新預(yù)算法視角下的行政事業(yè)單位財務(wù)管理的變化

景政

摘要：預(yù)算是行政事業(yè)單位的行動綱領(lǐng)和工作計劃，預(yù)算法則是行政事業(yè)單位的“經(jīng)濟(jì)憲法”。因此，預(yù)算法的修改必然要對行政事業(yè)單位的財務(wù)管理工作產(chǎn)生影響。本文首先分析了新預(yù)算法的主要變化及其對行政事業(yè)單位財務(wù)管理活動的影響，然后對行政事業(yè)單位如何為適應(yīng)預(yù)算法的變化來調(diào)整財務(wù)管理工作進(jìn)行了探討。

關(guān)鍵詞：行政事業(yè)單位；新預(yù)算法；財務(wù)管理

2014年8月31日，全國人大審議通過了新修改后的預(yù)算法。新預(yù)算法的最大變化是適應(yīng)了公共財政改革的要求，強(qiáng)調(diào)了預(yù)算編制和執(zhí)行的完整性和透明度。這些變化，對行政事業(yè)單位的財務(wù)管理工作提出了新的和更高的要求。在這一背景下，研究新預(yù)算法對行政事業(yè)單位財務(wù)管理工作影響，以及行政事業(yè)單位財務(wù)管理工作如何適應(yīng)新預(yù)算法的變化，對于落實新預(yù)算法，提升行政事業(yè)單位的治理能力，具有重要的現(xiàn)實意義。

1.新預(yù)算法的主要變化

1.1提出了“全面規(guī)范、公開透明”的原則，完善了政府預(yù)算體系

新預(yù)算法最大的變化是提出了建立健全“全面規(guī)范、公開透明”的預(yù)算制度的要求。“全面”性有四個方面：一是所有的財政資金都要納入預(yù)算管理，沒有了預(yù)算外資金的提法；二是原先不屬于財政資金的地方政府性債務(wù)及或有債務(wù)，也要逐步納入到預(yù)算監(jiān)管的范圍內(nèi)；三是實現(xiàn)基本預(yù)算制度，將一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算、社?；痤A(yù)算都納入到全口徑預(yù)算中來；四是建立跨年度預(yù)算調(diào)整機(jī)制，更加全面的體現(xiàn)了預(yù)算的周期性、波動性和長期屬性?！耙?guī)范”有兩個方面：一是從中央到地方各級政府的支出都必須以已經(jīng)批準(zhǔn)的預(yù)算為依據(jù)，強(qiáng)化預(yù)算的硬約束，防止原先財政支出的隨意性；二是預(yù)算的編制、執(zhí)行，都要按照規(guī)定的收支分類科目進(jìn)行，體現(xiàn)預(yù)算的嚴(yán)謹(jǐn)性、統(tǒng)一性和規(guī)范性。對于不符合預(yù)算法的違規(guī)行為，要追究違規(guī)單位和違規(guī)人員的責(zé)任，保證了預(yù)算法的嚴(yán)肅性。新預(yù)算法依據(jù)“公共財政”理論，突出財政資金的公共性，對預(yù)算的公開透明提出了更高的要求?！肮_透明”主要體現(xiàn)在：除開涉密的信息外，所有使用財政資金的各級政府以及部門，都要公開預(yù)算、預(yù)算調(diào)整、決算、預(yù)算執(zhí)行報告及報表，并且老百姓關(guān)心的三公經(jīng)費(fèi)、民生支出、政府采購等重要事項，都要公開并進(jìn)行說明，從而實現(xiàn)透明預(yù)算，陽光預(yù)算。

1.2建立跨年度預(yù)算平衡機(jī)制

跨年度預(yù)算平衡機(jī)制是對現(xiàn)行單一年度預(yù)算平衡機(jī)制的一種改進(jìn)，是指在財政預(yù)算編制、執(zhí)行等環(huán)節(jié)，建立健全跨年度的、合理的平衡機(jī)制，實施依法征稅，硬化支出預(yù)算約束，更好地發(fā)揮財政宏觀調(diào)控作用。新預(yù)算法強(qiáng)調(diào)建立跨年度預(yù)算平衡機(jī)制，通過設(shè)置預(yù)算調(diào)節(jié)基金彌補(bǔ)以后年度預(yù)算資金的問題?？缒甓阮A(yù)算平衡機(jī)制的有效實行，有利于保障財政政策的可持續(xù)性和前瞻性，為今后實行中期預(yù)算奠定了基礎(chǔ)。

1.3規(guī)范地方政府債務(wù)管理，嚴(yán)控債務(wù)風(fēng)險

新預(yù)算法允許地方政府舉借債務(wù)，并且從舉債主體、規(guī)模、用途、方式、管控五個方面做出限制性規(guī)定，使得地方政府債務(wù)問題更加規(guī)范，有效發(fā)揮地方政府規(guī)范舉債的積極作用，切實防范化解財政金融風(fēng)險，促進(jìn)國民經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展。

1.4堅持厲行節(jié)約，硬化預(yù)算支出約束

現(xiàn)代預(yù)算管理的靈魂就是通過硬化預(yù)算對政府支出做出約束。新預(yù)算法通過對全口徑預(yù)算、超收收入、預(yù)算審批前支出、預(yù)算調(diào)整、加強(qiáng)法律責(zé)任追究等多方面內(nèi)容進(jìn)行規(guī)定，硬化了政府預(yù)算。經(jīng)人民代表大會批準(zhǔn)的預(yù)算，非經(jīng)法定程序，不得調(diào)整；各級政府、部門等的支出，必須以經(jīng)過批準(zhǔn)的預(yù)算為依據(jù)，未列入預(yù)算的不得支出。

2.新預(yù)算法對行政事業(yè)單位財務(wù)管理的影響

2.1有利于促進(jìn)行政事業(yè)單位的預(yù)算管理

目前，在行政事業(yè)單位中一直采用的是一年一平衡的年度預(yù)算管理方法，為了維持年度收支平衡，經(jīng)常會出現(xiàn)人為地調(diào)節(jié)收支的現(xiàn)象，或者為收入打埋伏，或者在年終突擊花錢。例如，當(dāng)預(yù)算收入完成情況較好時，則將該收的收入推遲到以后年度；同理，當(dāng)預(yù)算收入完成情況比較差的時候，則將支出往后推遲，影響了事業(yè)發(fā)展。新預(yù)算法提出的跨年度平衡預(yù)算的原則，要求行政事業(yè)單位樹立“大預(yù)算”的財務(wù)管理理念，強(qiáng)化預(yù)算的長期約束作用。

2.2提高了預(yù)算會計核算的要求

新預(yù)算法強(qiáng)調(diào)決算草案應(yīng)與預(yù)算對應(yīng)，并分三種類型分類列示：分別為預(yù)算數(shù)、調(diào)整預(yù)算數(shù)和決算數(shù)，按照預(yù)算的功能類別和經(jīng)濟(jì)類別分別組織會計核算。新預(yù)算法還要求各級人大將政府預(yù)算列為審查的核心，要求決算與預(yù)算相對應(yīng)。因此，新預(yù)算法實施以后，對會計核算的精度要求會大幅度地提高。精細(xì)化的會計核算既能更真實全面地反映行政事業(yè)單位的財務(wù)現(xiàn)狀，又便于落實預(yù)算責(zé)任，使公共資源能夠合規(guī)、合理和高效地得到利用。

2.3有利于推行全面預(yù)算管理

新預(yù)算法取消了預(yù)算內(nèi)資金和預(yù)算外資金的分類方法，要求將所有的財政收入全部納入政府預(yù)算，取消了預(yù)算外資金的類別，使得預(yù)算更完整，并為向全面預(yù)算過度創(chuàng)造了條件。全面預(yù)算的推出，再結(jié)合跨年度預(yù)算模式的提出，有利于促進(jìn)行政事業(yè)單位延長預(yù)算年度，以適應(yīng)公共事業(yè)長遠(yuǎn)發(fā)展的需要，有利于促進(jìn)行政事業(yè)單位在“大預(yù)算”這一財務(wù)管理框架下，推行“全員參與”、“全方位”、“全過程”的全面預(yù)算管理。

2.4有利于預(yù)算管理的規(guī)范化

新預(yù)算法增強(qiáng)了預(yù)算收入及其活動的透明度，有利于有關(guān)各方加強(qiáng)對預(yù)算全過程的監(jiān)督，有利于促進(jìn)預(yù)算會計核算工作、財務(wù)管理工作，以及信息披露工作的規(guī)范化，對節(jié)約支出，增強(qiáng)預(yù)算績效會產(chǎn)生積極的作用。

3.新預(yù)算法下行政事業(yè)單位財務(wù)管理工作的調(diào)整

3.1重構(gòu)以預(yù)算管理為核心的財務(wù)管理組織體系

要做好全面預(yù)算管理，首先要求行政事業(yè)單位樹立全面預(yù)算的觀念，健全預(yù)算組織機(jī)構(gòu)設(shè)置，增加人員配備；其次要求行政事業(yè)單位要合理安排預(yù)算時間，嚴(yán)謹(jǐn)預(yù)算過程，提高預(yù)算質(zhì)量；最后為了確保預(yù)算得到行之有效的執(zhí)行，行政事業(yè)單位還要建立健全內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制，強(qiáng)化內(nèi)部控制，為預(yù)算管理保駕護(hù)航。

3.2健全內(nèi)部控制機(jī)制，約束預(yù)算行為

組織運(yùn)行高效與否，關(guān)鍵在于組織內(nèi)部控制制度是否健全和有效。行政事業(yè)單位財務(wù)管理機(jī)制的正常運(yùn)行，需要以健全和有效的內(nèi)部控制為基礎(chǔ)，將戰(zhàn)略規(guī)劃、全面預(yù)算理念融人內(nèi)部控制制度和程序之中，對預(yù)算進(jìn)行全過程、全方位的控制，使戰(zhàn)略與規(guī)劃協(xié)同，使規(guī)劃與預(yù)算協(xié)同，通過預(yù)算績效的考核和評價，控制預(yù)算執(zhí)行風(fēng)險，保證預(yù)算的合規(guī)、合理，使公共資源得到高效配置。

3.3細(xì)化會計核算，提高財務(wù)管理的精度

精細(xì)化財務(wù)管理要求圍繞財務(wù)管理的目標(biāo)，明確相關(guān)部門主要的經(jīng)濟(jì)責(zé)任，建立健全責(zé)任會計制度。精細(xì)化財務(wù)管理是以精細(xì)化的財務(wù)會計為基礎(chǔ)的，要求行政事業(yè)單位細(xì)化會計核算，以便為財務(wù)精細(xì)化管理提供細(xì)化的會計信息。財務(wù)精細(xì)化管理的核心是預(yù)算管理的精細(xì)化，要按照新預(yù)算法的規(guī)定，把預(yù)算科目分為收、支兩大類，再分設(shè)“類”、“款”、“項”、“目”等四級科目，為預(yù)算精細(xì)化管理提供會計信息支撐。

3.4推行績效預(yù)算，加強(qiáng)預(yù)算績效管理

當(dāng)前，隨著新公共管理理念的提出，公共資源投入和支出的效果，勢必要受到各方面的高度關(guān)注。新預(yù)算法在多處提及‘績效”的概念就是因為這個原因?？冃Ю砟钜唤?jīng)提出，公共資源“投入”和“產(chǎn)出”的概念隨即被賦予了績效的內(nèi)涵。行政事業(yè)單位必須以成本核算為手段，突出預(yù)算核算和管理的結(jié)合，以管理促效益。要持續(xù)推進(jìn)預(yù)算支出績效評價機(jī)制，實現(xiàn)預(yù)算的績效評價與預(yù)算的編制和執(zhí)行有機(jī)結(jié)合，真正實現(xiàn)投入預(yù)算模式向績效預(yù)算模式的轉(zhuǎn)變。

3.5增強(qiáng)會計透明度，實現(xiàn)預(yù)算的“硬約束”

預(yù)算軟約束是指向特定主體提供資金的機(jī)構(gòu)未能堅持預(yù)算的約定，使資金運(yùn)用超過了它的受益范圍，這種現(xiàn)象被亞諾什·科爾奈稱為“預(yù)算軟約束”。行政事業(yè)單位普遍存在預(yù)算軟約束問題，例如“三公”經(jīng)費(fèi)不透明；一些單位的預(yù)算外收入沒有進(jìn)入國庫單一賬戶上，而是進(jìn)入了“小金庫”。為此，要嚴(yán)格執(zhí)行預(yù)算法，完善財務(wù)管理制度，強(qiáng)化預(yù)算硬約束。