，囿于某些因素社會福利在調節(jié)收入分配、縮小收入差距和改善民生狀況方面的作用依然十分有限，甚至可能在局部產生了某些扭曲效果。面對貧富差距不斷擴大、人口老齡化程度不斷加深和勞動力市場的不確定性等帶來的新挑戰(zhàn)，我們更需要依賴于公平、可持續(xù)的福利體系[1]。西方發(fā)達國家在工業(yè)化進程中建立的社會福利體系為我國完善社會福利制度提供了很好的借鑒。因此，本文在梳理近代社會福利體系源流的基礎上，通過剖析我國社會的福利結構及其潛在問題，提出改善我國社會福利體系的可能路徑，旨在為工業(yè)化進程加速中的中國社會福利制度建設提供參考。

一、 西方社會中的福利起源及思想流變

福利是一個具有多種學科意義的概念。從詞源上講，福利本意是“幸?！焙汀袄妗钡慕Y合。在經(jīng)濟學意義上，社會福利是為了增加社會成員“適存度”提供物質和精神幫助的制度安排。在社會保障學意義上，福利是針對特殊人群提供幫助的制度安排。理解福利需要先從福利制度的產生和發(fā)展開始，才能認識到“為什么需要福利”及“福利是如何產生的”。因為典型的人類社會福利制度主要起源于西方國家，所以探索西方社會福利制度的誕生及其變遷過程有著重要的認識意義。傳統(tǒng)福利制度的產生同倫理道德、政治因素和社會變遷三個因素密切相關[2]。最初，福利發(fā)展主要依靠道德說教。先是慈善提供者在做出“善行”的同時，大力倡導樂善好施、救貧濟弱、照拂他人的倫理道德。早期的宗教組織則不斷進行福利道德說教，號召人們自愿捐助解救他人或者對不幸者承擔責任，在神的名義下通過互助和善行來滿足個人對于健康、食物及平安的基本需求。隨后，福利效率在政治權力介入下大大提高。中世紀中期以后，歐洲大陸出現(xiàn)了政治實體取代教會勢力、行政方法取代道德說教的趨勢，法國和英國出現(xiàn)了政治權力強勢介入社會福利的情形。為了解決大面積的貧困化問題，法國的世俗政權在16世紀30年代接管了宗教團體掌握的福利設施，由非神職人員組織行政機構，實行了勞動培訓、兒童教育、集中財源和統(tǒng)一管理等一系列福利改革措施。英國于1601年出臺了《伊麗莎白濟貧法》，通過為有勞動能力者提供就業(yè)場所、為無勞動能力者提供資助、組織窮人和兒童學藝、從富裕地區(qū)征稅補貼貧困地區(qū)等措施，應對失業(yè)、流浪和貧困現(xiàn)象激增問題，滿足人們的基本生活需求。中世紀末期，西方國家的社會變遷對福利機制產生了巨大影響。一是隨著政治權力從封建主和教會向政府集中，中央政府的財稅權力不斷增強。二是教權為世俗政權取代后，教會用于慈善和賑濟的基金減少，被封建主趕出莊園的需求者變成流浪者。三是地方政府和中央政府被迫開始承擔起扶助窮人、病人和老人的責任。除此之外，歉收、饑荒和流行病等，使得傳統(tǒng)的保護機制束手無策，新的社會保護模式應運而生。第一次世界大戰(zhàn)之前，俾斯麥主政的德國最早開始推行社會保險制度。

1942年英國經(jīng)濟學家貝弗里奇的《社會保險和相關服務》報告成為現(xiàn)代福利制度的源頭，貝弗里奇也獲得“福利國家之父”的殊榮。該報告提出了著名的社會福利“3U”原則，具體包括：普享性原則(Universality)，即所有公民不論其職業(yè)為何，都應被社會福利覆蓋以預防社會風險；統(tǒng)一性原則(Unity)，即政府建立大一統(tǒng)的福利行政管理機構；均一性原則(Uniformity)，即每一個受益人應該根據(jù)需要而不是收入狀況獲得資助[3]。戰(zhàn)爭廢墟上建立起的新型福利制度，后來被泛稱為“福利國家”，并在在20世紀下半葉成為西歐社會的時代精神和基本制度。英國于1948年率先建成福利國家，之后西歐各國紛紛效仿，再之后西歐國家的福利制度又受到歐洲其他資本主義國家的推崇[4]。最終，形成了約斯塔(Gosta E.A.)所謂的西方福利制度的“三個世界”[5]：奉行自由主義原則和有限政府理念的英語國家，以社會福利項目和雇主福利為主的世界；強調機會均等和民主社會的北歐國家，實行大量統(tǒng)一的社會福利計劃的世界；按照合作主義原則和強調社會秩序和平的歐洲大陸國家，基于統(tǒng)一社會福利和福利水平同收入關聯(lián)的世界。20世紀70年代以來，吉登斯提出了新的“社會投資國家”構想。主張從根本上擺脫貝弗里奇式的消極福利體制，倡導全社會樹立“積極福利”觀念，盡量避免社會福利導致的“道德公害”，致力于通過教育和培訓的途徑投資于人力資本，而不是一味的去營造社會安全網(wǎng)[6]。其結果是，歐洲福利國家在后工業(yè)化進程中，或多或少轉向社會投資政策[7,8]。社會福利體系的主要作用在于對于貧困和弱勢群體的社會救濟，應對市場風險和生老病死的社會保險和對人力資本和人生際遇的社會投資[9]。由此可見，社會福利思想的發(fā)展與社會福利體系建設的實踐是互動共存的過程。社會福利是人們改善生活水平、提高生活質量的永恒追求,只有供給水平高、主觀評價好的福利才是合理的社會福利制度與理想的社會福利狀態(tài)[10]。西方發(fā)達國家的社會福利思想及其成功經(jīng)驗，無疑為中國社會福利體系的建構與完善提供了有益的借鑒。

二、 中國當前社會福利結構的社會效應及其局限

隨著社會的巨大轉型，市場交換成為經(jīng)濟資源配置的主要方式。社會福利的本質功能已經(jīng)發(fā)生了很大變化。社會福利體系除了為個人和家庭的生存提供最基本的保護功能之外，在提高社會成員生存質量方面的改善功能越來越突出。各種福利內容在很大程度上成為一種正常生活之上的“疊加部分”，也是市場分配方式之外轉移給個人和家庭的重要財富。從結構上看，我國當前的社會福利項目基本上可以歸納為國家基本福利、地方疊加福利和人群疊加福利三種類型，其中國家基本福利具有普惠性，覆蓋范圍廣及全國各地，大多數(shù)由中央財政和地方財政共同承擔支出責任。地方疊加福利理論上分為兩種情形，一種是中央政府面向特定地區(qū)實施的社會福利項目，另一種是地方政府自己設立的社會福利項目，前者主要由中央財政負責而后者主要由地方財政負責。人群疊加福利主要是指面向特定人群提供的社會福利項目，公共財政支出責任既有中央負責的也有地方負責的，還有中央和地方共同負責的。國家基本福利、地方疊加福利和人群疊加福利呈現(xiàn)出一種金字塔式的疊加結構(圖1)。由于我國的地區(qū)發(fā)展差異巨大，不同地區(qū)、省、市在經(jīng)濟發(fā)展、財政實力、人均GDP和城市化水平等方面存在較大差異，社會福利政策的“地方性”顯著，直接產生和加劇了新的“福利不公”。

圖1 社會福利疊加結構

首先，基于地方政府財力的地方疊加福利形成替代性收入，放大了區(qū)域之間的貧富差異。如果用地方財政一般預算收入、地方財政社會保障和就業(yè)支出和城鎮(zhèn)居民人均轉移性收入分別作為衡量地方政府財力、地方疊加福利水平和居民福利性收入的替代指標，可以比較直觀的揭示出地方政府財力、地方社會福利水平與當?shù)鼐用袷杖朐黾又g的正向相關性。以北京、陜西為例(表1)，從2010年到2014年北京市的地方財政一般預算收入從2353.93億元連年遞增到4027.16億元，地方財政社會保障和就業(yè)支出也從275.90億元逐年連續(xù)增長到509.01億元，城鎮(zhèn)居民人均轉移性收入也實現(xiàn)了“三級跳”，分別從2010年的8434.80元躍升到2011年的10075.20元和2012年的10993.50元。同期，陜西的地方財政一般預算收入從958.21億元遞增到1890.40億元時，地方財政社會保障和就業(yè)支出也從315.61億元遞增到541.40億元，城鎮(zhèn)居民人均轉移性收入從4225.80元遞增到5907.10元。顯然，地方財力越強大，地方提供的社會保障力度越大，城鎮(zhèn)居民獲得的轉移性收入也隨之加大。地方疊加福利無形當中成為居民貧富差異的“放大器”。中央政府試圖縮小貧富差距的社會福利政策，也往往在地方各級政府“因地制宜”或“入鄉(xiāng)隨俗”的過程中出現(xiàn)各式各樣的“政策變形”或“政策走樣”，從而產生了扭曲性效果。根據(jù)筆者親身體驗，同樣的兒童免疫接種疫苗，在陜西某些富裕的中心城市屬于免費項目，而在郊區(qū)的貧困縣卻要收取接種費用。這種“富裕地方免費，貧窮地區(qū)收費”的地方疊加福利，顯然同縮小貧富差距的政策目標背道而馳。

表1 2010-2014年地方政府財力、社保支出和就業(yè)支出、城鎮(zhèn)居民人均轉移性收入比較

數(shù)據(jù)來源：根據(jù)中華人民共和國統(tǒng)計局官網(wǎng)發(fā)布的數(shù)據(jù)整理。“-”表示暫無該項統(tǒng)計數(shù)據(jù)。

其次，“多龍治水”和“制度分割”的社會福利體制，削弱了社會福利在扶貧中的綜合效益。在現(xiàn)行社會福利管理體制中，民政部門負責宏觀層面的福利管理，涉及城鄉(xiāng)最低生活保障、城鄉(xiāng)醫(yī)療救助、臨時救助、優(yōu)撫安置、殘疾人福利、老年人福利、兒童福利和災民救濟等。人力資源和社會保障部門管理職業(yè)福利，負責城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險、基本養(yǎng)老保險、失業(yè)保險、工傷保險、生育保險，城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險和新型農村社會養(yǎng)老保險等。衛(wèi)生部門主管新型農村合作醫(yī)療和基本公共衛(wèi)生服務。住房和建設部門主管保障性住房和住房公積金制度。教育部門負責教育福利，主管教育福利和教育救助。婦聯(lián)、工會、殘聯(lián)等社會團體又各自負責某一特定群體的福利。部門之間相互封閉且銜接性較差，體系內部時常存在著掣肘、內耗甚至選擇性執(zhí)行，嚴重削弱了社會福利的對口性、對應性和專業(yè)性?！爸贫确指睢奔斜憩F(xiàn)在三個方面：一是滿足同一福利需求的福利制度被分割在不同的主管部門，如新農合和城鎮(zhèn)職工醫(yī)保分屬衛(wèi)生和人社部門管理。二是同一內容的福利制度內設身份區(qū)隔的子制度，如養(yǎng)老保障中的“干(部)?！薄肮?人)?！薄稗r(民)保”的待遇水平差別很大。三是同一身份群體被納入不同的社會保障體系，如農民社會保障的身份“分割化”。從政策執(zhí)行的社會效果看，一些處于政策邊緣地帶的弱勢群體，往往由于制度分割導致利益受損。因此，在全面深化改革的過程中，非常有必要改變現(xiàn)行社會福利體系的結構，進而優(yōu)化社會福利制度的功能。

三、 中國工業(yè)化進程中的社會福利體系改革路徑

從世界范圍內看，現(xiàn)代意義上的社會福利體系是與工業(yè)化的發(fā)展緊密聯(lián)系的。按照政府在創(chuàng)建社會福利體系方面承擔的責任，存在著工業(yè)主義范式和公民權利范式之別。前者認為政府社會福利責任的建立是對家庭和社區(qū)功能的補充，后者主張公民接受社會福利權利和政府社會福利提供責任呈對應關系[11]。我國在改革之前和之后的一段時間實施的政府高度干預社會、小政府責任的補缺型社會福利，是一種典型的工業(yè)主義范式。隨著中國的工業(yè)化進程加速，工業(yè)主義范式的社會福利體系在一定時期內必將逐步轉向公民權利范式，形成一種組合式普惠型社會福利制度。最終，“建設一個由政府領域、商業(yè)企業(yè)以及勞動力市場中的負責任的風險承擔者”組成的社會，以確保在出現(xiàn)問題時人們可以受到保護[6]。具體而言，可以分為兩個階段實施：

圖2 工業(yè)化前期的傘狀社會保護體系

第一階段，工業(yè)化前期按照現(xiàn)行的“小福利”模式，形成政府、職業(yè)機構和家庭共同支撐，職業(yè)福利、社會福利及個人和家庭儲蓄相結合的福利結構(圖2)。作為個人的“社會保護傘”[2]，政府主要對窮人和有特殊需求者承擔社會保障和社會救助責任，幫助其維持最低限度生活需求。職業(yè)機構提供年金等福利，使得雇員能夠“勞有所得”并為更高的生活目標而努力工作。個人和家庭在經(jīng)濟條件許可的前提下為退休之后的舒適生活再做努力。同時，在社會福利中兼容其他社會互助行為，在全社會形成同工業(yè)社會發(fā)展水平相適應的傘狀社會保護體系。

第二階段，在工業(yè)化中后期借鑒經(jīng)合組織(OECD)國家在福利體系建設方面的經(jīng)驗，兼顧養(yǎng)老制度的廣覆蓋性和可持續(xù)性、福利的成本效益，將社會保障視作一種投資[1]。按照“富人群體靠自己，中間群體靠社會，弱勢群體靠政府”的權責機制，建立起公平、可持續(xù)的組合式普惠型社會福利體系(圖3)。這種組合式普惠型社會福利體系，總體上以經(jīng)濟社會發(fā)展水平為基礎，以增進公共福利(社會福利的同義語)和私人福利為行動目標，在內部結構上形成社會福利、職業(yè)福利和個人福利共同疊加的格局。鼓勵個人和企事業(yè)單位積極參與社會福利事業(yè)并為增進私人福利采取行動，同政府共同促進醫(yī)療衛(wèi)生、教育培訓、生產活動、住房保障、退休養(yǎng)老及其他領域的福利形成。公共福利為私人福利提供基礎平臺，公共福利擴展帶動私人福利空間的不斷增大。

圖3 工業(yè)化中后期的組合式普惠型社會福利體系

根據(jù)前述設想，在社會福利制度轉型和社會福利體系升級過程中，重點要解決如下問題：

第一，在頂層設計上，重視福利體系的整合性。努力實現(xiàn)“十個整合”，即社會福利管理整合、社會福利制度整合、社會福利政策整合、社會福利類型整合、社會福利主體整合、社會福利機制整合、社會福利經(jīng)辦機構整合、社會保障信息系統(tǒng)整合、社會福利體系城鄉(xiāng)整合以及社會福利監(jiān)控機制整合等[11]。

第二，在福利結構上，發(fā)揮個人福利、職業(yè)福利和社會福利的疊加效應，盡可能增加國家基本福利，減少地方疊加福利，慎用人群疊加福利。針對不同階層的特點,采取不同的制度安排，形成富人在制度安排下自己解決，窮人在制度安排下由政府解決，一般人在制度安排下由政府和其他社會力量解決的機制。確定中央財政對國家基本福利的支出責任，減少由于地方貧富差距和投入不足帶來的發(fā)展水平差異。引導和幫助窮人進行資產積累和“資產建設”①資產建設是美國華盛頓大學謝若登2005年在《資產與窮人 》一書中首次提出的一個概念，是指政府或非政府組織有組織地引導和幫助窮人進行資產積累，而非簡單地直接增加其收入與消費，窮人依靠自身積累的資產進行特定目的的投資，從而實現(xiàn)自身發(fā)展，脫離貧困。，實現(xiàn)自身發(fā)展走出貧困境地。

第三，在推進措施上，提高保障項目的精準性?？紤]因地制宜、因時制宜確定具體社會福利項目的實施順序，“摒棄簡單的類比和直接的模仿，注意觀察社會福利項目背后的人口的、地理的、自然環(huán)境的、文化的、歷史的、經(jīng)濟的、政治的、社會的等多種制約因素?！盵2]例如，在人口流動量大的地區(qū)，優(yōu)先考慮為就業(yè)者提供居住便利，優(yōu)先發(fā)展公共住房保障，改善生活條件。在老、少、邊、窮地區(qū)，優(yōu)先安排社會投資項目，優(yōu)先發(fā)展教育和培訓，增加居民人力資本投資。

綜上所述，社會福利制度的形成和發(fā)展會受到倫理道德、政治因素和社會變遷等多種因素的影響。中國作為后發(fā)型工業(yè)化國家，可以借鑒西方發(fā)達國家建立社會福利體系的成功經(jīng)驗，但是絕不能照搬照抄?，F(xiàn)存的社會福利結構既是歷史的產物又是經(jīng)濟與社會、政府與市場關系不斷調整的結果，盡管并不完美但是卻為進一步完善社會福利體系奠定了基礎。特定歷史階段的福利結構承載著特定的福利功能，反之特定的福利功能訴求必然要求對既定的福利結構予以調整。建立起公平、可持續(xù)的組合式普惠型社會福利體系，既是社會福利制度轉型和社會福利體系升級的目標，也是整合社會福利、職業(yè)福利和個人福利，凝聚政府、社會、個人和家庭力量的要求。

(感謝西北大學公共管理學院席恒教授及2015級博士生田宋、王肖婧同學關于本文的討論)

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[責任編輯：劉 英]

2016-11-20

2017-03-06

田云章(1977-)，男，陜西洋縣人，西北大學公共管理學院在讀博士，陜西理工大學管理學院講師，主要從事公共經(jīng)濟學研究；任行(1990-)，男，陜西西安人，西北大學公共管理學院公共經(jīng)濟學專業(yè)在讀博士。

教育部哲學社會科學重大課題攻關項目“漸進式延遲退休年齡政策的社會經(jīng)濟效應研究”(14JZD026)

D035-3;C913.7

A

2096-4005(2017)02-0077-05