俄羅斯國家主導(dǎo)體育管理模式的基本特征及其啟示

秦劍杰+李繼東+張晶+崔蕾

摘 要：以俄羅斯憲法、法律和體育發(fā)展綱要為線索，以官方文獻(xiàn)和數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)，歸納和分析了俄羅斯國家主導(dǎo)體育管理模式的三個基本特征：以憲法為基礎(chǔ)的國家體育法規(guī)體系，以聯(lián)邦總統(tǒng)為首的國家體育管理機構(gòu)體系，以及以預(yù)算保障為主的國家體育財政制度。概述了俄羅斯的國家體育價值觀，論述了國家體育價值觀與國家體育管理模式間的關(guān)系，并進一步闡述了研究俄羅斯國家體育管理模式所得到的啟示。首先，確立先進的國家體育價值理念是建立現(xiàn)代體育管理模式的基礎(chǔ)，而國家體育價值理念的核心是“體育為誰”的問題。此外，大眾體育是一個國家社會政策中十分重要的方面，從側(cè)面反映國家社會政策的方向和本質(zhì)。

關(guān) 鍵 詞：體育管理；體育管理模式；俄羅斯

中圖分類號：G80-05；K511.2 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號：1006-7116（2017）02-0045-07

Basic characteristics of and inspirations from the sports management mode governed by the country of Russia

QIN Jian-jie，LI Ji-dong，ZHANG Jing，CUI Lei

（Hebei Institute of Physical Education，Shijiazhuang 050041，China）

Abstract： By using Russian constitution， laws and sports development outlines as the clues， and basing on official literature and data， the authors summed up and analyzed three basic characteristics of the sports management mode governed by the country of Russia： a national sports legal system based on constitution， a national sports management organization system headed by the federal president， and a national sports financial system dominated by budget assurance. The authors summarized Russias national sports value view， expounded on the relationship between national sports value view and national sports management mode， and further expatiated on inspirations derived from studying Russias national sports management mode. Firstly， establishing an advanced national sports value philosophy is the foundation for building a modern sports management mode， while the core of national sports value philosophy is the issue about “for whom sport is”. Secondly， mass sport is a very important aspect in national social policies； it will reflect the direction and nature of national social policies from one side.

Key words： sports management；sports management mode；Russia

作為世界體育大國之一，俄羅斯有著完善的體育教育系統(tǒng)、完備的體育運動設(shè)施、較普及的全民健身運動、較高的專業(yè)競技水平以及有效的體育管理模式。20世紀(jì)90年代初俄羅斯開始了艱難的國家制度轉(zhuǎn)型，在這個過程中體育事業(yè)也經(jīng)歷坎坷，但是俄羅斯重視體育事業(yè)的傳統(tǒng)沒有丟，而且建立起了俄羅斯特色的“以國家為主導(dǎo)的體育管理模式”。這一模式既凝結(jié)著俄羅斯傳統(tǒng)體育文化和政治文化的精髓，又體現(xiàn)了俄羅斯國家管理制度的特點，也反映了市場經(jīng)濟體制下體育發(fā)展的新要求。

俄羅斯是前蘇聯(lián)的繼承國。前蘇聯(lián)的國家價值觀是一切以國家為中心，國家利益高于社會、集體和個體利益。以這種國家價值觀為基礎(chǔ)的國家主導(dǎo)的體育管理“模式”，是要通過獲得更多國際競技獎牌來彰顯國威及國家制度的優(yōu)越性。在前蘇聯(lián)的體育管理模式下，發(fā)展大眾體育的目的也是直接或間接為競技體育服務(wù)，多數(shù)公共體育設(shè)施的質(zhì)量不僅遠(yuǎn)落后于發(fā)達(dá)國家，也與前蘇聯(lián)已經(jīng)達(dá)到的經(jīng)濟和技術(shù)水平不相稱。中國曾有過與前蘇聯(lián)相近的體育管理模式，而且兩國又都在實行國家管理體制轉(zhuǎn)型。因此俄羅斯體育管理模式轉(zhuǎn)型，大力發(fā)展大眾體育的做法值得借鑒。

1 以憲法為基礎(chǔ)的國家體育法規(guī)體系

一個國家的國家價值觀集中體現(xiàn)在憲法中。之所以稱俄羅斯的體育價值觀為“國家體育價值觀”，首先是因為俄羅斯的體育價值觀有以聯(lián)邦憲法為基礎(chǔ)的法規(guī)因素。憲法是國家的基本法，規(guī)定國家的基本制度和體制。俄羅斯的法規(guī)體系由聯(lián)邦憲法、聯(lián)邦法律、聯(lián)邦總統(tǒng)令，以及聯(lián)邦政府、聯(lián)邦部機構(gòu)、聯(lián)邦主體和地方自治體制定的法律法規(guī)構(gòu)成。俄羅斯有著相當(dāng)完善的國家體育法規(guī)體系，集中體現(xiàn)了俄羅斯特色的國家體育價值觀。

1.1 聯(lián)邦憲法

俄羅斯聯(lián)邦憲法第二章“俄羅斯人和公民的自由與權(quán)利”。該章第41條規(guī)定：“每個人都有獲得保護自身體質(zhì)的權(quán)利。國家支持旨在保護和增強居民體質(zhì)的聯(lián)邦綱要，支持增強人的體質(zhì)的活動及支持發(fā)展體育運動?！边@些表述有兩層含義，一是體育運動屬于人的權(quán)利范疇；二是國家有義務(wù)保障公民行使這一權(quán)利。當(dāng)一個國家在憲法中規(guī)定本國公民的權(quán)利時，相對應(yīng)的一定是國家的義務(wù)，即國家有義務(wù)保障公民行使其權(quán)利。判斷體育事業(yè)在一個國家的地位，最簡單的方法就是看體育在其憲法中的地位。所以可以說，僅在體育事業(yè)的憲法地位方面俄羅斯不僅超越了前蘇聯(lián)，而且領(lǐng)先其他一些國家[1]。

1.2 聯(lián)邦法律

俄羅斯于2007年制定了新的《體育運動法》。該法確定了俄羅斯體育運動的法律、組織、經(jīng)濟和社會的基礎(chǔ)，確定了俄羅斯體育立法的基本原則。在基本原則中就包括“要保障所有公民和各階層居民從事體育運動的權(quán)利。保障每個人不受限制地獲得體育運動的機會，這是個人德智體發(fā)展的必要條件?！币皩竦捏w育運動權(quán)利提供國家保障?！薄按龠M發(fā)展殘疾人及其他需要更多社會救助的群體從事體育運動?！盵2]可以說《體育運動法》是俄羅斯體育運動的基本法，內(nèi)容十分全面，最大限度地減少了體育實踐中的法律空白，例如規(guī)定了引進外員的法律依據(jù)和基本程序。這部法律讓體育運動管理的各主要分領(lǐng)域及各主要環(huán)節(jié)都有法可依。在俄羅斯，除《體育運動法》外，還根據(jù)行業(yè)特點把有關(guān)調(diào)節(jié)體育運動關(guān)系的內(nèi)容在其他聯(lián)邦法律里分別做出規(guī)定。

1.3 聯(lián)邦總統(tǒng)令

根據(jù)憲法，俄羅斯聯(lián)邦總統(tǒng)令與聯(lián)邦法律具有同等效力。總統(tǒng)令調(diào)節(jié)的是具有全國意義的應(yīng)由聯(lián)邦的法律調(diào)節(jié)的體育運動關(guān)系，是對已有聯(lián)邦法律的重要補充。例如，2012年7月普京發(fā)布總統(tǒng)令，決定成立總統(tǒng)直屬體育運動委員會[3]。這一委員會是總統(tǒng)直屬的咨議機構(gòu)，負(fù)責(zé)向總統(tǒng)提出國家體育政策建議。再如，2014年3月普京簽署《關(guān)于全俄“為了勞動和國防”體育運動綜合體》的總統(tǒng)令[4]，要求聯(lián)邦政府在規(guī)定時間批準(zhǔn)該組織的章程，并在每年5月1日前向總統(tǒng)提交居民從事體育鍛煉情況的報告。以總統(tǒng)令直接管理國家體育事務(wù)，這在體育大國也并不多見，這是國家主導(dǎo)的體育管理模式的最高形式。

1.4 聯(lián)邦政府法規(guī)

俄羅斯聯(lián)邦政府關(guān)于體育運動的法規(guī)包括政府總理令和政府決議。例如聯(lián)邦政府2006年1月批準(zhǔn)了《俄羅斯2006—2015年體育運動發(fā)展聯(lián)邦專項綱要》[5]、2009年8月批準(zhǔn)了《2020年前俄羅斯體育運動發(fā)展戰(zhàn)略》、2014年4月批準(zhǔn)了《俄羅斯聯(lián)邦體育發(fā)展國家綱要》[6]、2015年1月批準(zhǔn)了《俄羅斯2016—2020年體育運動發(fā)展聯(lián)邦專項綱要》[7]。俄羅斯聯(lián)邦政府制定的一系列法規(guī)配套文件決定了國家在體育管理領(lǐng)域的決定性主導(dǎo)作用，是以法規(guī)的形式直接踐行俄羅斯的國家體育價值觀的。

1.5 聯(lián)邦部級法規(guī)

俄羅斯聯(lián)邦體育部制定的法規(guī)同樣具有法律效力。體育部是國家體育政策和法規(guī)的聯(lián)邦執(zhí)行部門，其法規(guī)主要是對實施國家體育發(fā)展綱要規(guī)定具有法規(guī)效力的措施。這些措施是實現(xiàn)綱要和戰(zhàn)略規(guī)定指標(biāo)的保障。體育部的法規(guī)對各聯(lián)邦主體和地方自治體都有指導(dǎo)意義，這保證了全國范圍內(nèi)的體育運動事業(yè)不僅有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)和方向，還有統(tǒng)一的措施。例如，2009年10月俄羅斯聯(lián)邦體育、旅游和青年政策部制定的《2009—2015年期間實施2020年前體育發(fā)展戰(zhàn)略的措施計劃》[8]。這一文件根據(jù)國家綱要和國家戰(zhàn)略的要求，按照體育運動各具體領(lǐng)域、項目、居民群體都制定了更為詳細(xì)的措施計劃，這讓體育領(lǐng)域內(nèi)的各行業(yè)以及其他部門與體育運動相關(guān)的工作有了協(xié)同一致的措施。俄羅斯體育部的法規(guī)，讓以國家為主導(dǎo)的體育管理模式具備了良好的政策傳導(dǎo)機制和政策實施機制。

1.6 聯(lián)邦主體法規(guī)

俄羅斯是聯(lián)邦制國家，其主體主要指共和國、邊疆區(qū)、州和直轄市。聯(lián)邦主體立法和行政機構(gòu)制定的法規(guī)是聯(lián)邦法規(guī)系統(tǒng)的組成部分，具有地區(qū)法律效力。按照俄羅斯聯(lián)邦的立法原則，各聯(lián)邦主體的法律和法規(guī)必須與聯(lián)邦憲法和聯(lián)邦法律保持一致。所以，聯(lián)邦主體的體育法規(guī)是聯(lián)邦體育法在地區(qū)的延伸，其意義一是結(jié)合本地區(qū)特點明確體育發(fā)展重點及各部門職責(zé)；二是為本地區(qū)體育預(yù)算提供法律依據(jù)。在法規(guī)形式上可以與聯(lián)邦中央一樣，有法律和綱要。例如，韃靼共和國2008年10月制定了《韃靼共和國體育運動法》，在2010年制定了《韃靼共和國2011—2015年體育運動長期發(fā)展綱要》。這些法規(guī)都體現(xiàn)了與聯(lián)邦法和聯(lián)邦綱要配套的特點。這充分體現(xiàn)了以國家主導(dǎo)的體育管理模式下，在全國范圍內(nèi)不僅在方向上，而且在步調(diào)上都是一致的。

1.7 地方自治體法規(guī)

俄羅斯的地方自治體一般指除直轄市以外的市級和區(qū)級組織。市級人民代表機構(gòu)和行政機構(gòu)不屬于國家權(quán)力序列，所以其文件不稱“法律”，但其制定的與落實聯(lián)邦和主體法規(guī)相關(guān)的文件仍具有法規(guī)效力。例如，烏德穆爾特共和國的基亞索沃區(qū)就于2013年4月制定了《自治體體育運動發(fā)展專項綱要》，十分具體地規(guī)定了各時期不同活動的預(yù)算、措施及指標(biāo)。自治體有關(guān)體育的法規(guī)更貼近居民，對于發(fā)展大眾體育有著重要的作用。

1.8 國際條約

俄羅斯簽署的與體育相關(guān)的國際條約（也可稱協(xié)定、協(xié)議等）同樣具有法律效力。當(dāng)國內(nèi)法規(guī)與國際條約有沖突時，遵守國際條約。從體育法規(guī)體系看，俄羅斯以國家主導(dǎo)的體育管理模式幾乎做到了極致。這些法規(guī)規(guī)定了原則、方向、措施和指標(biāo)。按照俄羅斯《行政違法法典》，違反或不遵守法規(guī)是要追究相應(yīng)行政領(lǐng)導(dǎo)人的責(zé)任的。所以，不應(yīng)輕易把俄羅斯完整和系統(tǒng)的體育法規(guī)視為“文牘主義“。國家為主導(dǎo)的管理模式的實質(zhì)是行政管理，但只要行政管理有完善和系統(tǒng)的法規(guī)基礎(chǔ)，就會避免出現(xiàn)“長官意志”，避免出現(xiàn)管理混亂的現(xiàn)象。從俄羅斯立法實踐中可以看到，國家體育管理的基礎(chǔ)是法規(guī)，而不是“講話”“通知”或者“會議精神”，這可以說是個進步。

2 以聯(lián)邦總統(tǒng)為首的國家體育管理機構(gòu)

俄羅斯是實行總統(tǒng)制的聯(lián)邦國家，聯(lián)邦總統(tǒng)擁有國家最高行政權(quán)力。俄羅斯以國家為主導(dǎo)的體育管理模式的標(biāo)志之一，就是總統(tǒng)是國家體育政策的直接和最高決策者。俄羅斯依照法律法規(guī)，建立起了聯(lián)邦總統(tǒng)為首的國家體育管理機構(gòu)。這個體系的特點是以行政權(quán)力機構(gòu)為主，非國家權(quán)力機構(gòu)為輔。前者保障著政策、方向和監(jiān)督，后者保障著體育專業(yè)指導(dǎo)，體現(xiàn)了行政權(quán)力與專業(yè)的結(jié)合，共同實現(xiàn)既定的國家體育目標(biāo)（見圖1）。

（圖中虛線表示為咨議關(guān)系，實線為隸屬關(guān)系）

圖1 俄羅斯以國家為主導(dǎo)的體育管理機構(gòu)體系

2.1 聯(lián)邦總統(tǒng)

根據(jù)總統(tǒng)令，俄羅斯成立了總統(tǒng)直屬體育運動委員會。目前共有18個總統(tǒng)直屬委員會。如前所述，體育運動委員會屬于總統(tǒng)直屬咨議機構(gòu)。根據(jù)該委員會條例，其主要任務(wù)是在制定國家體育政策過程中負(fù)責(zé)聯(lián)邦政府機構(gòu)、聯(lián)邦主體、地方自治體、社會體育組織間的工作協(xié)調(diào)，向聯(lián)邦總統(tǒng)提出包括競技體育在內(nèi)的國家體育政策建議。總統(tǒng)則在這些建議的基礎(chǔ)上提出聯(lián)邦法律草案或修正案草案，通過立法機構(gòu)審議成為正式法律，或是直接發(fā)布總統(tǒng)令，或是命令聯(lián)邦政府制定相應(yīng)法規(guī)?？偨y(tǒng)擔(dān)任委員會的主席，副主席及成員分別為聯(lián)邦副總理、總統(tǒng)助理、體育部長、財政部長、國防部長及其他相關(guān)聯(lián)邦部的領(lǐng)導(dǎo)人，還有國家重大賽事所在地的最高行政領(lǐng)導(dǎo)人，此外還有主要企業(yè)和全國性體育協(xié)會的領(lǐng)導(dǎo)人?？梢哉f這一委員會是俄羅斯以國家為主導(dǎo)的體育管理的決策中心。除總統(tǒng)直屬體育委員會外，向總統(tǒng)負(fù)責(zé)的還有聯(lián)邦立法機構(gòu)和聯(lián)邦社會院。與總統(tǒng)直屬體育委員會比較，聯(lián)邦社會院是有著更廣泛代表性的咨議機構(gòu)，可就保障和擴大公民體育權(quán)益問題向總統(tǒng)提出立法或政策建議。

2.2 聯(lián)邦政府

俄羅斯《體育運動法》第六條對聯(lián)邦政府在體育運動領(lǐng)域的管理權(quán)限作了規(guī)定，其中包括制定和實施國家體育政策，批準(zhǔn)和實施體育發(fā)展綱要，參與國奧隊的組織和培訓(xùn)，參與全俄各項體協(xié)的活動并提供預(yù)算資金，制定和批準(zhǔn)各單項體育發(fā)展綱要，保障國家隊后備人才的培養(yǎng)工作，組織國際、全俄及跨地區(qū)賽事，組織對體育業(yè)務(wù)干部的培訓(xùn)，對參加國際賽事的代表團提供包括資金、物質(zhì)、技術(shù)、醫(yī)療等全方位保障，負(fù)責(zé)“體育運動是健康生活方式”的宣傳工作，負(fù)責(zé)體育科研以及體育科普讀物的出版，負(fù)責(zé)體育設(shè)施的建設(shè)和修繕，負(fù)責(zé)制定學(xué)生及不同群體適用的體育運動綱要，制定體育培訓(xùn)標(biāo)準(zhǔn)，參與和促進大眾體育運動。從上述內(nèi)容看，聯(lián)邦政府不僅制定政策和綱要，而且直接參與管理從體育教育、宣傳到競技體育和大眾體育的所有方面的工作。重要的是，政府承擔(dān)的管理責(zé)任都有資金保障。政府不會去直接管理商業(yè)體育，那屬于商業(yè)法規(guī)的調(diào)節(jié)范圍。在商業(yè)賽事方面，政府的責(zé)任只是保障賽事和社會安全。聯(lián)邦政府直接向聯(lián)邦總統(tǒng)負(fù)責(zé)。聯(lián)邦體育部、教育部及與體育運動相關(guān)的部門向聯(lián)邦政府負(fù)責(zé)。

2.3 聯(lián)邦體育部

體育部是俄羅斯專職體育行業(yè)管理的聯(lián)邦政府機構(gòu)。根據(jù)體育部條例[9]，主要職能是制定和實施國家體育政策和法規(guī)，提供國家體育服務(wù)（包括反興奮劑）和管理國家體育資產(chǎn)。在履行體育管理職能過程中與其他聯(lián)邦政府機構(gòu)、聯(lián)邦主體政府、地方自治體及其他社會體育組織協(xié)作。體育部的管理權(quán)限主要是，向聯(lián)邦政府和聯(lián)邦總統(tǒng)提供體育法規(guī)草案，決定“體育運動是健康生活方式”的宣傳重點，對體育法規(guī)的實施效果進行分析，統(tǒng)一使用和分配聯(lián)邦體育預(yù)算，落實聯(lián)邦體育發(fā)展綱要，參與組織和主辦全俄或跨地區(qū)體育賽事，負(fù)責(zé)國奧隊和國家隊的培訓(xùn)和參賽，批準(zhǔn)國家隊成員及專家名單，組織體育科研，對全俄各體育協(xié)會進行登記，對非商業(yè)體育組織提供必要幫助，并對以下內(nèi)容制定規(guī)范文件：全俄協(xié)會的單項體育發(fā)展綱要的制定方法及提交程序、裁判條例、全俄反興奮劑方法、單項體育教學(xué)和訓(xùn)練標(biāo)準(zhǔn)、國家隊隊員選拔原則和標(biāo)準(zhǔn)、對由地方政府及其他機構(gòu)代聯(lián)邦政府履行體育管理職能的事項制定規(guī)范文件和方法指導(dǎo)文件、制定全俄年度體育活動日程表、制定對體育日程表中的活動提供預(yù)算支持的方法。根據(jù)俄羅斯體育運動發(fā)展綱要的規(guī)定，聯(lián)邦體育部是綱要實施的領(lǐng)導(dǎo)部門，對綱要的最終實施效果以及綱要配套預(yù)算資金的使用效果承擔(dān)責(zé)任。

俄羅斯體育部內(nèi)的機構(gòu)設(shè)置是，部長、副部長、夏季運動項目發(fā)展司、冬季運動項目發(fā)展司、體育及大眾運動發(fā)展司、科學(xué)和教育司、法規(guī)司、管理和監(jiān)督司、足球世界杯籌備協(xié)調(diào)司、創(chuàng)新發(fā)展及國有資產(chǎn)管理司、預(yù)算司、財務(wù)監(jiān)督審計司。從條例和機構(gòu)設(shè)置可以看出，體育部是國家體育發(fā)展戰(zhàn)略和綱要的實際實施者和管理者。

根據(jù)俄羅斯體育部的法律地位及職能，其直接管理的機構(gòu)包括聯(lián)邦主體政府和地方自治體的體育運動管理機構(gòu)，還有奧委會、殘奧會、聽障人運動委員會、全俄單項運動協(xié)會、全俄體育運動聯(lián)合體以及聯(lián)邦直屬運動培訓(xùn)中心。從聯(lián)邦體育部的管理范圍可以看出，既有政府機構(gòu)，也有專業(yè)組織，是國家主導(dǎo)的體育管理模式的重要實施環(huán)節(jié)。

2.4 聯(lián)邦主體政府

根據(jù)俄羅斯《體育運動法》，聯(lián)邦主體政府負(fù)責(zé)制定本主體體育運動發(fā)展任務(wù)和方向，制定并實施本主體體育發(fā)展國家綱要及跨自治體體育運動發(fā)展綱要，其中包括要制定和實施單項運動發(fā)展綱要、青少年體育運動綱要、學(xué)校體育綱要、群眾體育綱要、殘疾人運動綱要。負(fù)責(zé)組織主體內(nèi)的體育賽事，制定主體代表隊組建程序并保障代表隊訓(xùn)練和比賽，保障主體代表隊后備人才的培養(yǎng)，促進大眾體育和高水平競技運動的發(fā)展，向本主體體育協(xié)會提供國家支持，支持民族體育的發(fā)展，發(fā)展殘疾人體育和適應(yīng)性體育，保障地區(qū)體育培訓(xùn)中心的工作，監(jiān)督本主體的體育組織及境內(nèi)的國外體育組織遵守聯(lián)邦培訓(xùn)標(biāo)準(zhǔn)，參與對國家隊后備力量培訓(xùn)的保障。此外，聯(lián)邦主體政府應(yīng)以預(yù)算資金承擔(dān)以下事項：落實國家體育運動政策，承擔(dān)國家隊參加在本地舉辦的國際賽事期間的訓(xùn)練支出，促進校園體育的發(fā)展，宣傳“體育運動是健康的生活方式”。聯(lián)邦主體政府有權(quán)對杰出運動員規(guī)定享受特殊物質(zhì)待遇。

從上述職能可以看出，聯(lián)邦主體政府是實施國家體育發(fā)展戰(zhàn)略和綱要的重要機構(gòu)，責(zé)任范圍既有競技體育也有大眾體育，有校園體育和殘疾人體育。普及和提高體育運動水平都離不開聯(lián)邦主體政府。業(yè)務(wù)上，聯(lián)邦主體政府的體育管理機構(gòu)要同時服從聯(lián)邦體育部的領(lǐng)導(dǎo)，而主體內(nèi)的所有自治體主管體育的機構(gòu)及地區(qū)體育培訓(xùn)中心都接受聯(lián)邦主體體育管理機構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)。此外，在業(yè)務(wù)上地區(qū)體育培訓(xùn)中心還要接受聯(lián)邦培訓(xùn)中心的管理和指導(dǎo)。

2.5 地方自治體

根據(jù)俄羅斯《體育運動法》，地方自治體要根據(jù)自身條件和能力制定自己的體育運動發(fā)展綱要，促進發(fā)展中小學(xué)體育和群眾體育運動，采取措施向不同社會群體推廣體育運動，組織自治體及社區(qū)的體育運動賽事，制定自治體的體育活動日程表，監(jiān)督本自治體的體育培訓(xùn)機構(gòu)遵守聯(lián)邦標(biāo)準(zhǔn)，發(fā)展青少年體育運動并為自治體代表隊培訓(xùn)后備人才，參與聯(lián)邦主體代表隊后備人才培養(yǎng)工作，批準(zhǔn)成立城區(qū)體育代表隊，對聯(lián)邦主體在本自治體舉辦的賽事提供幫助。地方自治體在基層體育管理方面擁有廣泛的權(quán)力，在其管理范圍內(nèi)包括體校、教育和科研機構(gòu)、俱樂部和其他體育組織、體育運動設(shè)施、體育產(chǎn)業(yè)組織和媒體。

3 以預(yù)算保障為主的國家體育財政制度

以國家為主導(dǎo)的體育管理模式的物質(zhì)基礎(chǔ)是預(yù)算保障制度。預(yù)算保障就是國家保障。只有充分和合理的預(yù)算保障，才有可能真正實現(xiàn)國家體育發(fā)展戰(zhàn)略和發(fā)展綱要。

3.1 聯(lián)邦和聯(lián)邦主體預(yù)算中的體育支出

《俄羅斯2006—2015年體育運動發(fā)展聯(lián)邦專項綱要》第4條規(guī)定，綱要所需要的資金來自聯(lián)邦預(yù)算、聯(lián)邦主體預(yù)算和預(yù)算外資金。實施綱要總共所需資金1 589.537億盧布，聯(lián)邦預(yù)算承擔(dān)973.602億盧布，占61%；聯(lián)邦主體預(yù)算承擔(dān)552.754億盧布，占35%；預(yù)算外資金63.181億盧布，占0.4%。聯(lián)邦和聯(lián)邦主體預(yù)算合計占體育發(fā)展綱要所需資金的96%。根據(jù)綱要，在資金支出方向上分為兩大類，一是大眾體育、二是高水平競技體育。聯(lián)邦和聯(lián)邦主體在大眾體育的預(yù)算支出中合計占94.5%，在高水平競技體育的預(yù)算支出中合計占96%。

3.2 聯(lián)邦政府給聯(lián)邦主體和地方自治體的體育專項撥款

根據(jù)俄羅斯體育發(fā)展綱要，有相當(dāng)部分的現(xiàn)有及新建體育基礎(chǔ)設(shè)施的所有權(quán)屬于聯(lián)邦主體或地方自治體所有，對于這部分設(shè)施的修繕或者新建，俄羅斯聯(lián)邦政府在綱要范圍內(nèi)還可向設(shè)施所有者撥付體育?？睢４祟悡芸钣袃蓚€必要前提：一是設(shè)施須是聯(lián)邦主體所有即國有，或者是地方自治體所有。鑒于地方自治體的特殊憲法地位，俄羅斯地方自治體所有的財產(chǎn)相當(dāng)于我國的市級或縣級國有財產(chǎn)。二是聯(lián)邦主體或地方自治體須有相應(yīng)配套預(yù)算資金，即中央與地方共同投資。例如，2015年8月，在體育發(fā)展綱要的子綱要《2008—2015年俄羅斯足球發(fā)展綱要》的規(guī)定項目內(nèi)[10]，俄羅斯聯(lián)邦政府向彼爾姆邊疆區(qū)和坦波夫州分別撥付預(yù)算資金6.64億和1.59億盧布，用于當(dāng)?shù)厍嗌倌曜闱蝮w校建設(shè)室內(nèi)足球場。

3.3 聯(lián)邦體育部給聯(lián)邦主體和地方自治體的體育撥款

體育發(fā)展綱要范圍內(nèi)的預(yù)算支出主要由聯(lián)邦體育部負(fù)責(zé)分配。主要分配方法是：聯(lián)邦體育部按照綱要及各地區(qū)體育特點，制定各聯(lián)邦主體應(yīng)重點發(fā)展的體育單項清單，按照清單與各聯(lián)邦主體簽署撥款協(xié)議。清單不是一成不變的，會根據(jù)實際情況進行調(diào)整。例如，2014年2月聯(lián)邦體育部制定了2014—2018年各聯(lián)邦主體重點體育項目清單，代替了2011年6月的清單。顯然，聯(lián)邦主體擁有的清單項目越多，獲得的聯(lián)邦預(yù)算就越多。如2014年斯塔夫羅波爾邊疆區(qū)的重點項目由8個增加到了15個，這使得該區(qū)從聯(lián)邦預(yù)算多獲得了900萬盧布的撥款[11]。另一類似的分配方法是，聯(lián)邦體育部按照聯(lián)邦政府規(guī)定的資金劃撥規(guī)則[12]，就每一具體事項與相關(guān)聯(lián)邦主體簽署協(xié)議。協(xié)議是格式化的。例如，按照協(xié)議，聯(lián)邦主體須具備的條件是，主動提出撥款申請以及在自己已批準(zhǔn)的預(yù)算中有對協(xié)議事項的撥款計劃。俄羅斯對體育的國家預(yù)算保障體制是較完善的，這保證了體育運動的充分的物質(zhì)基礎(chǔ)，也保障了國家體育管理模式的穩(wěn)定性。盡管在預(yù)算撥款方面程序上顯得繁瑣，但這在一定程度上保證了預(yù)算公開和公平。

2013年俄羅斯對體育運動總預(yù)算支出為2 508億盧布，人均約合55美元。其中聯(lián)邦中央占6.4%，聯(lián)邦主體占59%，地方自治體占34.6%[13]。從這個比例可以看出，聯(lián)邦主體和地方自治體預(yù)算是體育運動主要保障。根據(jù)俄羅斯2006—2015年聯(lián)邦體育專項綱要，對大眾體育預(yù)算撥款為874.3億盧布（不含政府預(yù)算外基金的撥款），對競技體育的預(yù)算撥款為501.7億盧布，用于大眾體育的預(yù)算是競技體育的174%，這表明大眾體育既是預(yù)算保障重點，也是俄羅斯發(fā)展體育運動的重點。大眾體育預(yù)算支出主要分為兩部分，一是用于校園體育，向所有學(xué)生提供更好的基礎(chǔ)設(shè)施及體育鍛煉指導(dǎo)專家；二是用于居民區(qū)體育設(shè)施建設(shè)。體育場所和設(shè)施是居民區(qū)的“標(biāo)配”。在俄羅斯的城市居民區(qū)，樓群中央往往建有小型體育場，周邊是簡易體育器械，居民不僅在此休閑鍛煉，還舉行小區(qū)內(nèi)及小區(qū)間的業(yè)余體育比賽。在體育鍛煉中不僅提高了居民和兒童的身體素質(zhì)，也培養(yǎng)了他們堅韌的意志品質(zhì)。聯(lián)邦中央的預(yù)算主要用于保障國家體育代表隊，保障與各地方體育項目的預(yù)算配套，以及保障聯(lián)邦體育發(fā)展專項綱要的實施。這也是聯(lián)邦中央預(yù)算承擔(dān)大部分體育運動發(fā)展綱要所需資金的原因。

實踐表明，俄羅斯以國家為主導(dǎo)的體育管理模式取得較好的效果。根據(jù)全俄輿論調(diào)查中心在2013年3月的調(diào)查結(jié)果顯示，近7年對大眾體育狀況表示滿意的人由42%增加到59%，年輕人中表示滿意的達(dá)到70%。受調(diào)查者中對大眾體育不滿意的由44%下降到30%。定期參加體育活動的人數(shù)由39%增加到52%，其中每天堅持鍛煉的占10%，一周數(shù)次的占14%，每周一次的占9%，一個月內(nèi)數(shù)次的占7%，而11%的人為一年數(shù)次。運動者中43%選擇全面鍛煉，其次是田徑（15%）和游泳（14%），而拳擊、籃球和冰球只占2%～1%。在從不或極少從事體育活動的人中，沒有時間占37%，錢不夠占6%（2006年為11%），小區(qū)體育設(shè)施不夠只占4%。在全俄輿論調(diào)查中心2015年5月的調(diào)查顯示，受調(diào)查者中從事體育鍛煉的人由2013年的52%增加到了61%，為近10年最高比例[14]。

目前。俄羅斯系統(tǒng)性從事體育活動的人占總?cè)丝诒壤_(dá)到了29.0%。雖然與世界先進指標(biāo)40%還有明顯距離，但與自身比較，在實施體育發(fā)展綱要的8年里這一指標(biāo)提高了17%，比例上已經(jīng)超過了前蘇聯(lián)時期。作為發(fā)展大眾體育的社會成果，俄羅斯人均壽命在2012年首次超過70歲，在2015年達(dá)到71.6歲。包括體育鍛煉在內(nèi)的健康生活方式增強了人們的幸福感，人口總數(shù)也一改20世紀(jì)末開始的遞減頹勢。全國人口總數(shù)在2006年為1.42億，2015年增加到1.46億，而且仍保持遞增趨勢。在競技體育方面，俄羅斯運動員在奧運項目的國際大賽中進入前8名的人數(shù)占參賽人數(shù)比例達(dá)到39.3%（綱要指標(biāo)為36%）[15]。以大眾體育為中心，大眾體育和競技體育良性共同發(fā)展，可以說俄羅斯國家主導(dǎo)的體育管理模式是基礎(chǔ)。

4 俄羅斯國家主導(dǎo)的體育管理模式對我們的啟示

4.1 俄羅斯的國家體育價值觀值得借鑒

體育運動是公民的憲法權(quán)利，即體育以民為本，這是俄羅斯國家體育價值觀的核心。俄羅斯由國家至上的國家體育價值觀轉(zhuǎn)向以民為本的國家體育價值觀的根本原因，在于俄羅斯經(jīng)全民公決制定的聯(lián)邦憲法確立的新的國家核心價值。根據(jù)新的國家核心價值，國家存在的目的是為了保護國家主權(quán)和公民的權(quán)利。合理擴大和有效保障公民的權(quán)利是國家的義務(wù)，而不再像前蘇聯(lián)時期那樣要求和鼓動人民一味效忠國家和政權(quán)。國家核心價值觀的集中體現(xiàn)在憲法第七條，規(guī)定“俄羅斯是社會國家”。社會的主體是人，是這個國家的每個公民及由公民組成的集體。社會國家的本質(zhì)特征是國家為人的全面發(fā)展服務(wù)，而不是相反。社會國家發(fā)展經(jīng)濟的目的是為了人和社會的發(fā)展。所以可以說，俄羅斯國家體育價值觀的轉(zhuǎn)變是新的國家核心價值觀在體育運動事業(yè)的自然發(fā)展，而由“競技體育舉國模式”轉(zhuǎn)向國家主導(dǎo)下的以大眾體育優(yōu)先的體育管理模式，是新的國家體育價值觀的在管理模式上的自然發(fā)展。

創(chuàng)造條件讓每個公民有條件行使體育運動的權(quán)利，這是政府的憲法義務(wù)。這樣，俄羅斯聯(lián)邦憲法和法律對政府辦體育事業(yè)有著硬性約束力。這首先表現(xiàn)在體育政策法制化，建立起了完善的體育法規(guī)，體育政策有法可依；二是體育非市場化。政府是體育管理的主體，政府預(yù)算是體育事業(yè)的物質(zhì)保障，以及以國有資產(chǎn)為主的體育運動基礎(chǔ)設(shè)施。體育市場關(guān)系主要是在體育商品和部分體育服務(wù)方面發(fā)揮著應(yīng)有的作用。體育完全市場化勢必傷害大多數(shù)人的體育運動權(quán)利，在體育并不發(fā)達(dá)的國家更是這樣。國家對體育的預(yù)算投資不是做善事，而是在履行義務(wù)。一個國家在大眾體育上節(jié)省的投資，往往會被迫成倍增加醫(yī)療衛(wèi)生投資。因為當(dāng)大多數(shù)普通人長期缺少從事體育鍛煉的物質(zhì)條件時，必然會擁擠在醫(yī)院的走廊。從這個意義上說，醫(yī)院走廊是大眾體育的一面鏡子。

4.2 體育政策是社會政策的重要組成部分

俄羅斯的國家體育價值觀是其國家價值觀的延伸。國家價值觀集中體現(xiàn)在國家憲法。按照俄羅斯憲法第七條規(guī)定，俄羅斯是“社會國家”。社會國家的國家政策目標(biāo)是為了社會的發(fā)展，而社會的主體就是人。為了人的全面發(fā)展的政策都屬于社會政策。所以，現(xiàn)代國家應(yīng)像辦全民義務(wù)教育和全民免費醫(yī)療一樣辦全民體育運動事業(yè)，這是一個國家社會管理的系統(tǒng)工程。從這個意義說，體育管理領(lǐng)域過分迷戀“為國爭光”的“舉國體制”，只注重培養(yǎng)高水平國際競賽運動員而事實上忽略大眾體育，這背離了現(xiàn)代體育價值觀，是不該再提倡的。高水平國際競賽運動員應(yīng)是大眾體育的明珠。發(fā)達(dá)的社會體育是強國的應(yīng)有內(nèi)涵。社會體育直接展現(xiàn)國民精神風(fēng)貌和國民氣質(zhì)，是一個國家的軟實力。一個有著發(fā)達(dá)的社會體育的國家，這個國家的民族精神一定是健康的，只有這樣的國家才更容易做到集中全部力量應(yīng)對內(nèi)外重大挑戰(zhàn)。所以，聰明的政府總是會把發(fā)展大眾體育作為“聰明的投資”。

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