公共財(cái)政視角下的農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制研究

肖碧云

(福州外語(yǔ)外貿(mào)學(xué)院工商系,福建福州350002)

公共財(cái)政視角下的農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制研究

肖碧云

(福州外語(yǔ)外貿(mào)學(xué)院工商系,福建福州350002)

農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償是保障生態(tài)環(huán)境安全,實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的一種制度安排.以公共財(cái)政視角,運(yùn)用公共產(chǎn)品理論、外部性理論和財(cái)政分權(quán)理論等相關(guān)理論研究我國(guó)農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制,分析我國(guó)農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償體制存在的問(wèn)題,并提出完善我國(guó)農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的相關(guān)對(duì)策建議.

農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償;公共財(cái)政;生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制

隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的快速增長(zhǎng),生態(tài)環(huán)境污染問(wèn)題日益突出,農(nóng)業(yè)生態(tài)系統(tǒng)遭受破壞,嚴(yán)重影響到社會(huì)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展,引起了社會(huì)各界的普遍關(guān)注.農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償是實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境資源保護(hù)的重要調(diào)節(jié)方式,是運(yùn)用財(cái)政等經(jīng)濟(jì)手段激勵(lì)農(nóng)民保護(hù)、改善和恢復(fù)農(nóng)業(yè)生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能,調(diào)節(jié)農(nóng)業(yè)生態(tài)受益者、服務(wù)者和破壞者之間的利益關(guān)系,以內(nèi)化農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動(dòng)產(chǎn)生的外部成本,保障農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的制度安排.[1]體現(xiàn)誰(shuí)受益誰(shuí)補(bǔ)償原則.政府在農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償中占主導(dǎo)地位,財(cái)政作為政府實(shí)現(xiàn)生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹饕呤侄?理應(yīng)將完善農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償政策納入到公共財(cái)政的支出范疇.

1 基于公共財(cái)政視角的農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償理論基礎(chǔ)

目前,有多種生態(tài)補(bǔ)償理論分別從不同的角度論述了對(duì)環(huán)境資源利用進(jìn)行生態(tài)補(bǔ)償?shù)暮侠硇?從公共財(cái)政視角研究農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償?shù)睦碚撘罁?jù)主要有以下幾種.

1.1 公共產(chǎn)品理論

公共產(chǎn)品具有非競(jìng)爭(zhēng)性和非排他性,非競(jìng)爭(zhēng)性是指只要提供了公共產(chǎn)品,那么增加一個(gè)消費(fèi)者并不會(huì)導(dǎo)致其他人減少消費(fèi)該產(chǎn)品;非排他性是任何人對(duì)公共產(chǎn)品進(jìn)行消費(fèi)時(shí),都不影響他人是否付費(fèi)同時(shí)享用該公共產(chǎn)品.對(duì)公共產(chǎn)品的消費(fèi),容易出現(xiàn)“免費(fèi)搭車者”.農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境具備公共產(chǎn)品特性,任何人都可以從良好的生態(tài)環(huán)境中受益,導(dǎo)致某些生態(tài)環(huán)境的消費(fèi)者只顧眼前自身利益,過(guò)度使用生態(tài)環(huán)境,嚴(yán)重破壞農(nóng)業(yè)生態(tài)系統(tǒng),使社會(huì)成員的利益受到損害;同時(shí),在農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境保護(hù)過(guò)程中,其他人無(wú)須花費(fèi)代價(jià)就能享受到因?yàn)樯鷳B(tài)環(huán)境的改良而帶來(lái)的益處,在缺乏有效激勵(lì)情況下,很少會(huì)有人愿意進(jìn)行生態(tài)環(huán)境保護(hù).因此,公共產(chǎn)品理論決定了在農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償中,只能發(fā)揮政府的主導(dǎo)地位,由政府通過(guò)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付等手段來(lái)實(shí)現(xiàn).[2]

1.2 外部性理論

外部性分為正外部性和負(fù)外部性.生態(tài)環(huán)境保護(hù)具有正外部性,當(dāng)個(gè)體在進(jìn)行生態(tài)環(huán)境保護(hù)時(shí),并不能因?yàn)榻o他人提供了良好的生態(tài)環(huán)境而獲得相應(yīng)的報(bào)酬.所以,通過(guò)人們自覺維護(hù)良好的生態(tài)環(huán)境就很困難,存在著“市場(chǎng)失靈”.同時(shí),生態(tài)環(huán)境污染具有負(fù)外部性,農(nóng)業(yè)環(huán)境資源的利益相關(guān)者在開發(fā)利用過(guò)程中,由于不合理開發(fā)和環(huán)境污染造成生態(tài)環(huán)境破壞而使他人和社會(huì)的利益受損卻沒(méi)有為此承擔(dān)成本.因此,需要政府的介入來(lái)彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈,將農(nóng)業(yè)環(huán)境保護(hù)納入公共財(cái)政的支出范疇,對(duì)保護(hù)資源環(huán)境的行為進(jìn)行補(bǔ)償,由開發(fā)者來(lái)承擔(dān)因不合理開發(fā)和環(huán)境污染而產(chǎn)生的社會(huì)成本和生態(tài)環(huán)境成本.

1.3 財(cái)政分權(quán)理論

財(cái)政分權(quán)理論提出全國(guó)性的公共物品是所有社會(huì)成員均可受益到的,理應(yīng)由中央政府來(lái)提供,地方性的公共物品是本轄區(qū)的居民方可享受到的,需要由各級(jí)地方政府提供.生態(tài)環(huán)境保護(hù)能夠使社會(huì)所有成員受益,是全國(guó)性的公共物品,中央政府具有不可推卸的責(zé)任,要發(fā)揮主導(dǎo)角色,在全國(guó)范圍內(nèi)統(tǒng)籌安排,在人力、財(cái)力和物力等各方面給予充分的支持.在此基礎(chǔ)上,中央政府也要賦予地方政府更多的財(cái)力支配自主權(quán),充分調(diào)動(dòng)地方政府的積極性,讓地方政府擁有更多的資金和精力在生態(tài)保護(hù)和建設(shè)方面上提供更有效率的工作,共同實(shí)現(xiàn)我國(guó)農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展.

2 我國(guó)農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償政策存在的問(wèn)題

自1999年試行退耕還林工程以來(lái),我國(guó)的農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償已歷經(jīng)將近二十年的發(fā)展.財(cái)政政策對(duì)生態(tài)環(huán)境建設(shè)和改善發(fā)揮了重要的作用.但是,目前我國(guó)在財(cái)政支持農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制方面仍然還存在著不少問(wèn)題.

2.1 各級(jí)政府間財(cái)權(quán)事權(quán)不盡匹配

我國(guó)分稅制改革的重點(diǎn)是在財(cái)權(quán)的劃分上,并未清晰界定中央與地方政府生態(tài)補(bǔ)償事權(quán)與財(cái)權(quán),導(dǎo)致中央、地方財(cái)稅分配體制與中央、地方政府環(huán)境事權(quán)分配體制反差較大.生態(tài)環(huán)境具有顯著的跨區(qū)域性,隸屬于全國(guó)性的生態(tài)服務(wù),理應(yīng)由中央政府的財(cái)政支出來(lái)承擔(dān).但在現(xiàn)有的財(cái)政分權(quán)制度下,中央將承擔(dān)環(huán)境保護(hù)和生態(tài)恢復(fù)工程的責(zé)任下移,使得財(cái)力不足的地方政府承擔(dān)了絕大多數(shù)的環(huán)境保護(hù)責(zé)任.收入與支出責(zé)任的不對(duì)等又加上地區(qū)競(jìng)爭(zhēng)等各種因素導(dǎo)致地方政府的執(zhí)政理念偏差,更在乎當(dāng)?shù)厣鐣?huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展指標(biāo)而忽視了對(duì)農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境的保護(hù);隸屬于區(qū)域性的生態(tài)服務(wù),應(yīng)該由區(qū)域內(nèi)的各級(jí)地方政府的財(cái)政支出共同承擔(dān),但某些地域的地方政府卻相互推諉扯皮,導(dǎo)致需要保護(hù)的生態(tài)功能區(qū)陷入無(wú)人維護(hù)的局面,無(wú)法遏制生態(tài)環(huán)境惡化的趨勢(shì).

2.2 財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度不規(guī)范

目前,我國(guó)生態(tài)補(bǔ)償主要采取的是縱向轉(zhuǎn)移支付模式,上級(jí)政府將財(cái)政資金轉(zhuǎn)移到下級(jí)政府,以此達(dá)到均等化地區(qū)間財(cái)力的目的,這種模式能夠生態(tài)環(huán)境保護(hù)工程資金高效率的到位,從而能夠迅速地改善生態(tài)補(bǔ)償?shù)默F(xiàn)狀.但對(duì)均穩(wěn)地方財(cái)政能力作用有限,我國(guó)承擔(dān)生態(tài)服務(wù)的多數(shù)地區(qū)通常也是生態(tài)脆弱地區(qū)、貧困地區(qū).在基本溫飽問(wèn)題尚未解決的前提下,不會(huì)耗費(fèi)有限財(cái)力、精力提供生態(tài)服務(wù).現(xiàn)行的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度之下,延續(xù)和擴(kuò)大了生態(tài)補(bǔ)償?shù)貐^(qū)與發(fā)達(dá)地區(qū)或受益地區(qū)的財(cái)力差距,加劇了地區(qū)之間的財(cái)力不平衡,更有利于發(fā)達(dá)地區(qū),對(duì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)缺乏有效的補(bǔ)助.即使將富裕地區(qū)的財(cái)政資金由上級(jí)政府通過(guò)再分配轉(zhuǎn)移到了貧困地區(qū),仍然很難直接體現(xiàn)具有外部性的部分公共產(chǎn)品成本收益的對(duì)稱性.橫向財(cái)政轉(zhuǎn)移支付是同級(jí)政府之間的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付,采用生態(tài)受益地區(qū)直接向生態(tài)建設(shè)保護(hù)地區(qū)轉(zhuǎn)移支付的方式,這種方式對(duì)完善現(xiàn)行財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度具有重要作用.然而,目前我國(guó)缺乏橫向的同級(jí)政府之間的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付.

2.3 現(xiàn)有生態(tài)補(bǔ)償稅收制度存在明顯缺陷

生態(tài)補(bǔ)償稅作為財(cái)政補(bǔ)償手段,通過(guò)在不同領(lǐng)域和環(huán)節(jié)征收的生態(tài)稅金來(lái)彌補(bǔ)保護(hù)生態(tài)環(huán)境的成本,同時(shí)制約納稅人減少污染生態(tài)環(huán)境的行為,在生態(tài)補(bǔ)償領(lǐng)域發(fā)揮著重要作用.然而,1978年開征的排污收費(fèi)制度旨在改善生態(tài)環(huán)境,引導(dǎo)環(huán)境污染者加強(qiáng)環(huán)境污染治理工作,但因排污費(fèi)的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)偏低,污染物的治理成本費(fèi)用與排污費(fèi)的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)相比偏高50%左右,導(dǎo)致排污者為了追求自身利益的最大化,寧愿繳納更劃算的超標(biāo)排污費(fèi),也不愿進(jìn)行環(huán)境污染凈化和治理.1984年開始征收的資源稅主要是政府為了保護(hù)國(guó)有自然資源,限制對(duì)資源的亂挖濫,同時(shí)為政府籌集治理環(huán)境的專項(xiàng)資金.但是,目前征收資源稅的范圍較窄,水資源作為國(guó)家重要的自然資源,于2016年剛在河北省率先試點(diǎn)水資源費(fèi)改稅,而針對(duì)農(nóng)業(yè)用水,特別是農(nóng)業(yè)灌溉用水,對(duì)國(guó)家糧食安全起著重要作用,卻從未征收過(guò)水資源費(fèi).同時(shí),稅制設(shè)計(jì)中沒(méi)有體現(xiàn)資源開采后污染如何處理等涉及環(huán)境保護(hù)方面的問(wèn)題.另外,城鎮(zhèn)土地使用稅等相關(guān)稅種也因?yàn)楦鞣N問(wèn)題未起到環(huán)境保護(hù)、節(jié)約資源的作用.

2.4 缺乏科學(xué)的農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)

補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)是順利實(shí)施農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償制度的核心.我國(guó)農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的制定與決策,一般是當(dāng)?shù)卣鶕?jù)自己的財(cái)政支付能力進(jìn)行支付,缺乏有效的實(shí)際調(diào)研,補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不合理,補(bǔ)償額的確定未因地制宜地考慮到地區(qū)社會(huì)經(jīng)濟(jì)水平不同和農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境類型的區(qū)別.如國(guó)家退耕還林補(bǔ)償中,每年每畝退耕地現(xiàn)金補(bǔ)助全國(guó)統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)為20元,種苗和造林費(fèi)補(bǔ)助全國(guó)統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)為按退耕地和宜林荒山荒地造林每畝50元計(jì)算.對(duì)退耕農(nóng)戶的糧食補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)只是按流域在全國(guó)分為黃河和海河流域區(qū)以及長(zhǎng)江和淮河流域區(qū),給予這兩個(gè)大區(qū)的補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)分別是每年每畝退耕地200斤和300斤,這樣的補(bǔ)償方式挫傷了農(nóng)民及其他農(nóng)業(yè)生態(tài)主體對(duì)農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境保護(hù)的積極性,沒(méi)有發(fā)揮補(bǔ)償?shù)膶?shí)際作用.

3 健全農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償財(cái)政政策的對(duì)策

3.1 構(gòu)建多級(jí)次的農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償財(cái)政分擔(dān)體系

為了便于發(fā)揮中央生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制和地方生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的作用,需合理界定中央政府和地方政府的職能,與各級(jí)政府的事權(quán)、財(cái)權(quán)相對(duì)應(yīng).地方生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制根據(jù)地方政府事權(quán)又劃分為省級(jí)和市、縣級(jí).設(shè)立這種多層次的補(bǔ)償資金可以對(duì)地方環(huán)境保護(hù)起到激勵(lì)作用,同時(shí)形成上下多層的互動(dòng)機(jī)制.[3]

3.1.1 中央生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制

中央生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的建設(shè)由中央政府主導(dǎo),中央政府安排的財(cái)政資金用于農(nóng)業(yè)污染等關(guān)系到全國(guó)的生態(tài)環(huán)境事務(wù).中央生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制主要以一般性轉(zhuǎn)移支付和專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的方式對(duì)生態(tài)環(huán)境進(jìn)行保護(hù)、恢復(fù)和補(bǔ)償.就我國(guó)目前基本情況而言,構(gòu)建中央生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的重點(diǎn)在于既要履行中央政府的環(huán)境保護(hù)職責(zé),制定引導(dǎo)全國(guó)的生態(tài)戰(zhàn)略、方針和規(guī)劃,又要督促地方政府積極履行環(huán)境責(zé)任,落實(shí)生態(tài)補(bǔ)償項(xiàng)目的執(zhí)行.

3.1.2 省級(jí)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制

省級(jí)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的建設(shè)由省級(jí)政府主導(dǎo),并由中央政府進(jìn)行協(xié)調(diào),省級(jí)財(cái)政是省級(jí)生態(tài)補(bǔ)償轉(zhuǎn)移支付的主體.省級(jí)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制主要通過(guò)稅收優(yōu)惠、財(cái)政補(bǔ)助、政府性基金、資源有償使用制度等方式對(duì)地方區(qū)域的生態(tài)環(huán)境進(jìn)行保護(hù)、恢復(fù)和補(bǔ)償.省政府應(yīng)根據(jù)每個(gè)省份的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況和生態(tài)環(huán)境的實(shí)際情況,在本地區(qū)設(shè)立地方補(bǔ)償資金,運(yùn)用因素法和系數(shù)法,籌措安排該省財(cái)政轉(zhuǎn)移支付所需資金,合理確定所需資金的投資方向和重點(diǎn),按照轉(zhuǎn)移支付原則,明確生態(tài)補(bǔ)償資金的使用范圍,促進(jìn)生態(tài)環(huán)境保護(hù).

3.1.3 市、縣級(jí)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制

市、縣級(jí)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的建設(shè)由市、縣政府主導(dǎo),并由省政府進(jìn)行管理和協(xié)調(diào).省級(jí)政府可通過(guò)補(bǔ)助糧食的調(diào)運(yùn)費(fèi)、損耗費(fèi)、工作經(jīng)費(fèi)等方式對(duì)市、縣級(jí)政府進(jìn)行縱向補(bǔ)償,并優(yōu)化配置,統(tǒng)籌使用各種來(lái)源的資金,將農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)、扶貧開發(fā)、水土保持等其他補(bǔ)償措施結(jié)合起來(lái).[4]市、縣級(jí)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制作為完善中央和省級(jí)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的覆蓋范圍作用,市、縣級(jí)政府應(yīng)全合理安排項(xiàng)目資金,明確傾斜性的生態(tài)環(huán)境保護(hù)項(xiàng)目,主要通過(guò)稅收優(yōu)惠和財(cái)政補(bǔ)貼等舉措加大對(duì)生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹С至Χ?

4 建立縱橫交錯(cuò)的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度

4.1 改善縱向生態(tài)補(bǔ)償財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度

財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的主要目的是均衡地方政府間財(cái)力.然而,在每年財(cái)政轉(zhuǎn)移支付體系中占絕大比重的稅收返還,不僅沒(méi)有起到縮小地區(qū)之間財(cái)力的作用,反而進(jìn)一步加劇了地方政府間財(cái)政收入的差距.因此,為改變我國(guó)地方政府財(cái)力差距不斷擴(kuò)大的現(xiàn)狀,可以取締稅收返還,采用常規(guī)的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付,促進(jìn)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付體系的合理化.除此外,還需優(yōu)化一般性轉(zhuǎn)移支付,選擇不易受人為控制且覆蓋面全面的因素對(duì)地方財(cái)政收支進(jìn)行測(cè)算保證一般性轉(zhuǎn)移支付的客觀性、公正證和科學(xué)性,起到財(cái)力平衡的作用.同時(shí),鑒于生態(tài)補(bǔ)償?shù)男枰馁Y金、精力等投入量巨大且成效慢的特點(diǎn),生態(tài)補(bǔ)償項(xiàng)目的有效實(shí)施必須依賴于政府財(cái)政資金投入,因此,需要設(shè)立財(cái)政專項(xiàng)資金,加大生態(tài)補(bǔ)償財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度,增加對(duì)生態(tài)建設(shè)和生態(tài)服務(wù)的投入.

4.2 建立生態(tài)補(bǔ)償橫向財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度

在農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償?shù)膶?shí)踐中,既涉及到地方政府間問(wèn)題,又涉及到中央與地方政府間問(wèn)題.因此,應(yīng)采用縱向轉(zhuǎn)移支付為主、橫向轉(zhuǎn)移支付為輔的模式.生態(tài)補(bǔ)償?shù)臋M向轉(zhuǎn)移支付制度作為我國(guó)縱向轉(zhuǎn)移支付的有益補(bǔ)充,是解決區(qū)域間財(cái)力均等化和外部性問(wèn)題的有益嘗試.通過(guò)建立區(qū)域農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償財(cái)政轉(zhuǎn)移支付基金,農(nóng)業(yè)生態(tài)受益地區(qū)要繳納相應(yīng)的補(bǔ)償資金給農(nóng)業(yè)生態(tài)服務(wù)提供地區(qū),這樣既能充分發(fā)揮中央在生態(tài)補(bǔ)償中的主導(dǎo)作用,又可以將各方力量整成合力對(duì)各地區(qū)間的財(cái)力進(jìn)行補(bǔ)償,彌補(bǔ)地方政府因財(cái)力不足而產(chǎn)生的資金缺口,使生態(tài)受益者和提供者在成本和收益的分擔(dān)與享受上趨于合理,使地區(qū)間的財(cái)力得到一定補(bǔ)償和均衡,更好的做到資金流動(dòng)和資金分配.從而調(diào)動(dòng)各地區(qū)保護(hù)農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境的積極性,形成生態(tài)補(bǔ)償與環(huán)境保護(hù)相互依存和相互制約關(guān)系.

4.3 完善生態(tài)補(bǔ)償稅收制度

4.3.1 改革現(xiàn)行生態(tài)補(bǔ)償稅收制度

對(duì)于排污收費(fèi)制度,可采取經(jīng)濟(jì)刺激手段和行政處罰手段相結(jié)合的方式,加大征收力度,提高收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn),對(duì)排污者應(yīng)實(shí)際承擔(dān)但推卸掉的環(huán)境污染治理責(zé)任征收排污費(fèi).同時(shí),對(duì)排污者的超標(biāo)排污行為加倍征收懲罰性費(fèi)用,且懲罰性費(fèi)用需明顯過(guò)于污染防治成本,以強(qiáng)制手段促使排污者在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中減少化肥、農(nóng)藥等污染物的排放.對(duì)于資源稅,要擴(kuò)大征收范圍,應(yīng)及時(shí)開征農(nóng)業(yè)水資源稅、森林資源稅和草場(chǎng)資源稅,堅(jiān)持“?？顚Ｓ谩被驹瓌t,用以大力推進(jìn)節(jié)水,防治污染,從而保護(hù)農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境.在對(duì)資源開采、生產(chǎn)、產(chǎn)品消費(fèi)和廢棄物處置等各環(huán)節(jié)都應(yīng)該設(shè)置相應(yīng)的稅種,實(shí)現(xiàn)合理開發(fā)利用資源目標(biāo).在城鎮(zhèn)土地使用稅方面應(yīng)對(duì)生產(chǎn)符合規(guī)定農(nóng)產(chǎn)品的的企業(yè)實(shí)行稅收優(yōu)惠.

4.3.2 開征農(nóng)業(yè)環(huán)境稅

現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)離不開農(nóng)藥、化肥和農(nóng)膜這些生產(chǎn)資料,不合理施用生產(chǎn)資料和畜禽養(yǎng)殖場(chǎng)排放的污染物是產(chǎn)生農(nóng)業(yè)面源污染的重要原因,可以針對(duì)企業(yè)開發(fā)、利用和保護(hù)農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境的不同情況征收和減免農(nóng)業(yè)環(huán)境稅,比如,對(duì)生產(chǎn)使用符合生態(tài)要求生產(chǎn)資料的企業(yè)和集約化畜禽養(yǎng)殖場(chǎng)征收農(nóng)業(yè)面源污染防治專項(xiàng)稅,用于防治農(nóng)業(yè)環(huán)境污染;[5]對(duì)生產(chǎn)使用不符合生態(tài)要求的生產(chǎn)資料的企業(yè)征收環(huán)境污染稅,有利于農(nóng)業(yè)環(huán)境成本內(nèi)部化,促進(jìn)企業(yè)承擔(dān)起相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)成本,從而限制企業(yè)放棄或收斂對(duì)環(huán)境和資源的污染和浪費(fèi)行為.設(shè)立農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償專項(xiàng)資金,資金專用于保護(hù)農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境.制定稅收優(yōu)惠政策鼓勵(lì)企業(yè)主動(dòng)生產(chǎn)和使用符合法定要求的生產(chǎn)資料.

4.4 建立農(nóng)業(yè)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)體系

4.4.1 設(shè)定合理的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)

生態(tài)補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)是生態(tài)補(bǔ)償?shù)暮诵?[6]科學(xué)合理的界定農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)對(duì)促進(jìn)農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制良好運(yùn)行有著重要作用.農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的確定應(yīng)考慮生態(tài)保護(hù)者為保護(hù)生態(tài)環(huán)境付出的成本和因?yàn)楸Ｗo(hù)生態(tài)環(huán)境而損失的機(jī)會(huì)成本.在具體實(shí)踐中,要實(shí)行差別補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn).根據(jù)各地實(shí)際情況,綜合考慮不同區(qū)域財(cái)政能力、生態(tài)破壞情況和補(bǔ)償主體的補(bǔ)償意愿等因素來(lái)確定,以農(nóng)業(yè)生態(tài)產(chǎn)品產(chǎn)出能力為基礎(chǔ),完善生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能價(jià)值法、機(jī)會(huì)成本法和市場(chǎng)法等測(cè)算方法.同時(shí),根據(jù)農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償區(qū)域的生態(tài)保護(hù)和社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的階段性特征,與時(shí)俱進(jìn)的進(jìn)行動(dòng)態(tài)核定.4.4.2 規(guī)劃科學(xué)的補(bǔ)償范圍

對(duì)農(nóng)業(yè)生態(tài)系統(tǒng)進(jìn)行保護(hù)和補(bǔ)償,需要投入巨大的資金.鑒于有限的國(guó)家經(jīng)濟(jì)實(shí)力,規(guī)劃科學(xué)的補(bǔ)償范圍顯得格外重要.在全國(guó)范圍內(nèi)優(yōu)先實(shí)施的農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償項(xiàng)目,應(yīng)該是對(duì)農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境效益顯著,同時(shí)又便于實(shí)施的項(xiàng)目.[7]例如,退耕還林經(jīng)過(guò)多年來(lái)的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn),對(duì)生態(tài)環(huán)境和治理和恢復(fù)做出了巨大的貢獻(xiàn),為繼續(xù)做好后續(xù)補(bǔ)償工作,鞏固退耕還林的成果,應(yīng)該列為優(yōu)先補(bǔ)償項(xiàng)目.另外,秸稈資源化綜合利用項(xiàng)目、耕地保護(hù)與質(zhì)量提升補(bǔ)助項(xiàng)目、農(nóng)業(yè)投入品廢棄物回收利用等生態(tài)補(bǔ)償項(xiàng)目不但可以節(jié)約資源、減少污染,又便于實(shí)施,可操作性較強(qiáng),也應(yīng)列為優(yōu)先補(bǔ)償項(xiàng)目.在安排優(yōu)先補(bǔ)償項(xiàng)目時(shí),還要因地制宜,充分考慮各地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和實(shí)際生態(tài)環(huán)境.

4.4.3 選擇適當(dāng)?shù)难a(bǔ)償方式

我國(guó)在多年的生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐中,目前形成了四類主要補(bǔ)償方式,分別是:資金補(bǔ)償、實(shí)物補(bǔ)償、政策補(bǔ)償、技術(shù)和智力補(bǔ)償.資金補(bǔ)償具有直接、高效、實(shí)用的特點(diǎn),能在短期內(nèi)迅速地使補(bǔ)償區(qū)農(nóng)民因?yàn)樯鷳B(tài)服務(wù)做出的付出得到補(bǔ)償,使基本生活得到保障,所以是補(bǔ)償?shù)闹饕绞?但這種直接補(bǔ)償方式并不能從根本上促使補(bǔ)償區(qū)農(nóng)民環(huán)保意識(shí)和技能的提高,無(wú)法使農(nóng)業(yè)生態(tài)建設(shè)的得到可持續(xù)發(fā)展.而作為資金補(bǔ)償?shù)挠行аa(bǔ)充形式,政策補(bǔ)償和智力技術(shù)補(bǔ)償形式能為受補(bǔ)償區(qū)提供稅收優(yōu)惠等各項(xiàng)優(yōu)惠待遇的政策和為補(bǔ)償者進(jìn)行免費(fèi)培訓(xùn)專門技術(shù)等智力服務(wù),更能有效提高農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展能力.農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆绞揭Y(jié)合實(shí)際情況對(duì)多種補(bǔ)償方式進(jìn)行組合,促進(jìn)補(bǔ)償方式多樣化,為我國(guó)農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償政策的實(shí)施創(chuàng)造良好的環(huán)境基礎(chǔ).

5 結(jié)論

生態(tài)環(huán)境的公共產(chǎn)品屬性和外部性屬性決定了政府介入農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償?shù)谋厝恍院捅匾?從20世紀(jì)80年代生態(tài)補(bǔ)償初步發(fā)展階段開始至今,中央制定了一系列財(cái)政政策,對(duì)農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境治理發(fā)揮了重要的作用.目前,財(cái)政政策工具在在解決農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償問(wèn)題中仍然存在著各級(jí)政府間財(cái)權(quán)事權(quán)不盡匹配、財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度不規(guī)范、現(xiàn)有生態(tài)補(bǔ)償稅收制度存在明顯缺陷和缺乏科學(xué)的農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)等問(wèn)題.因此,為進(jìn)一步推動(dòng)我國(guó)農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償工作的健康發(fā)展,需要構(gòu)建中央、省級(jí)、市、縣級(jí)等多級(jí)次的農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償財(cái)政分擔(dān)體系,建立縱橫交錯(cuò)的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度、完善生態(tài)補(bǔ)償稅收制度和建立農(nóng)業(yè)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)體系等方面來(lái)完善我國(guó)農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制.

[1]金京淑.中國(guó)農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償研究[D].長(zhǎng)春:吉林大學(xué),2011:12.

[2]呂圳昌.基于生態(tài)補(bǔ)償視角的政府間財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度研究[D].蘭州:西北師范大學(xué),2013:16.

[3]高 峰.生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制財(cái)政政策問(wèn)題的幾點(diǎn)思考[J].中國(guó)財(cái)政,2012(12):75.

[4]張 鋒,曹 俊.我國(guó)農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹贫刃岳Ь撑c利益和諧機(jī)制的建構(gòu)[J].農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化研究,2010(9):538－542.

[5]韋寧衛(wèi).農(nóng)業(yè)面源污染治理與財(cái)稅政策選擇[J].地方財(cái)政研究,2013(12):55－58.

[6]尤 鑫.生態(tài)補(bǔ)償理論與實(shí)踐創(chuàng)新研究[J].內(nèi)蒙古農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào),2011(5):90－94.

[7]劉尊梅.我國(guó)農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償發(fā)展的制約因素分析及實(shí)現(xiàn)路徑選擇[J].學(xué)術(shù)交流,2014(3):99－104.

[責(zé)任編輯 范 藻]

Ecological Compensation for Agriculture with Public Finance

XIAO Biyun
(Fuzhou Foreign Language and Trade University,Fuzhou Fujian 350002,China)

The ecological compensation for agriculture is a system to aim at the security of ecological environment and the sustainable development of agriculture.From the perspective of public finance and w ith the theories of public products,externality and decentralization of finance,the paper researches the compensation system,discusses the existing problems and puts forward countermeasures.

ecological compensation for agriculture;public finance;ecological compensation system

F306

A

1674－5248(2017)05－0046－05

2017－06－03

肖碧云(1984—),女,福建莆田人.講師,碩士,主要從事財(cái)政政策研究.