論機(jī)構(gòu)編制管理優(yōu)化的幾個(gè)維度

文 江 渝 周 麗 （..中共四川省委黨校，四川成都 6007）

論機(jī)構(gòu)編制管理優(yōu)化的幾個(gè)維度

文 江 渝1周 麗2（1.2.中共四川省委黨校，四川成都 610072）

隨著“四個(gè)全面”戰(zhàn)略的深入推進(jìn)，我國機(jī)構(gòu)編制管理的環(huán)境已開始發(fā)生重大變化。新起點(diǎn)上的新體制建設(shè)，不可避免地產(chǎn)生了新的用編“擴(kuò)展”需求，機(jī)構(gòu)編制將在一定時(shí)期內(nèi)面臨總量控制與發(fā)展和改革用編需求的供需矛盾。機(jī)構(gòu)編制亟待通過相應(yīng)的管理創(chuàng)新，來優(yōu)化其體制資源配置，以適應(yīng)新一輪的改革與開放、全面小康建設(shè)等戰(zhàn)略的實(shí)施。 其中，化解機(jī)構(gòu)編制中“控”與“擴(kuò)”、“破”與“立”、“虛”與“實(shí)”的矛盾，已成為其管理優(yōu)化的關(guān)鍵維度。

機(jī)構(gòu)編制 管理創(chuàng)新 優(yōu)化路徑

機(jī)構(gòu)編制管理的初衷就是嚴(yán)控國家體制資源配置總量的紅線，優(yōu)化國家治理資源，推進(jìn)國家治理體系和能力的現(xiàn)代化。機(jī)構(gòu)編制管理的基本目標(biāo)，就是要恪守黨的十八屆三中全會以來各項(xiàng)改革所涉及體制的總量控制，即各級黨政機(jī)關(guān)行政編制總量不得突破，中央批準(zhǔn)的各類專項(xiàng)編制總量不得突破，事業(yè)編制總量不得突破，守好財(cái)政供養(yǎng)人員的前置關(guān)口，財(cái)政供養(yǎng)人員數(shù)量只減不增的政策紅線，防止新一輪改革重陷“精簡——膨脹——再精簡——再膨脹”的怪圈。目前，經(jīng)過本輪行政審批制度的改革、地方服務(wù)型政府的建設(shè)、清理“吃空餉”等政府治理的一系列組合拳的實(shí)施，從總體上看，機(jī)構(gòu)編制管理已初步解決了機(jī)構(gòu)設(shè)置過多、編制管理失控、人員膨脹等頑癥，在機(jī)構(gòu)編制管理工作上取得了顯著的成績，總量的紅線被牢牢地把控住了。但我們也必須看到，在其基本目標(biāo)達(dá)到的同時(shí)，隨著經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展，以及社會治理、深化改革、服務(wù)升級、法治建設(shè)領(lǐng)域不斷變化，機(jī)構(gòu)編制管理的環(huán)境已開始發(fā)生重大變化。新的體制建設(shè)不可避免地產(chǎn)生了新的用編“擴(kuò)展”需求，機(jī)構(gòu)編制管理將在一定時(shí)期內(nèi)面臨總量控制與發(fā)展和改革用編需求的供需矛盾。機(jī)構(gòu)編制亟待通過相應(yīng)的管理創(chuàng)新來優(yōu)化其資源配置，來適應(yīng)新一輪的改革與開放、全面小康建設(shè)等戰(zhàn)略的實(shí)施。機(jī)構(gòu)編制管理中“控”與“擴(kuò)”的矛盾、“破”與“立”的矛盾、“虛”與“實(shí)”矛盾的化解，已成為其管理優(yōu)化的關(guān)鍵維度。探索這些矛盾的化解方式，其重要性是不言而喻的。

一、機(jī)構(gòu)編制管理的 “控”與“擴(kuò)”

矛盾化解的路徑之一：推進(jìn)機(jī)構(gòu)編制管理的“量控”向“能擴(kuò)”的轉(zhuǎn)變。

如何在編制總量不再增加的情況下，化解“控”與“擴(kuò)”的矛盾？機(jī)構(gòu)編制管理的“控”是以量作為基本條件和約束的尺度，而機(jī)構(gòu)的功能是寓于質(zhì)與量之統(tǒng)一中的。因此，量的“擴(kuò)”可通過“質(zhì)的內(nèi)涵式擴(kuò)展”來實(shí)現(xiàn)量的“能擴(kuò)”。傳統(tǒng)機(jī)構(gòu)編制管理側(cè)重于與職能匹配的量。如“發(fā)展一個(gè)產(chǎn)業(yè)即建立一個(gè)管理機(jī)構(gòu)”。而走“能擴(kuò)”的路徑，就是機(jī)構(gòu)編制系統(tǒng)從增加編制以解決所需領(lǐng)域設(shè)置機(jī)構(gòu)和核定編制的管理方式，到新增一項(xiàng)職能主要通過原有體系和機(jī)制的重新整合來履職，使機(jī)構(gòu)編制管理從“常做加法，少做減法”模式向“加法與減法并重”的模式轉(zhuǎn)變。這就需要機(jī)構(gòu)編制系統(tǒng)注重統(tǒng)籌管理、“質(zhì)的內(nèi)涵的擴(kuò)展”等來解決“量控”的問題。質(zhì)的內(nèi)涵的擴(kuò)展主要可通過內(nèi)部挖潛、動態(tài)管理創(chuàng)新等組合拳來實(shí)現(xiàn)。

第一，內(nèi)部挖潛，實(shí)現(xiàn)機(jī)構(gòu)職能的“能擴(kuò)”。在嚴(yán)控編制總量的前提下，創(chuàng)新機(jī)構(gòu)編制管理方式，化解機(jī)構(gòu)編制數(shù)量“擴(kuò)張式增長”的問題，不只是少批準(zhǔn)設(shè)立機(jī)構(gòu)、少新增編制、少核定領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)等，而且要著眼降低財(cái)政供養(yǎng)人員成本和提高體制機(jī)制運(yùn)行效能，采取內(nèi)部挖潛力的辦法，在總量內(nèi)優(yōu)化機(jī)構(gòu)編制資源配置，破解“有的系統(tǒng)或領(lǐng)域編制富余”與“有的系統(tǒng)或領(lǐng)域編制緊缺”的結(jié)構(gòu)性問題，以期實(shí)現(xiàn)編制總量和財(cái)政供養(yǎng)人員數(shù)量只減不增的目標(biāo)。

其可選擇路徑有：一是新設(shè)機(jī)構(gòu)堅(jiān)持撤一建一、撤多建一。嚴(yán)控機(jī)構(gòu)總量，一般不新設(shè)機(jī)構(gòu)，部門確因工作需要申請新設(shè)機(jī)構(gòu)的，也要遵循撤一建一或撤多建一的原則，在撤銷和整合現(xiàn)有機(jī)構(gòu)基礎(chǔ)上組建。對于一些確需新設(shè)機(jī)構(gòu)且難以立即撤并現(xiàn)有機(jī)構(gòu)的特殊情況，采用“先建后撤”的辦法，在批準(zhǔn)設(shè)立機(jī)構(gòu)的同時(shí)，明確部門在一定時(shí)期內(nèi)對現(xiàn)有機(jī)構(gòu)進(jìn)行整合精簡，確保機(jī)構(gòu)總量不突破。二是在辦理調(diào)整事項(xiàng)時(shí)按一定標(biāo)準(zhǔn)核減編制。要求在辦理機(jī)構(gòu)撤一建一、更名、掛牌、調(diào)劑編制等調(diào)整事項(xiàng)時(shí)，區(qū)分不同情況，按一定比例核減編制。對于機(jī)構(gòu)編制總量大、有精簡空間，以及現(xiàn)有機(jī)構(gòu)存在重復(fù)設(shè)置、任務(wù)不飽滿的部門，加大核減力度。三是新增編制需求主要通過存量調(diào)劑解決。部門因新增任務(wù)提出的增編需求，原則上在部門現(xiàn)有編制總量內(nèi)調(diào)劑解決，若垂直管理部門直屬事業(yè)單位難以調(diào)劑的，可以從本系統(tǒng)所屬事業(yè)單位中調(diào)劑；對于中央有明確要求確需增編而部門事業(yè)編制總量較小、難以調(diào)劑的，主動與部門協(xié)商通過跨部門調(diào)劑。四是提高編制受理的門檻。在對部門申請事業(yè)單位編制調(diào)整事項(xiàng)時(shí)，事先對所屬事業(yè)單位編制使用情況進(jìn)行評估，對不按規(guī)定進(jìn)行評估或經(jīng)評估不符合辦理要求的，不予辦理。五是對于事業(yè)單位內(nèi)部挖潛充分，主動優(yōu)化結(jié)構(gòu)、撤并減少機(jī)構(gòu)的，可少減或不減編制。在新增職能和新增編制需求不能通過政府購買服務(wù)等方式解決時(shí)，應(yīng)靈活審慎地運(yùn)用“控制、調(diào)整、改革、撤銷、合并、劃轉(zhuǎn)”等方法，調(diào)整設(shè)置相關(guān)機(jī)構(gòu)，合理調(diào)整相關(guān)職能職責(zé)，優(yōu)化配置編制資源，在嚴(yán)控總量的政策紅線下實(shí)現(xiàn)“嚴(yán)守”和“有為”的有機(jī)統(tǒng)一。六是著力創(chuàng)新職能機(jī)制，通過創(chuàng)新實(shí)現(xiàn)管住管好。推行“以錢養(yǎng)事”的新機(jī)制，盡量采用政府購買服務(wù)的方式提供公益性社會服務(wù)，變“養(yǎng)人”為“養(yǎng)事”，從體制上消除機(jī)構(gòu)臃腫的弊端。七是加強(qiáng)基層和基礎(chǔ)建設(shè)，通過提高工作效率實(shí)現(xiàn)管好用好編制。抓基層：即在干部配備、力量充實(shí)、業(yè)務(wù)培訓(xùn)、管理?xiàng)l件改善等方面把問題解決好，不斷增強(qiáng)基層工作的實(shí)力。抓基礎(chǔ)：即要按照中央確定的“改革——管理——法制化”的要求，做好抓基礎(chǔ)、管長遠(yuǎn)的事情，如加強(qiáng)機(jī)構(gòu)編制信息化建設(shè)、推進(jìn)實(shí)名制管理，圍繞提升機(jī)構(gòu)編制系統(tǒng)干部素質(zhì)，不斷加大培訓(xùn)力度、盡快適應(yīng)發(fā)展需要等等，都是要花大力氣抓好的事情。

第二，機(jī)構(gòu)編制系統(tǒng)實(shí)行動態(tài)化管理機(jī)制。一般情況下，在不同的歷史時(shí)期，國家對經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展都有不同的要求?，F(xiàn)有的不少機(jī)構(gòu)都是在特定的時(shí)期、為特定時(shí)期的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展服務(wù)而設(shè)置的。隨著經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展，許多機(jī)構(gòu)越來越不適應(yīng)發(fā)展的問題就凸現(xiàn)出來，有些單位已經(jīng)有名無實(shí)，必須進(jìn)行動態(tài)調(diào)整。任何事物都不可能一成不變，沒有動態(tài)的管理也就難以“能擴(kuò)”來實(shí)現(xiàn)有效的“量控”。這就需要統(tǒng)籌考慮總量控制與保障經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和體制改革用編需求，打破機(jī)構(gòu)編制“終身制”的傳統(tǒng)管理機(jī)制，建立“嚴(yán)控總量、動態(tài)調(diào)整、增減適度、用活存量”的動態(tài)化管理機(jī)制。

其可選擇路徑有：一是機(jī)構(gòu)編制管理按照服務(wù)改革與發(fā)展、促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變的要求，進(jìn)一步完善控制總量、盤活存量、優(yōu)化結(jié)構(gòu)、動態(tài)調(diào)整的機(jī)制和辦法，有減有增，著力解決涉及改革發(fā)展穩(wěn)定大局的機(jī)構(gòu)編制問題。運(yùn)用動態(tài)調(diào)整機(jī)制，通過盤活存量實(shí)現(xiàn)管好用好編制；堅(jiān)持總量控制，帶編調(diào)整，在嚴(yán)格報(bào)批程序的基礎(chǔ)上，對確需加強(qiáng)的工作實(shí)行跨部門調(diào)劑，重在充實(shí)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展迫切需要加強(qiáng)的重點(diǎn)領(lǐng)域，充實(shí)基層和一線；積極探索在系統(tǒng)內(nèi)和系統(tǒng)間進(jìn)行人員編制的合理劃轉(zhuǎn)調(diào)整，想辦法緩解嚴(yán)控機(jī)構(gòu)編制與現(xiàn)實(shí)需要之間的矛盾、人浮于事與人手不足的矛盾、人才緊缺與人才資源浪費(fèi)的矛盾。二是優(yōu)化編制資源配置，讓有限的編制資源跨系統(tǒng)、跨部門、跨層級合理流動，有效化解總量控制與“發(fā)展和改革需求”之間的供需矛盾。有效解決“空編不用”和“無編可用”的矛盾，如：安徽省推出的“事業(yè)編制周轉(zhuǎn)池”制度，盤活閑置存量資源，提高編制使用效益，在不新增事業(yè)編制的同時(shí)，有效保障了公益服務(wù)需求，實(shí)現(xiàn)了機(jī)構(gòu)編制“瘦身”和“健身”相結(jié)合。［1］“事業(yè)編制周轉(zhuǎn)池”制度借鑒了銀行業(yè)“金融存貸”基本原理，通過將編制所有權(quán)與使用權(quán)分離，在不改變各事業(yè)單位編制數(shù)和“所有權(quán)”的前提下，把長期不能發(fā)揮使用效益的空編集中起來建立“周轉(zhuǎn)池”；為確?？偭靠煽兀辉谌】站幹写_定一定比例作為周轉(zhuǎn)池規(guī)模，用來向急需行業(yè)定向定量投放。其核心是，依托機(jī)構(gòu)編制大數(shù)據(jù)平臺的精細(xì)化管理，在不調(diào)整編制數(shù)的情況下，通過統(tǒng)籌全省閑置空編，實(shí)現(xiàn)空編資源的“二次配置、一次使用”，增加公共服務(wù)等剛需行業(yè)的人員編制供給。

二、機(jī)構(gòu)編制管理的“破”與“立”

矛盾化解的路徑之二：機(jī)構(gòu)編制管理如何實(shí)現(xiàn)改革的“破”向法治的“立規(guī)”轉(zhuǎn)變。

從治理機(jī)理上看，推進(jìn)國家治理體系和能力的現(xiàn)代化是機(jī)構(gòu)編制管理的長遠(yuǎn)目標(biāo)。機(jī)構(gòu)編制管理也承擔(dān)著破除既有的體制機(jī)制弊病與完善體制機(jī)制的重要任務(wù)。因此，在新形勢下，機(jī)構(gòu)編制管理既要著眼于破除制約國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的體制機(jī)制弊病，又需將體制機(jī)制建設(shè)作為“立”的主線，為國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化提供體制機(jī)制支撐。首先，從體制機(jī)制來看，機(jī)構(gòu)編制管理既要破除改革開放以來各領(lǐng)域體制改革不盡完善導(dǎo)致的體制機(jī)制弊病，又要處理機(jī)構(gòu)編制管理法治化滯后導(dǎo)致的體制機(jī)制問題，更要破除束縛經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展新常態(tài)的體制機(jī)制障礙。同時(shí)，在破除這些體制機(jī)制弊病的過程中，要妥善化解各種改革阻力。其次，從實(shí)現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的總目標(biāo)來說，在宏觀層面，政治、經(jīng)濟(jì)、社會、司法、生態(tài)文明以及黨的體制機(jī)制改革，構(gòu)成國家治理體系建設(shè)的重要組成部分，需要機(jī)構(gòu)編制管理系統(tǒng)落實(shí)好國家的改革頂層設(shè)計(jì)；在中觀層面，市場監(jiān)管、行政執(zhí)法、行政審批制度、紀(jì)檢、科技、文化、醫(yī)療衛(wèi)生、事業(yè)單位分類改革等若干領(lǐng)域的體制機(jī)制改革，也需要機(jī)構(gòu)編制管理者創(chuàng)造性地把國家的改革舉措與地方實(shí)際結(jié)合起來，因地制宜地完善相關(guān)領(lǐng)域體制機(jī)制建設(shè)；在微觀層面，體制機(jī)制改革中涉及的機(jī)構(gòu)調(diào)整設(shè)置、職能職責(zé)調(diào)整、編制資源配置等，都是嚴(yán)控總量政策紅線下機(jī)構(gòu)編制管理的挑戰(zhàn)。

從改革實(shí)踐來看，“破”與“立”是體制機(jī)制改革中對立統(tǒng)一的常見狀態(tài)。全面深化改革和全面依法治國戰(zhàn)略布局中每一項(xiàng)體制機(jī)制改革任務(wù)，都涉及破與立的辯證關(guān)系，考驗(yàn)著機(jī)構(gòu)編制系統(tǒng)正確處理“破”與“立”之關(guān)系的能力，特別是考驗(yàn)著“破中有立”的能力。在改革的背景下，一方面，機(jī)構(gòu)編制管理者應(yīng)轉(zhuǎn)變被動接受改革設(shè)定“破”和“立”目標(biāo)任務(wù)的思維和工作方式，緊扣國家相關(guān)領(lǐng)域、相關(guān)系統(tǒng)體制機(jī)制改革的頂層設(shè)計(jì)，緊密結(jié)合體制機(jī)制順暢運(yùn)行實(shí)際，著眼長遠(yuǎn)、主動作為，在破解體制機(jī)制弊病和完善體制機(jī)制過程中建設(shè)性地貢獻(xiàn)機(jī)構(gòu)編制管理者擅長體制機(jī)制建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)和智慧。另一方面，要把握體制機(jī)制改革的整體性、系統(tǒng)性和協(xié)同性，重視破與立的銜接，妥善化解體制機(jī)制建設(shè)中遇到的阻力，為完善相關(guān)領(lǐng)域、相關(guān)系統(tǒng)的體制機(jī)制提供建設(shè)性的、可行的改革方案或政策建議，積極推進(jìn)體制機(jī)制建設(shè)。這種“主動建構(gòu)”的目的，是讓新的管理體制和運(yùn)行機(jī)制一經(jīng)建立就能有序、順暢地運(yùn)轉(zhuǎn)，避免新的管理體制和運(yùn)行機(jī)制建立后出現(xiàn)反復(fù)調(diào)整。

“破”與“立”的重點(diǎn)，在于破解體制障礙，統(tǒng)籌重點(diǎn)領(lǐng)域改革攻堅(jiān)。堅(jiān)定不移地把重點(diǎn)領(lǐng)域改革推向深入，進(jìn)一步調(diào)整完善相關(guān)體制機(jī)制，著力解決制約發(fā)展的突出矛盾和問題。其可選擇路徑有：一是按照中央的統(tǒng)一部署，迅速推進(jìn)機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)改革和精簡人員編制工作，本著職責(zé)體系與機(jī)構(gòu)設(shè)置有機(jī)統(tǒng)一的原則，進(jìn)一步優(yōu)化整合內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，科學(xué)規(guī)范職能，合理設(shè)置機(jī)構(gòu)，推進(jìn)流程再造，建立權(quán)責(zé)一致、分工合理、執(zhí)行順暢的行政機(jī)關(guān)內(nèi)部管理機(jī)制。二是大力精減行政和事業(yè)編制，將各級機(jī)關(guān)精簡出的人員編制，充實(shí)到基層和重點(diǎn)領(lǐng)域，最大限度地把有限的機(jī)構(gòu)編制資源用在“刀刃”上；深入推進(jìn)機(jī)構(gòu)編制管理、行政審批、人事薪酬制度等改革工作，在整合相關(guān)職能和控制機(jī)構(gòu)編制總量的前提下，探索賦予改革實(shí)驗(yàn)區(qū)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)自主權(quán)，適應(yīng)進(jìn)一步發(fā)展需要，激發(fā)經(jīng)濟(jì)和社會的活力。三是持續(xù)推進(jìn)重點(diǎn)改革。在全面深化改革中，積極推進(jìn)司法體制改革和群團(tuán)部門的改革，優(yōu)化資源配置，理順工作職能，著力形成既有利于工作，又各具特點(diǎn)的工作格局；做好省以下環(huán)保機(jī)構(gòu)檢測監(jiān)察執(zhí)法垂直管理體制改革工作，理順環(huán)保體制機(jī)制。

“破”和“立”的統(tǒng)一，還涉及“常規(guī)管理”與“深化改革”的關(guān)系的處理。自全面深化改革序幕開啟以來，隨著常規(guī)管理職能和體制改革職能逐步強(qiáng)化，編制資源配置合理與否，機(jī)構(gòu)設(shè)置規(guī)范與否，體制改革成功與否，直接關(guān)系到全面深化改革和全面依法治國中若干體制改革目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。因此，機(jī)構(gòu)編制管理系統(tǒng)要正確把握和處理常規(guī)管理與體制改革的關(guān)系，實(shí)現(xiàn)“常規(guī)管理”與“推進(jìn)改革”協(xié)同并進(jìn)。首先在機(jī)構(gòu)編制常規(guī)管理上，應(yīng)在嚴(yán)控總量的政策底線下實(shí)現(xiàn)存量編制資源的優(yōu)化配置、編制結(jié)構(gòu)的適度調(diào)整、消化超編與控編減編的有效推進(jìn)。其可選擇路徑有：一是在職能職責(zé)調(diào)整中優(yōu)化配置行政機(jī)構(gòu)和事業(yè)機(jī)構(gòu)職能職責(zé)；二是在規(guī)范化的前提下實(shí)現(xiàn)機(jī)構(gòu)設(shè)置科學(xué)論證和規(guī)范設(shè)置的有機(jī)統(tǒng)一；三是在運(yùn)用大數(shù)據(jù)技術(shù)的前提下推進(jìn)機(jī)構(gòu)編制管理思維和管理方式逐步走向數(shù)據(jù)化。其次，深化機(jī)構(gòu)改革，完善體制機(jī)制建設(shè)。其可選擇路徑有：一是在體制改革上，在全面深化改革和全面依法治國布局中統(tǒng)籌推進(jìn)各項(xiàng)體制改革任務(wù)；二是在改革的“破”與“立”中妥善化解各種改革阻力，消除體制機(jī)制弊病，完善體制機(jī)制建設(shè)；三是在有效履行體制改革職能的前提下，加強(qiáng)機(jī)構(gòu)編制系統(tǒng)自身的體制機(jī)制建設(shè)，優(yōu)化內(nèi)部組織結(jié)構(gòu)和職能配置，完善內(nèi)部運(yùn)行機(jī)制，為推進(jìn)改革奠定良好的體制、機(jī)制和職能基礎(chǔ)。

“立”的落腳點(diǎn)是制度建設(shè)和法治化。法治建設(shè)和依法行政是現(xiàn)代國家建構(gòu)的基本取向，也是機(jī)構(gòu)編制管理的基本依歸。原來以行政為主導(dǎo)的機(jī)構(gòu)編制管理方式已經(jīng)不適應(yīng)依法行政和機(jī)構(gòu)編制管理的新要求。在法治化層面，機(jī)構(gòu)編制管理法治化滯后與全面依法治國關(guān)于“推進(jìn)機(jī)構(gòu)、職能、權(quán)限、程序、責(zé)任法定化”［2］的要求不適應(yīng)。具體表現(xiàn)為，國家和地方層面針對機(jī)構(gòu)編制管理立法極少，機(jī)構(gòu)編制管理的法律依據(jù)欠缺，機(jī)構(gòu)編制審批管理較多依靠國家和地方層面的政策依據(jù)；機(jī)構(gòu)編制管理“一支筆審批制度”屬于規(guī)范性政策范疇，法律剛性約束不足，機(jī)構(gòu)編制管理實(shí)踐中“討價(jià)還價(jià)的博弈空間較大”和“自由裁量空間較大”的問題突出；機(jī)構(gòu)編制管理責(zé)任追究的法律依據(jù)不足，領(lǐng)導(dǎo)干部或上級部門干預(yù)機(jī)構(gòu)編制事項(xiàng)，擅自核定編制，超編進(jìn)入和超職數(shù)配備領(lǐng)導(dǎo)干部等問題時(shí)有發(fā)生。解決這些不夠規(guī)范的粗放式管理問題，已成為推進(jìn)機(jī)構(gòu)編制管理法治化的邏輯起點(diǎn)。機(jī)構(gòu)編制管理的“立”應(yīng)圍繞全面依法治國關(guān)于“推進(jìn)機(jī)構(gòu)、職能、權(quán)限、程序、責(zé)任法定化”的部署，既推進(jìn)國家層面的機(jī)構(gòu)編制立法，又推進(jìn)地方層面的機(jī)構(gòu)編制立法；既推進(jìn)機(jī)構(gòu)編制審批管理的立法，又推進(jìn)機(jī)構(gòu)編制責(zé)任追究的立法。從而逐步健全機(jī)構(gòu)編制管理法律體系，盡可能減少機(jī)構(gòu)編制管理中的自由裁量空間。同時(shí)，在機(jī)構(gòu)編制管理中運(yùn)用法治思維，既嚴(yán)格遵循法律依據(jù)研究機(jī)構(gòu)編制事項(xiàng)，又靈活審慎地做好根據(jù)新興職能拓展需求且暫不具備法律依據(jù)的機(jī)構(gòu)編制事項(xiàng)，更要引導(dǎo)各級機(jī)關(guān)事業(yè)單位逐步形成機(jī)構(gòu)編制“法律紅線不能觸碰，政策底線不能逾越”的思想，真正樹立機(jī)構(gòu)編制管理的法治權(quán)威性和嚴(yán)肅性。

三、機(jī)構(gòu)編制管理的“虛”與“實(shí)”

矛盾化解的路徑之三：機(jī)構(gòu)編制體系如何從上而下，使管理過程由“虛”向“實(shí)”的轉(zhuǎn)變。

機(jī)構(gòu)編制管理作為我國深化改革開放，推動國家治理體系和能力現(xiàn)代化的重要工具，其成效由管理理念、制度和技術(shù)三個(gè)層面決定。管理理念指支撐管理運(yùn)作的價(jià)值觀念、致思模式等，決定著行為的路徑選擇以及行為動力的思想要素，在管理運(yùn)作上屬于“虛”的方法論及原則層面的東西。制度是要求共同遵守的辦事規(guī)程和行為準(zhǔn)則，主要包含法律、法規(guī)及配套的各類規(guī)章及條例，起著對管理的規(guī)范及保障作用。管理若沒有制度的配合，則不可能得到切實(shí)、具體的貫徹落實(shí)，并且還可能流于形式。管理技術(shù)是指管理者為實(shí)現(xiàn)一定的管理目標(biāo)而創(chuàng)造、掌握、運(yùn)用的各種工具性、實(shí)踐性的方法體系的統(tǒng)稱。技術(shù)層面處于最下層，是機(jī)構(gòu)編制管理的基礎(chǔ)，為理念和制度落地提供相應(yīng)的平臺支撐，使制度運(yùn)行具體化。就管理的運(yùn)作機(jī)制而言，理念處于最上層，為管理運(yùn)作提供方向的導(dǎo)引和動力支撐。制度層面處于中層，承上啟下，起著把理念變成行為的保障功能以及固化技術(shù)平臺的作用。技術(shù)層面有著易啟動、探路和軟化上層的作用特點(diǎn)，但又受制于制度層和理念層面。

機(jī)構(gòu)編制管理從運(yùn)行機(jī)制上看，是一個(gè)“自上而下”逐漸具體化的過程。也是對機(jī)構(gòu)體系控制與約束由“虛”到“實(shí)”的技術(shù)化過程。一般而言，管理的變革多起于理念的更新，但需要配套的制度體系支撐和完備的技術(shù)平臺跟進(jìn)，才能落地生根。若管理運(yùn)作僅停留在“理念”和“制度”層面，則會使管理過于“虛”化，使管理出現(xiàn)“空轉(zhuǎn)”現(xiàn)象。良好治理一定是“自上而下”由抽象到具體的建構(gòu)過程。這里需要強(qiáng)調(diào)的是，在當(dāng)前機(jī)構(gòu)編制管理體系中，在管理層上位——制度相對固定的條件下，處于下層的技術(shù)創(chuàng)新就尤為重要。也就是當(dāng)前化解總量控制與發(fā)展和改革用編需求的供需矛盾，最應(yīng)該重視底層技術(shù)和方法的創(chuàng)新。在當(dāng)代中國機(jī)構(gòu)編制體系的管理創(chuàng)新活動中，有計(jì)劃、有步驟地研究、創(chuàng)造、運(yùn)用新的技能、技藝工具和方法是其中更為重要的內(nèi)容。為了更好地應(yīng)對復(fù)雜多元、變動不居的行政環(huán)境，政府不僅需要在管理理念層面、管理制度層面進(jìn)行創(chuàng)新，而且應(yīng)該更加重視對管理技術(shù)予以優(yōu)化和完善。以技術(shù)稟性的“實(shí)”來彌補(bǔ)和擴(kuò)展制度和理念上“虛”的不足，應(yīng)該是當(dāng)前機(jī)構(gòu)編制管理創(chuàng)新的重要方向。技術(shù)平臺的“實(shí)”不僅使科學(xué)的量化管理成為可能，而且在標(biāo)準(zhǔn)化、透明化等方面會給制度層面提供強(qiáng)有力的支撐。技術(shù)層面的“互聯(lián)網(wǎng)+大數(shù)據(jù)”與智能化就是我們首推的技術(shù)創(chuàng)新之舉?，F(xiàn)有的共識是，“互聯(lián)網(wǎng)+大數(shù)據(jù)”與智能化在推動國家治理，或政府治理體系和能力現(xiàn)代化進(jìn)程中作用巨大、前景廣闊。政府作為大數(shù)據(jù)庫最大的擁有者，將大數(shù)據(jù)作為一種控制治理的手段，是現(xiàn)代政府治理各類事務(wù)的一種重要形式。

“互聯(lián)網(wǎng)+”和大數(shù)據(jù)技術(shù)作為新興產(chǎn)業(yè)技術(shù)，為提高機(jī)構(gòu)編制管理信息化水平提供了技術(shù)支撐。為此，當(dāng)前應(yīng)與時(shí)俱進(jìn)，抓住大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)技術(shù)發(fā)展的重大機(jī)遇，培養(yǎng)和運(yùn)用大數(shù)據(jù)思維，推進(jìn)機(jī)構(gòu)編制管理方式由實(shí)名制管理向大數(shù)據(jù)管理轉(zhuǎn)變。機(jī)構(gòu)編制在技術(shù)創(chuàng)新中，應(yīng)充分運(yùn)用大數(shù)據(jù)技術(shù)和云計(jì)算技術(shù)，建立實(shí)名制數(shù)據(jù)、空編數(shù)據(jù)、超編數(shù)據(jù)、領(lǐng)導(dǎo)干部數(shù)據(jù)、“三定規(guī)定”數(shù)據(jù)等若干子項(xiàng)目，與黨委、政府、人大、政協(xié)、群團(tuán)、司法以及事業(yè)單位系統(tǒng)等若干子系統(tǒng)集成的機(jī)構(gòu)編制大數(shù)據(jù)管理和云計(jì)算平臺相聚合，以便適時(shí)動態(tài)監(jiān)測和征用各類機(jī)構(gòu)編制數(shù)據(jù)，實(shí)現(xiàn)機(jī)構(gòu)編制數(shù)據(jù)管理、數(shù)據(jù)分析、數(shù)據(jù)決策、數(shù)據(jù)使用、數(shù)據(jù)評估的有機(jī)統(tǒng)一，以此來實(shí)現(xiàn)有效的能擴(kuò)。如寧波市鄞州區(qū)編辦運(yùn)用“互聯(lián)網(wǎng)+”思維，以現(xiàn)有機(jī)構(gòu)編制體系各類平臺系統(tǒng)為基礎(chǔ)，在整合優(yōu)化和挖掘延伸上下功夫，打造“全知云編辦”的“實(shí)名信息管理區(qū)”、“機(jī)構(gòu)編制臺賬區(qū)”、“數(shù)據(jù)分析評估區(qū)”和“業(yè)務(wù)知識儲備區(qū)”，從而有效優(yōu)化化了機(jī)構(gòu)編制體系的各項(xiàng)管理功能，促進(jìn)各項(xiàng)工作提質(zhì)增效。［3］“互聯(lián)網(wǎng)+機(jī)構(gòu)編制”管理新模式，可有力推進(jìn)機(jī)構(gòu)編制實(shí)名制信息化的管理，進(jìn)一步推動機(jī)構(gòu)編制管理向科學(xué)化、精準(zhǔn)化、動態(tài)化、規(guī)范化邁進(jìn)，使機(jī)構(gòu)編制管理能有效的落地生根，化“虛”為“實(shí)”。

反之，機(jī)構(gòu)編制體系若缺乏有力的技術(shù)方法的支撐，“虛”就會衍生出相應(yīng)的粗放式管理來。這也是為什么現(xiàn)實(shí)中機(jī)構(gòu)編制管理中做出了許多努力，但總給人一種力度不夠或隔靴騷癢的感覺的原因?，F(xiàn)實(shí)中，機(jī)構(gòu)編制管理技術(shù)層面不足有許多表現(xiàn)，如：實(shí)名制管理系統(tǒng)中的數(shù)據(jù)子項(xiàng)目設(shè)定有待完善，數(shù)據(jù)集成子系統(tǒng)不夠合理，各領(lǐng)域、各系統(tǒng)機(jī)構(gòu)編制數(shù)據(jù)信息雖可查用但集成程度不夠，機(jī)構(gòu)編制數(shù)據(jù)資源采用的可信度不高，機(jī)構(gòu)編制數(shù)據(jù)智能化集成功能和智能化計(jì)算功能有待加強(qiáng)等等。這些都是當(dāng)前機(jī)構(gòu)編制管理中“實(shí)”“虛”脫節(jié)，亟待解決的問題。我們認(rèn)為，新技術(shù)的運(yùn)用和技術(shù)平臺的開發(fā)，或?qū)⒊蔀椤按址攀焦芾怼钡摹疤摗鞭D(zhuǎn)向“大數(shù)據(jù)管理”和智能化管理的“實(shí)”而繞不過的一道坎。

［1］安徽省積極探索事業(yè)編制周轉(zhuǎn)池制度 有效緩解公益服務(wù) 供 需 矛 盾 ［EB/OL］，http：//www.scopsr.gov.cn/bbyw/sybz/tszf/201705/，2017-05-11.

［2］中國共產(chǎn)黨第十八屆中央委員會.中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定［J］.求是，2014（21）.

［3］“四輪驅(qū)動”著力打造“全知云編辦”［EB/OL］，http：//www.scopsr.gov.cn/bbyw/jgxxh/201708/，2017-08-14.

D523.1 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

1008-6323（2017）06-0020-05

1.江渝，中共四川省委黨校公共管理教研部教授；2.周麗，中共四川省委黨校政治學(xué)碩士研究生。

2017-10-28

陳 琳