社區(qū)營造：公共治理的基層實踐

文 劉雪梅（四川行政學院，四川成都 610072）

社區(qū)營造：公共治理的基層實踐

文 劉雪梅（四川行政學院，四川成都 610072）

公共治理是促進國家治理體系的完善和治理能力現(xiàn)代化的重要途徑。在中國，公共治理的實踐面臨著來自公民社會、文化理念、授權(quán)的領(lǐng)域和程度、合作及協(xié)同以及發(fā)展的持續(xù)性等的挑戰(zhàn)。社區(qū)營造是近年由下而上蓬勃發(fā)展起來的基層治理實踐，它具有地域性特點，以社區(qū)最易激勵民眾參與的務(wù)實領(lǐng)域為切入口繼而拓展，無論是在培育社會主體參與公共事務(wù)的意識和能力、文化建設(shè)方面，還是在創(chuàng)新工作方法、構(gòu)建協(xié)同共治體系以及匯集資源創(chuàng)造價值等方面，都做出了符合國情的有益探索并取得一定成效，因此，將社區(qū)營造作為公共治理實踐的落地抓手，可以有效應(yīng)對其面臨的挑戰(zhàn)、促進治理能力的提升并構(gòu)建出公共治理持續(xù)性發(fā)展的基礎(chǔ)。

社區(qū)營造 公共治理 多元主體

一、公共治理的緣起與挑戰(zhàn)

（一）公共治理的起源及在中國的運用

二十世紀八九十年代以來，公共治理理論和實踐率先開始在西方國家被推行起來，其背景一方面是民眾對政府提供的公共服務(wù)不滿意，另一方面是政府本身面對財政壓力，需要一種新的公共管理機制來提升政府能力以應(yīng)對危機。一般認為，公共治理理論是為了應(yīng)對政府失靈和市場失靈而開出的藥方，尤其在公共服務(wù)的供給領(lǐng)域，政府失靈和市場失靈同時存在，資源的有效配置得不到實現(xiàn)，民眾日益增長的需求得不到滿足，生活獲得感和滿意度降低，公共治理一改過去政府和市場的二元主體模式，將社會納入了治理主體范疇，形成了政府-市場-社會的多元治理主體格局。圍繞著“治理”或公共治理理論，東西方學者都展開了積極的研究和探討，如王亞華等總結(jié)的，西方學者“研究的范圍從全球治理、國家治理、社區(qū)治理到公共資源治理，從治理主體、治理結(jié)構(gòu)、治理機制到治理評價體系等多方面進行了深入研究，推出了多中心治理、網(wǎng)絡(luò)治理、元治理等有影響力的公共治理理論?！?、“多元主體合作的治理機制日益成為實現(xiàn)良治的一般性原則?！保?］陸小成也指出 “西方國家經(jīng)濟社會和管理危機催生了多元化、自組織、協(xié)商合作的公共治理模式。公共治理轉(zhuǎn)型與改革的目的就在于節(jié)約公共開支，改進公共服務(wù)供給質(zhì)量，使政府運行更加高效?！保?］

從公共治理在全球的實踐來看，在公共服務(wù)提供、環(huán)境及生態(tài)治理以及公共產(chǎn)品的生產(chǎn)等方面的運用都取得了良好效果。根據(jù)郭少青梳理的美國、德國、法國、日本等發(fā)達國家在環(huán)境公共治理方面的實踐經(jīng)驗，這些國家在環(huán)境公共治理方面，非常重視公眾參與和社會的力量，尤其在具體問題的執(zhí)行上，引入市場機制并通過政府、市場與社會的多元互動提高了資源配置和環(huán)境公共治理的效率。［3］

無論從理論還是來自全球的實踐，都表明公共治理有著以下幾個顯著的特征：①參與主體多元化。包括政府、市場（企業(yè)）、社會（社會組織、公民個體），并且一定是“有政府的治理”。②是一種合作及協(xié)同治理。③追求實現(xiàn)公共目標。包括公共產(chǎn)品與服務(wù)的供給和公共資源的治理。

當前，中國社會仍然處于轉(zhuǎn)型期，政府管理面對著來自內(nèi)外部的巨大壓力和多重困境，急需找到有效的解決之道。從外部看，國際分工與合作勢不可擋，中國作為發(fā)展大國不能回避對全球公共事務(wù)的參與，十九大報告也明確提出“堅持推動構(gòu)建人類命運共同體”，這要求國家有相應(yīng)的管理及治理能力。另一方面，在全球國家發(fā)展格局中，中國客觀上還不能回避來自其他國家在各領(lǐng)域的競爭，各國都在想方設(shè)法構(gòu)建自己國家獨特的競爭優(yōu)勢，這對國家治理能力也提出了嚴峻的挑戰(zhàn)。從內(nèi)部看，一方面，由于前期粗獷式發(fā)展，留下一系列隱患，導(dǎo)致公共問題頻發(fā)（如基建、大化工等領(lǐng)域出現(xiàn)的維權(quán)事件），民眾對治污、食品安全、放心的市場經(jīng)濟秩序等有迫切的訴求；另一方面隨著生活水平提升，民眾要求更多的公共服務(wù)種類以及更優(yōu)的服務(wù)質(zhì)量。面對這些問題及需求，政府不僅需要提高管理的能力，同時需要創(chuàng)新及增強社會資源的配置能力，而新興的公共治理理論和實踐，恰恰可以為政府改善治理之道提供重要途徑。事實上，我國近年也陸續(xù)開始了公共治理的實踐以及探索具有中國特色的公共治理之道，如開放有關(guān)大型項目的公眾知情權(quán)、某些公共服務(wù)的外包以及PPP的實踐等。

在中國推行公共治理，可以使更多的社會資源或力量得以進入治理體系，補充傳統(tǒng)治理機制下政府資源不足、公共服務(wù)及公共產(chǎn)品提供不足或效率低下的困境；增強對民眾需求的回應(yīng)性，并通過民眾參與使民眾獲得更高滿意度；激活社會活力尤其是社會的創(chuàng)新活力；使民主協(xié)商政治制度具象化，增加協(xié)商民主的實質(zhì)性內(nèi)容；促進國家治理體系的完善和治理能力現(xiàn)代化的提高。多元主體參與治理，其中蘊含了促進政府職能的轉(zhuǎn)變，具有使政府在經(jīng)濟新常態(tài)、社會治理新常態(tài)下轉(zhuǎn)變角色，回歸服務(wù)型政府的意義。

（二）公共治理實踐在我國面臨的挑戰(zhàn)

我國還面臨諸多挑戰(zhàn)，主要表現(xiàn)在以下方面：

挑戰(zhàn)一：公民社會成熟度低，公民缺乏參與意愿及自治能力，社會組織發(fā)育不夠成熟。一方面，民眾長期以來已習慣政府的單向供給，參與公共議題并且作為參與行動者的意愿較弱；雖然政府一直倡導(dǎo)基層的自治，但實踐表現(xiàn)出的基層群眾自治能力仍然普遍較弱。另一方面，中國的社會組織長期發(fā)育遲緩，近年隨著治理的實踐才開始逐漸呈現(xiàn)蓬勃發(fā)展之勢，但區(qū)域差異比較明顯，其中一線城市、沿海城市、南京、成都、云南等地的社會組織發(fā)育勢頭較強，從專業(yè)水平、運營能力、遠期規(guī)劃等方面還有很大成長空間，難以在公共治理尤其是一些大項目中挑起大梁。

挑戰(zhàn)二：文化的挑戰(zhàn)。對此，王余生等認為，發(fā)源于西方資本主義國家的治理理論，其文化中理性、契約、自由等觀念已成為共識，而我國幾千年傳統(tǒng)文化對公民個體影響所造成的自由民主、法治平等、參與責任等意識深度缺乏，暫時無法與公共治理的理念文化深度融合。［4］從可觀察的實踐看，其中所謂“契約精神”的缺乏在中國的經(jīng)濟及社會生活領(lǐng)域頻現(xiàn)，盡管近年越來越被詬病，各界也在積極呼吁和構(gòu)建誠信體系，但不可能一夜改觀。

挑戰(zhàn)三：授權(quán)的領(lǐng)域和程度。如果認同公共治理格局中，政府與市場、社會是協(xié)同的伙伴關(guān)系，則存在傳統(tǒng)政府管理權(quán)力的讓渡或權(quán)力的重構(gòu)或分配問題。授權(quán)的程度從某個意義上決定了參與主體的平等性，體現(xiàn)在議題發(fā)起、辯論過程以及對最終決策的影響力方面。過低或過高、過窄或過寬的授權(quán)或分權(quán)勢必導(dǎo)致不同的資源組合效應(yīng)、價值創(chuàng)造效應(yīng)以及社會效應(yīng)，對多元主體參與治理的實踐形成巨大挑戰(zhàn)。如果存在權(quán)力重構(gòu)，那么主導(dǎo)公共治理實踐的政府就不得不思考權(quán)力重構(gòu)的基礎(chǔ)問題、邊界問題等。從這個角度看，中國政府正進行的機構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變，可以看作是對讓渡權(quán)力以及調(diào)整權(quán)力結(jié)構(gòu)的推進實踐。從西方公共治理的實踐看，在涉及公共產(chǎn)品或服務(wù)的提供以及公共利益如生態(tài)環(huán)境保護、安全風險防控等方面公共治理更有成效。

挑戰(zhàn)四：協(xié)同及合作的困境。公共治理最基本的特征是多元主體共同參與治理，其有效的治理方式必然是協(xié)同共治或合作治理。雖然多元行為主體帶來了多樣性、異質(zhì)性的資源，理論上存在通過資源組合達致價值創(chuàng)新，但因各行動主體利益訴求的多樣性、復(fù)雜性、過程中可能存在的潛在動態(tài)性，以及各自行為或行動存在的慣性、路徑依賴性，如果還缺乏科學的制度、規(guī)則設(shè)計，則困境產(chǎn)生。極端的情況，合作中，如果產(chǎn)生了“零和”博弈，則治理收益盡失，甚至負收益。系統(tǒng)結(jié)構(gòu)、治理資源以及行為主體是協(xié)同治理機制必須具備的三重脈絡(luò) （馬雪松，2016，）［5］，但現(xiàn)實中，要清晰捋清此三條脈絡(luò)并將其有機搭建而達到有效治理卻通常不易。

挑戰(zhàn)五：持續(xù)發(fā)展問題。一方面，目前的公共治理實踐缺乏資源匯集機制（資源發(fā)現(xiàn)、資源匹配、資源到達或連接等），另一方面，如果沒有合適的平臺、體系、相應(yīng)常態(tài)機制以及與多元主體日常行動的相容，則隨著政府及社會關(guān)注焦點的轉(zhuǎn)移，公共治理也很難說不流于類似“運動式”模式。

二、社區(qū)營造在中國的實踐及特點

“社區(qū)”這個詞來源于上個世紀30年代，德國社會學家滕尼斯著作《社區(qū)與社會》中（Community and Society）中“community”一詞的翻譯，一般認為，社區(qū)營造是指從社區(qū)生活出發(fā)，集合各種社會力量與資源，通過社區(qū)中人的動員和集體行動，社區(qū)完成自組織、自治理和自發(fā)展的過程。清華大學羅家德教授認為，社區(qū)營造是需要政府誘導(dǎo)、民間自發(fā)和社會組織幫扶的。社區(qū)營造具有以下幾個特點：其一是社區(qū)居民的全體參與，發(fā)展自組織是一種重要形式；其二是關(guān)注有關(guān)本社區(qū)發(fā)展的議題。對此，日本學者總結(jié)包括“人、文、地、產(chǎn)、景”五個方面，分別指社區(qū)居民的福利及人際關(guān)系、社區(qū)特有的共同文化、地理環(huán)境、產(chǎn)業(yè)及經(jīng)濟活動以及公共空間或生活環(huán)境的永續(xù)經(jīng)營；其三需要凝聚共識、聚集資源、集體行動；最后其目的是促進社區(qū)和諧、健康發(fā)展。

最早的有關(guān)社區(qū)營造提法源于1951年，聯(lián)合國提出“社區(qū)福利中心計劃”，后又改為“社區(qū)發(fā)展計劃”，在全球積極推動，不少國家先后逐漸開始落實實施。但我國的營造實踐卻更多地受到來自臺灣地區(qū)的影響。臺灣的社區(qū)營造始于上世紀五六十年代，一直到上世紀九十年代才開始因為政府主導(dǎo)的“社區(qū)總體營造計劃”而得到快速且有效的推進，此后又經(jīng)歷 “新故鄉(xiāng)社區(qū)營造計劃”（2002年）、“臺灣健康社區(qū)六星計劃”（2005）年不斷完善，以致如今有了如“桃米村”生態(tài)社區(qū)等這樣的社區(qū)營造典范。

近年，社區(qū)營造的實踐在我國很多城市和社區(qū)鋪開，甚至可以算是如火如荼。雖然各地的實踐提法各樣，如 “社區(qū)共同締造”、“社區(qū)協(xié)商”、“社區(qū)治理”、“社區(qū)居民自治”、“社區(qū)總體營造”等，但內(nèi)容均可歸為社區(qū)營造。從目前的整個態(tài)勢看，中國的社區(qū)營造在推動方面，還是政府主導(dǎo)、社會組織主動介入、社區(qū)自主推進等幾種方式并存。其中難能可貴的是，雖然社會組織在我國還不夠發(fā)育，但在不少地區(qū)的實踐中，是社會組織在其中起到了積極的營造活動落地及推動作用。例如，雖然政府一直在倡導(dǎo)和呼吁加強社會治理及基層治理，但具體到基層政府，因為經(jīng)驗和資源的欠缺，表現(xiàn)出“心有余而力不足”。在有的城市，就存在有強烈社會責任感的社區(qū)公民，自發(fā)起來組織社區(qū)發(fā)展工作，建立了有名的示范社區(qū)的案例；對推動不力的地方，一些專業(yè)人士不厭其煩、持續(xù)堅持與基層政府、社區(qū)居民的溝通。社區(qū)營造中政府、社會組織、專業(yè)人士以及企業(yè)各司其職、合力推進。政府提供支持性政策和助力社區(qū)培力，社會組織、專業(yè)機構(gòu)以及專業(yè)人士輔導(dǎo)實施并傳播技能、經(jīng)驗、知識，企業(yè)進行可行的市場資源鏈接。例如，在成都，成都市民政局于2016年8月發(fā)布了《關(guān)于開展城鄉(xiāng)社區(qū)可持續(xù)總體營造行動的通知》，在全成都地區(qū)推動社區(qū)營造的發(fā)展，一方面出臺相關(guān)政策、提供前期扶持資金，一方面幫助連接專業(yè)機構(gòu)及專業(yè)人士進行社區(qū)培力。社區(qū)的營造范圍包括城市社區(qū)和鄉(xiāng)村社區(qū)。與歐美及日韓不同，我國的社區(qū)營造不僅落地城區(qū)，而且在鄉(xiāng)村開花，甚至鄉(xiāng)村社區(qū)展現(xiàn)出了更廣闊的營造空間、更加展示了社區(qū)營造的魅力，如成都蒲江社區(qū)營造、云南某少數(shù)民族自然村落的社區(qū)營造。近年來積極探索和創(chuàng)造符合中國國情的工作方法，構(gòu)建知識共同體。在浙江奉化，專業(yè)機構(gòu)幫助實施“鄉(xiāng)村培力”計劃，探索設(shè)計了“自下而上”的“奉化實驗”的村建試點以避開“自上而下”的制度內(nèi)在矛盾，由試點村莊主導(dǎo)組建多元團隊，自下而上地對村建實行“自主提案”，其間通過培訓、研討、工作營、座談、案例考察、跨省交流、國際交流等，提高奉化團隊參與式規(guī)劃設(shè)計的能力，實踐結(jié)果表明基層的熱情參與不僅培育了基層的自主及自治能力，也培育了基層與政府之間的信任，這對傳統(tǒng)治理方式中政府始終不放心放開手給予良好啟示。［6］同時，社區(qū)營造相關(guān)領(lǐng)域不定期舉辦多種論壇，經(jīng)驗交流、知識分享以及思想碰撞一起開始構(gòu)建知識共同體。通過連接資源拓展社區(qū)發(fā)展空間、促進社區(qū)總體發(fā)展。社區(qū)營造本意是立足開發(fā)在地化資源，但與國外的實踐不同，中國的社區(qū)實踐表現(xiàn)出了極強的外部資源鏈接能力，特別對農(nóng)村社區(qū)的發(fā)展起到強力助推作用。例如，在某鄉(xiāng)村社區(qū)，參與營造的社會組織和企業(yè)利用自己的專業(yè)網(wǎng)絡(luò)和技術(shù)平臺，不僅為保護古村落獻策獻力，而且為鄉(xiāng)村帶去人員培力和市場營銷資源，無成本或低成本地幫村民實施“走出鄉(xiāng)村”的開拓視野、提升技能的工程，還幫助鄉(xiāng)村提升農(nóng)產(chǎn)品的市場價值等，從主要關(guān)注居住環(huán)境、文化生活拓展到諸如生態(tài)公廁、自然教育、民宿旅游、生態(tài)河岸、特色產(chǎn)品開發(fā)等更廣的領(lǐng)域。

三、以社區(qū)營造的實踐促進公共治理的發(fā)展

社區(qū)營造的實踐者比較強調(diào)的是守望相助的社會學視角，但從公共治理視角來看，還有更多的積極意義，可以說，在中國情境下，社區(qū)營造是當前公共治理面臨挑戰(zhàn)的最好實踐對策。

（一）社區(qū)營造，激發(fā)了參與意愿培育了社會組織

社區(qū)營造的具體實施，將共同參與嵌入在了具體的各項基層公共治理的事務(wù)中。例如，在文化生活領(lǐng)域，鼓勵社區(qū)民眾自發(fā)組建各類主題小組，以開展活動的資源配置議題誘使民眾參與；在社區(qū)環(huán)境領(lǐng)域，鼓勵有公益追求的居民或成為志愿者或組建志愿者組織開展社區(qū)公益活動；在鄉(xiāng)村社區(qū)，以拓展農(nóng)產(chǎn)品銷路、開發(fā)本村旅游資源的盈利模式以及打造公共空間的議題激勵村民參與等。這些“伸手即得”的與民眾利益息息相關(guān)的“接地氣”事務(wù)，使公民參與更加容易。

在社區(qū)營造中，對“社區(qū)培力”一直是基層政府最為重視的事項，其中，社會組織和專業(yè)人士起到了很大作用。從觀察到的實踐看，一方面政府愿意投入資源，以購買公共服務(wù)的方式連接社會組織和專業(yè)人士，對“三社聯(lián)動”相關(guān)人員進行培訓、組織交流；另一方面，社會組織和專業(yè)人士為社區(qū)居民培訓如何參與公共事務(wù)的能力并以參與式輔導(dǎo)的方式教會工具的使用。例如，就參與公共事務(wù)的能力而言，公眾就如何發(fā)起議題、如何有效地通過會議形成共識或找到解決方案等方面，十分欠缺，這樣即便有參與意愿，也會因所關(guān)注議題不受重視、參與過程的低效率或無效率、參與結(jié)果的不滿意而失去參與意愿，參與的過程仍如一盤散沙，有時甚至在此過程中引發(fā)居民沖突。就此點，國內(nèi)不少城市及鄉(xiāng)村社區(qū)引入了專業(yè)人士培訓和輔導(dǎo)議事規(guī)則，將復(fù)雜的議事規(guī)則簡化為社區(qū)版，教會民眾在共同規(guī)則下議事，如何提出議題、有不同意見如何提出和表達、如何辯論以及如何通過表決規(guī)則做出決策。通過觀察發(fā)現(xiàn)，凡是經(jīng)過這樣培訓的社區(qū)居民，在參與公共事務(wù)的議題時，開始逐漸學會面對問題和爭議時更為理性，辯論問題的過程更為關(guān)注問題本身而不是過去常出現(xiàn)的跑題萬里或者甚至演變出人身沖突，辯論的目標是為了形成可施行的決策，尤其是學會了妥協(xié)并且對妥協(xié)建立起客觀和正確的認識。而這些能力，正是公共治理所需要的科學和民主素養(yǎng)。同樣，在對社區(qū)營造的參與中，社會組織也建立起了問題導(dǎo)向的學習方式。在社區(qū)營造中，社會組織應(yīng)該是專業(yè)方案提供者、專業(yè)技術(shù)輸出者，社區(qū)的問題引導(dǎo)社會組織持續(xù)構(gòu)建和提升自身的專業(yè)能力和水平，也促使其更加明晰使命和價值所在，促進自身的成長和發(fā)展。

（二）社區(qū)營造，文化傳承和文化創(chuàng)新的土壤

就如成都正在進行的城鄉(xiāng)社區(qū)可持續(xù)總體營造所倡導(dǎo)的“出入相友、守望相助、疾病相扶、鄰里相親”一樣，傳統(tǒng)文化的優(yōu)秀內(nèi)涵得以傳承。社區(qū)營造的結(jié)果，是一種社區(qū)人情社會的養(yǎng)成，通過不斷增加和提升居民的參與度，居民從社區(qū)網(wǎng)絡(luò)收獲更多的“獲得感”，從而增強對社區(qū)貼近的感情依賴和信任，彼此間產(chǎn)生更多的互信、互助和誠信，而“信任”正是“契約文化”的內(nèi)核所在。另一方面，人情社會的養(yǎng)成也會培育出社區(qū)網(wǎng)絡(luò)的社會資本，構(gòu)建出“排斥”、“冷漠”以及“懲罰”等消極制裁機制，有利于減少機會主義搭便車行為，進而建立起社會信任機制。

同時，在社區(qū)營造的具體事務(wù)中，激發(fā)個體活力及發(fā)揮創(chuàng)造性得到鼓勵。例如，在社區(qū)公共空間的打造上，群策群力，創(chuàng)新性想法和做法容易獲取社區(qū)認同感，如某小區(qū)有居民主導(dǎo)開發(fā)了可耕種的樓頂菜園，從征集志愿農(nóng)夫、設(shè)置產(chǎn)品分配機制等做了一系列創(chuàng)新，不僅低成本地為小區(qū)居民帶來了綠色蔬菜，還為小區(qū)青少年開辟了自然教育基地，甚至助力了小區(qū)安保，在社區(qū)獲得了高度認可。

（三）社區(qū)營造，探索和積累合作及協(xié)同共治的制度和機制

表面看起來社區(qū)營造的著力點在培育社區(qū)的自組織和自治理，但本質(zhì)上仍然是政府、社會組織、社區(qū)以及企業(yè)等多元主體的合作及協(xié)同共治。因為基層面對錯綜復(fù)雜的利益群體，所面對公共事務(wù)既瑣碎也可能影響力大，對合作及協(xié)同的的挑戰(zhàn)非常大，既涉及各主體之間的合作及協(xié)同意愿、又涉及開展的方式、相應(yīng)的制度及具體實施的機制。社區(qū)營造的實踐，往往先選擇容易展開實務(wù)的切入口，如社區(qū)的文化活動開展、公共空間的硬軟件打造等，在其過程中積累經(jīng)驗、探索適合國情的合作及協(xié)同模式，使社會有序而理性地參與到公共事務(wù)中，這種以點及面、以面及體的試點模式在中國展現(xiàn)了最有效的成果，同樣在公共治理領(lǐng)域，社區(qū)營造恰如這樣的試點抓手。事實上，的確不少社區(qū)在政府的主導(dǎo)、社會組織及專業(yè)人士的助力下，正積極在探索構(gòu)建一套基層治理的體系并取得一定成效。社區(qū)營造的實踐可以為一般性的公共治理嘗試構(gòu)建出一套制度、規(guī)則甚至可為更大區(qū)域及更廣領(lǐng)域的公共治理體系構(gòu)建提供借鑒。

（四）社區(qū)營造，持續(xù)探索政府授權(quán)的領(lǐng)域和程度

從國內(nèi)外社區(qū)營造的實踐看，協(xié)同治理的領(lǐng)域主要集中在社區(qū)文化建設(shè)、鄰里關(guān)系、公共空間打造、古村落保護、災(zāi)害應(yīng)急、養(yǎng)老以及鄉(xiāng)村特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展等方面，議題集中于民生及環(huán)境，而非政治議題。畢竟，社區(qū)營造具有一定的地域約束性，因此，完全可以嘗試通過社區(qū)營造，開放更多的共治領(lǐng)域，尤其是涉及民眾福利而政府供給又缺乏效率（缺少或者成本高）的公共服務(wù)供給領(lǐng)域，讓社會主體和社會資源能起到更大的拾漏補缺或服務(wù)替代作用?；鶎诱谄渲械臋?quán)威優(yōu)勢、共治機制的約束作用，可以探索更多的實質(zhì)性民主舉措，甚至，政府權(quán)威可以通過對多元主體資源的整合（包括能力和發(fā)揮的功能）取得績效而得到客觀性的擴張。

（五）社區(qū)營造，為公共治理構(gòu)建持續(xù)性發(fā)展基礎(chǔ)

從網(wǎng)絡(luò)的視角看，社區(qū)營造建立起的是具有多樣性、多面性特征的社會網(wǎng)絡(luò)，其發(fā)展具有漸進性，其對公共問題的處理更具柔性且更強調(diào)共識，這樣的網(wǎng)絡(luò)所形成的社會資本對社區(qū)及地方發(fā)展具有強的支撐性，所匯集的資源可以為地方創(chuàng)造巨大價值。根據(jù)國外的經(jīng)驗，社區(qū)營造形成的網(wǎng)絡(luò)最終可能跨縣域、城市域甚至國域，因此也形成了對進行更大區(qū)域公共治理所需的社會參與平臺途徑。

社區(qū)網(wǎng)絡(luò)既具有封閉性又具有開放性的特征。其封閉性一方面源于網(wǎng)絡(luò)成員的主要構(gòu)成具有地域約束特征，另一方面源于公共規(guī)則對其中成員的約束，這有助于凝聚共識、傳承文化以聚力解決當?shù)毓矄栴}。其開放性一方面表現(xiàn)于網(wǎng)絡(luò)中的成員可以自由進出，另一方面源于保持對外來主體如社會組織、企業(yè)的開放程度，這種開放式網(wǎng)絡(luò)不僅源源不斷為社區(qū)及當?shù)貛碡S富的資源和社會資本，還具有學習型網(wǎng)絡(luò)的特征，可以保持開放式創(chuàng)新來源的可能及潛力，有助于公民社會的持續(xù)培育及能力成長。

總之，社區(qū)營造是促進中國公共治理實踐的落地抓手，或者就是公共治理的基層實踐。公共治理在中國實踐面對的挑戰(zhàn)也正是其運行生效所需的關(guān)鍵要素達成：公民參與和公共精神、誠信文化、合作和協(xié)同。這些要素在中國社會暫缺稟賦，又不能一蹴而就，社區(qū)營造正是培育其的恰當土壤，并且又能從治理角度演化或發(fā)展出一套經(jīng)過實踐檢驗的恰當制度及規(guī)則的體系。這種自下而上的實踐與自上而下的治理要求可以在此有機結(jié)合，從而有助于構(gòu)建出科學有效的國家治理體系，同時促進治理能力的提升。

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D669.3 文獻標志碼：A

1008-6323（2017）06-0037-05

劉雪梅，四川行政學院公共管理教研部副教授。

2017-10-25

唐 瓊