從政府購買社工服務(wù)進程中的問題再思三元主體關(guān)系
——以廣州市為例

丁 瑜，肖 礽

（中山大學(xué)社會學(xué)與人類學(xué)學(xué)院，廣東 廣州，510275）

從政府購買社工服務(wù)進程中的問題再思三元主體關(guān)系
——以廣州市為例

丁 瑜，肖 礽

（中山大學(xué)社會學(xué)與人類學(xué)學(xué)院，廣東 廣州，510275）

在廣州市近十年來購買公共服務(wù)(POSC)的實踐中存在制度化不足、專業(yè)化不夠和各類資金問題，貫穿POSC的前期、過程與成效反饋階段，在購買方、承接方與服務(wù)使用者的三個層面誘發(fā)出多種次生問題，制約著POSC的有序、有效開展。通過全面回顧上述問題，發(fā)現(xiàn)三元主體、POSC不同階段、存在問題這三個維度互相糾纏、相互觸發(fā)，產(chǎn)生了一種“牽一發(fā)而動全身”的總體性影響。更重要的是，三元主體之間的關(guān)系不是上下分層的線性關(guān)系，而是三中心、多向、立體的輪狀關(guān)系，是互相牽制、互相影響、互相促成的“共生共贏”的利益共同體。

政府購買服務(wù)；社會工作；三元主體關(guān)系

政府購買公共服務(wù)(Purchase of Service Contracting，下文稱POSC)在創(chuàng)新社會服務(wù)的大背景下正在成為發(fā)展社會服務(wù)的堅實力量。在我國，POSC尚處嘗試階段。POSC實踐在地域上集中在發(fā)達地區(qū)的大中城市，內(nèi)容上則以社區(qū)養(yǎng)老、社區(qū)矯正、青少年救助等傳統(tǒng)領(lǐng)域為主，多地取得了不同的經(jīng)驗，也遇到了不同的問題，而在理論上則較缺乏對POSC成效的反思性、批判性研究。[1]

廣州是較早推行POSC的城市，有先行先試的優(yōu)勢。社會工作行業(yè)借著這股東風(fēng)得到了很大的發(fā)展，社工組織從2008年的10多家發(fā)展到2014年底的267家，家庭綜合服務(wù)中心(下稱家綜)在7年間從20個試點發(fā)展到188家，實現(xiàn)全市街鎮(zhèn)全覆蓋，市政府每年在家綜上的財政投入逾3億，確實呈現(xiàn)全面開花、蓬勃發(fā)展的態(tài)勢。從財政投入上來看，廣州各級政府的投入近年來都維持在3億左右，這在全國都是數(shù)一數(shù)二的。[2]POSC在廣州的全面推行進一步推動了人才隊伍的發(fā)展，進而推動了社會服務(wù)的發(fā)展，服務(wù)的人次連年遞增，總的來說已初步形成了一種良性循環(huán)。廣州廣泛吸取港臺、新加坡等地經(jīng)驗，其務(wù)實、開放的政府作風(fēng)令實務(wù)工作者和研究者能不斷嘗試新路徑、新方法，敢想敢做，因此它的經(jīng)驗具有一定的典型性與獨到之處，它所經(jīng)歷的可能是其他城市正在經(jīng)歷或可能經(jīng)歷的，它的反思與教訓(xùn)也值得其他地方借鑒、參考。本文囿于篇幅，對廣州已取得的成就不再贅述，而將重點放在問題與反思之上，希冀通過不斷地梳理和總結(jié)，與更多的POSC相關(guān)研究共同構(gòu)成行進中的一面鏡子，以促進思考，鞭策前行，為社工和社會服務(wù)的發(fā)展提供更多的經(jīng)驗。

本文把POSC在快速發(fā)展過程中遇到的問題總結(jié)為三類：一是POSC前期問題，包括購買方式、購買內(nèi)容、購買對象、契約方式等等；二是POSC過程性問題，包括服務(wù)的提供方式、服務(wù)架構(gòu)的制定、服務(wù)與購買方期望的契合度、服務(wù)提供方的理念、服務(wù)成效評估、資金供給等等；三是POSC成效反饋問題，包括服務(wù)使用者的滿意度，社區(qū)發(fā)展、社會改變的程度等等。本文基于廣州不同社工機構(gòu)的實踐，對POSC進行地方性回顧與總結(jié)，意在分析廣州市在實行購買社工服務(wù)的幾年間所積累的經(jīng)驗和遇到的主要問題。本文著重從三元主體(即購買方、承接方與使用者)的不同角度進行討論，以勾畫出一個較為清晰的問題圖景，更清楚地展示三者之間的可能關(guān)系、各自的期待和現(xiàn)實。具體的數(shù)據(jù)、經(jīng)驗或案例能幫助厘清復(fù)雜問題背后的根源，發(fā)掘潛藏在表象之下的原因，為進一步分析提供快捷的判斷方法，同時理清三元主體之間的關(guān)系，以期對POSC的本土實行與效果有更深的認(rèn)識。

一、從購買方的角度

(一)政府定位模糊

將“大政府”“強政府”轉(zhuǎn)變?yōu)椤靶≌笔荘OSC的既定目標(biāo)之一。然而，在實際操作過程中政府自身面臨身份模糊的問題。如在購買過程中，同時作為公共服務(wù)的購買者和提供者而導(dǎo)致的“雙重身份”[3]；因邊界不清晰而導(dǎo)致的權(quán)力越界和不作為[4]；基層政府為保護既得利益和維系原有地位和網(wǎng)絡(luò)而出現(xiàn)的資源圈存和利益干涉行為，以及因權(quán)責(zé)不明在服務(wù)成效出現(xiàn)爭議時成為最終問責(zé)方而承擔(dān)不必要風(fēng)險，[5]等等。

針對社工服務(wù)本身在時間和成效上的特殊性，多數(shù)學(xué)者提倡使用更具靈活性的多元互動模式以進行長期監(jiān)管[6-8]，政府在其中扮演引導(dǎo)者、規(guī)范者和監(jiān)督者的角色[9]。但目前由于法律制度供給缺失、法治化推行程度偏低等原因，假如政府不能起到帶頭引導(dǎo)作用，就容易陷入失信失職的風(fēng)險中。

(二)制度化不足，操作性欠佳

政府頒布的POSC文件一般較為宏觀，在實際操作中，缺乏細(xì)節(jié)上的指引，部分條例不夠切合實際，在編制預(yù)算、組織購買、簽訂合同、指導(dǎo)實施和結(jié)項驗收五個POSC基本步驟中[10]都存在問題。如在編制預(yù)算時，地方政府因無法可依、無例可循導(dǎo)致立項審批程序的不規(guī)范[11]；對機構(gòu)惡性競爭中劣幣驅(qū)逐良幣現(xiàn)象難加以引導(dǎo)規(guī)管[12]，造成招投標(biāo)程序名存實亡[13]；因法律體系尚未形成、法治功能弱化而難以拓展購買范圍[14]等。

廣州在POSC的初期階段就曾出現(xiàn)過惡性競爭現(xiàn)象。在一項政府購買招投標(biāo)中，某機構(gòu)為贏得項目列出了3.8萬服務(wù)時數(shù)的“天文數(shù)字”，令其他服務(wù)時數(shù)為2萬的機構(gòu)咋舌，而實際在當(dāng)時即便是2萬的服務(wù)時數(shù)也已是不可能完成的任務(wù)，但就因為這家機構(gòu)在數(shù)量上“優(yōu)于”其他機構(gòu)而中標(biāo)，造成了后續(xù)惡劣影響。①在自身發(fā)展不全的情況下惡性競爭資源，為了完成指標(biāo)數(shù)量，令員工疲于應(yīng)付，會導(dǎo)致其專業(yè)發(fā)展和服務(wù)提供大受影響，也會影響業(yè)界的團結(jié)與資源共享。為了遏制這種現(xiàn)象，廣州于2015年出臺了新規(guī)定，總服務(wù)工時上浮不得超過機構(gòu)基礎(chǔ)工時的10%②，投標(biāo)競爭除了工時數(shù)的競爭，也要看其他項的評分，從而制止了這種鬧劇。

(三)行政干預(yù)多

目前，廣州POSC主要有兩種模式。一種是由街道辦事處或相關(guān)部門如工青婦等作為主管部門，成立民辦非企業(yè)單位來進行管理，原街道社區(qū)服務(wù)中心的事業(yè)編制人員可轉(zhuǎn)入街道的其他政務(wù)管理類事業(yè)單位或派送到家庭綜合服務(wù)中心工作，也就是所謂的“形式性購買”。這種模式雖然能充分調(diào)動街道或有關(guān)部門在資源鏈接關(guān)系協(xié)調(diào)等方面的行政優(yōu)勢，但政府和行政的權(quán)力及影響占據(jù)絕對優(yōu)勢地位，干預(yù)性較強，或存在既當(dāng)裁判員又做運動員的情況，社會組織普遍缺乏自主選擇開辟發(fā)展空間的能力，只有依托現(xiàn)有的行政管理體制和業(yè)務(wù)主管單位的資源網(wǎng)絡(luò)優(yōu)勢才能獲得一種嵌入性的發(fā)展[15]。另一種則是由區(qū)、縣級政府或委托民政局以項目管理和購買服務(wù)的方式向社會公開招標(biāo)，再由社會組織通過競投取得承接服務(wù)的資格。由于這種形式的社工機構(gòu)一般都是外來的、新介入的，在社區(qū)里的非原生性導(dǎo)致其未能完整發(fā)掘和把握社區(qū)需求；在物資和場地的使用上也需依賴政府，使社工的形象不獨立、不專業(yè)。

此外，“民間組織”相對更容易陷入資源和權(quán)力的弱勢。很多家綜或?qū)ｍ椃?wù)項目時常會接到街道或其他政府機構(gòu)“攤派”的行政工作、接待任務(wù)和宣傳任務(wù)，大大增加了社工的行政性工作量。面對難以剝離的行政任務(wù)、尷尬的自我處境，社工情懷和價值理念容易受損，士氣會受影響。而如何在當(dāng)前“黨社一體”的精神和“社會組織黨的建設(shè)”等有關(guān)措施的推進中，保持社會組織的獨立性、專業(yè)性和職業(yè)化也值得探索。

(四)資金制度不完善

撥付制度不完善和管理漏洞為實踐帶來了負(fù)面影響。廣州市對家綜的撥付方式是與評估結(jié)果掛鉤的分期撥付，容易在短期內(nèi)致使機構(gòu)運營資金短缺，造成機構(gòu)資金周轉(zhuǎn)困難、社工薪酬拖欠等現(xiàn)象，直接影響服務(wù)質(zhì)量。一個具有一定規(guī)模的機構(gòu)往往同時承接幾個家綜和不同的專項項目，每個家綜一年200萬，專項項目各有不同。但所有項目點資金總量可能超千萬，政府撥付效率較低，一般評估完成后兩三個月資金都未能到賬，還有超過半年未到賬的情況，需機構(gòu)自行負(fù)擔(dān)全體員工的薪金和服務(wù)經(jīng)費長達幾個月的時間，使機構(gòu)面對巨大的財務(wù)壓力。根據(jù)調(diào)查，經(jīng)費延遲到賬的情況有逐年加劇的趨勢。[2]這也使街道政府和社工機構(gòu)為渡過資金難關(guān)形成相互結(jié)盟利用的“共謀現(xiàn)象”[16]，違背了POSC還權(quán)于民和提高社會治理程度的初衷[17]。而從試點階段的2011年到2016年已過去5年，家綜的年經(jīng)費一直保持不變，并未反映經(jīng)濟和薪金水平的改變，這些都促使機構(gòu)尋求其他資金來源。

此外，目前珠三角地區(qū)的POSC帶有強烈的“街道統(tǒng)合主義”特征，即“街道作為政府基層權(quán)力部門和社區(qū)利益分配直接相關(guān)者，在上(上級政府)下(轄區(qū)居民)之間保持彈性運作”。[18]在這種情況下，街道政府和社工機構(gòu)對購買經(jīng)費的依賴和爭奪往往是導(dǎo)致雙方發(fā)生利益沖突的根本性原因，也成了政社關(guān)系分裂的導(dǎo)火線。

二、從服務(wù)承接方的角度

(一)實際管理困難多

購買方對機構(gòu)的管理缺乏興趣，他們往往更關(guān)心產(chǎn)出，也沒有制定清晰的指引作為招投標(biāo)時的附加文件，導(dǎo)致機構(gòu)在遇到問題時只能通過員工的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)和其他方法自行嘗試解決。

在廣州，有很多機構(gòu)沒有嚴(yán)格的理事會制度，理事、監(jiān)事等大多只是擺設(shè)，機構(gòu)事務(wù)由總干事或理事長根據(jù)實際情況拍板決定，沒有民主議事程序和監(jiān)督機制，造成一言堂和管理混亂。機構(gòu)在實際運營時會遇到很多管理上的法律問題，比如員工離職、行政糾紛等，由于缺乏相應(yīng)的法律框架和具體操作指引，容易出現(xiàn)管理成本過高、不確定性大的情況。

其次，POSC的項目制與社會工作本身的方法、理念和價值觀有時會有明顯相悖之處。機構(gòu)要扎根、了解社區(qū)，充分探索社區(qū)需求，要在社區(qū)中發(fā)展足夠的信任關(guān)系，做社區(qū)營造，過程中會有很多不可預(yù)知性與困難，花費數(shù)年甚至十?dāng)?shù)年都不足為奇，許多工作并沒有立竿見影的效果。但目前POSC每一個購買周期為3年，并沒有根據(jù)社會工作的性質(zhì)與實際發(fā)生的規(guī)律留有一定的彈性。這造成了社工乃至整個機構(gòu)、項目的“急功近利”，從服務(wù)架構(gòu)設(shè)置到具體服務(wù)實施，都透著一股“著急勁兒”。如果效果沒有馬上顯現(xiàn)，社工便會覺得迷惘，不知道自己究竟在做什么，這么做有什么用。評估中因零點幾分之差造成機構(gòu)撤場、輪換的情況并不少見，這會造成人員與工作布局的變動，之前的工作就很有可能“竹籃打水一場空”，社工與服務(wù)對象建立的聯(lián)結(jié)隨之中斷，而服務(wù)對象對社工建立起來的信任也就此削弱。

還有一種情形，就是行政救助申請的不可知性與POSC時效性之間的沖突，也讓承接POSC的機構(gòu)和社工在提供服務(wù)過程中倍感棘手。例如，在面對申報審核程序需時較長的案主時，機構(gòu)和社工可能會因項目即將完結(jié)而無法協(xié)助案主申請相關(guān)救助；常見的情況是，社工在開展個案服務(wù)時把大量時間花費在等待行政流程上，并在漫長的等待中逐漸銷蝕社工和案主相互的信任互助關(guān)系。

(二)機構(gòu)和招標(biāo)公司專業(yè)性不足，社工流動性大

從人才儲備方面看，廣州在2015年底時持證社工超過1萬人，全省有資格的社工超4萬人，省內(nèi)高校每年培養(yǎng)1 000多名社工畢業(yè)生。[19]但即便如此，具體到機構(gòu)的層面上，社工仍是供不應(yīng)求的。據(jù)2015年廣州市民政局一項關(guān)于社工人才的統(tǒng)計，廣州從業(yè)5年以上的專業(yè)社工僅1%，92.8%社工從業(yè)時間3年以下，社工人才的年流失率約為24.3%，總體來說社工行業(yè)呈現(xiàn)出一種“進少出多”的情況。[20]

從招投標(biāo)的過程來看，招標(biāo)公司內(nèi)部缺少社工專業(yè)人員，在處理招標(biāo)事項時更多采用商業(yè)做法而非專業(yè)考慮，可能導(dǎo)致招標(biāo)過程中出現(xiàn)弱化專業(yè)性的操作。招標(biāo)在有限時間內(nèi)進行，有的機構(gòu)由于其獨特的發(fā)展脈絡(luò)而擁有較多社工資源或本地知識，可發(fā)展出基于社區(qū)實際需求的服務(wù)方案；但大多數(shù)情況下機構(gòu)并無這些優(yōu)勢，未深入了解社區(qū)特色就憑空撰寫服務(wù)方案，或套用其過往在其他地區(qū)的經(jīng)驗，調(diào)用家綜的人員進入專項項目，這些都是影響日后服務(wù)質(zhì)量的隱患。

在提供服務(wù)的過程中，社工在“做人的工作”時自身需承擔(dān)大量情感勞動和心理壓力[21]，卻并未得到得當(dāng)?shù)膶I(yè)支援[22]，同時，他們還需面對專業(yè)認(rèn)知度低[23]、社工角色行政化、基層不情愿接納[24]、群眾不信任[25]等問題困擾，直接導(dǎo)致社工人員流失和服務(wù)發(fā)展的不可持續(xù)。此外，由于社工目前的認(rèn)知度仍不高，政府及媒體在“行政化推動”[26]社工時常將其簡化，突出“助人為樂”“大愛無私”的形象，卻忽略了社工的專業(yè)性和職業(yè)性，讓機構(gòu)和社工在開展專業(yè)服務(wù)時陷入“好人”角色的牽絆，也令民眾對社會工作的認(rèn)識產(chǎn)生了一定偏誤。

在服務(wù)評估階段，目前評估著重文書資料的檢查，而機構(gòu)自身在POSC中缺乏獨立性且專業(yè)性不足，為了迎合購買方的要求，常?？桃庾非髷?shù)量，忽視服務(wù)質(zhì)量。筆者在日常工作與督導(dǎo)過程中留意到，在僵化的指標(biāo)體系下，社工疲于應(yīng)對小組數(shù)量、個案數(shù)量的情況已是家常便飯，他們的工作很多時候是受指標(biāo)的驅(qū)使而非從服務(wù)對象的真正需求出發(fā)。受限于這些數(shù)量指標(biāo)，社工只能通過“造個案”、匆忙轉(zhuǎn)介、隨意策劃不合適人群特征與需求的小組等方式來使工作達標(biāo)。社工普遍反映“越臨近評估，文書壓力越大”，平時工作忙時把文書任務(wù)積攢下來，到評估前期趕工完成，其中摻雜造假成分也便不足為奇了。由于目前評估標(biāo)準(zhǔn)不清晰和評估機構(gòu)不統(tǒng)一，評估結(jié)果反饋更多的是落在管理人員層級，未能對一線社工提供直接的、有指導(dǎo)性的建議，因此未能有效地“以評促建、以評促進”。

最后從社工職業(yè)發(fā)展角度看，有學(xué)者指出目前大部分機構(gòu)在應(yīng)對不明朗的政府購買政策的階段傾向以家長制管理為主，管理模式單一獨斷，功由領(lǐng)導(dǎo)邀、一線社工被“集體淹沒”的情況比比皆是，反映出社工行業(yè)人才激勵制度不完善、發(fā)展空間狹窄等制度性發(fā)展缺陷。[27]

(三)資金來源單一，財務(wù)公開制度缺失

POSC的資金流向自上而下，招投標(biāo)需時長、資金撥付程序復(fù)雜、撥付時間較長等過程性缺陷導(dǎo)致機構(gòu)常面臨資金不能及時到位、資源重復(fù)浪費、實際服務(wù)效率低和進一步依賴政府資金等問題。在目前大部分的社區(qū)性社工購買服務(wù)中，街道辦是購買甲方之一，但卻也把POSC的資金視為新資源，并巧借地租、水電費、場地維護費等多種名目阻截經(jīng)費，有的甚至以安插人員進入機構(gòu)或自組社工機構(gòu)等方式圈存資源。[28-29]此外，政府采購資金預(yù)算和比例的信息未及時向社會公開，也容易使機構(gòu)在爭取資金資源時因缺乏信息而無法提前或及時做好承接服務(wù)的準(zhǔn)備，進一步增強了資金來源的單一性和不穩(wěn)定性。此外，機構(gòu)自身因經(jīng)驗不足、缺乏財務(wù)規(guī)范而導(dǎo)致的使用情況混亂和使用率不高[30]、服務(wù)設(shè)備不齊全[31-32]等資金問題均影響服務(wù)提供質(zhì)量。

從社工的角度去看，社工工資低微已是公認(rèn)的社會現(xiàn)實。廣州市社會工作專業(yè)化綜合調(diào)查(GSSWP)的數(shù)據(jù)顯示，家綜從業(yè)社工平均月薪到手3 374元，只有16%的人能拿到超過4 000元月薪，[2]此外還面臨著因資金不到位而出現(xiàn)的工資拖欠、靜態(tài)購買標(biāo)準(zhǔn)下工資漲幅趕不上通脹等問題。另外，機構(gòu)對督導(dǎo)培訓(xùn)的投入也常因資金出現(xiàn)波動，本地督導(dǎo)數(shù)量遠遠不能滿足需求，要請鄰近的香港督導(dǎo)需考慮交通、住宿成本，支出較高，因此在本地督導(dǎo)和培訓(xùn)機制完善之前，對社工的專業(yè)支援容易出現(xiàn)斷續(xù)和質(zhì)量不穩(wěn)定等問題，這又從另外一方面影響了社工的專業(yè)成長。

三、從使用者的角度

(一)對POSC缺乏了解與信任

清華大學(xué)NGO研究所公民社會指數(shù)研究報告顯示，中國公民社會組織的聯(lián)盟或網(wǎng)絡(luò)程度低，43%的受訪者對所處環(huán)境中是否存在公民社會組織聯(lián)盟或網(wǎng)絡(luò)表示不知情；非政府組織的發(fā)展深受中國傳統(tǒng)“公/私”文化理念影響，對帶有“公”性質(zhì)的組織或個人表現(xiàn)出高度信任(持“非常信任”和“基本信任”觀點的人數(shù)占75%)，對帶“私”性質(zhì)的組織則持不了解或不信任態(tài)度。①現(xiàn)階段的非政府組織尚處在發(fā)展起步階段，和政府之間存在強烈的依附關(guān)系，具有明顯的官民雙重性，因而一般被看作政府的治理工具，即“伙計關(guān)系”，而非服務(wù)社會的自主個體，即“伙伴關(guān)系”，而現(xiàn)在對這部分資金的敏感程度也容易使民眾對其產(chǎn)生看法甚至是偏見；也有一些組織由于自身的經(jīng)營問題而關(guān)閉、中止服務(wù)或被撤銷。這些都在一定程度上降低了公眾對非政府組織及其承接的政府購買服務(wù)項目的信任度。

(二)作為最終“當(dāng)事人”的委托角色不明顯

目前的POSC一般由政府相關(guān)部門主導(dǎo)整個購買過程，從提出服務(wù)需求到制定服務(wù)性質(zhì)和內(nèi)容，都是官方或工青婦等民間理解中的“半官方”機構(gòu)領(lǐng)銜的，鮮有根據(jù)社區(qū)群眾或服務(wù)接受方的聲音和訴求來制訂量身定做的整體服務(wù)方案，從而形成了“只有政府配餐沒有百姓點菜”的局面[33]。作為購買方在招標(biāo)時提出的一些需求上的要求，往往只是簡單的指導(dǎo)性或經(jīng)驗性的闡述，當(dāng)機構(gòu)應(yīng)標(biāo)的時候，對項目情況和服務(wù)性質(zhì)缺乏了解，只能根據(jù)自己以往的經(jīng)驗就服務(wù)內(nèi)容提出方向性的框架，容易出現(xiàn)“機構(gòu)以為的需求”和服務(wù)對象實際需求之間的差異，服務(wù)便難以進行。許多機構(gòu)甚至連需求評估都沒有扎實地進行。根據(jù)筆者的實務(wù)工作經(jīng)歷，需求評估滯后的例子比比皆是，常落在機構(gòu)中標(biāo)、進駐社區(qū)甚至是開展服務(wù)之后，有些時候甚至是因為服務(wù)做不下去了，才回頭考慮究竟群眾的需求是什么，以此來修正服務(wù)開展的方向。這個時候去做需求評估有亡羊補牢的味道；反過來看，服務(wù)做不下去歸根結(jié)底的原因還是沒有扎實的需求評估做底子，服務(wù)都是建基在購買文件中泛泛的總結(jié)和制作標(biāo)書時的簡單了解之上。

相比之下，一些做得比較好的項目都是有比較精準(zhǔn)的需求評估做基礎(chǔ)的。這說明了科學(xué)的需求評估能在更大程度上了解群眾最強烈的需求；而基于此制定的服務(wù)才是最適切的服務(wù)，才能體現(xiàn)POSC中服務(wù)對象作為最終當(dāng)事人的委托角色。此外，由于目前大部分政府購買服務(wù)仍是免費面向公眾開放的，接受服務(wù)的一方容易對服務(wù)形成內(nèi)疚心理和依賴性而不敢對服務(wù)作出真實全面的評價和反饋，從而削弱了接受服務(wù)方作為政府購買服務(wù)質(zhì)量的最終當(dāng)事人的話語權(quán)。除去直接接受服務(wù)的對象外，其他利益相關(guān)者(如服務(wù)對象家屬、社區(qū)群眾等)對服務(wù)的意見并未正式納入評估體系，其直接結(jié)果是無法得知廣大社群對社區(qū)服務(wù)的意見，難以整體評價和把握社區(qū)服務(wù)質(zhì)量，更容易讓服務(wù)機構(gòu)陷入短時性“功能問責(zé)”的局面，失去了為機構(gòu)和社區(qū)的長期磨合和整體發(fā)展而審視其“戰(zhàn)略問責(zé)”的機會。

從機構(gòu)的反饋機制看，使用者的反饋也未能被有效收集并到達決策層。在廣州的實踐中能看到，服務(wù)滿意度調(diào)查表的填寫情況是趨于高評價水平的。無論是單次服務(wù)的反饋，還是階段性評估時收集到的反饋都呈現(xiàn)這樣的特征。除了以上的分析，中國的人情社會特點也是一個較大的影響因素，人們更傾向于“給面子”“附和”“說好話”；同時認(rèn)為即便寫了真實的評價也通常得不到有效的反饋和改進，還不如不說；或反饋的后續(xù)跟進會導(dǎo)致麻煩，這也是官僚作風(fēng)下逐漸養(yǎng)成的一種“反饋惰性”。

四、啟示：再思三元主體關(guān)系

以往文獻對POSC存在問題的論述一般都是在單個維度中進行的，如分析某類POSC的問題，或從某個主體的視角去總結(jié)。在本文中，筆者嘗試從三元主體的不同角度分別進行闡述，在這個過程中可以看到制度化不足、專業(yè)化不夠和資金問題這三個關(guān)鍵問題貫穿POSC的前期、過程與成效反饋階段，在購買方、承接方與服務(wù)使用者的三個層面誘發(fā)出多種次生問題，制約著POSC的有序、有效開展。

這說明，三元主體、POSC不同階段與存在問題這三個維度交織在一起，在不同的面向上產(chǎn)生了不同的影響，這種影響是“牽一發(fā)而動全身”的：從一個單一的角度并不能全面和立體地來分析到底是哪里出了問題，以及為什么會出問題；一個方面的問題影響的不僅是這個方面，還可能會導(dǎo)致其他面向上的問題，如不能改進，則會有多米諾骨牌般的效應(yīng)，導(dǎo)致其它問題的出現(xiàn)；再則，一個問題的根源可能并不像表象反映的那樣而可能在于其他方面，如不追溯清楚則如一團亂麻，無法理清。

但是可以嘗試從三元主體之間的緊密關(guān)系中提取解決目前POSC所面臨困境的對策。比如，從社工專業(yè)性方面看，如果上層政府和基層政府組織如街道、居委等能對社工在社區(qū)工作的作用有更多認(rèn)識，社區(qū)居民對社工專業(yè)性有一定的認(rèn)可和信任，就可在政府—社工—居民的三元主體間建立起共同解決社區(qū)事務(wù)的行動聯(lián)盟，而不是停留在相互割裂、各自憂愁的孤立境地。從社工制度化方面看，政府應(yīng)在充分認(rèn)識社工作用的基礎(chǔ)上制定清晰指引，并配以完整的評估體系；而社工則可按照政府指引設(shè)計具可操作性的介入方案，同時向社區(qū)居民公開求助指南和溝通渠道，鼓勵居民有事多找社工。從資金方面看，政府作為購買方應(yīng)針對不同的社區(qū)事件進一步細(xì)化購買資金的用途劃分和發(fā)放渠道，完善資金流通的渠道；社工也可在持續(xù)的實踐經(jīng)驗上總結(jié)出資金使用的規(guī)律，并定期向居民公布資金使用情況等。由此可見，三元主體和制度化、專業(yè)化和資金的相互關(guān)系既可在不同POSC階段相互制約并降低POSC的實際效用，也可相互促進共同提高POSC的效率和普及程度。

更重要的是，由此可以深化對POSC中三元主體關(guān)系的思考。目前國內(nèi)學(xué)術(shù)界對三元主體關(guān)系的探討仍較缺乏，大多數(shù)文獻是從購買方及承接方二者間的關(guān)系來進行討論的[34-36]，對于服務(wù)使用者與其他二者的關(guān)系甚少涉及，而這也是實務(wù)處境中三者關(guān)系的一種反映。國務(wù)院于2013年頒布了有關(guān)指導(dǎo)文件界定了POSC中的“購買主體”與“承接主體”，前者包括具有行政管理職能的事業(yè)單位、從事公益服務(wù)的事業(yè)單位及群團組織[37]，但在實操中第一類單位，即具有行政管理職能的事業(yè)單位及各級政府機關(guān)部門仍處于購買中的主導(dǎo)地位；并且，購買主體與承接主體之間的界限仍不分明，不少購買方自行組成社會組織參與承接服務(wù)，或有政府背景的人員流入競爭，競爭過程中也存在官僚主義作風(fēng)與不專業(yè)的態(tài)度。因此“雙主體”并未能很好地落實，而是逐漸形成了政府主導(dǎo)，其他類型購買者“襯托”；社會組織發(fā)展不平衡，不能百花齊放；政府機關(guān)背景的大型項目為主，其他類型的項目或?qū)ｍ椃?wù)欠缺的局面。服務(wù)使用者在三元主體中處于較為被動甚至被忽略的地位，雙主體中實際只有購買主體的其中一類獨大，無法“雙足共立”，更不要說“三足鼎立”的態(tài)勢。

不少學(xué)者指出改變政府與社會組織間關(guān)系格局的一種路徑是發(fā)展伙伴合作關(guān)系[38-40]。但筆者認(rèn)為在當(dāng)前的背景下建立伙伴合作關(guān)系過于理想化，而且這種觀點還忽略了三元主體中的另一“足”——服務(wù)使用者的最終滿意度。從廣州的地方經(jīng)驗來看，POSC發(fā)展過程實際是三元主體兩兩之間委托、代理、碰撞、磨合的互動過程，三者間并非簡單的委托與被委托、服務(wù)與被服務(wù)，或是購買者、承接者與被服務(wù)者的上下分層的線性關(guān)系，而是一種三中心、多向、立體的輪狀傳動關(guān)系，各方的利益、責(zé)任與問題都捆綁在一起，“一榮俱榮，一損俱損”。從現(xiàn)實中能觀察到，服務(wù)使用者的反饋與最終接納度會對購買者與承接者形成一種“倒逼”，而“倒逼”力量的最終承受者為購買者本身，因此作為一類購買者的政府部門在POSC中的角色并不是單一的“監(jiān)督者”“購買者”，甚至是“老板”，整個POSC的最終目標(biāo)必須是向公眾提供優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)。購買者與承接者運作良好，服務(wù)使用者滿意度高，對購買者與承接者信任度便高，也更具有社會責(zé)任感；反之，如運作失靈，不僅會影響服務(wù)使用者的信心與信念，損害承接者的專業(yè)形象，最終有損購買者的公信力。因而“共生共贏”的利益共同體關(guān)系與理念更符合我國當(dāng)下POSC的發(fā)展。

注釋

①本數(shù)據(jù)為筆者調(diào)研和整理所得。

②基礎(chǔ)工時是指，廣州市的家庭綜合服務(wù)中心至少要請14名社工，按每人每天8小時，每月20.5天（計算公休后平均數(shù)），每年12個月的算法，每人每年的工時為1 968小時，那么最低的14人就應(yīng)該是27 552工時，投標(biāo)時最高工時不得報超過27 552+2 755=30 307小時。專項服務(wù)因為服務(wù)的不同，由購買與承接雙方協(xié)商工時。

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(文字編輯：鄒紅 責(zé)任校對：徐朝科)

Rethinking theTernary Relationship between Purchasers, Service Providers and Users from the Problems in the Process of Purchase of Service Contracting: Taking Guangzhou as an Example

DING Yu, XIAO Reng
(School of Sociology and Anthropology, Sun Yat-Sen University, Guangzhou, Guangdong, 510275, China)

The practice of Purchase of Service Contracting (POSC) in Guangzhou for over ten years reveals three main problems in the whole POSC process, namely, unsophisticated institutionalization, professionalization and funding structure. These problems yield various other problems from the purchasers, service providers and users perspectives, limiting the orderly and effective development of POSC. Through reflection, these problems and issues are intertwined to affect the whole POSC process. The relationship among the purchasers, service providers and users is not linear and top-down, but a kind of three-cored, multilateral, and multidimensional relationship.

purchase of service contracting; social work; relationship between purchasers; service providers and users

C916

A

1671–623X(2017)02-0005-07

2016-10-19

■ 基金課題：教育部人文社會科學(xué)研究青年基金項目“社會管理創(chuàng)新思維下政府購買服務(wù)的運作模式探討：基于廣東的實證研究”(13YJC840007)。

丁瑜(1980— )，女，漢族，副教授，博士；主要研究方向：社會工作。

丁瑜，肖礽. 從政府購買社工服務(wù)進程中的問題再思三元主體關(guān)系——以廣州市為例［J］.社會工作與管理，2017，17(2)：5-11.