城市化，中國式的“囚徒困境”

鄭永年

改革開放以來，中國的城市化取得了巨大的成就。在30多年的時間裡，城市化率從改革開放初期的38%達(dá)到現(xiàn)在的56%左右。如果以經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織（OECD）國家城市化的70%水準(zhǔn)來計算，中國離高度城市化水準(zhǔn)也只有14個百分點了。

也就是說，中國用了30年左右的時間，走完了西方100多年的歷程。但是，從總體上看，中國的城市化既強勁又脆弱，城市擴張很快，但品質(zhì)低下，不僅過程充滿了風(fēng)險，城市現(xiàn)狀也充滿著巨大的不確定性。

也正因為這樣，這些年來，越來越多人對國家的城市化現(xiàn)狀產(chǎn)生了諸多憂慮和焦慮。中共十八大前後，城市化曾經(jīng)被界定為中國經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的其中一大來源，有關(guān)部門曾就城市化提出了諸多政策建議。無論是政府還是民間，人們對城市化本身和城市化對經(jīng)濟(jì)發(fā)展的拉動作用抱有巨大的期望。不過，城市化已經(jīng)逐漸在政府的議程中消失了，城市化的動力似乎已經(jīng)不再。為什麼？

中國城市化的動力為何不再

要回答這個問題，首先需要看看原來城市化的思路和城市化方式產(chǎn)生了什麼樣的結(jié)果，簡單地說，今天的政策調(diào)整是對原來政策的一種反應(yīng)。如果原來的政策不能為繼了，那麼就要進(jìn)行政策調(diào)整。至少可以從如下幾個方面來檢驗原來的城市化所產(chǎn)生的問題。

第一、主導(dǎo)原來城市化的主要是GDP主義，即單純的經(jīng)濟(jì)增長。投資、貿(mào)易和消費長期以來是中國經(jīng)濟(jì)增長的三駕馬車。城市化不僅創(chuàng)造了巨大的投資空間，而且也帶動了其他消費和貿(mào)易兩個領(lǐng)域。在GDP主義的指導(dǎo)下，在各級官員那裡，城市化就變成了簡單的蓋房子和造城市。城市化的動力和地方政府的財政收入來源有關(guān)，因為房地產(chǎn)是地方政府主要的收入來源。因此，各級官員大力推動城市化，很快導(dǎo)致了產(chǎn)能過剩，甚至在不少地方出現(xiàn)了“鬼城”現(xiàn)象。房地產(chǎn)領(lǐng)域的產(chǎn)能過剩到今天為止仍然是最嚴(yán)重的。

第二、城市化過程中的安全等因素經(jīng)常被忽視，導(dǎo)致城市越做越大，也越來越不安全，不斷暴露出城市的無比脆弱性來，包括天津的大爆炸、深圳的山體滑坡、雨季洪水氾濫、危樓等等，更不用說是導(dǎo)致民怨沸騰的霧霾現(xiàn)象了。

第三、戶口制度改革沒有跟上，造成了城市的鄉(xiāng)村化。在今天的56%的城市人口中，持有城市戶口的人口只有40%左右，表明還有10多個百分點的城市人口是農(nóng)民工或者農(nóng)民。儘管他們長期在城市工作和生活，其二代也已經(jīng)成長起來，但他們還沒有被整合進(jìn)城市。幾乎在所有的大城市中都存在著“城中村”和城市農(nóng)民的現(xiàn)象。

所謂的“城中村”就是城市在快速過度擴張過程中，把原來的農(nóng)村“包圍”在城市之中了，而之後又沒有解決所產(chǎn)生的現(xiàn)象。儘管經(jīng)過多年的努力，“城中村”的狀況有所改善，但本質(zhì)上“城中村”還是保留著農(nóng)村生活方式，在就業(yè)、生活、安全等等方面存在著巨大的隱患。

第四、城市規(guī)劃往往變成市長規(guī)劃。一般來說，中國的城市都有城市規(guī)劃。但現(xiàn)實中，中國的城市是最缺少城市規(guī)劃的，或者城市化根本很難根據(jù)城市規(guī)劃來進(jìn)行，往往處於一種無政府狀態(tài)。這主要是因為中國城市的官僚性質(zhì)，城市規(guī)劃演變成市長規(guī)劃?！耙粋€市長、一個規(guī)劃”的情況到處存在，並且上下任市長之間沒有任何連續(xù)性，往往是下一個市長要不修正上一個市長的規(guī)劃，或者完全擱置而重來。更為嚴(yán)重的是，每一任市長的首要考量往往是GDP增長，而非城市規(guī)劃意義上的城市化。

所以，城市的一些基礎(chǔ)設(shè)施建了拆，拆了建，結(jié)果所謂的GDP上去了，城市搞得越來越糟糕。更為嚴(yán)重的是，在一些城市，拆和建的過程中包含了巨大的工程腐敗，因為很多市長必須通過搞市政工程才能找到腐敗的機會。

第五，城市的行政化和官僚化導(dǎo)致專業(yè)人才的缺失。在世界範(fàn)圍內(nèi)，只有中國的城市是有行政級別的，中國有首都、直轄市、省級（會）城市、半省級城市、地區(qū)級城市、縣級城市、鄉(xiāng)鎮(zhèn)等等。而且，在一個城市內(nèi)部又分成多級政府行政級別，基本上都是三級政府、四級管理。

新加坡500多萬人口，但只有一級政府，即使算上市鎮(zhèn)理事會，充其量一級半政府；但人口不到200萬甚至更少的中國城市則是三級政府、四級管理。而且，城市內(nèi)部幾乎大部分組織包括學(xué)校、醫(yī)院、國有企業(yè)等都有行政級別。這種高度官僚化的城市制度，導(dǎo)致城市專業(yè)主義的低度化，因為專業(yè)主義和官僚主義經(jīng)常處於直接的對立狀態(tài)。

一個城市的文明有待於專業(yè)主義的充分發(fā)揮，但中國的專業(yè)主義（例如城市規(guī)劃）必須屈服於官僚主義（市長規(guī)劃）。中國的城市即使硬體建設(shè)不錯了，但軟體（城市管理）遠(yuǎn)遠(yuǎn)跟不上，最主要原因就是專業(yè)主義沒有多少生存空間。

除這些問題之外，還有幾個重要的現(xiàn)象或者不言自明的政策議程一直不僅被忽視，仍在流行，主導(dǎo)著今天中國的城市化。這些現(xiàn)象不僅在阻礙城市化向深度發(fā)展，而且甚至在促成城市化走上錯誤的方向。

還沒有停止的大城市化現(xiàn)象

在種種現(xiàn)象中，最主要的就是大城市化。大城市化又包括兩種趨向，一是單個城市的趨大化，二是大城市群的建設(shè)。城市趨大化已經(jīng)造成了中國的超大城市，即一線城市，北京、上海、廣州和深圳等人口已經(jīng)超過了2000萬，並且還沒有停止的跡象，仍在繼續(xù)增大。如果不做城市體制改革，這些超大城市還會繼續(xù)增大，直至最後大危機的爆發(fā)。

如果超大城市是失去控制能力造成的，那麼特大城市群建設(shè)則是有關(guān)部門主動規(guī)劃的，已經(jīng)規(guī)劃包括京津冀、長三角、珠三角等十大城市群，並把十大城市群視為是中國城市化的主體形態(tài)。我們把這兩方面合稱為“大城市化”。

大城市化帶來怎樣的結(jié)果呢？首先要考量的是其所能帶來的正面積極的結(jié)果，因為這是城市化規(guī)劃部門的理性之所在。這裡最主要的是大城市化所能帶來的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和GDP增長。從經(jīng)濟(jì)學(xué)意義上，城市化可以帶來GDP和經(jīng)濟(jì)效益，這很容易理解。GDP就是經(jīng)濟(jì)活動交易，交易越多，GDP就越高。因此，城市的GDP必然遠(yuǎn)遠(yuǎn)高於農(nóng)村，因為農(nóng)村家庭基本上是一個自足的單元，但城市居民必須通過經(jīng)濟(jì)交易才能進(jìn)行正常生活。

城市越大，交易量就越多，GDP就越高。同時，無論是單個城市還是城市群的建設(shè)，從工程學(xué)意義上來說，也變得可以。無論是城市內(nèi)部的交通還是城市之間的互聯(lián)互通（城市群）技術(shù)上不難解決。這一過程也創(chuàng)造經(jīng)濟(jì)活動。

問題在於，這種城市化考量僅僅只是經(jīng)濟(jì)學(xué)和工程學(xué)的考量，而較少甚至完全忽視了社會、政治和環(huán)保等方面的考量。在缺少對社會、政治和環(huán)保等因素的考量下進(jìn)行的大城市化，最終必然會導(dǎo)致巨大的災(zāi)難。這種災(zāi)難性現(xiàn)在沒有人可以計算出來，也沒有人可以預(yù)測，但最終還是會出現(xiàn)。

第一，優(yōu)質(zhì)資源高度集中在大城市，拖累了國家區(qū)域經(jīng)濟(jì)的均衡和可持續(xù)發(fā)展。即使在改革開放之前，優(yōu)質(zhì)資源也是集中在這些大城市的。多年來，人們希望通過擴大內(nèi)需來實現(xiàn)可持續(xù)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，但在優(yōu)質(zhì)資源集中在幾個大城市的情況下，內(nèi)需社會很難在全國範(fàn)圍內(nèi)建立起來。如同社會群體，中國的城市也呈現(xiàn)出強者愈強、富者愈富、弱者愈弱、窮者越窮的局面。這個局面不改變，國家的發(fā)展必然是畸形的。

第二，如果城市結(jié)構(gòu)因素不變，其他方面的社會變革和改革會變得很困難，甚至不可能。今天，中國在醫(yī)療、教育、公共住房等方面的改革都遇到了瓶頸，因為改革都過於側(cè)重這些領(lǐng)域的微觀面，而忽視了城市結(jié)構(gòu)問題。例如，如果只有北京擁有中國最好的醫(yī)院和學(xué)校（從幼稚園到大學(xué)），全國各地的人群還是會蜂擁而至，不管怎麼樣的政策都難於阻擋人群流入北京，也難以把已經(jīng)進(jìn)入城市的人口驅(qū)離。只有把優(yōu)質(zhì)資源分散化之後，這種情況才能得到徹底的改變。

第三，大城市化產(chǎn)生巨大的負(fù)面社會政治效應(yīng)。一些大城市越來越富裕，而越來越多的城市則出現(xiàn)貧窮化的趨勢。在很大程度上說，現(xiàn)在已經(jīng)儼然形成了“農(nóng)村包圍城市、小城鎮(zhèn)包圍大城市”之勢。如果中小城市繼續(xù)被忽視，那麼它們必然成為中國民粹主義的基地。西方現(xiàn)在所盛行的民粹主義並非來自大城市，而是來自中小城市，尤其是城鎮(zhèn)，因為中小城市和城鎮(zhèn)一直被忽視。

再者，城市越大，執(zhí)政黨、政府和社會、人民的不信任感就越深層。社會對政府的信任來自政府所能提供的公共服務(wù)。提供公共服務(wù)需要城市規(guī)模，城市過小，公共服務(wù)就很難提供。但是如果城市過大，政府更難提供有效的公共服務(wù)。這些年來，中國很多城市出現(xiàn)反PX和建立垃圾處理工廠的社會運動。實際上，中國大多城市被垃圾所包圍，並且已經(jīng)到了很危險的程度，建設(shè)垃圾處理工廠是當(dāng)務(wù)之急。但因為社會不信任政府，政府很難作為。這樣下去，城市肯定會發(fā)生生態(tài)危機的。

第四，更為嚴(yán)峻的是，就國際政治來說，城市過大往往對國家造成不安全。對國際環(huán)境的變化，人們必須具有現(xiàn)實主義的思考。儘管今天和平是大趨勢，但很難排除戰(zhàn)爭的可能性?，F(xiàn)代戰(zhàn)爭對城市的摧毀能力越來越強。毛澤東時代搞“三線計劃”就是為了戰(zhàn)備。當(dāng)時政府把工業(yè)能力分散到地方，尤其是內(nèi)地。毛澤東想把中國的各個地方建設(shè)成能夠“自給自足”的單元，以防戰(zhàn)爭的爆發(fā)。現(xiàn)在的形勢不同了，但並不是說城市化不需要考慮戰(zhàn)爭狀態(tài)了。

很簡單，美國如果華盛頓特區(qū)、紐約和洛杉磯等城市被轟炸掉，美國的整個體系不會有什麼大問題。但如果北京、上海、廣州和深圳這些一線城市被炸掉，那麼整個國家就要完蛋。同樣，日本的東京一完蛋，整個國家就完蛋；韓國的首爾一完蛋，整個國家就完蛋。這是資源高度集中的劣勢與缺陷。在變幻莫測的國際環(huán)境中，中國的城市化必須考慮到國家安全問題，否則就會鑄成大錯。