法治保障視角下精準(zhǔn)扶貧存在的問題與對策研究

吳彬

[提 要]推進(jìn)精準(zhǔn)扶貧，加大幫扶力度，是緩解貧困、實(shí)現(xiàn)共同富裕的內(nèi)在要求，也是實(shí)現(xiàn)全面小康和現(xiàn)代化建設(shè)的一場攻堅(jiān)戰(zhàn)。精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略實(shí)施以來，我國農(nóng)村扶貧工作取得了巨大的成就，但是，同樣也存在一些問題，這些問題的解決離不開法治保障。本文從法治保障視角出發(fā)，對當(dāng)前我國精準(zhǔn)扶貧工作過程中出現(xiàn)的問題，提出具有針對性的法治對策。

[關(guān)鍵詞]精準(zhǔn)扶貧；法治；對策

[作者簡介]吳 彬（1986—），男，進(jìn)賢縣公安局民警。（江西南昌 331700）

改革開放以來，我國實(shí)施大規(guī)模扶貧開發(fā)，農(nóng)村扶貧取得了舉世矚目的成就，農(nóng)村居民的生存和溫飽問題得到基本解決，貧困居民的生產(chǎn)生活條件明顯改善，貧困地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施不斷完善，全國根本性的貧困問題得到了較大程度的緩解。但是，農(nóng)村貧困人口依然龐大，其中以江西為主的中部六省尤為突出。中部六省基礎(chǔ)設(shè)施落后、市場和社會發(fā)展程度低，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)粗放化，貧困地區(qū)農(nóng)村勞動力大量向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，農(nóng)村空心化現(xiàn)象突出?！傍B雀成群飛，荒草埋孤村，空村處處狗，不聞有人聲”成為貧困農(nóng)村的真實(shí)寫照。精準(zhǔn)扶貧，正是基于我國龐大的貧困人口數(shù)量和治理貧困的艱難程度而提出來的，習(xí)近平總書記在2013年11月于湖南湘西考察時(shí)，首次提出“精準(zhǔn)扶貧”，指出在精準(zhǔn)扶貧的基礎(chǔ)上加大扶貧力度，是緩解貧困、實(shí)現(xiàn)共同富裕的內(nèi)在要求，也是實(shí)現(xiàn)全面小康和現(xiàn)代化建設(shè)的一場攻堅(jiān)戰(zhàn)。

精準(zhǔn)扶貧實(shí)質(zhì)就是要消除貧富差距，化解社會矛盾。因此，推進(jìn)精準(zhǔn)扶貧的過程就是一個(gè)有序的社會治理過程。在這過程中，必然需要直面社會矛盾，甚至激化出新的社會矛盾。在現(xiàn)代社會，法治逐漸成為化解社會爭端、進(jìn)行社會控制的主要手段。美國社會法學(xué)家龐德在《通過法律的社會控制》中指出，在一個(gè)發(fā)達(dá)社會中，法是社會控制的最終有效的工具。法律的任務(wù)，就是通過調(diào)整各種相互沖突的社會利益，減少社會成員之間的爭端、摩擦和無謂的爭斗、傷害和犧牲，最終“以最小限度的阻礙和浪費(fèi)盡可能地滿足各種相互沖突的利益”。運(yùn)用法治思維和法治手段解決精準(zhǔn)扶貧推進(jìn)過程中出現(xiàn)的問題，將為實(shí)現(xiàn)全面小康和現(xiàn)代化建設(shè)提供強(qiáng)大保障。

一、精準(zhǔn)扶貧的涵義及主要特點(diǎn)分析

（一）什么是精準(zhǔn)扶貧

所謂精準(zhǔn)扶貧，講究的就是“精”和“準(zhǔn)”，“貴在精準(zhǔn)，重在精準(zhǔn)，成敗之舉在于精準(zhǔn)”，是指針對不同貧困區(qū)域環(huán)境、不同貧困農(nóng)戶狀態(tài)，依據(jù)一定的標(biāo)準(zhǔn)和程序，精確識別貧困村、使貧困資源更好的瞄準(zhǔn)貧困目標(biāo)人群。核心內(nèi)容就是要做到“真扶貧、扶真貧”，誰貧困就扶持誰。

（二）為什么要精準(zhǔn)扶貧

改革開放三十年，農(nóng)村扶貧取得了前所未有的效果，但效果更多的是借力于整體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，發(fā)達(dá)省份地區(qū)政府財(cái)政能力強(qiáng)，可以采用“撒大網(wǎng)”的高福利普惠性政策，做到貧困人口資源全覆蓋。而發(fā)展落后省份貧困人口眾多、政府財(cái)政能力有限，必須也不得不采取選擇性瞄準(zhǔn)并建立相應(yīng)減貧干預(yù)體系。各地政府不得不根據(jù)自身情況調(diào)整扶貧治理體系，以實(shí)現(xiàn)有效減少本地農(nóng)村貧困人口的精準(zhǔn)扶貧要求。

（三）如何推進(jìn)精準(zhǔn)扶貧

1.精準(zhǔn)識別是精準(zhǔn)扶貧的首要環(huán)節(jié)和重要基礎(chǔ)。打好扶貧攻堅(jiān)戰(zhàn)首先要精準(zhǔn)識別幫扶對象。具體步驟應(yīng)該是村民先填寫申請表、由村民小組召開戶主會評議、村公式、鄉(xiāng)審核公示、縣復(fù)核、并張榜公示；總之，不論采取何種方式識別，都要充分發(fā)揚(yáng)基層民主，發(fā)動群眾參與；讓真正的窮人被發(fā)現(xiàn)，得到扶助。

2.精準(zhǔn)幫扶是決定幫扶是否有效果的關(guān)鍵。確定幫扶對象后，要了解其致貧原因、貧困程度，在此基礎(chǔ)上設(shè)計(jì)具有針對性的幫扶措施和手段，這叫“有的放矢”。

3.在精準(zhǔn)識別的幫扶的基礎(chǔ)上精準(zhǔn)管理。建立起貧困戶的網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)，實(shí)施動態(tài)管理，對每個(gè)扶貧對象實(shí)時(shí)監(jiān)管，隨時(shí)對扶貧對象進(jìn)行調(diào)整，及時(shí)將已脫貧對象退出和將新貧困對象納入，從而實(shí)現(xiàn)扶貧對象有進(jìn)有出，扶貧信息真實(shí)、可靠有效果。

4.精準(zhǔn)考核是對以上工作的檢驗(yàn)。將干部包戶脫貧效果與其考核、提拔掛鉤，對于嚴(yán)重影響脫貧進(jìn)展的干部要追究責(zé)任。

二、農(nóng)村精準(zhǔn)扶貧工作推進(jìn)過程中出現(xiàn)的問題分析

（一）識別貧困戶存在“假亂”問題

雖然農(nóng)村扶貧離不開政府的積極作用，但是，由于政府處于絕對的支配性地位，其副作用和問題也相當(dāng)明顯；扶貧資金由政府投入，項(xiàng)目由政府確立，貧困對象由政府決定，錢和項(xiàng)目都有政府來落實(shí)，不論是政策制定上還是政策落實(shí)中，不論是制度設(shè)計(jì)上還是執(zhí)行過程中，都缺乏其他社會主體的參與，即便有，大多只是被動的參與者，沒有發(fā)言權(quán)和監(jiān)督權(quán)，沒有決策權(quán)。而整個(gè)環(huán)節(jié)，更是容易忽略了扶貧過程中最重要的主角——貧困對象。

精準(zhǔn)扶貧的目的就是要將真正的窮人從人海中識別出來，目前長治有效的辦法莫過于由熟悉本村的村干部對本村農(nóng)戶的基本情況摸底。我們知道，人上百千，就形形色色，有些人明明不窮，仗著有關(guān)系、有門路，作假、耍橫拼命的要將自己拉到貧困戶的行列中，另外還有很多村民不如實(shí)反映自己的經(jīng)濟(jì)情況，言必稱貧，處處說貧，國家的錢不要白不要；還有些真正的貧困戶認(rèn)為這一切都是形式，“誰是貧困戶、領(lǐng)導(dǎo)說了算”，對調(diào)查走訪的干部并不正眼相待。以上這些干擾因素都使得真正的主角無法登上“舞臺”。

（二）扶貧資金存在被貪腐問題

隨著扶貧力度的加強(qiáng)，扶貧資金、項(xiàng)目大量向貧困村傾斜，有些人就管不住自己的手腳，有機(jī)會就要抓一把、咬一口，沒機(jī)會的也要創(chuàng)造機(jī)會“分杯羹”。這種人成了精準(zhǔn)扶貧道路上的絆腳石，只要是錢、是利潤，他們不管扶貧行為是否善舉，扶貧資金是否善款，頂風(fēng)作案。他們是“老虎”，敢私自截留或占有國家的扶貧資金，他們是“蒼蠅”、“蚊子”，成為基層貪污中的主角，他們是精準(zhǔn)扶貧道路上的害群之馬。“一粒老鼠屎，敗壞一鍋粥”。這些害群之馬的行徑抹黑了政府在人民心目中的形象，嚴(yán)重破壞了精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略的實(shí)施。

打好扶貧攻堅(jiān)首先要精準(zhǔn)識別幫扶對象，精準(zhǔn)使用幫扶資金。杜絕扶貧資金被私自截留或占有，就必須建立扶貧資金專項(xiàng)管理制度，形成可追溯的資金使用流向表。筆者認(rèn)為，在具體推進(jìn)精準(zhǔn)扶貧的道路上，我們應(yīng)該建立完善的貧困戶認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)、貧困戶建檔記錄、扶貧資金使用管理制度及追責(zé)機(jī)制，確保精準(zhǔn)扶貧做到真扶貧，扶真貧。

（三）扶貧力量存在單一問題

精準(zhǔn)扶貧工作需要強(qiáng)大的人力、物力保障?，F(xiàn)階段，我國的扶貧主體是政府，而在扶貧工作這一系統(tǒng)性問題上，政府的力量顯得單薄。因此，要廣泛吸納社會力量的支持。為了打好扶貧攻堅(jiān)戰(zhàn)，不僅要發(fā)揮好黨委、政府的主導(dǎo)力量，更要鼓勵(lì)引導(dǎo)社會各方面力量參與，綜合發(fā)力。以江西省鄱陽縣為例，鄱陽縣在2015年縣兩會期間，由縣扶貧辦發(fā)放結(jié)對幫扶倡議書700余份，很快就有150多家企業(yè)、合作社幫扶千余戶貧困戶，上百名的愛心人士以一對一的方式幫扶著貧困戶。目前，江西省鄱陽縣對社會力量參與扶貧工作制定了切實(shí)有效的制度。社會力量參與扶貧工作納入縣扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組指導(dǎo)，對包助企業(yè)、社會組織和個(gè)人在享受中央、省、市、縣有關(guān)政策及信貸上予以優(yōu)先考慮和支持。對在“社會包助”脫貧工作中成績顯著的社會組織或個(gè)人，縣委、縣政府進(jìn)行表彰，讓積極參與社會扶貧的各類主體事業(yè)上有發(fā)展、社會上受尊重，形成扶貧濟(jì)困的濃厚社會氛圍。

政府要健全各地扶貧協(xié)作機(jī)制，建立對口幫扶，發(fā)達(dá)縣、市可以根據(jù)自己財(cái)政收入的情況，給予貧困地區(qū)一定的資金支援。一方面，政府積極引導(dǎo)企業(yè)、合作組織、個(gè)人參與扶貧工作；另一方面，企業(yè)、合作社要申請到風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償金或爭取到相應(yīng)的政策支持，就必須吸納或幫扶一定數(shù)量的貧困戶。政府可以出臺相應(yīng)的優(yōu)惠政策來積極支持和引導(dǎo)民營企業(yè)、商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)、社會團(tuán)體和個(gè)人參與扶貧。這樣，就會有越來越多的其他力量主動與貧困戶結(jié)對幫扶，實(shí)現(xiàn)社會幫扶資源和精準(zhǔn)扶貧有效對接。

三、精準(zhǔn)扶貧下農(nóng)村開發(fā)式扶貧策略分析

（一）加強(qiáng)農(nóng)村基層教育建設(shè)，強(qiáng)化教育救助

“授人以魚，不如授人以漁”。扶貧先要扶志，強(qiáng)化教育救助，辦好必要的村小和教育點(diǎn)，保障學(xué)生就近上學(xué)。基本普及學(xué)前和高中階段教育。提高重點(diǎn)高校招收貧困地區(qū)學(xué)生比例，完善貧困戶學(xué)生助學(xué)政策體系，讓貧困地區(qū)的孩子們接受良好地教育，阻斷貧困代際傳遞。加快貧困地區(qū)社會事業(yè)發(fā)展，促進(jìn)基本公共服務(wù)向貧困村延伸、向貧困村覆蓋，切實(shí)織好網(wǎng)、兜住底?！耙敫?、先修路”。大力加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，推進(jìn)貧困地區(qū)以縣、鄉(xiāng)公路為主體的農(nóng)村道路交通網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，加快貧困地區(qū)交通建設(shè)，改造通縣、通鄉(xiāng)、通村“三通公路”，提升農(nóng)村公路通達(dá)能力，有效解決運(yùn)輸難、行路難問題，穩(wěn)步提高貧困地區(qū)客運(yùn)網(wǎng)絡(luò)密度。加快貧困地區(qū)電網(wǎng)改造升級，推進(jìn)廣播電視戶戶通和自然村通信信號全面覆蓋。加強(qiáng)農(nóng)村水利建設(shè)，抓好農(nóng)村飲水安全工程建設(shè)，提高貧困地區(qū)農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力。抓好路、水、電等基礎(chǔ)設(shè)施末端建設(shè)，打通連接貧困群眾家庭的“最后一公里”，改善貧困地區(qū)貧困群眾的生產(chǎn)生活條件。

（二）因地制宜發(fā)展農(nóng)村產(chǎn)業(yè)，走可持續(xù)致富

找準(zhǔn)貧困村、貧困戶致貧原因后，關(guān)鍵在于拿出扶貧舉措。江西省鄱陽縣用“五包”脫貧工作法改變了貧困群眾的生產(chǎn)生活面貌：“五包”包括單位包村，確定責(zé)任單位；干部包戶，確定責(zé)任人；產(chǎn)業(yè)包扶，推進(jìn)一批特色扶貧產(chǎn)業(yè)在各貧困村發(fā)展起來；政府包底，完善了社會保障、救助制度，確保“三無”貧困戶能夠如期脫貧；社會包助，鼓勵(lì)了一批企業(yè)、社會組織和個(gè)人參與，凝聚社會各方力量，營造良好的扶貧濟(jì)困社會氛圍。其中，“產(chǎn)業(yè)包扶、政府包底”就是在分析不同貧困村實(shí)際情況，區(qū)分每個(gè)貧困戶的致貧原因后，因地制宜、有針對性地提出具體扶持措施，變“輸血”為“造血”，讓貧困群眾走可持續(xù)脫貧致富之路。根據(jù)貧困地區(qū)自然資源，生產(chǎn)條件和產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)情況，遵循市場規(guī)律，發(fā)揮比較優(yōu)勢，培育“龍頭”企業(yè)。對于那些擁有技能的貧困戶，政府應(yīng)該積極引導(dǎo)他們就業(yè)，加強(qiáng)就業(yè)創(chuàng)業(yè)能力培訓(xùn)，增強(qiáng)扶貧對象就地發(fā)展產(chǎn)業(yè)、進(jìn)城進(jìn)園就業(yè)、自我發(fā)展創(chuàng)業(yè)的能力素質(zhì)，使他們能夠有穩(wěn)定的經(jīng)濟(jì)收入。對于那些“老弱病殘”以及沒有勞動能力的“三無”（無資源、無勞力、無收入）貧困戶，政府就不能引導(dǎo)他們就業(yè)，應(yīng)該要建立健全基本生活保障制度，解決他們生活難、看病難等問題，實(shí)施“政府包底”措施。

（三）健全扶貧金融體系，增強(qiáng)“造血”功能

積極發(fā)揮市場機(jī)制作用，吸引各類資源要素向貧困地區(qū)流動、各類市場主體到貧困地區(qū)投資興業(yè)、各類金融機(jī)構(gòu)增加對貧困地區(qū)和扶貧項(xiàng)目的信貸投放。發(fā)揮受援地主體作用，發(fā)揚(yáng)自力更生精神，不斷增強(qiáng)“造血”功能。然而我們注意到，一個(gè)開發(fā)項(xiàng)目的成功，首先取決于參與開發(fā)的人。一般來說，沒有一定的經(jīng)濟(jì)能力或者經(jīng)營能力，是承擔(dān)不了開發(fā)項(xiàng)目的，是做不成開發(fā)項(xiàng)目的。所以，地方政府在落實(shí)開發(fā)項(xiàng)目的時(shí)候，首先要考慮動員什么人參與開發(fā)。一方面，貧困地區(qū)目前大批勞動力外出打工了，另一方面，留下來的大多是“三留人員”沒有經(jīng)濟(jì)能力，更沒有經(jīng)營能力，項(xiàng)目無法由貧困群體參與，他們沒有被開發(fā)項(xiàng)目所覆蓋，或者被排斥在外。這樣的項(xiàng)目即使獲得效益，最多也只是摘除貧困鄉(xiāng)的帽子，而沒有消除貧困者的貧困。因此，在精準(zhǔn)扶貧的基礎(chǔ)上我們應(yīng)當(dāng)加大農(nóng)村開發(fā)扶貧，在開發(fā)扶貧的過程中，我們要使開發(fā)扶貧的項(xiàng)目真正能實(shí)現(xiàn)開發(fā)的可持續(xù)性、開發(fā)與扶貧的有效對接等，這些都需要時(shí)間和精力。

四、精準(zhǔn)扶貧出現(xiàn)問題的法治對策分析

（一）制定《扶貧法》，把貧困人口的穩(wěn)定脫貧納入法制化軌道

無論是精準(zhǔn)扶貧還是開發(fā)扶貧，都不能缺少法治的保障。早在十屆全國人大二次會議上，全國人大代表、山西省呂梁地委書記郭海亮就領(lǐng)銜提出了“關(guān)于設(shè)立《扶貧法》的議案”，建議全國人大制定《扶貧法》，把貧困地區(qū)、貧困人口的穩(wěn)定脫貧納入法制化軌道。當(dāng)前，以打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)為契機(jī)，研究制定相關(guān)法律可謂恰逢其時(shí)，制定相關(guān)扶貧法律必須把“精準(zhǔn)”作為立法的重要原則，全面貫徹“精準(zhǔn)扶貧”基本方針，精準(zhǔn)識別貧困對象，建立責(zé)任可溯追查機(jī)制，按照誰調(diào)查、誰登記、誰審核、誰負(fù)責(zé)的機(jī)制，對精準(zhǔn)識別貧困戶工作中存在的問題進(jìn)行嚴(yán)厲追責(zé)；對走過場、工作不負(fù)責(zé)，造成重大差錯(cuò)的，要追究相關(guān)責(zé)任人的責(zé)任。

（二）各地要根據(jù)實(shí)際情況，制定切實(shí)可行的扶貧開發(fā)條例

貧困戶的具體標(biāo)準(zhǔn)是什么？沒有人給出具體明確的量化尺度，貧困對象缺乏明確的法定標(biāo)準(zhǔn)，僅憑人均純收入很難鑒定，況且，貧困戶能夠把一些隱性收入和盤托出嗎？我們不敢保證，既然要精準(zhǔn)，我們就要細(xì)致，在財(cái)產(chǎn)和收入的核實(shí)手段上還需要進(jìn)一步完善，可以通過制定相關(guān)法律完善社會救助制度，扶貧有了“法”，脫貧才不會沒有辦法。如《四川省農(nóng)村扶貧開發(fā)條例》的正式實(shí)施從根本上解決了扶貧開發(fā)中底數(shù)不清、目標(biāo)不準(zhǔn)等問題，為全省的精準(zhǔn)識別、精準(zhǔn)幫扶指明了方向，全省扶貧開發(fā)工作正式駛?cè)胍?guī)范化、制度化、法制化軌道。讓扶貧不再是無頭的蒼蠅，不再是蜂擁而上，不再是三分鐘熱情或是拍腦袋的突發(fā)奇想，遵循法治的軌道，使地方脫貧致富有了生動的法治樣本。

（三）建立健全扶貧工作問題追責(zé)制度，加強(qiáng)扶貧工作隊(duì)伍建設(shè)

加強(qiáng)貧困鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)班子建設(shè)，有針對性的選拔政治素質(zhì)高、工作能力強(qiáng)、熟悉“三農(nóng)”工作的干部，特別要注重選派思想好、作風(fēng)正、能力強(qiáng)的優(yōu)秀干部到村一線，選派優(yōu)秀法院法官和派出所干警定點(diǎn)幫扶，結(jié)合各自工作實(shí)際，及時(shí)摸排當(dāng)?shù)厍闆r，為幫扶地區(qū)量身定做法治扶貧方案。用法律和制度給縣、鎮(zhèn)、村干部“畫圈”，制定相關(guān)責(zé)任追溯機(jī)制，促進(jìn)干部不敢、不能、不愿走過場，嚴(yán)厲打擊精準(zhǔn)扶貧工作中的職務(wù)犯罪。與村民簽訂誠信承諾書，對村民一經(jīng)發(fā)現(xiàn)造假，立即取消資格，并且通過網(wǎng)絡(luò)媒體向全社會公示，記入個(gè)人誠信檔案；針對其目的、騙取貧困金數(shù)額大小、影響程度等制定相關(guān)法律懲處措施，如警告、罰款、治安拘留，嚴(yán)重者以騙取國家資金罪追究其刑事責(zé)任。

終上所述，堅(jiān)持依法致貧、推進(jìn)法治扶貧，努力實(shí)現(xiàn)扶貧由政策扶貧、道德扶貧、單一扶貧向法治扶貧、精準(zhǔn)扶貧、開發(fā)扶貧的轉(zhuǎn)變，才能緩解貧困，實(shí)現(xiàn)共同富裕，才能打好實(shí)現(xiàn)全面小康和現(xiàn)代化建設(shè)的一場攻堅(jiān)戰(zhàn)。精準(zhǔn)扶貧工作推進(jìn)中不可避免的會出現(xiàn)很多矛盾和問題，只有在法治手段的保障下，才能確保扶貧工作問題的有效、合理、合規(guī)解決，保障扶貧工作高效推進(jìn)，確保我國廣大農(nóng)村地區(qū)長治久安。

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[責(zé)任編輯：周銀杏]