政府倫理合理性的結(jié)構(gòu)分析

盛凌振

（東南大學馬克思主義學院 江蘇南京 210096）

·政治學研究·

政府倫理合理性的結(jié)構(gòu)分析

盛凌振

（東南大學馬克思主義學院 江蘇南京 210096）

政府作為一個系統(tǒng)的存在，其內(nèi)在倫理“不是一成不變的事物集合體，而是過程的集合體”，體現(xiàn)在實體—關系—行為三個層面的倫理要素相互作用、有機融合的生態(tài)統(tǒng)一體當中，是內(nèi)部各要素之間交互作用下與外部環(huán)境之間協(xié)同互動、共同作用的結(jié)果。

政府倫理 結(jié)構(gòu)合理性 實體—關系—行為

政府在不同學科的視野下一直存在著被定義的狀況，從多少種角度去考察，就有多少種定義。實際上，“政府本身不是什么別的，只不過是一個自己確立自己的點，或普遍意志的個體性。政府，作為從一個點出發(fā)的一種愿望和實現(xiàn)（活動），它同時也愿意并實現(xiàn)著一種特定的意旨和行為?！盵1](P119)而事實前提和價值規(guī)約就是政府存在的那個點，它表現(xiàn)出來是一個政治實體，也是一個倫理實體，是一個不斷展開和付諸于實踐的客觀存在，其內(nèi)部天然地蘊涵著政府與倫理、倫理與治理的統(tǒng)一。

一、政府機體的內(nèi)在結(jié)構(gòu)

對政府的討論是建立在對國家討論的基礎上，政府與國家之間存在不可分割的聯(lián)系，政府是作為國家的一個實體化形式存在，是一定的時空情況下的民族國家的精神外化。因此，“幾乎每一個國家在其生存的歷史中都曾經(jīng)產(chǎn)生過這種或那種形式的、好的或壞的政府。一個又一個政府垮臺或彼此更迭了，而國家卻依然生存了下來?！盵2](P5)反過來，國家只是“虛幻的共同體”，國家利益是一種“虛幻的普遍利益”[3](P84)，國家的現(xiàn)實性要通過代表一定統(tǒng)治階級意志的政府來體現(xiàn)，“政府就是國家的權威性表現(xiàn)形式”[4](P42-43)，“沒有政府就沒有國家”[5](P34)，公共權力的實現(xiàn)是通過政府這一中介，國家的主體性是由政府來承擔，而成為現(xiàn)實的主體，使得公共權力在整個社會在場和有效。國家在應然層面的價值是通過政府來實現(xiàn)和生成的，“國家是機體，這就是說，它是理念向它的各種差別的發(fā)展。這些不同方面就是各種不同的權力及其職能和活動領域，通過它們，普遍物不斷地、合乎必然性地創(chuàng)造著自己，又因為這一普遍物正是自己的創(chuàng)造活動的前提，所以也就保存著自己。這種機體就是政治制度。它永遠導源于國家，而國家也通過它而保存著自己。如果雙方脫節(jié)分離，而機體的各個不同方面也都成為自由散漫，那么政治制度所創(chuàng)造的統(tǒng)一就不再是穩(wěn)固的了。這正與胃和其他器官的寓言相合。機體的本性是這樣的：如果所有部分不趨于同一，如果其中一部分鬧獨立，全部必致崩潰。用各種謂語和基本原理等等來評斷國家，那是無法做好工作的，國家必須被理解為機體?！盵6](P268)

政府作為國家承擔公共權力的載體，是國家公共性的實現(xiàn)者，有其實體性、關系性和實踐性的屬性。無論是作為關系還是作為實體，政府倫理總是有一定的結(jié)構(gòu)與運行秩序。它在形式上有明確的成員和場所，在理念上則體現(xiàn)了國家的應然要求，這一應然的要求和政府的實然形式是相互作用的。換句話說，就是政府應是什么、如何是、怎么辦的問題，而“應是什么”和“怎樣辦”的問題又是建立在“是什么”的問題基礎之上的。如何是，是對政府在整個社會系統(tǒng)中的作用和地位的界定；應是什么，則是對政府的應然要求的追問，也就是其存在的價值合理性。怎么辦則是政府如何實現(xiàn)的問題。這三個問題其實是一個問題的三個角度和面向：理念/實體—關系/制度—行為/實踐構(gòu)成了政府治理倫理的生態(tài)體系和政府倫理過程的三個層次。政府的三個層面反映了政府倫理的核心與外圍的演化以及政府因應社會發(fā)展的倫理轉(zhuǎn)型和重心的轉(zhuǎn)移。

從這個角度來說，政府有其內(nèi)在的整體結(jié)構(gòu)，政府的分層就是對政府過程的描述。政府不單是一個機構(gòu)型的存在，更重要地是其這一存在做了什么，為誰如何做了什么的問題，何時何地、如何做等等問題。政府功能的實現(xiàn)其實就在于三個層次的展開，政府是有位、有為、有威、有畏的結(jié)合體，有位只是前提，還需要有所作為、有權威、有所畏懼而達致目標。政府要有權威，但更重要的是要有為和有畏，要有所作為，有所畏懼，有為和有畏的結(jié)合，才能責權對等，才能確保社會發(fā)展合理增效。所以，對政府的倫理研究還要透過實體，進一步深化，透過價值到行為、透過實體到個體、透過機構(gòu)到具體公職人員。這就涉及到政府的行為和實踐，也涉及政府與社會、市場、公民、企業(yè)等等相對方的關系問題。這一關注貫穿政府的三個層面，任何社會的存續(xù)發(fā)展，都有賴于政府倫理有機統(tǒng)一這三個層次，形成合理的運行邏輯。

二、政府倫理的邏輯結(jié)構(gòu)

實體性是政府倫理的核心，把政府視為實體，實體的界定包含兩個層面的含義：一是實存機構(gòu)；二是反映一定核心價值理念和倫理精神的存在。政府有著與其它類型的組織不同的價值取向，體現(xiàn)了一定的社會心理和價值觀念?！皣椅幕膩碓磩t是該社會深層的信念結(jié)構(gòu)，這些信念結(jié)構(gòu)是規(guī)范一個社會經(jīng)濟活動的根本力量。社會的文化偏好或價值觀，是國家認同的基石，也是一國經(jīng)濟力量或弱點的根源。”[7](P6)從政府的產(chǎn)生與發(fā)展歷程來考察也可以看出政府存在的理念目標，它實際上是人類社會組織化生活的工具性存在，而不是目的，就如同不能將政府官員看作救世主一樣。只有把社會、民眾當作目的的時候，政府的存在才具有合理性，才是向善的，否則就是惡。因此，對政府的價值約束是政府存在必要性的基礎。

有效的政府治理不僅體現(xiàn)在理念中，也不只表現(xiàn)為理想中的存在，而是必須通過治理的具體實踐外化為現(xiàn)實的真實性。這是因為政府不是獨存自因的，而是一種關系性存在，有效的政府治理實踐受制于兩個方面：一是政府治理系統(tǒng)外環(huán)境的影響，即一定的時空環(huán)境中每一個具體社會因子的影響；二是政府治理內(nèi)在的結(jié)構(gòu)上各個要件的有機性和相互作用。在這種相互作用下形成對社會關系進行約定的各種治理規(guī)范。

政府的核心價值屬性要通過具體的制度和機制、具體的政策和行為實現(xiàn)出來，由政府倫理轉(zhuǎn)化為政府治理，由過程轉(zhuǎn)向結(jié)果。由政治而治政、善政而善治、善治而善序。政府的實體—關系—實踐；或理念—制度—行為三層是核心與外圍、現(xiàn)象與本質(zhì)的關系，政府倫理本性正是通過此三層不斷創(chuàng)生和辯證發(fā)展。

（一）倫理理念：實體層分析

“政治國家的基本規(guī)定就是國家各個環(huán)節(jié)的實體性的統(tǒng)一，即國家各個環(huán)節(jié)的理想性，在這種統(tǒng)一中（甲）國家的各種特殊權力和職能既然消融，也被保存——只是說它們沒有獨立的權能，而只有整體理念所規(guī)定的那樣大的權能，它們來自整體的力量，它們是這個整體的流動部分，而整體則是它們的簡單自我?！盵6](P293)分析政府的倫理本性，我們首先從實體性的層面進行開始，這可以說是政府倫理核心層。因為從政府的發(fā)生看，政府代表著公共人格，是公共意志的“類觀念”。人類發(fā)明國家和政府來治理社會，正是因為洞察到政府權能的道德意義優(yōu)于混亂無序的狀態(tài)，因此，政府不僅是一個現(xiàn)實的實存而且是實存與抽象的本質(zhì)相統(tǒng)一的實體。

何謂實體？亞里士多德首創(chuàng)了實體的概念，建立了以實體為中心的形而上學體系。在他那里，實體雖說常和具體的事物和存在混用，但是他已經(jīng)在抽象意義上使用這一概念。近代的思想家們則進一步突破了對實體的自然物質(zhì)觀和神學色彩的論述，關于實體的內(nèi)涵的分析進一步深入和豐富。其中，代表人物就是霍布斯、笛卡爾、洛克、斯賓諾莎等，其中斯賓諾莎更是把實體界定為自己決定自己、產(chǎn)生自己的惟一實體，“自身的因，我理解為這樣的東西，它的本質(zhì)就包含著存在，或者它的本性只能設想為存在著?！盵8](P243)但對于這種觀點，黑格爾給與斯賓諾莎的實體觀的評價切中要害，黑格爾認為：“這是一種死板的、沒有運動的看法，其惟一的活動只是把一切投入實體的深淵，一切都萎謝于實體之中，一切生命都凋零于自身之內(nèi)?！盵9](P250)而黑格爾的實體觀，我們可以視為對前兩個階段的超越和發(fā)展，盡管黑格爾的辯證法建立在唯心的基礎之上，他用精神和絕對精神來說明實體，但是，其學術資源的啟發(fā)就在于實體的思想有了一個否定的變革：實體不僅指的是抽象的存在，而且指的是實存的事物，體現(xiàn)了本質(zhì)與現(xiàn)象的關系。黑格爾認為的實體是具有“現(xiàn)實的和活的本質(zhì)”[1](P3)，通過精神實體實現(xiàn)了“單一物和普遍物的統(tǒng)一”，“實體，一面作為普遍的本質(zhì)和目的，一面作為個別化了的現(xiàn)實，自己與自己對立起來了；其無限的中項，乃是自我意識，這個自我意識自在地本是它自己與實體的統(tǒng)一體，而現(xiàn)在則自為地成為其統(tǒng)一體?！盵10](P102-108)在這里，實體是由自我意識作為中項聯(lián)結(jié)起來的一個要素結(jié)構(gòu)：普遍本質(zhì)/共體——自我意識——實體的現(xiàn)實形態(tài)（個別化了的）的一個辯證結(jié)構(gòu)。實體更是主體，只不過“問題的關鍵在于：不僅把真實的東西或真理理解和表述為實體，而且同樣理解表述為主體?！盵11](P10)因此，在他那里，實體、主體以及本體是集中為一體，“實體就是在一切存在中的存在，既不是不反思的直接物，又不是一個抽象的、站在存在和現(xiàn)象背后的東西，而是直接的現(xiàn)實本身，并且這個現(xiàn)實是作為絕對自身反思的存在，作為自在自為之存在的長在?！盵12](P211)于是，主體人的地位獲得了極大的提升，人們從外在自然和神異的視野中擺脫出來，對人的作用給予了極大的關注，將對實體討論的目光從外在的自然或精神抽象物演變?yōu)橹黧w抽象物，主體“人”就成了理性意義的實體。由此看來，實體概念的發(fā)展是人類認識深入過程的寫照，從亞里士多德的形而上實體觀點，到斯賓諾莎的與現(xiàn)實存在相對、與具體事物相互割裂的唯心主義實體思想，再到黑格爾的實體界定，都體現(xiàn)了這種發(fā)展的趨勢，共同的是，“他們都把自己所認為的本源、實體看作是先于其他事物而獨立自存的，并把對方的本源看作是自己本源的產(chǎn)物或?qū)傩浴盵13](P327)。因此，對于黑格爾等思想家的唯心主義的觀點，馬克思持批判的態(tài)度，他認為最重要的是人的能動的實踐，應該從實踐的角度把握實體。這樣的實體具有“客觀實在性、辯證發(fā)展性和社會歷史性”[14](P77)。

由實體的理論引發(fā)的實體式的思維方式，其主要特點是把現(xiàn)實的存在預設為實體、把宇宙萬物理解為實體的集合，并以此作為分析問題的前提和討論的原點：存在＝實體＝固有質(zhì)。首先是通過確立一種不證自明的公理，進而以此來詮釋和演繹一切的那種思維，體現(xiàn)的正是哲學的“一”與“多”的關系問題，由“一”推導出“多”，“多”成就“一”的思維過程。于是，每物均有其自身固有的質(zhì)，則它的根據(jù)就在自身之中，理念實體是自足的、封閉的、孤立的。事物的質(zhì)就是既定的、“本來的”，事物與本質(zhì)是同一的，事物、質(zhì)不存在生成的問題，不是在過程中“成為”它的。那么，從這個角度出發(fā)，我們回到對政府的討論，得出的結(jié)論是：實體意義上的政府不僅意味著政府的機構(gòu)、而且也包括著相應的制度、規(guī)則體系以及政府的治理理念等精神結(jié)構(gòu)。由此，政府作為倫理實體的存在，不只是客觀現(xiàn)實的存在，而且其包含著歷經(jīng)古今東西的核心價值理念，以之為基的政府精神隨著時代變遷而演化、辯證發(fā)展而積淀下來、反映一定社會歷史的時代精神，而構(gòu)成政府倫理的合理內(nèi)核。

對政府倫理的考察其實就是對人到底需要什么樣政府的倫理考察，對政府倫理的預設不是從政府本身出發(fā)，而是從人出發(fā)，考察政府作為倫理實體的公共性本質(zhì)。但是，這個人是個體還是群體？①由此，產(chǎn)生對政府倫理預設的兩種不同的觀點：善優(yōu)先于權利還是權利優(yōu)先于善（施特勞斯），抑或“或者從實體性出發(fā)，或者原子式地進行探討”[6](P173)（黑格爾）；是以個體為實體，還是以整體為實體，是從整體出發(fā)還是從個體出發(fā)。這都可歸結(jié)為對人的個體性與類本質(zhì)的認識，是整體作為“一”，還是個體作為“一”，是整體化一，還是一化整體。表現(xiàn)為整體主義和個體主義的分歧，但是，二者在表面上相互對立的方法論背后都隱藏著一個實體論預設，個體主義預設了個體實體，個體為實體表明個體自己規(guī)定自身，個人是自因自足，這是個人主義的道德形態(tài)，體現(xiàn)了存在先于本質(zhì)的自由主義精神；整體主義預設了社會本體和國家本體，整體為實體則體現(xiàn)為整體規(guī)定著個體，是本質(zhì)先于存在的一種理念，該理論中的個體不是自因，而是他就的。此一預設邏輯造成了是以個人作為實體還是共同體作為實體的理論預設為出發(fā)點的兩種不同的政府觀。涉及的是政府的應然性質(zhì)和價值理念，政府不只是什么，政府應該是什么，這是考察政府的存在合理性和必要性的前提，而不只是從經(jīng)驗層面上分析必要性。實體式的分析體現(xiàn)為對政府存在的各種樣式的“精神性的本質(zhì)”的研究，這是政府倫理研究的現(xiàn)實。

實體性的價值預設有其合理性的地方，也很大程度上推動了人類的發(fā)展。它表明政府的存在總會包含著合理的價值內(nèi)核，這一內(nèi)核正是政府得以存在的一種合理性的辯護，雖然歷經(jīng)幾千年政府的構(gòu)成樣式發(fā)生了諸多的變化。政府存在的理由不是從政府的形式去尋找，而是政府存在的價值角度去尋求依據(jù)。這種價值就是政府存在的根基，在不同的歷史時期，人們有著各種對政府的不同辯護的聲音，但這些辯護的合理性必然有著核心主導的精神內(nèi)核。另一方面，政府倫理的實體性并不代表政府倫理是不變的，內(nèi)因與外因的辯證統(tǒng)一的過程進一步證明政府倫理生態(tài)性特色。其解決的是政府存在的必要性和價值性，但是如何實現(xiàn)，就要進一步回答政府倫理的變遷所涉及到的關系和實踐層面的內(nèi)涵。

（二）倫理關系：制度層分析

政府的倫理關系反映現(xiàn)實社會關系，由于人類生活的組織化形式是人類得以存繼發(fā)展的重要前提，“社會——不管其形式如何——究竟是什么呢？是人們交互作用的產(chǎn)物?！盵15](P320)交往實踐活動推動了人類社會的形成和發(fā)展，這包括基于一定的時空條件下的交往所產(chǎn)生的兩性關系、經(jīng)濟關系、政治關系、文化關系等等，共同構(gòu)成了整個社會網(wǎng)絡，而政府是處于錯綜復雜的社會網(wǎng)絡中的重要組成，它不僅去定義和塑造公民社會以及生活于其間的每一個公民，同樣公民社會、每一個公民也在定義和塑造著政府。既然一定的社會交往關系是倫理關系存在的前提，那么對政府倫理本性的預設和分析就離不開對政府的倫理關系研究。

政府作為一種關系性存在，作為倫理關系既是實存的、必然的，又是精神的、應然性的。具體到政府本身，它不僅包括一個政府體系內(nèi)在要素構(gòu)成的內(nèi)部關系；還包括政府與它存在于其中的環(huán)境、系統(tǒng)、場域構(gòu)成的外部關系，這兩種關系對事物存在狀態(tài)和本質(zhì)具有決定性影響，邏輯地表征為政府的模式。脫離內(nèi)、外關系不可能達到對事物存在的相對準確把握，因此，我們可以形成這樣的基本認識：政府是一種處于各種具體關系中的、歷史性的和具有場域性質(zhì)的整體存在。在不同價值語境和場域中，人們立足于當時的政府存在的現(xiàn)實，對政府存在方式的看法、觀點和闡發(fā)就形成了不同的政府存在方式和治理模式的理論。這樣作為理念層面的政府其本身就不僅具有倫理性的實體意義，也必然反映生活世界的倫理關系構(gòu)成的結(jié)構(gòu)。所以，對政府存在方式進行具體研究和對現(xiàn)有的政府存在方式理論進行審視和反思時，就應首先考慮到政府存在的關系性、歷史性和場域性，并時刻以關系意識、歷史意識和場域意識自覺觀照和把握政府的現(xiàn)實存在及其既成的理論論述。正如政府不是從來就有的觀點一樣，政府產(chǎn)生以后其內(nèi)在的價值追求和應然理由也不可能一成不變，即使積淀下來的價值要求也會隨著社會的發(fā)展而獲得新的內(nèi)涵和解釋。政府倫理不是生就的，而是生成的，是對現(xiàn)實存在的社會關系的抽象和總結(jié)，是在一定的歷史背景和場域、情境下生成的，是隨著社會歷史變遷而生成，并隨著社會發(fā)展而變化。

政府倫理關系層面的合理性就體現(xiàn)在政府的各個屬性當中，分析政府倫理本性的關系反映的不僅是主體間、主客間，而且是發(fā)生于一定歷史情境和當下場域中的諸多關系的復合體。政府的倫理本性是一個因變量，那么對于政府與社會、政府與市場、政府與公民等因素之間又互為變量。政府管理過程就是追求目標的實現(xiàn)，而具體的管理過程動態(tài)生成的資源強調(diào)政府不是單純的命令與服從，而是主體與客體交往、互動的過程，雙方相互交流、相互溝通、相互啟發(fā)、相互補充，在這個過程中不同主體之間分享彼此的思考、經(jīng)驗和知識，交流彼此的觀點和認知，豐富社會共識，求得新的發(fā)現(xiàn)，管理效能即在發(fā)展的、增值的、生成的過程中體現(xiàn)。所以，在對政府倫理本性進行探討時會發(fā)現(xiàn)，主—主、主—客、共時性和歷時性有了當下的交匯點，任何倫理精神既有歷史的精神流變也受當下的現(xiàn)實治理情境的影響，正是由于“無法逃避的歷史性和社會性情景關聯(lián)特點”，所以“任何實質(zhì)性的合理性原則——無論是理論合理性原則，還是實踐合理性原則——都必定具有的。”[16](P5)否定其中任何一個方面都是不客觀的，從關系性的角度考察政府倫理，證明了政府倫理的現(xiàn)實面向和面相。

政治系統(tǒng)被看成社會總系統(tǒng)的一個子系統(tǒng)，只不過，政治系統(tǒng)與它所處環(huán)境中其他系統(tǒng)的不同之處就在于：一個政治系統(tǒng)可以通過互動為一個社會權威性地分配價值。[17](P26)政府的治理行為受制于治理環(huán)境、社會，輸入（input）與輸出（output）是政治系統(tǒng)的兩個組成部分，政府作為中心環(huán)節(jié)，因應來自公眾的要求、支持和冷漠，而政府輸出的決策和行動，又成為一種反饋（feedback），對民眾產(chǎn)生影響，從而形成新的“要求”和“支持”。環(huán)境不僅影響行為體的行為，而且還塑造其偏好，一旦政府行為不能夠滿足環(huán)境的要求、而且回應性不足的話，面對的就是合法性危機和正當性的拷問。因此，界定政府倫理的關系性，是政府存在的正當性和合法性的倫理界定，也是近現(xiàn)代考察政府存在理由的重要依據(jù)。從人們對政府追求的歷程可以看出，無論是資本主義制度初立時期的“最小政府”、“管得最少的政府就是好政府”的倫理要求到二戰(zhàn)后更多國家的干預型政府確立，乃至今天的最佳政府、有效政府的要求，對政府的要求就變?yōu)椤靶〉那沂敲赖摹边@樣對政府最大的價值要求。當然，對政府形式上的規(guī)模和職能要求相對于有效政府這樣的價值要求更容易解決，因為有效政府意味著政府內(nèi)涵的發(fā)展，不僅要解決何謂有效的問題，更重要的是如何有效。從關系角度對政府的倫理預設，正是體現(xiàn)了西方行政倫理的發(fā)展，從傳統(tǒng)行政管理到新公共行政再到新公共管理、從統(tǒng)治到管理再到服務、從追求價值中立到價值的回歸都成了對政府倫理正當性、合法性的不斷追求的結(jié)果。而政府治理模式則是在一定領土范圍之內(nèi)，政府、市場與公民社會相互作用所形成的一種整體性制度結(jié)構(gòu)模式以及政府的倫理機制。因而，在不同的發(fā)展時空情境下，政府、市場與公民社會三者在整個制度體系中的地位、作用的范圍，以及相互結(jié)合的方式不同，會形成多種樣態(tài)的政府治理模式和行政倫理指向。

如今，水平的“網(wǎng)絡”結(jié)構(gòu)正逐漸取代垂直的科層制，共享的領導關系結(jié)構(gòu)正在形成，從指令—控制型管理方式向間接的網(wǎng)絡式關系轉(zhuǎn)化。因此，不能單純地把政府孤立地看成實體性存在，而是從普遍聯(lián)系的角度，把政府的管理放到具體存在情境或存在系統(tǒng)之中，放到與其他事物的關系中，放在具體的制度與機制層面、放在每一個參與主體間聯(lián)系上、特別是放到人與世界的具體關系中來考察，正視“關系”作為把握政府倫理存在的邏輯環(huán)節(jié)。關系層的重要性就在于不能僅停留于理念和理論的層面，還必須切實地把這種理論和理念加以具體化，把它融會貫通到相關的制度安排當中去。把政府實體（理念、價值）和政府行為（實踐）辯證聯(lián)系起來，互為營養(yǎng)來源，經(jīng)過這一層實現(xiàn)理念目標、價值進一步得以實現(xiàn)，制度和規(guī)則（無論是外在還是內(nèi)在的）不僅是一套游戲標準，更是一個制約閥和控制器，政府的理念經(jīng)過關系—制度層直達行為—實踐層實際上就是辯證否定的過程，從抽象一般到抽象具體的過程，是主體即實體的統(tǒng)一過程。可以說，“關系—制度”的結(jié)構(gòu)是分析政府治理模式多樣性的重要倫理層面，突破了政府治理主客二元對立的思維方式，發(fā)掘治理倫理的關系論邏輯脈絡。

（三）倫理實踐：行為層分析

政府的倫理本性不僅體現(xiàn)在價值層面而且包括行為—實踐層面，正如馬克思所講，“全部社會生活在本質(zhì)上是實踐的”[3](P56)，知和行是治理有效性實現(xiàn)的一體兩面，行為—實踐使得理念價值獲得現(xiàn)實性。自從休謨提出事實與價值的悖論之后，眾多學者都在探討：應然和實然的關系、是與應該之間的鴻溝是否存在、是和應該能否實現(xiàn)對接等理論話題。在政府倫理研究過程中，這一話題仍是無法懸置，但是，經(jīng)驗層面上的實踐并未讓人喪失信心，事實的而非邏輯的推演、階段的而非尋根的、變化的而非永恒的、辯證的而非形而上的追問應該是現(xiàn)實的舉措。

政府作為特定的倫理實體，它所反映的倫理理念是一種道德理想，也就是說在現(xiàn)實性上仍是思辨性的存在，需要一種現(xiàn)實的力量使之外化和實現(xiàn)，那么治理就是這種力量，治理的實踐就是重要的外化環(huán)節(jié)。因此，在政府的實踐層面仍然包含知和行、價值力和執(zhí)行力、管理主體與行政相對方的關系。政府的治理過程其實是價值與實踐的并行與重合，反映政府的倫理精神在實踐層面的合理性。這就要求政府管理不僅能夠在“應然”層面上，而且也能夠在“實然”層面上追求“自覺的公共行政”，以避免形式合理和實質(zhì)合理的分裂。

政府實踐首先不能單純界定為產(chǎn)生一個物體或行為，它的最終目的是實現(xiàn)一些合乎道德的“善”。這里的善是公共性的實現(xiàn)，或者說，政府治理本身體現(xiàn)出政府哲學的實踐與實踐哲學的結(jié)合，“實踐哲學不是一門致力于追求善之先驗知識的理論性科學；實踐哲學亦非以純理性去理解什么是該做之德的理論性知識；當然，它亦非一種以制造有效技能等道德中立性知識為目的之生產(chǎn)性科學。反之，它是一門營造如何透過道德上所謂‘對’的行動，俾以促進善德之實踐性科學?！盵18](P108)政府行為本身就蘊含著倫理的本性，“倫理不僅實現(xiàn)人的價值沖動，不僅具有目的價值，而且具有工具價值。工具價值比目的價值更直接、更現(xiàn)實地成為社會和個體的需要，成為主體生命的內(nèi)在沖動”[19](P253)。此一“價值是公共行政的靈魂（Cooper，1990）。我們從來不認為公共行政的理論和實踐僅僅是技術的或者管理的問題。那種一方面把政府政治和政策制定過程作為價值表達，另一方面把行政作為單純技術和價值中立的政策執(zhí)行的做法，是失敗的。”[20](P142)現(xiàn)代政府管理的現(xiàn)代化所涵攝的民主理念、公正理念、契約精神、公共服務精神以及和諧、科學的發(fā)展理念等公共精神既是公共行政現(xiàn)代化本身，也是構(gòu)建和諧社會的精神內(nèi)核與價值引擎。一種多元寬容、誠信友愛、公平正義、和諧有序的社會公共生活能夠得以形成和延續(xù)必須以發(fā)育良好的公共精神為其基本精神質(zhì)料和社會價值支撐。

其次，此一實踐指的是在具體管理中實現(xiàn)“善”，而不是借助一種價值中立的工具來實現(xiàn)“善”。正因為政府管理是一個全方位、多層次的系統(tǒng)工程，政府的管理實踐絕不是簡單歸結(jié)為中立的，它是一種價值活動和倫理活動。作為一種有目的、有計劃、有組織的實踐活動，要求從注重“器物”到“政制”直至社會精神文化和倫理價值觀念這一結(jié)構(gòu)性的深化歷程，它需要不斷地回到實踐和行為層面，通過實踐行動提供它的合理性依據(jù)。只談應然的善是不夠的，還要關涉到善治、善行以及善序的目標，政府的價值與管理實踐之間存在著類似羅爾斯所說的“反思平衡”的關系，即相互反思的關系，不僅政府的價值要反思治理實踐，治理實踐也要反思政府的理念。其中貫穿的公共精神在公共行政現(xiàn)代化中所承擔須臾不可“缺場”的價值向度，要從公共行政自身發(fā)展的認識論與方法論雙重維度去探究和反思公共行政的現(xiàn)代化現(xiàn)象，我們也發(fā)現(xiàn)公共精神不斷地從邊緣向中心位移，從“遮蔽”狀態(tài)走向“解蔽”。因此，在過程中形成和貫徹這種公共精神，對于一個政府來說就需要不斷完善體制，創(chuàng)新和挖掘傳統(tǒng)公共精神資源，加大對公民社會的培育、拓展公共治理的實踐參與，推動公共意識教育、提升公共理性水平等方面努力來促進公共精神的化育與養(yǎng)成。

政府的倫理實踐不能單純地理解為獲得外在的功利性目標而采取行動的一種活動方式。政府的實踐—行為層面一直反映著政府的價值目標和政府治理的實踐關系，表明了政府治理的應然和實然是不可分割的，“一般來說，主體與客體之間所形成的實踐關系與價值關系是基本重合的，因為價值關系是以實踐作為基礎的。也就是說，實踐關系中的主體往往也是價值關系的主體，實踐關系中的客體也是價值的客體。但是，這一情況在行政實踐關系與價值關系中變得異常復雜?！盵21](P2)倫理價值作為人的實踐本性既反映了人的價值生成過程，也是創(chuàng)造價值過程。價值的生命力就在于不斷地回到實踐層面，通過實踐行動提供它的合理性依據(jù)。政府倫理作為社會系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)性因素之一，其“結(jié)構(gòu)方面特性既是組成這些系統(tǒng)實踐的手段，又是這種實踐的結(jié)果”[22]。所以，從道德哲學角度進行考察的話，政府管理不僅是用何種方式達到管理的目標，而且本身就包含了為誰管理，如何用合乎道德要求的方式正當管理，所以，政府管理的運行機制、模式、手段乃至方法等方面的選擇都應該與政府的價值選擇相一致。但事實上，政府的管理既可能成為維護秩序、保障人權的工具，也可能異化而成為凌駕于社會之上、服務于專制和暴政的工具；既可以成為在民主與法制結(jié)構(gòu)中良性運行的支持力量，也可以成為民主與法制的破壞力量，其中內(nèi)含的關鍵就在于政府行政行為和道德行為遵循何種基本價值。因而，政府實踐不僅是一個政治問題，還是一個倫理問題，體現(xiàn)了和諧發(fā)展的倫理境界，就要求提升政府能力，即提升它的經(jīng)濟力、政治力、文化力、倫理力，化作實踐層的決策力、執(zhí)行力、信息力、監(jiān)督力等等。在具體行政行為過程中，加強倫理的化育作用，倫理的實踐與實踐的倫理是不可分的，倫理滲透于政府制定和實施的政策整個過程，對政府的實踐能力起著潛移默化的影響。任何只強調(diào)價值中立和純粹功利化目標的實現(xiàn)，而沒有倫理價值的約束，沒有負責任的行政人員，政府相應的路線、方針、政策都得不到很好的實施。所以，倫理是政府實踐能力的一個重要方面，二者是一種辯證的關系，相互相承。

三、政府倫理內(nèi)在結(jié)構(gòu)的生態(tài)統(tǒng)一

政府倫理的內(nèi)在三層結(jié)構(gòu)之間的相互作用可看作生態(tài)統(tǒng)一的關系，建基于社會發(fā)展基礎上的政府，其倫理的發(fā)展往往是以行為實踐—環(huán)境—關系—制度—實體的方向來發(fā)展。其中，實體層的政府存在是政府發(fā)展的前提和基礎，實體性是政府倫理的內(nèi)核，它決定著政府關系型和實踐性的效能與目標；而關系性政府存在是政府不斷發(fā)展變遷的條件，實踐性政府則表明政府不斷發(fā)展的動力機制。因此，這種統(tǒng)一就是反映在政府運行的三個層面不斷相互作用的過程當中，體現(xiàn)在從實體性的存在到關系性和實踐性的辯證過程當中。政府倫理的實現(xiàn)既反映于每一個層次，也體現(xiàn)在三個層次相互作用中。但要注意的是，這種辯證關系不是兩兩相對的正反關系，而是多多相對的正反關系，是立體有機的、多元相對的辯證聯(lián)系。

向前回溯的話，會發(fā)現(xiàn)已往許多學者論述中，對政府認知與實踐只執(zhí)一端者不在少數(shù)，盡管相關的論述與實踐仍然啟發(fā)著今人的研究。但是，政府的實體性、關系性和實踐性層面的辯證關聯(lián)相互滲透在一起，具體體現(xiàn)在政府運行過程三位一體的合題。政府的三層倫理結(jié)構(gòu)演變過程表明我們不能指出某種具體政府行為是實體還是實踐，任何分析只有在管理中、在各個層面辯證聯(lián)系的連續(xù)統(tǒng)一中才有可能。由于理念和現(xiàn)實之間總是有距離，一種理念成為共識并不是結(jié)束，理念依然還需真正地得到貫徹和實施，表現(xiàn)為政府的實體層、關系層、實踐層互動生成，故此，只強調(diào)某一層的地位和作用，都會過于偏頗。因此，需避免：1.只強調(diào)實體層的倫理，大談理念而少有落實或者有選擇地落實，結(jié)果是口惠而實不至，體現(xiàn)的不是公共性；2.只強調(diào)政府實踐層的倫理，必然會不自覺地強調(diào)效率本位、結(jié)果本位，而忽視價值的力量，體現(xiàn)的是政府行為的專斷，公平正義、民主自由等價值必然缺失；3.只強調(diào)關系層的倫理同樣是不可取，表現(xiàn)為既缺乏價值的指導亦無實踐的可能，形成不著天地的空中樓閣。

所以，對政府實體層的倫理本性的研究呈現(xiàn)的是對政府倫理之“知”、“是”的問題。實踐的角度分析是回應政府價值“行”的層面問題，而對于政府關系層倫理本性分析則是對“知”和“行”共享情境的解讀和構(gòu)建。單純從“知”的角度和單純從“行”的角度都不足以解決政府的有效性問題，還必須回答如何“是”、為何“是”、在何時何地“是”的問題，政府的實現(xiàn)不再簡單的是初始目標與最終結(jié)果這兩個端點的問題，更為關鍵的是在二者之間的過程中如何保證、如何調(diào)試，由此看來，過程的重要性一點也不亞于目的及目的實現(xiàn)。長期以來政府的倫理取向多以功利主義為指導，“目的總是證明手段是正確的”成了政府管理者的規(guī)則，為了絕大多數(shù)人的利益而不計手段和過程，目的可能會實現(xiàn)，有了效率，但是要付出長期的代價，其效果、倫理、公正的資源和社會資本會在諸多次簡單粗暴的過程中流失乃至殆盡。政府的合法性同樣是這樣一個三層結(jié)構(gòu)，是外圍與核心的關系，從實踐行為層→關系制度層→理念實體層實際上是由外及內(nèi)的不同的保護層。每一個層面都包含著其它層面的種子，都可能孕育著發(fā)生轉(zhuǎn)變的可能，這就是我們?yōu)楹我獜娬{(diào)一個國家、一個政府的社會資本是一個存量的意義，強調(diào)政府倫理的三個層面的區(qū)分與整合的原因。任何不道德的政府作為都會極大損害政府的合法性和正當性基礎，每一次傷害都會需要更多次的甚至更深層次的救治才可能得以彌補。

注釋：

①整體主義和個體主義的爭論是時至今日仍然爭論不休的一個問題，是從整體出發(fā)還是從個體出發(fā)的爭論一直伴隨著西方思想的變遷。

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A

1007-9106（2017）02-0102-08

*本文為2016年江蘇省社科基金項目“國家治理現(xiàn)代化進程中行政倫理建設研究”（批準號：16ZXB008）；“中央高?；究蒲袠I(yè)務費專項資金資助”（supported by“the Fundamental Research Funds for the Central Universities”）（項目編號：2242016S30013）項目階段性成果。

盛凌振（1972—），東南大學馬克思主義學院副院長、副教授，博士。