一定要將公營企業(yè)從國有企業(yè)中分離出來

錢津

學(xué)術(shù)反思

一定要將公營企業(yè)從國有企業(yè)中分離出來

錢津

社會(huì)主義公有制與資本主義私有制的本質(zhì)區(qū)別是容不得混淆的，僅僅從公有或社會(huì)所有的角度解釋不了社會(huì)主義公有制的本質(zhì)特征，通過消滅資本主義剝削關(guān)系的歷史分析，我們才能準(zhǔn)確而清晰地認(rèn)識(shí)到社會(huì)主義公有制取消資產(chǎn)收益權(quán)的本質(zhì)要求。深化國有企業(yè)改革，首先要從理論上確定國有企業(yè)的設(shè)立范圍，要確定所有的非競爭性企業(yè)都需要界定是公營企業(yè)。分流改革就是將目前國有企業(yè)中的非競爭性企業(yè)分離出去界定為公營企業(yè)，再分別進(jìn)行國有企業(yè)改革與公營企業(yè)改革，不再將公營企業(yè)與國有企業(yè)混在一起，不將公營企業(yè)改革排除在全面深化改革之外。

公營企業(yè)；國有企業(yè)改革；社會(huì)主義公有制；資產(chǎn)收益權(quán)

公營企業(yè)不是國有企業(yè)，當(dāng)然國有企業(yè)也不是公營企業(yè)，這兩類企業(yè)的區(qū)分不是字面上的，而是有著實(shí)質(zhì)性不同。準(zhǔn)確地講，公營企業(yè)與國有企業(yè)是兩類性質(zhì)完全不同的企業(yè)。長期以來，卻一直很少有人對公營企業(yè)與國有企業(yè)作出區(qū)分，這不能不說是一個(gè)十分嚴(yán)重的重大問題存在。可以毫不夸張地說，正是由于不區(qū)分公營企業(yè)與國有企業(yè)，將公營企業(yè)混在國有企業(yè)之中，才造成了國有企業(yè)改革的長期徘徊，至今難以深入下去。

一、公營企業(yè)不同于國有企業(yè)

按性質(zhì)界定，國有企業(yè)是社會(huì)主義性質(zhì)的企業(yè)，而公營企業(yè)是國家資本主義性質(zhì)的企業(yè)。除此之外，這兩類不同性質(zhì)的企業(yè)還有以下明顯的區(qū)別：在世界歷史中，國有企業(yè)只存在于社會(huì)主義國家；而公營企業(yè)存在于世界上的各個(gè)國家或地區(qū)，包括應(yīng)存在于社會(huì)主義初級(jí)階段的中國。在生產(chǎn)方式上，國有企業(yè)實(shí)現(xiàn)了勞動(dòng)者與生產(chǎn)資料的直接結(jié)合；而在公營企業(yè)依然是勞動(dòng)者與生產(chǎn)資料間接結(jié)合。在經(jīng)營范圍方面，國有企業(yè)只能在競爭性領(lǐng)域從事生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)，而公營企業(yè)必須堅(jiān)守在非競爭性領(lǐng)域。在企業(yè)管理方面，國有企業(yè)通過改革必須實(shí)現(xiàn)政企分開，這是其改革的核心要義；而所有的公營企業(yè)都必須是政企不分的，必須聽從政府的支配。在企業(yè)的權(quán)屬方面，國有企業(yè)的所有權(quán)歸全民所有，由中央政府和各級(jí)地方政府分級(jí)代表全民運(yùn)作；而公營企業(yè)的所有權(quán)分別歸屬各級(jí)政府所有，因而公營企業(yè)分為中央公營企業(yè)和各級(jí)地方公營企業(yè)。在企業(yè)設(shè)立的目的上，國有企業(yè)是國家建立社會(huì)主義制度的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，設(shè)立國有企業(yè)是為了實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義革命的目的——消滅資本主義剝削制度；而公營企業(yè)的設(shè)立是政府通過直接投資干預(yù)經(jīng)濟(jì)的運(yùn)作手段，以此有效地維護(hù)市場經(jīng)濟(jì)運(yùn)行秩序。

國有企業(yè)改革是公有制企業(yè)改革，不能將這種改革的基本性質(zhì)要求抹煞，更不能混淆公有制與私有制的本質(zhì)區(qū)別。中國要堅(jiān)持的是社會(huì)主義公有制企業(yè)改革，要進(jìn)行的是在市場經(jīng)濟(jì)條件下的公有制實(shí)現(xiàn)形式的轉(zhuǎn)化，決不是要將公有制企業(yè)變?yōu)樗接兄破髽I(yè)，將改革的要求變?yōu)槿∠母锏膬?nèi)容。在改革之前，在極左思想的控制下，中國是搞所有制升級(jí)，是搞越公越好。農(nóng)村搞人民公社，城市用全民所有制取代一切，迫使所有的集體經(jīng)濟(jì)也仿照全民所有制經(jīng)濟(jì)進(jìn)行管理，那個(gè)時(shí)候人們是想將所有的經(jīng)濟(jì)組織都建成公有制經(jīng)濟(jì)成分，將所有的企業(yè)都做成公有制企業(yè)。而現(xiàn)在，在改革已進(jìn)行了30多年之后，那種企業(yè)越公越好的思想并沒有完全消失，與改革之前不同的是，現(xiàn)在的一部分人是想將公營企業(yè)也說成是公有制企業(yè)，見到帶 “公”字的就認(rèn)為是公有制性質(zhì)。這是典型的在理論上混淆公有制企業(yè)與私有制企業(yè)的界限，在這種極為混亂的思想狀態(tài)下是無法推進(jìn)國有企業(yè)改革的。

在摸著石頭過河的改革中，有些人或是有意或是無意地在設(shè)法改變國有企業(yè)公有制明確的內(nèi)涵，給人以似是而非的誤導(dǎo)。一種典型的誤導(dǎo)是認(rèn)為，公有制就是公眾所有制，所以只要是公眾所有的企業(yè)，就是公有制企業(yè)。這樣的解釋是在搞文字游戲，將公眾所有等同于公有，根本不懂得此公有的“公”不是彼公眾的 “公”， “公”與 “公”之間是有不同涵義的。因此，對于公有制的解釋，決不是一個(gè)字面上的問題，即決不能僅僅從公有制就是公眾所有生產(chǎn)資料的角度去認(rèn)識(shí)公有制的性質(zhì)。而且，更進(jìn)一步地，將公眾所有拋開，用社會(huì)所有即用社會(huì)的名義擁有生產(chǎn)資料來解釋公有制的本質(zhì)也是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，或是說這樣解釋并未揭示公有制與私有制的本質(zhì)區(qū)別。講社會(huì)所有生產(chǎn)資料仍是從表層上解釋公有制，這樣的解釋很容易混淆社會(huì)所有與公眾所有的區(qū)別，即很容易被人們用文字轉(zhuǎn)換的方式偷換公有制概念，達(dá)不到界定的深度。而這種表層的解釋在過去是常見的，當(dāng)時(shí)并沒有覺得有什么不妥，只是到了改革之后，人們才感到了問題的復(fù)雜性，才感到僅僅作一種表層上的概括確實(shí)解釋不了公有制與私有制的本質(zhì)區(qū)別。

社會(huì)主義公有制與資本主義私有制的本質(zhì)區(qū)別是容不得混淆的，僅僅從公有或社會(huì)所有的角度解釋不了社會(huì)主義公有制的本質(zhì)特征。通過消滅資本主義剝削關(guān)系的歷史分析，我們才能準(zhǔn)確而清晰地認(rèn)識(shí)到社會(huì)主義公有制取消資產(chǎn)收益權(quán)的本質(zhì)要求。國有企業(yè)改革是公有制經(jīng)濟(jì)的改革，是社會(huì)主義性質(zhì)的改革，必須堅(jiān)持社會(huì)主義公有制的本質(zhì)即必須堅(jiān)持在所有制關(guān)系上取消資產(chǎn)收益權(quán)的原則，并為此要堅(jiān)持生產(chǎn)資料的全民所有。必須明確生產(chǎn)資料的公有是手段，取消資產(chǎn)收益權(quán)、消滅剝削關(guān)系才是目的，才是本質(zhì)的體現(xiàn)。只講公眾所有，而不講取消資產(chǎn)收益權(quán)，公眾既擁有資產(chǎn)，又可以獲取資產(chǎn)收益，那決不可能是社會(huì)主義的公有制。所以，國有企業(yè)的改革一定要堅(jiān)持從取消資產(chǎn)收益權(quán)的社會(huì)主義公有制本質(zhì)要求出發(fā)，不能違背這一原則。若否定社會(huì)主義公有制的取消資產(chǎn)收益權(quán)的本質(zhì)，那就不存在社會(huì)主義公有制性質(zhì)的改革了，那就必定要將社會(huì)主義國有企業(yè)的改革引向歧途。在堅(jiān)持社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制改革的原則下，中國必須嚴(yán)密地防止打著中國特色社會(huì)主義改革的旗號(hào)，通過混淆社會(huì)主義公有制與資本主義私有制的本質(zhì)區(qū)別，意欲取消社會(huì)主義國有企業(yè)存在的事情發(fā)生。

在20世紀(jì)后期，英國首相撒切爾夫人掀起了一場震撼全球的英國政府投資企業(yè)的民營化運(yùn)動(dòng)，那進(jìn)行的就是公營企業(yè)的民營化，決不能將其與中國的國有企業(yè)改革相提并論。中國的國有企業(yè)注定是社會(huì)主義性質(zhì)的，是公有制企業(yè)，不是公營制企業(yè)，而世界各國的公營企業(yè)包括英國的公營企業(yè)都是國家資本主義性質(zhì)的，這一點(diǎn)，在馬克思主義的政治經(jīng)濟(jì)學(xué)教科書中講的是非常清楚的。盡管傳統(tǒng)的馬克思主義政治經(jīng)濟(jì)學(xué)教材的內(nèi)容需要?jiǎng)?chuàng)新，但是原有理論對于社會(huì)主義國有企業(yè)與國家資本主義公營企業(yè)的性質(zhì)劃分并沒有錯(cuò)，對此，西方發(fā)達(dá)資本主義國家的經(jīng)濟(jì)學(xué)界都是給予承認(rèn)的。區(qū)別國有企業(yè)與公營企業(yè)性質(zhì)的不同，這是改革的一個(gè)前提問題，也是改革中的一個(gè)關(guān)鍵問題。在世界上，沒有一個(gè)國家將他們的公營企業(yè)解釋為社會(huì)主義公有制性質(zhì)的。然而，從目前中國的國有企業(yè)改革實(shí)踐看，明顯存在著對國有企業(yè)與公營企業(yè)性質(zhì)的嚴(yán)重混淆。近年來，國有企業(yè)改革選擇的模式，基本上是參照國外的經(jīng)驗(yàn)，選用的是國外的公營企業(yè)的模式。而且，在對國有企業(yè)的地位和作用的界定上也逐步地同于國外的公營企業(yè)，因此，混淆國有企業(yè)與公營企業(yè)的區(qū)別已成為阻礙中國當(dāng)前國有企業(yè)改革推進(jìn)的最為嚴(yán)重的問題。這不是一個(gè)實(shí)踐本身能夠解決的問題，這是一個(gè)改革必須確定的基本理論問題。這一理論問題不解決，國有企業(yè)改革是無法進(jìn)行下去的。

公營企業(yè)存在于世界上各個(gè)國家。在社會(huì)主義初級(jí)階段，中國同樣需要有公營企業(yè)，只是在過去極左的環(huán)境中將本來應(yīng)屬于公營企業(yè)的企業(yè)統(tǒng)統(tǒng)劃歸為國有企業(yè)，這是極左思想造成的混淆，是必須在改革之中給予撥正和解決的。這就是說，中國的國有企業(yè)改革包括將本應(yīng)屬于公營企業(yè)的企業(yè)還其本來面目，即必須將現(xiàn)在的一部分國有企業(yè)按照市場經(jīng)濟(jì)體制的要求演化為新的公營企業(yè)。在社會(huì)主義初級(jí)階段，中國必須允許存在一種國家資本主義的經(jīng)濟(jì)成分，使公營企業(yè)也成為中國社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)建設(shè)中的一支不可缺少的力量。只是必須明確，承認(rèn)需要公營企業(yè)，是在中國目前的多種經(jīng)濟(jì)成份并存中，再增加一種國家資本主義經(jīng)濟(jì)成分，而決不是要用這種國家資本主義的經(jīng)濟(jì)成分取代社會(huì)主義公有制經(jīng)濟(jì)成分的存在，決不是要用這種世界上各個(gè)國家都有的公營企業(yè)取代中國獨(dú)有的公有制性質(zhì)的國有企業(yè)。國有企業(yè)的存在決定中國市場經(jīng)濟(jì)的社會(huì)主義性質(zhì)，所以，在改革中中國的國有企業(yè)決不能被其他任何所有制性質(zhì)的企業(yè)所取代。更為明確地說，若取消了國有企業(yè)，只存在公營企業(yè)，或籠統(tǒng)地將公營企業(yè)都稱之為國有企業(yè)，那實(shí)際上改革就不再是社會(huì)主義性質(zhì)的改革，中國的市場經(jīng)濟(jì)建設(shè)也不再是社會(huì)主義的市場經(jīng)濟(jì)建設(shè)，與其他國家相比，中國就失去了社會(huì)主義特色了。

將公營企業(yè)與國有企業(yè)混同，不僅嚴(yán)重地阻礙了社會(huì)主義公有制性質(zhì)的國有企業(yè)改革的推進(jìn)，而且同時(shí)也阻礙或者說干擾了國家資本主義性質(zhì)的公營企業(yè)在社會(huì)主義初級(jí)階段改革中的重建。社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)建設(shè)必須要依靠相當(dāng)數(shù)量的公營企業(yè)發(fā)揮特定的作用，這些公營企業(yè)的數(shù)量及其經(jīng)濟(jì)實(shí)力至少要在現(xiàn)階段國民經(jīng)濟(jì)中占到20%以上的比重，但是由于目前中國對這一經(jīng)濟(jì)成分沒有法定的身份明確，直接影響到從中央到地方的公營企業(yè)的發(fā)展和其規(guī)范作用的發(fā)揮。因此，理論的研究需要闡明：在現(xiàn)實(shí)的國有企業(yè)改革中，既要堅(jiān)持主干部分的國有企業(yè)的性質(zhì)不變，又需要主動(dòng)地制度演化出一定的公營企業(yè)并將其從國有企業(yè)中分離出去。這兩種經(jīng)濟(jì)成分在社會(huì)主義初級(jí)階段是并存的，決不能用國有企業(yè)去取代公營企業(yè)，也不能用公營企業(yè)來模糊和混淆國有企業(yè)。

二、國有企業(yè)改革前必須進(jìn)行分流

《中共中央、國務(wù)院關(guān)于深化國有企業(yè)改革的指導(dǎo)意見》 (以下簡稱 《指導(dǎo)意見》)指出： “高舉中國特色社會(huì)主義偉大旗幟，認(rèn)真貫徹落實(shí)黨的十八大和十八屆三中、四中全會(huì)精神，深入學(xué)習(xí)貫徹習(xí)近平總書記系列重要講話精神，堅(jiān)持和完善基本經(jīng)濟(jì)制度，堅(jiān)持社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)改革方向，適應(yīng)市場化、現(xiàn)代化、國際化新形勢，以解放和發(fā)展社會(huì)生產(chǎn)力為標(biāo)準(zhǔn)，以提高國有資本效率、增強(qiáng)國有企業(yè)活力為中心，完善產(chǎn)權(quán)清晰、權(quán)責(zé)明確、政企分開、管理科學(xué)的現(xiàn)代企業(yè)制度，完善國有資產(chǎn)監(jiān)管體制，防止國有資產(chǎn)流失，全面推進(jìn)依法治企，加強(qiáng)和改進(jìn)黨對國有企業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)，做強(qiáng)做優(yōu)做大國有企業(yè)，不斷增強(qiáng)國有經(jīng)濟(jì)活力、控制力、影響力、抗風(fēng)險(xiǎn)能力，主動(dòng)適應(yīng)和引領(lǐng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)，為促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)健康發(fā)展、實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興中國夢作出積極貢獻(xiàn)?！?《指導(dǎo)意見》明確指出： “國有企業(yè)屬于全民所有，是推進(jìn)國家現(xiàn)代化、保障人民共同利益的重要力量，是我們黨和國家事業(yè)發(fā)展的重要物質(zhì)基礎(chǔ)和政治基礎(chǔ)。”對此，從經(jīng)濟(jì)學(xué)研究的角度看，還必須從理論上明確國有企業(yè)是社會(huì)主義社會(huì)制度建立的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，由其全民所有的性質(zhì)和作為建立社會(huì)主義制度的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的設(shè)立目的決定，國有企業(yè)只存在于社會(huì)主義國家。按照 《指導(dǎo)意見》要求，下一步的改革要 “劃分國有企業(yè)不同類別。根據(jù)國有資本的戰(zhàn)略定位和發(fā)展目標(biāo)，結(jié)合不同國有企業(yè)在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的作用、現(xiàn)狀和發(fā)展需要，將國有企業(yè)分為商業(yè)類和公益類。通過界定功能、劃分類別，實(shí)行分類改革、分類發(fā)展、分類監(jiān)管、分類定責(zé)、分類考核，提高改革的針對性、監(jiān)管的有效性、考核評價(jià)的科學(xué)性，推動(dòng)國有企業(yè)同市場經(jīng)濟(jì)深入融合，促進(jìn)國有企業(yè)經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益有機(jī)統(tǒng)一。按照誰出資誰分類的原則，由履行出資人職責(zé)的機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)制定所出資企業(yè)的功能界定和分類方案，報(bào)本級(jí)政府批準(zhǔn)。各地區(qū)可結(jié)合實(shí)際，劃分并動(dòng)態(tài)調(diào)整本地區(qū)國有企業(yè)功能類別。

對此，首先應(yīng)從理論上確定國有企業(yè)的設(shè)立范圍。改革之前，中國的國有企業(yè)無所不在，無所不為。這種經(jīng)濟(jì)全民化國有化的狀態(tài)，正是促使國有企業(yè)改革爆發(fā)的基本緣由之一。改革之后，國有企業(yè)紛紛改制，大面積地退出競爭性特強(qiáng)的行業(yè)或經(jīng)營規(guī)模較小的經(jīng)濟(jì)組織。由于中國目前處于社會(huì)主義初級(jí)階段，多種所有制成分并存，應(yīng)當(dāng)允許和大力支持非公有經(jīng)濟(jì)發(fā)展，國有企業(yè)發(fā)展就不能再搞一統(tǒng)天下，必須限定在一個(gè)適度的范圍之內(nèi)。改革后的國有企業(yè)的設(shè)立范圍應(yīng)當(dāng)有法律上的明確界定，這種界定要有兩個(gè)基本前提：一是范圍不要過大；二是邊界不必太清。通過30多年的改革實(shí)踐，現(xiàn)在已經(jīng)可以講整個(gè)非競爭性領(lǐng)域不在國有企業(yè)的設(shè)立范圍之內(nèi)，勞務(wù)服務(wù)行業(yè)也不能在國有企業(yè)的設(shè)立范圍之內(nèi)，省級(jí)以下行政區(qū)可以不設(shè)立國有企業(yè)，國有企業(yè)的設(shè)立應(yīng)當(dāng)僅限定在資源開發(fā)行業(yè)和基礎(chǔ)工業(yè)建設(shè)領(lǐng)域，這一設(shè)立范圍只是競爭性領(lǐng)域的一個(gè)較小的部分。而且，按照 《指導(dǎo)意見》要求，國有企業(yè)不論設(shè)立在哪一領(lǐng)域，都應(yīng)在條件允許下大力發(fā)展混合所有制，不提倡再搞純粹的國有企業(yè)。

其次，應(yīng)從理論上確定非競爭性企業(yè)是公營企業(yè)。公營企業(yè)不同于國有企業(yè)，歐盟給出的定義說公營企業(yè)是指各國政府直接或間接控制經(jīng)營的企業(yè)。一般設(shè)立在非競爭性領(lǐng)域的公營企業(yè)是世界上各個(gè)國家或地區(qū)普遍存在的一種經(jīng)濟(jì)成分，又稱公共企業(yè)、公企業(yè)、政府企業(yè)。公營企業(yè)只受產(chǎn)權(quán)關(guān)系約束，而不受行政關(guān)系管轄，由擁有所有權(quán)的那一級(jí)政府全權(quán)負(fù)責(zé)。在1956年搞公私合營的社會(huì)主義改造運(yùn)動(dòng)的時(shí)候，中國是將當(dāng)時(shí)所有的公營企業(yè)統(tǒng)統(tǒng)地并入國有企業(yè)，不再保留公營企業(yè)這一經(jīng)濟(jì)成分。而在30多年的國有企業(yè)改革之中，始終是帶著本應(yīng)為公營企業(yè)的非競爭性企業(yè)一同改革的，這成為了國有企業(yè)改革難以推進(jìn)的最大障礙。時(shí)至2015年，中國改革全面深化，發(fā)布了 《指導(dǎo)意見》，其中最重要的是明確提出進(jìn)行國有企業(yè)的分類改革，解決長年期以來國有企業(yè)改革難以推進(jìn)的這一最大障礙問題。因此，在今后的理論研究和改革實(shí)踐中，必須明確不能將公營企業(yè)等同于國有企業(yè)，以前中國將公營企業(yè)混同在國有企業(yè)之中，現(xiàn)在經(jīng)過分類改革，一定要將本應(yīng)為公營企業(yè)的非競爭性企業(yè)分離出去，不要將其繼續(xù)混同在國有企業(yè)之中。在國有企業(yè)的分類改革之后，要明確界定現(xiàn)存于國有企業(yè)中的非競爭性企業(yè)為公營企業(yè)，應(yīng)將這些公營企業(yè)從目前的國有企業(yè)中分離出去，不再將這些非競爭性企業(yè)繼續(xù)籠統(tǒng)地稱為國有企業(yè)。

這就是說，自2015年8月24日 《指導(dǎo)意見》公布之日起，國有企業(yè)改革即開始進(jìn)入了分類改革階段，并且還需要開創(chuàng)性地由分類改革階段直接再走向分流改革階段。準(zhǔn)確地講，國有企業(yè)的分流改革就是將目前國有企業(yè)中的非競爭性企業(yè)分離出去，界定為公營企業(yè)，增加社會(huì)主義初級(jí)階段一個(gè)新的經(jīng)濟(jì)成分，然后，再分別進(jìn)行國有企業(yè)改革與公營企業(yè)改革，不再將公營企業(yè)與國有企業(yè)混在一起改革，不將全面的國有企業(yè)改革止步于分類改革，不將公營企業(yè)改革排除在全面深化改革之外。公營企業(yè)改革是具有國家共性的改革，可以有中國特色，但與世界上各個(gè)國家或地區(qū)的公營企業(yè)改革的性質(zhì)是一致的，不同于國有企業(yè)的社會(huì)主義特性改革。當(dāng)年，英國首相撒切爾夫人搞的民營化改革，就是公營企業(yè)的民營化改革，其影響席卷全世界。因而，與世界同軌，與特性并存，明確地開創(chuàng)并穩(wěn)步地推進(jìn)國有企業(yè)與公營企業(yè)不同的分流改革將是認(rèn)真貫徹落實(shí) 《指導(dǎo)意見》精神的最為重要的舉措。

三、規(guī)范設(shè)立公營企業(yè)的必要性

中國已經(jīng)不再是封閉的中國，中國已經(jīng)成為了世界的焦點(diǎn)、亮點(diǎn)和極具影響力和發(fā)展力的地方，中國的市場已經(jīng)成為世界市場的重要組成部分，中國的社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)已經(jīng)融入到全球市場經(jīng)濟(jì)之中。所以，與國有企業(yè)改革不同的是，中國的公營企業(yè)改革必須走國際化道路，從今往后，必須像全世界各個(gè)國家或地區(qū)一樣，不僅要明確界定公營企業(yè)，而且要通過立法并依法治理，規(guī)范地設(shè)立公營企業(yè)。

《指導(dǎo)意見》指出的 “主業(yè)處于關(guān)系國家安全、國民經(jīng)濟(jì)命脈的重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域、主要承擔(dān)重大專項(xiàng)任務(wù)的商業(yè)類國有企業(yè)”， 《指導(dǎo)意見》強(qiáng)調(diào)的 “以保障民生、服務(wù)社會(huì)、提供公共產(chǎn)品和服務(wù)為主要目標(biāo)”的公益類國有企業(yè)，基本上都應(yīng)界定為公營企業(yè)，對其實(shí)施分流后的公營企業(yè)改革。這也就是說，有關(guān)國家安全的生產(chǎn)部門，自然壟斷行業(yè)以及提供重要的公共產(chǎn)品與服務(wù)的產(chǎn)業(yè)，應(yīng)是中國現(xiàn)階段在全面深化改革之中設(shè)立公營企業(yè)的主要領(lǐng)域。在分流改革中，目前處于這些領(lǐng)域的國有企業(yè)要經(jīng)過立法程序漸次地制度演化為公營企業(yè)。這樣進(jìn)行分離后的演化結(jié)果可使中國與世界上其他市場經(jīng)濟(jì)國家保持設(shè)立公營企業(yè)的相同性，即中國應(yīng)在公營企業(yè)的設(shè)立方面與世界各個(gè)國家或地區(qū)保持一致。依法規(guī)范地設(shè)立公營企業(yè)，對于國家發(fā)展經(jīng)濟(jì)來說不是不講效率，只是不單純地強(qiáng)調(diào)和掌控公營企業(yè)的效率，而是要通過公營企業(yè)在政府控制下的經(jīng)營使整個(gè)國民經(jīng)濟(jì)的運(yùn)行更加有效率。當(dāng)今，世界上各個(gè)國家或地區(qū)設(shè)立的公營企業(yè)并不完全相同，有個(gè)別國家在競爭性領(lǐng)域也設(shè)立了少許公營企業(yè)，還有的國家在非競爭性領(lǐng)域也通過一定的管控方式允許民營企業(yè)經(jīng)營，同時(shí)各個(gè)國家或地區(qū)設(shè)立的公營企業(yè)占國民經(jīng)濟(jì)的比重也不同，對于這些不同的情況需要具體地分析。從目前的主流趨勢看，在競爭性領(lǐng)域設(shè)立公營企業(yè)基本上已成為歷史，除個(gè)別國家追求贏利之外，大多數(shù)國家都已將公營企業(yè)退出競爭性領(lǐng)域，只在非競爭性領(lǐng)域設(shè)立公營企業(yè)。而民營企業(yè)能否進(jìn)入非競爭性領(lǐng)域，主要是看一個(gè)國家的市場發(fā)育程度和法治程度，如果一個(gè)國家的市場發(fā)育健康完善且法治程度較高，那么將本該由公營企業(yè)承擔(dān)的經(jīng)營任務(wù)交由民營企業(yè)完成也未必不可以。例如，美國和北歐的一些國家就是這樣做的，因此，公營企業(yè)在這些國家占有的比例相對比較低。但是，如果市場發(fā)育不成熟，法治程度低，市場秩序不穩(wěn)定，那么政府設(shè)立的公營企業(yè)的職責(zé)是很難由民營企業(yè)替代的。在現(xiàn)階段，中國的市場發(fā)育距離成熟還有相當(dāng)長的路要走，并且，市場行為中的法治觀念仍然淡薄，政府的執(zhí)法能力也還有待提高，因此，在這期間并不需要急于用民營企業(yè)去替代公營企業(yè)，而是需要普遍地直接地加強(qiáng)公營企業(yè)的建設(shè)，適當(dāng)?shù)靥岣咭恍┕珷I經(jīng)濟(jì)的占有比重也是可以的。除了對一部分現(xiàn)在處于非競爭性領(lǐng)域的國有企業(yè)進(jìn)行分流改革的制度演化之外，或許還需要再增設(shè)一定批量的公營企業(yè)，這就是有進(jìn)有退的改革原則體現(xiàn)，退是退出國有企業(yè)行列，進(jìn)就是進(jìn)入到公營企業(yè)序列。凡是非競爭性領(lǐng)域，在各級(jí)政府有投資能力的前提下，似乎都應(yīng)設(shè)立名正言順和名副其實(shí)的公營企業(yè)。

國有企業(yè)制度與公營企業(yè)制度的并存，是兩種不同性質(zhì)的企業(yè)制度的并存。在中國，存在國家資本主義企業(yè)制度，是由社會(huì)主義初級(jí)階段的客觀存在決定的。在這一特定階段，中國已是作為社會(huì)主義制度的國家存在的，但又是處于社會(huì)主義發(fā)展的初級(jí)階段。初級(jí)階段的界定表明，中國現(xiàn)在存在的社會(huì)主義性質(zhì)的經(jīng)濟(jì)成分還是不完全的，還是較少存在，如果性質(zhì)是完全的，又幾乎全是社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)成分，那就不是初級(jí)階段了，而是到了社會(huì)主義最后完成階段。顯然，由于歷史的制約，生產(chǎn)力的欠發(fā)達(dá)，中國目前還遠(yuǎn)沒有達(dá)到社會(huì)主義最后的完成階段，而只是處于初級(jí)階段。因此，在初級(jí)階段內(nèi)，不會(huì)全部是社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)成分存在，其中當(dāng)然要包括相當(dāng)一部分國家資本主義經(jīng)濟(jì)成分的存在。

有關(guān)國家安全的生產(chǎn)部門，自然壟斷行業(yè)以及提供重要的公共產(chǎn)品與服務(wù)的產(chǎn)業(yè)，應(yīng)是中國現(xiàn)階段設(shè)立公營企業(yè)的主要領(lǐng)域。這也就是說，目前處于這些領(lǐng)域的國有企業(yè)應(yīng)逐步從國有企業(yè)中分離出來制度演化為公營企業(yè)。這種制度的演化還表現(xiàn)為，一部分處于非競爭性領(lǐng)域的企業(yè)從國有企業(yè)中分離出來制度演化為中央公營企業(yè)，即為將來直接由中央政府控制的公營企業(yè)，還有一部分處于非競爭性領(lǐng)域的企業(yè)從國有企業(yè)中分離出來要制度演化為地方公營企業(yè)，即將來由各地各級(jí)政府直接擁有其所有權(quán)并對其控制的企業(yè)。這些從國有企業(yè)中分離出來的企業(yè)都不再屬于國有企業(yè)，而成為最先明確職責(zé)和發(fā)揮作用的公營企業(yè)。相比而言，從國有企業(yè)中分離出來之后，制度演化為中央公營企業(yè)的應(yīng)比較少，制度演化為地方公營企業(yè)的應(yīng)比較多。這是因?yàn)榈胤焦珷I企業(yè)分散在各地，承擔(dān)的干預(yù)經(jīng)濟(jì)的任務(wù)量大，并且直接服務(wù)于各地民眾。中央公營企業(yè)的數(shù)量是有限的，大型壟斷企業(yè)集團(tuán)是其主要的存在形式。目前，世界各國的發(fā)展趨勢是，中央公營企業(yè)的數(shù)量相對減少，而地方公營企業(yè)的數(shù)量相對增多，只要直接為民眾服務(wù)的責(zé)任在地方政府，那么相應(yīng)地方政府就有責(zé)任設(shè)立公營企業(yè)以滿足社會(huì)需求?？傊?，在今后進(jìn)行的全面深化的改革之中，一定要將所有的公營企業(yè)都從國有企業(yè)中分離出去之后再進(jìn)行國有企業(yè)改革，同時(shí)，從中央到地方，各級(jí)政府還必須明確而規(guī)范地發(fā)展公營企業(yè)和進(jìn)行不同于國有企業(yè)改革的公營企業(yè)改革。

[1]《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，人民出版社2013年版。

[2]錢津： 《特殊法人：公營企業(yè)研究》，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社2000年版。

[3]錢津： 《追尋彼岸：政治經(jīng)濟(jì)學(xué)論綱》，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社2001年版。

[4]錢津： 《直面現(xiàn)實(shí)：中國重大經(jīng)濟(jì)問題分析》，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社2011年版。

（責(zé)任編輯 陳孝兵）

F271

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（2017）08－0005－05

錢津，中國社會(huì)科學(xué)院經(jīng)濟(jì)研究所研究員，北京，100836。