我國(guó)派駐監(jiān)獄檢察制度改革的觀察與反思*

高一飛,曾 靜

(西南政法大學(xué)，重慶 401120)

我國(guó)派駐監(jiān)獄檢察制度改革的觀察與反思*

高一飛,曾 靜

(西南政法大學(xué)，重慶 401120)

派駐檢察是監(jiān)獄檢察中最重要的監(jiān)督方式，其產(chǎn)生是源于對(duì)監(jiān)獄監(jiān)督經(jīng)?；?、制度化、規(guī)范化的要求。派駐檢察的主要職責(zé)在于對(duì)監(jiān)獄的刑罰執(zhí)行變更、日常監(jiān)管活動(dòng)等進(jìn)行監(jiān)督。在實(shí)踐中，派駐檢察人員對(duì)刑罰執(zhí)行變更已基本上實(shí)現(xiàn)了同步監(jiān)督，但監(jiān)督仍缺乏主動(dòng)性；在日常監(jiān)管活動(dòng)中，派駐檢察機(jī)構(gòu)也存在著監(jiān)督滯后、主動(dòng)性不足、應(yīng)急機(jī)制不健全等問(wèn)題。為了更好地落實(shí)監(jiān)獄檢察的效果，應(yīng)當(dāng)從以下幾個(gè)方面完善：派駐檢察機(jī)構(gòu)的監(jiān)督內(nèi)容具體化、完善日常監(jiān)督手段的行使方式、加強(qiáng)監(jiān)督流程的規(guī)范化建設(shè)、改革派駐檢察機(jī)關(guān)與監(jiān)獄的聯(lián)系機(jī)制。

派駐檢察；刑罰執(zhí)行變更；監(jiān)獄監(jiān)管活動(dòng)；刑罰執(zhí)行平臺(tái)

派駐監(jiān)獄檢察(以下簡(jiǎn)稱“派駐檢察”)是檢察機(jī)關(guān)對(duì)監(jiān)獄進(jìn)行監(jiān)督的主要模式，在刑罰執(zhí)行場(chǎng)所設(shè)置專門的第三方機(jī)構(gòu)常駐監(jiān)督，是我國(guó)對(duì)監(jiān)獄權(quán)力制約的特殊方式。“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，……要防止濫用權(quán)力，就必須以權(quán)力約束權(quán)力”*[法]孟德斯塢．論法的精神(上)[M]．許明龍，譯．北京：北京商務(wù)印書館，2009.154．，派駐檢察在一定程度上對(duì)監(jiān)獄刑罰執(zhí)行權(quán)起到制約作用，規(guī)范權(quán)力運(yùn)行；派駐檢察也打破了監(jiān)獄封閉的傳統(tǒng)，使監(jiān)獄因外部機(jī)關(guān)介入而在一定程度上得到公開(kāi)。派駐檢察人員常駐監(jiān)獄，聽(tīng)取罪犯及其親屬的舉報(bào)等，對(duì)罪犯的人權(quán)保障有很大的助力。

然而，派駐檢察制度在實(shí)踐中出現(xiàn)了很多問(wèn)題，如派駐檢察人員“同化”現(xiàn)象嚴(yán)重，監(jiān)督手段軟弱、監(jiān)督措施乏力、監(jiān)督程序粗疏不具有可操作性*陳堅(jiān)．刑罰法律監(jiān)督的立法完善[J]．法學(xué)，2006，(8)：137-138．等。在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，派駐檢察人員一般為被動(dòng)開(kāi)展工作，對(duì)應(yīng)當(dāng)主動(dòng)開(kāi)展的監(jiān)督工作存在懈怠。對(duì)派駐檢察制度進(jìn)行研究，就是想要通過(guò)完善該制度從而加大檢察機(jī)關(guān)對(duì)監(jiān)獄的監(jiān)督力度，提升對(duì)罪犯人權(quán)的保護(hù)程度。本文在總結(jié)前人研究的基礎(chǔ)上，主要從條文和實(shí)踐兩個(gè)方面對(duì)派駐檢察制度的改革進(jìn)行研究：一是對(duì)最高人民檢察院頒布的一系列規(guī)范性文件進(jìn)行分析；二是通過(guò)對(duì)重慶市A人民檢察分院派駐Y監(jiān)獄的檢察機(jī)構(gòu)進(jìn)行實(shí)地調(diào)研的基礎(chǔ)上，獲得派駐檢察制度的實(shí)踐狀況，從法律法規(guī)的落實(shí)情況進(jìn)行研究。

一、監(jiān)獄派駐檢察制度的改革歷程

派駐檢察屬于監(jiān)獄檢察的主要方式，在實(shí)際中也承擔(dān)了絕大部分監(jiān)督監(jiān)獄的工作。監(jiān)獄檢察制度在1949年予以確立，到1957年，為貫徹中央提出的“對(duì)勞動(dòng)改造單位的檢察工作要經(jīng)常化”的指示，檢察機(jī)關(guān)開(kāi)始實(shí)行駐場(chǎng)檢察*〔4〕張永恩．檢所檢察教程[M]．北京：中國(guó)檢察出版社，1991.42-45.67.77．。

文革之后，我國(guó)監(jiān)獄檢察制度在1979年《組織法》中重新建立，同年，最高人民檢察院(以下簡(jiǎn)稱“最高檢”)召開(kāi)了第一次全國(guó)監(jiān)所檢察工作會(huì)議，要求在勞動(dòng)改造、勞動(dòng)教養(yǎng)場(chǎng)所建立派出機(jī)構(gòu)，在看守所設(shè)駐所檢察員。在1984年《人民檢察院勞改檢察工作細(xì)則(試行)》中規(guī)定，“在大型勞改、勞教單位應(yīng)設(shè)置派出人民檢察院，在中小型單位應(yīng)設(shè)置駐場(chǎng)所檢察組”〔4〕，派駐檢察制度得到及時(shí)恢復(fù)及發(fā)展。

1987年召開(kāi)第二次全國(guó)監(jiān)所檢察工作會(huì)議提出要實(shí)現(xiàn)監(jiān)所檢察的經(jīng)?；⒅贫然?、規(guī)范化，重視派駐檢察的作用。1996年的第三次會(huì)議提出“以辦案為龍頭，帶動(dòng)執(zhí)法監(jiān)督全面開(kāi)展”的業(yè)務(wù)指導(dǎo)思想，通過(guò)辦案加強(qiáng)對(duì)監(jiān)管單位及監(jiān)管人員的監(jiān)督。2001年召開(kāi)第四次會(huì)議并頒布《最高人民檢察院關(guān)于監(jiān)所檢察工作若干問(wèn)題的規(guī)定》(以下簡(jiǎn)稱2001年《規(guī)定》)，對(duì)監(jiān)所檢察的監(jiān)督重點(diǎn)、工作職責(zé)、職務(wù)犯罪案件辦理、派駐檢察機(jī)構(gòu)及隊(duì)伍的建設(shè)等進(jìn)行規(guī)范*周偉．刑事執(zhí)行檢察：監(jiān)所檢察理論與實(shí)踐的發(fā)展[J]．國(guó)家檢察官學(xué)院學(xué)報(bào)，2013，(4)：66．。為了保證監(jiān)獄檢察權(quán)的有效行使，近十年，最高檢強(qiáng)化派駐檢察制度建設(shè)，發(fā)布一系列詳細(xì)的規(guī)范，使派駐檢察制度發(fā)展迅速。

派駐檢察實(shí)現(xiàn)了對(duì)監(jiān)獄的常態(tài)化監(jiān)督。派駐檢察制度包含派出檢察院或派駐檢察室兩種形式，一般設(shè)置為派駐檢察室，到2015年底，全國(guó)檢察機(jī)關(guān)共派出檢察院89個(gè)，設(shè)置派駐檢察室3396個(gè)，其中包括668個(gè)派駐監(jiān)獄檢察室*袁其國(guó)．我國(guó)刑事執(zhí)行檢察的回顧與展望[J]．人民檢察，2016，(12)：98．。派駐檢察機(jī)構(gòu)以派出機(jī)關(guān)名義開(kāi)展監(jiān)督工作，并由刑事執(zhí)行檢察部門進(jìn)行業(yè)務(wù)管理和指導(dǎo)。

最高檢從派駐檢察機(jī)構(gòu)的建設(shè)、人員配置等方面對(duì)派駐檢察進(jìn)行改革，提升派駐檢察對(duì)監(jiān)獄的監(jiān)督效果。

第一，規(guī)范派駐檢察室的設(shè)置。2007年之前，派駐檢察室可以由基層檢察院派駐，2007年《最高人民檢察院關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)監(jiān)所檢察工作的決定》(以下簡(jiǎn)稱2007年《決定》)第20條原則上取消了基層檢察院設(shè)置派駐檢察室的權(quán)力，規(guī)定一般由市級(jí)人民檢察院派駐。2011的《關(guān)于加強(qiáng)人民檢察院派駐監(jiān)管場(chǎng)所檢察室建設(shè)的意見(jiàn)》(以下簡(jiǎn)稱2011年《意見(jiàn)》)中再次強(qiáng)調(diào)由地市級(jí)以上人民檢察院派駐檢察室，進(jìn)一步保證派駐檢察室與監(jiān)獄之間在行政地位上的平等，有利于監(jiān)管活動(dòng)的開(kāi)展。

第二，完善派駐檢察室的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，保障監(jiān)督工作的順利開(kāi)展。2001年《規(guī)定》便提出“改善派駐檢察機(jī)構(gòu)工作條件，加強(qiáng)派駐檢察機(jī)構(gòu)與監(jiān)管單位聯(lián)網(wǎng)建設(shè)”；2007年《決定》第14條和22條中，要求對(duì)派駐檢察機(jī)構(gòu)加強(qiáng)微機(jī)聯(lián)網(wǎng)、加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。2015年12月頒布《最高人民檢察院關(guān)于全面加強(qiáng)和規(guī)范刑事執(zhí)行檢察工作的決定》(以下簡(jiǎn)稱2015年《決定》)第24條提出“加強(qiáng)基層基礎(chǔ)建設(shè)和經(jīng)費(fèi)保障”，第25條進(jìn)一步提出要“加強(qiáng)刑事執(zhí)行檢察信息化建設(shè)”，在加強(qiáng)部門自身信息化建設(shè)的同時(shí)，還要與監(jiān)管單位建立監(jiān)管場(chǎng)所信息聯(lián)網(wǎng)、監(jiān)控聯(lián)網(wǎng)和檢察專線網(wǎng)。由傳統(tǒng)的參加聯(lián)席會(huì)議進(jìn)行溝通逐步變?yōu)榻⒊B(tài)工作聯(lián)系機(jī)制，加強(qiáng)信息資源共享制度建設(shè)，防止重復(fù)勞動(dòng)且便利動(dòng)態(tài)監(jiān)督。

第三，對(duì)派駐檢察機(jī)構(gòu)實(shí)施規(guī)范、等級(jí)、動(dòng)態(tài)化管理。2001年《規(guī)定》第11條規(guī)定對(duì)派駐檢察室實(shí)行規(guī)范化管理，對(duì)派駐檢察室的人員設(shè)置、工作任務(wù)等進(jìn)行初步規(guī)范。2003年最高檢制定下發(fā) 《關(guān)于加強(qiáng)派駐監(jiān)管場(chǎng)所檢察室規(guī)范建設(shè)的意見(jiàn)》，提出開(kāi)展派駐檢察室規(guī)范化等級(jí)評(píng)定，從細(xì)化檢察職責(zé)、調(diào)整充實(shí)檢察人員、加強(qiáng)制度建設(shè)等方面進(jìn)行改革，推動(dòng)派駐檢察工作的開(kāi)展。2007年《決定》第21條提出對(duì)派駐檢察室進(jìn)行動(dòng)態(tài)的規(guī)范化等級(jí)管理，派駐檢察室的等級(jí)根據(jù)其監(jiān)督工作的開(kāi)展情況而變動(dòng)，有利于激勵(lì)檢察人員保持工作的積極性。

第四，建立派駐人員的交流輪崗制度。為防止檢察人員被同化，2001年《規(guī)定》第17條提出對(duì)派駐檢察人員實(shí)行任職回避、異地交流制和院內(nèi)輪崗制；2007年《決定》第29條規(guī)定要求派駐人員定期交流輪換，但并未明確提出具體年限。2011年《意見(jiàn)》提出五年交流輪崗的要求，在同年11月16日召開(kāi)的全國(guó)檢察機(jī)關(guān)派出派駐監(jiān)所檢察機(jī)構(gòu)建設(shè)工作會(huì)議上重申五年輪崗的規(guī)定，以督促檢察人員充分發(fā)揮監(jiān)督作用*徐盈雁．最高檢加強(qiáng)派駐檢察室建設(shè)，派駐檢察人員將五年一輪崗[N]．檢察日?qǐng)?bào)，2011-11-17(2)．。

第五，建立派駐人員個(gè)人責(zé)任制。在2015年《決定》第11條中，最高檢細(xì)化責(zé)任制，將檢察室的等級(jí)與個(gè)人責(zé)任制相結(jié)合。2015年《關(guān)于在刑事執(zhí)行檢察工作中防止和糾正冤假錯(cuò)案的指導(dǎo)意見(jiàn)》(以下簡(jiǎn)稱《防止和糾正冤假錯(cuò)案指導(dǎo)意見(jiàn)》)中也提出檢察人員在辦理控告、舉報(bào)時(shí)不負(fù)責(zé)任，不受理、不辦理、不依法轉(zhuǎn)辦、不督促辦理可能存在冤假錯(cuò)案的案件，要視情節(jié)輕微程度追究其行政甚至刑事責(zé)任。個(gè)人責(zé)任制將從整體責(zé)任追究轉(zhuǎn)移到個(gè)人責(zé)任上，有利于提升派駐檢察員履行職責(zé)的積極性和責(zé)任感。

總體上，派駐檢察方式的改革體現(xiàn)在：一是機(jī)構(gòu)設(shè)置改革，提升派駐檢察室地位。二是責(zé)任追究從注重整體到注重個(gè)人，實(shí)現(xiàn)個(gè)人的權(quán)責(zé)統(tǒng)一。三是注重檢察人員隊(duì)伍建設(shè)。四是逐步推進(jìn)派駐檢察機(jī)構(gòu)與監(jiān)獄的工作聯(lián)系與資源共享機(jī)制。不僅從人財(cái)物等資源上加大對(duì)派駐機(jī)構(gòu)的建設(shè)，也從制度建設(shè)、責(zé)任構(gòu)建等方面強(qiáng)化其責(zé)任。

派駐檢察作為監(jiān)獄檢察最重要的檢察方式，其職責(zé)十分廣泛，涉及監(jiān)獄檢察的各個(gè)方面?！度嗣駲z察院監(jiān)獄檢察辦法》(以下簡(jiǎn)稱《監(jiān)獄檢察辦法》)第三條對(duì)監(jiān)獄檢察的職責(zé)予以明確，主要包括：監(jiān)獄執(zhí)行刑罰活動(dòng)監(jiān)督；刑罰變更監(jiān)督；職務(wù)犯罪案件偵查、預(yù)防工作；辦理罪犯又犯罪案件；受理罪犯及親屬的控告、舉報(bào)和申訴等。實(shí)踐中，派駐檢察機(jī)構(gòu)最為主要的職責(zé)為對(duì)刑罰執(zhí)行變更以及日常監(jiān)管活動(dòng)的監(jiān)督。

二、監(jiān)獄刑罰執(zhí)行變更監(jiān)督制度的改革

刑罰執(zhí)行變更監(jiān)督是監(jiān)獄檢察監(jiān)督的重點(diǎn)，主要由派駐檢察機(jī)構(gòu)進(jìn)行常態(tài)化監(jiān)督，而專項(xiàng)檢察、巡視檢察方式適用于對(duì)刑罰執(zhí)行變更的非常態(tài)化監(jiān)督。在2007年《決定》12條中明確“建立對(duì)減刑、假釋的提請(qǐng)、裁定活動(dòng)和暫予監(jiān)外執(zhí)行的呈報(bào)、審批活動(dòng)全過(guò)程同步監(jiān)督機(jī)制”，前移監(jiān)督關(guān)口，對(duì)刑罰變更實(shí)行從事后監(jiān)督變成同步、全程監(jiān)督。

十八大以來(lái)，最高檢持續(xù)加大對(duì)刑罰執(zhí)行變更的監(jiān)督力度：一是建立對(duì)各個(gè)環(huán)節(jié)的同步監(jiān)督與全程監(jiān)督模式，在完善對(duì)監(jiān)獄監(jiān)督的同時(shí)，加強(qiáng)對(duì)法院減刑、假釋庭審活動(dòng)的監(jiān)督。二是加強(qiáng)對(duì)特殊罪犯的監(jiān)督，如特別注重對(duì)職務(wù)犯罪、金融犯罪、涉黑犯罪等罪犯監(jiān)督，并要求逐案審查提出意見(jiàn)。三是著力構(gòu)建信息管理機(jī)制，促進(jìn)檢察機(jī)關(guān)會(huì)同監(jiān)獄、法院共同推進(jìn)減刑假釋網(wǎng)上辦案平臺(tái)和社區(qū)矯正信息平臺(tái)建設(shè)，推動(dòng)各機(jī)關(guān)之間網(wǎng)上銜接、信息共享、工作全程留痕。

(一)刑罰執(zhí)行變更監(jiān)督程序改革的內(nèi)容

檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督監(jiān)獄的刑罰執(zhí)行活動(dòng)主要是針對(duì)刑罰變更活動(dòng)而言?！皩?duì)于犯罪最強(qiáng)有力的約束力量不是刑罰的嚴(yán)酷性，而是刑罰的必定性”*[意]貝卡利亞．論犯罪與刑罰[M]．黃風(fēng)譯．北京：中國(guó)法制出版社，2005.72．，但是“在對(duì)犯罪人進(jìn)行教育和社會(huì)防衛(wèi)的意義上理性地對(duì)待犯罪人”*[德]古斯拉夫·拉德布魯赫．法律智慧警句集[M]．舒國(guó)瀅譯．北京：中國(guó)法制出版社，2001.39．能更好地實(shí)現(xiàn)刑罰的目的。因此，對(duì)罪犯采取減刑、假釋措施以激勵(lì)罪犯積極接受矯正，但同時(shí)需要對(duì)刑罰執(zhí)行變更采取謹(jǐn)慎的態(tài)度，保障刑罰權(quán)的實(shí)現(xiàn)。

從監(jiān)督內(nèi)容上，《監(jiān)獄檢察辦法》第12條明確了減刑、假釋監(jiān)督的內(nèi)容：“提請(qǐng)減刑、假釋罪犯是否符合法律規(guī)定條件；提請(qǐng)減刑、假釋的程序是否符合法律和有關(guān)規(guī)定；對(duì)依法應(yīng)當(dāng)減刑、假釋的罪犯，監(jiān)獄是否提請(qǐng)減刑、假釋”。第21條明確了暫予監(jiān)外執(zhí)行活動(dòng)檢察的內(nèi)容：“呈報(bào)暫予監(jiān)外執(zhí)行罪犯是否符合法律規(guī)定條件；呈報(bào)暫予監(jiān)外執(zhí)行的程序是否符合法律和有關(guān)規(guī)定”。對(duì)于刑罰變更的監(jiān)督可以歸納為“實(shí)體合法型、程序合法型、遺漏型”。

從監(jiān)督的方式上，《監(jiān)獄檢察辦法》第13條規(guī)定了對(duì)減刑、假釋活動(dòng)檢察的方法：“查閱被提請(qǐng)減刑、假釋罪犯的案卷材料；查閱監(jiān)區(qū)集體評(píng)議減刑、假釋會(huì)議記錄，罪犯計(jì)分考核原始憑證，刑罰執(zhí)行(獄政管理)部門審查意見(jiàn)；列席監(jiān)獄審核擬提請(qǐng)罪犯減刑、假釋的會(huì)議；向有關(guān)人員了解被提請(qǐng)減刑、假釋罪犯的表現(xiàn)等情況”。第22條規(guī)定了對(duì)暫予監(jiān)外執(zhí)行活動(dòng)檢察的方法：“審查被呈報(bào)暫予監(jiān)外執(zhí)行罪犯的病殘鑒定和病歷資料；列席監(jiān)獄審核擬呈報(bào)罪犯暫予監(jiān)外執(zhí)行的會(huì)議；向有關(guān)人員了解被呈報(bào)暫予監(jiān)外執(zhí)行罪犯的患病及表現(xiàn)等情況”。對(duì)于監(jiān)獄刑罰變更的監(jiān)督方式可以歸納為“查閱案卷材料、參加監(jiān)獄會(huì)議、調(diào)查核實(shí)罪犯情況”。

實(shí)踐中，派駐檢察機(jī)構(gòu)的主要工作是圍繞減刑監(jiān)督開(kāi)展。在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，派駐檢察機(jī)構(gòu)對(duì)罪犯減刑監(jiān)督按監(jiān)區(qū)進(jìn)行劃分，不同派駐檢察員負(fù)責(zé)對(duì)不同監(jiān)區(qū)罪犯的減刑工作。分監(jiān)區(qū)負(fù)責(zé)的好處在于：派駐檢察員分工負(fù)責(zé)，提高效率；熟悉監(jiān)區(qū)監(jiān)管人員，發(fā)現(xiàn)問(wèn)題及時(shí)聯(lián)系，加強(qiáng)溝通；減刑監(jiān)督落實(shí)到具體人負(fù)責(zé)，有利于落實(shí)辦案責(zé)任制，激勵(lì)派駐檢察員開(kāi)展工作的積極性?？傮w上，減刑監(jiān)督基本上從事后監(jiān)督變成同步監(jiān)督。

減刑監(jiān)督的具體操作流程為：

第一，監(jiān)獄呈報(bào)減刑資料，包含減刑罪犯的名單、罪犯卷宗*罪犯的減刑卷宗中包含法院判決書、裁定書、執(zhí)行通知、罪犯的年度評(píng)審鑒定表、日常記功表、日常行政獎(jiǎng)勵(lì)記分卡、罪犯思想?yún)R報(bào)、小組鑒定(罪犯小組)、“關(guān)于對(duì)服刑人員某某某平時(shí)表現(xiàn)的鑒定材料”(監(jiān)獄監(jiān)管人員出具并簽名)、重慶市某某監(jiān)獄半年改造小結(jié)表、服刑人員個(gè)人總結(jié)、財(cái)產(chǎn)刑執(zhí)行情況統(tǒng)計(jì)表等。、減刑審核表、監(jiān)區(qū)提請(qǐng)減刑會(huì)議研究記錄、監(jiān)區(qū)長(zhǎng)辦公室會(huì)議研究記錄。監(jiān)獄在報(bào)請(qǐng)減刑名單時(shí)，對(duì)不同刑種的罪犯分列名單以提請(qǐng)檢察員注意減刑間隔及幅度，便于檢察員具體監(jiān)督工作的開(kāi)展。

第二，檢察人員書面審查減刑資料。重點(diǎn)審查在《人民檢察院辦理減刑、假釋案件規(guī)定》(以下簡(jiǎn)稱2014年《規(guī)定》)第6條*《人民檢察院辦理減刑、假釋案件規(guī)定》第6條“具有下列情形之一的，人民檢察院應(yīng)當(dāng)進(jìn)行調(diào)查核實(shí)：(一)擬提請(qǐng)減刑、假釋罪犯系職務(wù)犯罪罪犯，破壞金融管理秩序和金融詐騙犯罪罪犯，黑社會(huì)性質(zhì)組織犯罪罪犯，嚴(yán)重暴力恐怖犯罪罪犯，或者其他在社會(huì)上有重大影響、社會(huì)關(guān)注度高的罪犯；(二)因罪犯有立功表現(xiàn)或者重大立功表現(xiàn)擬提請(qǐng)減刑的；(三)擬提請(qǐng)減刑、假釋罪犯的減刑幅度大、假釋考驗(yàn)期長(zhǎng)、起始時(shí)間早、間隔時(shí)間短或者實(shí)際執(zhí)行刑期短的；(四)擬提請(qǐng)減刑、假釋罪犯的考核計(jì)分高、專項(xiàng)獎(jiǎng)勵(lì)多或者鑒定材料、獎(jiǎng)懲記錄有疑點(diǎn)的；(五)收到控告、舉報(bào)的；(六)其他應(yīng)當(dāng)進(jìn)行調(diào)查核實(shí)的”。中規(guī)定的需要調(diào)查核實(shí)的情形，如針對(duì)職務(wù)犯罪、金融犯罪、黑社會(huì)性質(zhì)犯罪等“三類罪犯”的減刑、減刑幅度超過(guò)一年、財(cái)產(chǎn)刑未執(zhí)行但減刑幅度較大以及罪犯存在立功的情況。在調(diào)研中得知：對(duì)于會(huì)議記錄上顯示“監(jiān)區(qū)長(zhǎng)辦公會(huì)議”更改“監(jiān)區(qū)提請(qǐng)減刑會(huì)議”評(píng)審結(jié)果的，派駐檢察人員要進(jìn)行重點(diǎn)監(jiān)督，考查評(píng)審結(jié)果變動(dòng)的理由。原因在于監(jiān)區(qū)對(duì)罪犯表現(xiàn)情況更為熟悉，若監(jiān)區(qū)長(zhǎng)辦公會(huì)議更改減刑幅度，必須提出具體的理由。這一做法是合理的。

第三，檢察人員出具書面意見(jiàn)。實(shí)踐中，對(duì)于沒(méi)有異議的，檢察人員在出具書面意見(jiàn)時(shí)一般都會(huì)注明要求“從嚴(yán)減刑”，以提請(qǐng)法院注意減刑幅度；對(duì)于存在疑問(wèn)的，予以特別關(guān)注，并初步提出反對(duì)減刑的意見(jiàn)或提出降低減刑幅度的建議。

第四，參加監(jiān)獄減刑評(píng)審委員會(huì)會(huì)議。實(shí)踐中派駐檢察人員參與減刑、假釋評(píng)審會(huì)議，并制作較為詳細(xì)的會(huì)議記錄。在會(huì)議上，由監(jiān)管人員對(duì)減刑情況進(jìn)行說(shuō)明(一般減刑評(píng)審?fù)瑫r(shí)針對(duì)較多罪犯，監(jiān)管人員都是總括性的說(shuō)明)，檢察人員在會(huì)議中就書面審查中發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題向監(jiān)管人員發(fā)問(wèn)，監(jiān)管人員一般當(dāng)場(chǎng)予以答復(fù)。最后視查明情況建議監(jiān)獄繼續(xù)減刑、降低減刑幅度或暫緩減刑。對(duì)于暫緩減刑的罪犯，監(jiān)獄一般采取退卷的做法，由監(jiān)獄刑罰執(zhí)行科再次對(duì)罪犯情況進(jìn)行審查。

第五，對(duì)法院減刑庭審、聽(tīng)證活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督。監(jiān)獄將減刑資料、檢察意見(jiàn)等報(bào)送法院，由法院決定具體的減刑幅度。法院一般通過(guò)開(kāi)庭或召開(kāi)減刑聽(tīng)證會(huì)進(jìn)行審查，派駐檢察員需要出席減刑庭審或聽(tīng)證活動(dòng)，并在庭后出具“減刑案件出庭監(jiān)督意見(jiàn)”或“減刑聽(tīng)證會(huì)監(jiān)督意見(jiàn)”。

對(duì)于監(jiān)獄提請(qǐng)減刑不當(dāng)?shù)?，派駐檢察機(jī)構(gòu)還會(huì)填寫《不當(dāng)減刑登記表》，該表是檢察機(jī)關(guān)的內(nèi)部登記表，對(duì)外一般發(fā)出情況說(shuō)明、糾正違法通知等。不當(dāng)減刑的情況包括針對(duì)減刑幅度過(guò)大、財(cái)產(chǎn)刑尚未執(zhí)行但多次減刑、適用法律錯(cuò)誤、特殊罪名的罪犯減刑不符合法律規(guī)定等違反減刑實(shí)體條件的情形。檢察人員在發(fā)現(xiàn)這些錯(cuò)誤后，會(huì)向監(jiān)獄發(fā)出《關(guān)于罪犯某某申報(bào)減刑的情況說(shuō)明》，將檢察室的意見(jiàn)告知監(jiān)獄，監(jiān)獄會(huì)及時(shí)回復(fù)，登記表上會(huì)將派駐檢察機(jī)構(gòu)的檢察意見(jiàn)、監(jiān)獄的反饋意見(jiàn)以及最后法院對(duì)罪犯的實(shí)際減刑情況予以登記。實(shí)踐中得知：檢察機(jī)關(guān)填寫該表一般針對(duì)檢察人員在書面審查意見(jiàn)或減刑評(píng)審會(huì)議上提出不同意見(jiàn)，監(jiān)獄不予采納，而最終法院裁決聽(tīng)取檢察機(jī)關(guān)意見(jiàn)的情況。對(duì)于監(jiān)獄及時(shí)采納檢察院意見(jiàn)或檢察人員口頭向監(jiān)獄提出建議的，一般不予登記。

派駐檢察機(jī)構(gòu)對(duì)監(jiān)獄暫予監(jiān)外執(zhí)行、假釋的監(jiān)督程序與減刑監(jiān)督基本相同，且因?yàn)楸Ｍ饩歪t(yī)、假釋人數(shù)較少，基本實(shí)現(xiàn)逐人監(jiān)督。暫予監(jiān)外執(zhí)行監(jiān)督主要針對(duì)罪犯保外就醫(yī)。

與減刑監(jiān)督相比，暫予監(jiān)外執(zhí)行、假釋監(jiān)督的特點(diǎn)在于：第一，保外就醫(yī)和假釋需要的材料更多。保外就醫(yī)需要擔(dān)保人信息、接收單位同意接管、病情鑒定等材料，還包括社區(qū)調(diào)查評(píng)估報(bào)告。

第二，保外就醫(yī)和假釋中對(duì)書面材料的要求更高。在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)的某一假釋案件，檢察人員認(rèn)為監(jiān)獄提出的書面意見(jiàn)不符合規(guī)定，要求監(jiān)獄更正：首先，監(jiān)獄呈報(bào)的監(jiān)區(qū)提請(qǐng)假釋會(huì)議研究記錄、監(jiān)區(qū)長(zhǎng)辦公會(huì)議記錄中，同意罪犯假釋的意見(jiàn)針對(duì)性不強(qiáng)，要求監(jiān)獄進(jìn)行具體化；其次，監(jiān)區(qū)出具的罪犯一貫表現(xiàn)的“證實(shí)材料”針對(duì)性不強(qiáng)，且內(nèi)容僅包含入獄后表現(xiàn)，無(wú)法凸顯罪犯是否具有再次犯罪的危險(xiǎn)；最后，檢察人員對(duì)監(jiān)獄提出明確的建議，如要將罪犯的表現(xiàn)結(jié)合其日常言行、改造情況、遵守法紀(jì)等情況進(jìn)行具體概括，要言之有物。要求監(jiān)獄重新出具實(shí)質(zhì)性的假釋材料。

第三，派駐檢察機(jī)構(gòu)在對(duì)保外就醫(yī)和假釋的監(jiān)督中，更加傾向于進(jìn)行實(shí)地調(diào)查核實(shí)。如實(shí)踐中擔(dān)保人屬于保外就醫(yī)的重點(diǎn)考察對(duì)象，當(dāng)派駐檢察員對(duì)擔(dān)保人情況有所懷疑時(shí)，采取實(shí)地調(diào)查方式獲得準(zhǔn)確信息。在調(diào)研中還發(fā)現(xiàn)派駐檢察機(jī)構(gòu)向監(jiān)獄提出建立共同考查擔(dān)保人情況的工作機(jī)制，實(shí)現(xiàn)考察機(jī)制的常態(tài)化。在假釋案件中，檢察人員在審查監(jiān)獄意見(jiàn)后，深入監(jiān)區(qū)向與罪犯同監(jiān)舍的其他罪犯了解情況，并向監(jiān)區(qū)干警調(diào)查罪犯的平時(shí)表現(xiàn)情況，認(rèn)真核實(shí)體現(xiàn)罪犯改造信息的客觀材料。

(二)刑罰執(zhí)行變更監(jiān)督改革中存在的問(wèn)題

刑罰執(zhí)行變更屬于監(jiān)獄檢察的重點(diǎn)，隨著刑罰執(zhí)行檢察改革的深入，最高檢察院關(guān)于刑罰執(zhí)行變更監(jiān)督的規(guī)定越來(lái)越具體，實(shí)踐中派駐檢察機(jī)構(gòu)基本實(shí)現(xiàn)全程監(jiān)督。但仍存在一些問(wèn)題：

第一，監(jiān)督滯后，檢察機(jī)關(guān)無(wú)法對(duì)罪犯的計(jì)分考核情況進(jìn)行源頭監(jiān)督?！皺z察監(jiān)督權(quán)的間接性和爭(zhēng)訟性，決定了它無(wú)法進(jìn)入刑罰執(zhí)行變更的行政程序中，檢察監(jiān)督權(quán)的行使與刑罰執(zhí)行權(quán)的運(yùn)行沒(méi)有在一個(gè)運(yùn)行程序平臺(tái)上，無(wú)法進(jìn)行對(duì)話與溝通，各行其是”*沈立國(guó)．監(jiān)禁刑執(zhí)行變更檢察監(jiān)督制度研究[D]．吉林大學(xué)博士學(xué)位論文，2014，(12)：82．。監(jiān)獄實(shí)施刑罰執(zhí)行活動(dòng)，由監(jiān)管人員開(kāi)展對(duì)罪犯的計(jì)分考核，檢察人員核實(shí)計(jì)分是否正確只能依據(jù)監(jiān)管人員提供的原始計(jì)分憑證，但卻很難考查這些憑證是否正確，檢察機(jī)關(guān)無(wú)法對(duì)罪犯的計(jì)分情況開(kāi)展源頭監(jiān)督。

第二，罪犯減刑審核是分監(jiān)區(qū)分批次進(jìn)行，但是每批次人數(shù)過(guò)多，只能對(duì)部分減刑人員實(shí)施重點(diǎn)監(jiān)督，其余部分基本上只進(jìn)行書面審查并出具檢察意見(jiàn)，派駐檢察機(jī)構(gòu)的書面審查異化為監(jiān)獄提請(qǐng)法院減刑的前置審核程序。實(shí)踐中，因假釋、保外就醫(yī)人數(shù)較少，派駐檢察人員可能展開(kāi)調(diào)查；但是對(duì)于減刑監(jiān)督，基本上屬于書面審批的辦公室操作模式，即使參與減刑評(píng)審會(huì)也無(wú)法達(dá)到監(jiān)督效果。而且，當(dāng)發(fā)生檢察人員在書面審查之后出具“同意呈報(bào)”的書面意見(jiàn)之后發(fā)現(xiàn)不應(yīng)對(duì)罪犯進(jìn)行減刑、假釋的，檢察機(jī)關(guān)可能將錯(cuò)就錯(cuò)維持原“同意呈報(bào)”的意見(jiàn)——即事前監(jiān)督可能成為實(shí)現(xiàn)全面監(jiān)督的掣肘。

第三，對(duì)與減刑相關(guān)問(wèn)題在政策層面各機(jī)關(guān)可能認(rèn)識(shí)存在不統(tǒng)一的情形，導(dǎo)致無(wú)法開(kāi)展監(jiān)督工作。如在派駐檢察機(jī)構(gòu)的文檔中發(fā)現(xiàn)，在2013年時(shí)，檢察機(jī)關(guān)認(rèn)為對(duì)有能力退贓以及賠償被害人的罪犯，其不退贓應(yīng)當(dāng)直接視為其“沒(méi)有悔改表現(xiàn)”，不能減刑；但是法院卻認(rèn)為罪犯退贓與否并不是決定罪犯減刑的唯一標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)當(dāng)綜合考慮罪犯的其他情況認(rèn)定是否應(yīng)當(dāng)減刑。當(dāng)時(shí)2014年《規(guī)定》尚未出臺(tái)，法院、檢察院認(rèn)識(shí)不一，導(dǎo)致監(jiān)督者與被監(jiān)督各自執(zhí)行一套標(biāo)準(zhǔn)，無(wú)法開(kāi)展監(jiān)督工作。

第四，派駐檢察機(jī)構(gòu)對(duì)刑罰執(zhí)行變更的監(jiān)督屬被動(dòng)監(jiān)督，檢察人員被動(dòng)審查監(jiān)獄報(bào)請(qǐng)減刑、假釋的書面材料，缺乏主動(dòng)性。在實(shí)踐中基本只注重對(duì)“實(shí)體合法型”的監(jiān)督，而“程序合法型”“遺漏型”尚未成為檢察機(jī)關(guān)重點(diǎn)關(guān)注的對(duì)象。

第五，派駐檢察人員出席減刑庭審等活動(dòng)沒(méi)有起到實(shí)質(zhì)性的作用，尚未達(dá)到最高檢在2014年《規(guī)定》中提出的“檢察人員享有調(diào)查取證、對(duì)證人發(fā)問(wèn)”的程序要求。我國(guó)在減刑庭審中沒(méi)有形成一個(gè)“由程序啟動(dòng)者執(zhí)行機(jī)關(guān)、程序的審理者法院、程序的監(jiān)督者檢察機(jī)關(guān)三方構(gòu)成的穩(wěn)定的‘三角結(jié)構(gòu)關(guān)系’”*于輝．論我國(guó)監(jiān)獄行刑檢察監(jiān)督制度之完善[D]．中南民族大學(xué)碩士學(xué)位論文，2010，(5)：26．，而程序參加者如果缺乏立場(chǎng)上的對(duì)立性，就會(huì)使討論變得鈍滯，問(wèn)題的不同方面無(wú)法充分反映，從而影響決定的全面性、正確性*季衛(wèi)東．法律程序的意義[M]．北京：中國(guó)法制出版社，2005．79．。

(三)刑罰執(zhí)行變更監(jiān)督的進(jìn)一步改革建議

近年來(lái)，我國(guó)刑罰執(zhí)行變更檢察已經(jīng)有很大的進(jìn)展，特別是伴隨著專項(xiàng)檢察的開(kāi)展，使刑罰執(zhí)行更加規(guī)范化。為進(jìn)一步發(fā)揮派駐檢察機(jī)構(gòu)在刑罰執(zhí)行監(jiān)督中的作用，貫徹事前監(jiān)督，應(yīng)當(dāng)從以下幾個(gè)方面繼續(xù)進(jìn)行改革：

第一，對(duì)“假減暫”要制定合理的政策，統(tǒng)一認(rèn)識(shí)。為便于監(jiān)督者與被監(jiān)督者工作的開(kāi)展，對(duì)實(shí)踐中認(rèn)識(shí)不一的問(wèn)題應(yīng)當(dāng)及時(shí)解決：首先，應(yīng)當(dāng)由法院、檢察院、監(jiān)獄管理部門等聯(lián)合探討“假減暫”案件中的疑難及認(rèn)識(shí)不統(tǒng)一的問(wèn)題，在上位法許可的范圍內(nèi)，制定相關(guān)問(wèn)題的詳細(xì)解釋，通過(guò)下發(fā)文件方式統(tǒng)一認(rèn)識(shí)；其次，對(duì)于上位法之間存在不同規(guī)定或者有遺漏的，向上級(jí)機(jī)關(guān)報(bào)送，由有權(quán)機(jī)關(guān)加以解決；最后，在實(shí)踐中監(jiān)督機(jī)關(guān)要發(fā)揮主動(dòng)性及靈活性，遇到疑難及認(rèn)識(shí)不一問(wèn)題，應(yīng)當(dāng)積極調(diào)查、提出對(duì)策，不能消極等待。

第二，將刑罰執(zhí)行變更的監(jiān)督重點(diǎn)由“實(shí)體合法型”適當(dāng)轉(zhuǎn)變到“程序合法型”、“遺漏型”上。關(guān)于“程序合法型”的監(jiān)督，對(duì)于監(jiān)獄提請(qǐng)減刑、假釋的，在提請(qǐng)時(shí)應(yīng)當(dāng)將所有有關(guān)材料進(jìn)行報(bào)送，而不能在檢察人員發(fā)現(xiàn)遺漏后進(jìn)行事后補(bǔ)充，防止不正當(dāng)操作；對(duì)于法院審查減刑、假釋活動(dòng)，關(guān)鍵在于充分發(fā)揮檢察人員在庭審活動(dòng)中的作用，防止法院在庭審中違反程序，以及對(duì)法院出現(xiàn)程序違法時(shí)及時(shí)提出糾正意見(jiàn)。關(guān)于“遺漏型”監(jiān)督，一方面向罪犯宣傳減刑、假釋的政策，讓罪犯熟悉自身的減刑情況，以便在未對(duì)其進(jìn)行減刑、假釋時(shí)，罪犯能及時(shí)進(jìn)行申訴、控告；另一方面檢察人員應(yīng)當(dāng)主動(dòng)聽(tīng)取罪犯及其親屬的控告、申訴等，認(rèn)真核查罪犯及家屬反應(yīng)的情況，保障罪犯合法利益。

第三，對(duì)于減刑、假釋中存疑的情況，善于運(yùn)用調(diào)查手段，查清事實(shí)。派駐檢察人員不能僅聽(tīng)取監(jiān)管人員的意見(jiàn)，要審核文件資料、聽(tīng)取罪犯的意見(jiàn)，發(fā)揮主動(dòng)監(jiān)督的功能。在減刑、假釋庭審活動(dòng)中，檢察機(jī)關(guān)將調(diào)查中獲得的信息作為庭上對(duì)證人、罪犯等發(fā)問(wèn)的基礎(chǔ)，保證庭審的實(shí)質(zhì)性。

第四，賦予檢察機(jī)關(guān)有權(quán)對(duì)法院不當(dāng)減刑、假釋提起抗訴。檢察機(jī)關(guān)針對(duì)法院的不當(dāng)減刑，現(xiàn)階段一般會(huì)發(fā)出糾正違法通知，但法律效力不足，法院重視程度不足。目前世界絕大多數(shù)國(guó)家的法律都規(guī)定對(duì)法院任何的一審裁定，檢察機(jī)關(guān)均有權(quán)提起二審程序，甚至中止刑罰執(zhí)行*吳占英、耿光明．論監(jiān)獄行刑檢察監(jiān)督的現(xiàn)實(shí)困境與進(jìn)路[J]．甘肅社會(huì)科學(xué)，2008，(1)：47．。建立檢察機(jī)關(guān)不當(dāng)減刑、假釋的抗訴，一是倒逼法院在減刑、假釋裁定活動(dòng)中保持積極性與謹(jǐn)慎性，促進(jìn)庭審活動(dòng)的實(shí)質(zhì)化；二是有利于提升檢察院的監(jiān)督地位，強(qiáng)化監(jiān)督效果，將被動(dòng)監(jiān)督轉(zhuǎn)為積極主動(dòng)監(jiān)督。

三、監(jiān)獄監(jiān)管活動(dòng)監(jiān)督制度的改革

對(duì)監(jiān)管活動(dòng)的監(jiān)督屬于監(jiān)獄檢察的重要環(huán)節(jié)，主要由派駐檢察機(jī)構(gòu)行使。《監(jiān)獄檢察辦法》中規(guī)定對(duì)監(jiān)管活動(dòng)檢察包括：事故檢察、禁閉檢察、獄政管理、教育改造活動(dòng)檢察，其中影響最重大的是對(duì)突發(fā)事件及時(shí)介入監(jiān)督。由于以上種類檢察監(jiān)督活動(dòng)的方式和程序有相似之處，本文選擇突發(fā)事故的檢察作為重點(diǎn)進(jìn)行分析。

派駐檢察機(jī)構(gòu)監(jiān)督監(jiān)獄的監(jiān)管活動(dòng)有三種方式：一是參與監(jiān)獄獄情分析會(huì)議。該會(huì)議每月召開(kāi)一次，檢察人員聽(tīng)取監(jiān)管人員匯報(bào)監(jiān)管中存在的問(wèn)題，由檢察員提出建議，屬于被動(dòng)型監(jiān)督。二是巡視監(jiān)區(qū)。檢察人員通過(guò)巡視發(fā)現(xiàn)監(jiān)管中的問(wèn)題，并向監(jiān)區(qū)負(fù)責(zé)人、干警等提出口頭糾正意見(jiàn)或建議，對(duì)監(jiān)獄監(jiān)管活動(dòng)進(jìn)行主動(dòng)、事前監(jiān)督。三是對(duì)于突發(fā)事件處理。如罪犯脫逃、死亡等重大事件，一般是事件發(fā)生之后由監(jiān)獄向派駐檢察室報(bào)告，派駐檢察室開(kāi)展后續(xù)的補(bǔ)救工作及追責(zé)，屬于事后監(jiān)督。

(一)監(jiān)獄監(jiān)管活動(dòng)監(jiān)督改革的主要內(nèi)容

對(duì)監(jiān)獄的禁閉檢察是為了保障罪犯的權(quán)利，但是在監(jiān)督當(dāng)中，對(duì)于禁閉檢察幾乎不可能做到事前監(jiān)督。在調(diào)研過(guò)程中發(fā)現(xiàn)，雖規(guī)定派駐檢察室每周對(duì)禁閉情況進(jìn)行檢察，但實(shí)際當(dāng)中禁閉活動(dòng)的監(jiān)督流程為：罪犯被執(zhí)行禁閉后認(rèn)為有錯(cuò)誤的，向派駐檢察人員控告、舉報(bào)，檢察人員向被執(zhí)行禁閉罪犯和監(jiān)管人員了解情況，再根據(jù)調(diào)查情況予以維持或糾正。

對(duì)于獄政管理、教育改造活動(dòng)檢察，派駐檢察人員按照規(guī)定應(yīng)每日巡視三大場(chǎng)所、保障罪犯通信權(quán)等，但實(shí)踐中基本上與禁閉檢察類似，多數(shù)情況下屬于罪犯投訴、舉報(bào)后，檢察人員對(duì)于違法使用戒具、超時(shí)勞動(dòng)等進(jìn)行調(diào)查，再根據(jù)具體情況予以維持或糾正。

對(duì)監(jiān)獄發(fā)生的突發(fā)事故，可能會(huì)形成較大的社會(huì)影響，檢察機(jī)關(guān)比較重視。近年來(lái)，監(jiān)獄突發(fā)事件層出不窮，形勢(shì)日益嚴(yán)峻復(fù)雜，檢察機(jī)關(guān)作為獨(dú)立于監(jiān)獄的監(jiān)督機(jī)關(guān)，在突發(fā)事件發(fā)生后，積極參與，及時(shí)向公眾公開(kāi)信息，對(duì)防止監(jiān)獄危機(jī)發(fā)生有重大意義。檢察機(jī)關(guān)對(duì)突發(fā)事件的監(jiān)督包括罪犯脫逃、傷殘、非正常死亡、破壞監(jiān)管秩序等，其中又以罪犯非正常死亡監(jiān)督最為重大，且家屬對(duì)罪犯的死亡原因多持懷疑態(tài)度。因此，派駐檢察室及時(shí)介入調(diào)查罪犯死亡原因、解除家屬疑慮十分重要。

在調(diào)研中獲知的資料顯示，派駐檢察機(jī)構(gòu)參與罪犯李某某非正常死亡案件的監(jiān)督程序?yàn)橐韵聨讉€(gè)步驟：

第一，監(jiān)獄干警聯(lián)絡(luò)檢察人員告知罪犯死亡的事實(shí)，派駐檢察人員及時(shí)介入，初步了解罪犯死亡原因，并及時(shí)與罪犯家屬進(jìn)行溝通。

第二，檢察人員對(duì)死亡原因開(kāi)展調(diào)查。檢察人員通過(guò)詢問(wèn)值班的干警和死亡罪犯同監(jiān)室的服刑人員，了解罪犯死亡時(shí)的情況。根據(jù)《監(jiān)獄法》第55條規(guī)定罪犯非正常死亡后，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)鑒定死亡原因，派駐檢察室將案件情況通報(bào)所在檢察院，由分管檢察長(zhǎng)決定進(jìn)行尸檢*在《人民檢察院承辦非正常死亡案件法醫(yī)鑒定的若干意見(jiàn)》第2條第1項(xiàng)規(guī)定“受理鑒定時(shí)須報(bào)分管檢察長(zhǎng)批準(zhǔn)，有重大社會(huì)影響的須報(bào)檢察長(zhǎng)審批，必要時(shí)可報(bào)上一級(jí)人民檢察院，邀請(qǐng)上級(jí)檢察技術(shù)部門派法醫(yī)參加鑒定”。，通知并邀請(qǐng)罪犯家屬參加，由法醫(yī)當(dāng)面回答親屬疑問(wèn)。

第三，對(duì)罪犯親屬的不理性行為進(jìn)行勸解。在李某某非正常死亡案件中，罪犯家屬通過(guò)上訪對(duì)監(jiān)獄施壓，檢察人員耐心解答家屬問(wèn)題，認(rèn)真勸說(shuō)家屬等待尸檢鑒定結(jié)論，并催促法醫(yī)及時(shí)出具尸檢報(bào)告。

第四，派駐檢察機(jī)構(gòu)召開(kāi)座談會(huì)，將尸檢報(bào)告告知罪犯親屬，回答家屬疑問(wèn)。在李某某非正常死亡案件中，派駐檢察人員在告知親屬罪犯死亡原因后要求親屬在24小時(shí)內(nèi)書面答復(fù)是否重新申請(qǐng)尸檢檢驗(yàn)，而《監(jiān)獄罪犯死亡處理規(guī)定》第14條規(guī)定家屬在接到通知后三日內(nèi)提出異議，24小時(shí)的規(guī)定不利于親屬提出異議。

第五，檢察人員參加監(jiān)獄召開(kāi)的座談會(huì)，促進(jìn)監(jiān)獄與罪犯親屬之間就賠償事宜進(jìn)行溝通。實(shí)踐中，因罪犯親屬提出巨額的賠償費(fèi)而未能與監(jiān)獄達(dá)成協(xié)議。監(jiān)獄決定將罪犯尸體火化*重慶市人民檢察院聯(lián)合其他部門發(fā)布的《關(guān)于處理在押人員死亡的若干規(guī)定》中規(guī)定在尸檢后3～5天內(nèi)火化尸體。，并聯(lián)系罪犯親屬處理尸體火化事宜，遭受親屬反對(duì)。派駐檢察機(jī)構(gòu)遂提出邀請(qǐng)家屬律師參與尸體火化，做好家屬工作，防止矛盾激化。

第六，對(duì)罪犯尸體進(jìn)行火化。在李某某非正常死亡案件中，因家屬不同意而強(qiáng)制火化尸體，檢察室要求監(jiān)獄事先制定應(yīng)對(duì)方案，要求監(jiān)獄書面邀請(qǐng)公安機(jī)關(guān)維持秩序，防止群體性事件的發(fā)生。最終，在火化時(shí)，通過(guò)再次向親屬詳細(xì)解釋，終于達(dá)成協(xié)議，尸體順利火化，罪犯非正常死亡案件得以解決。

第七，派駐檢察室對(duì)罪犯非正常死亡案件進(jìn)行分析，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)。在本案中，派駐檢察機(jī)構(gòu)在調(diào)查后得出“監(jiān)獄監(jiān)管活動(dòng)存在問(wèn)題，但屬于監(jiān)管制度層面，對(duì)于干警，因責(zé)任分散不追究其刑事責(zé)任”的結(jié)論，就該事件向監(jiān)獄發(fā)出兩次“糾正違法通知”，要求監(jiān)獄嚴(yán)格落實(shí)監(jiān)管制度，且對(duì)于失職的干警進(jìn)行內(nèi)部懲處。檢察室向監(jiān)獄長(zhǎng)提出：在罪犯非正常死亡案件中，建立常態(tài)機(jī)制，統(tǒng)一答復(fù)親屬的疑問(wèn)，工作人員不要隨意解答以免引起不必要的誤會(huì)，對(duì)于善后工作應(yīng)當(dāng)建立必要的應(yīng)急處置方案。

派駐檢察機(jī)構(gòu)在罪犯非正常死亡事件的處理中發(fā)揮重要作用，如積極開(kāi)展尸檢工作，及時(shí)與家屬溝通聯(lián)系，積極回答家屬疑問(wèn)；邀請(qǐng)罪犯家屬律師參與，受律師監(jiān)督；積極協(xié)同監(jiān)獄建立應(yīng)對(duì)非正常死亡案件的常態(tài)處理機(jī)制等。

(二)監(jiān)獄監(jiān)管活動(dòng)監(jiān)督改革存在的問(wèn)題

在調(diào)研中，筆者發(fā)現(xiàn)因派駐機(jī)構(gòu)人員不足，導(dǎo)致在日常監(jiān)督上存在著一定程度上的忽視。具體問(wèn)題表現(xiàn)為：

第一，日常監(jiān)管滯后性嚴(yán)重，基本屬于事后監(jiān)督。無(wú)論是事故檢察、禁閉檢察，一般均為罪犯舉報(bào)、投訴之后進(jìn)行監(jiān)督，而沒(méi)能有所預(yù)防，日常監(jiān)督過(guò)度依賴于事后糾正，不利于罪犯基本權(quán)利的保障。與刑罰執(zhí)行變更監(jiān)督相比較可以發(fā)現(xiàn)，減刑假釋名單需要檢察人員審查之后提交法院，使監(jiān)督成為罪犯減刑假釋工作的必要一環(huán)，監(jiān)督工作在一定程度上制度化。但是日常監(jiān)督則不同，因未予以制度化，檢察人員在監(jiān)管活動(dòng)檢察中沒(méi)有動(dòng)力及時(shí)發(fā)現(xiàn)并解決問(wèn)題，只能寄希望于事后監(jiān)督予以糾正。

第二，監(jiān)管活動(dòng)監(jiān)督存在被動(dòng)性，沒(méi)有貫徹主動(dòng)監(jiān)督。對(duì)于罪犯脫逃、非正常死亡、不當(dāng)禁閉等事件，都是在發(fā)生后對(duì)監(jiān)管人員進(jìn)行調(diào)查與追責(zé)，不能在源頭上遏制突發(fā)事件的發(fā)生?！叭绻神v檢察人員整天待在辦公室里，不深入罪犯勞動(dòng)、學(xué)習(xí)、生活的三大現(xiàn)場(chǎng)，不去找罪犯和警察談話，派而不駐、駐而不察，就失去了設(shè)立檢察室的意義和初衷，就不能獲得有效的監(jiān)督信息”*尚愛(ài)國(guó),徐海法．駐監(jiān)檢察工作應(yīng)妥善處理好十種關(guān)系[J]．人民檢察，2008，(15)：44．。除禁閉檢察屬于周檢察之外，對(duì)監(jiān)獄監(jiān)管活動(dòng)檢察屬于派駐檢察室月檢察的范疇，未納入日常監(jiān)督。雖然在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)重慶市檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部的規(guī)定將監(jiān)管活動(dòng)檢察基本上納入日檢察、周檢察的范疇，但實(shí)際中并未落實(shí)，檢察人員對(duì)于監(jiān)獄三大場(chǎng)所的巡視仍為每周一次，且基本上只是形式上進(jìn)行走訪。

第三，突發(fā)事故檢察中應(yīng)急處理機(jī)制不健全。派駐檢察機(jī)構(gòu)在突發(fā)事件處理上沒(méi)有制定有效措施，沒(méi)有與監(jiān)獄形成處理突發(fā)事件的工作聯(lián)動(dòng)機(jī)制。在派駐檢察機(jī)構(gòu)處理罪犯非正常死亡案件中，因尸檢程序過(guò)長(zhǎng)、時(shí)間拖沓，沒(méi)能及時(shí)化解糾紛，導(dǎo)致家屬產(chǎn)生不滿情緒，發(fā)生不理性行為。

第四，缺少社會(huì)力量參與監(jiān)管活動(dòng)檢察，公眾對(duì)檢察院的公正性存疑。在日常監(jiān)管活動(dòng)當(dāng)中，除巡視檢察可能會(huì)邀請(qǐng)外部人員參與之外，幾乎不存在其他主體參與監(jiān)獄監(jiān)督，監(jiān)獄的不透明、不公開(kāi)受到很大程度的質(zhì)疑。特別是發(fā)生重大事件之后，僅憑檢察機(jī)關(guān)單獨(dú)監(jiān)督，會(huì)受到很大的質(zhì)疑，在李某某非正常死亡案件中，檢察機(jī)關(guān)出具的尸檢報(bào)告就受到罪犯親屬的質(zhì)疑，檢察機(jī)關(guān)公信力不足，監(jiān)督結(jié)果也無(wú)法使公眾信服。

(三)監(jiān)獄監(jiān)管活動(dòng)監(jiān)督改革的建議

對(duì)監(jiān)獄日常監(jiān)管活動(dòng)檢察十分重要，它不僅能夠規(guī)范監(jiān)獄的行為，而且可以在更大程度上保障罪犯的權(quán)利。因此，應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮檢察機(jī)關(guān)的作用，針對(duì)存在的問(wèn)題，從以下幾點(diǎn)進(jìn)行改革：

第一，將被動(dòng)監(jiān)督轉(zhuǎn)換為主動(dòng)監(jiān)督。應(yīng)當(dāng)將檢察人員對(duì)監(jiān)區(qū)的巡視走訪視為監(jiān)督的重要手段。首先，增加派駐人員巡視監(jiān)區(qū)的次數(shù)。雖然調(diào)研中發(fā)現(xiàn)重慶市檢察機(jī)關(guān)要求派駐檢察室每日巡視監(jiān)區(qū)，但并未真正落實(shí)，最高檢可以酌定將巡視監(jiān)區(qū)變更為每周2～3次，便于及時(shí)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題。其次，變更巡視監(jiān)區(qū)的時(shí)間，將檢察人員巡視時(shí)間予以變動(dòng)，防止監(jiān)管人員為應(yīng)付監(jiān)督而采取應(yīng)對(duì)性措施，便于發(fā)現(xiàn)監(jiān)管中的真實(shí)問(wèn)題。最后，將巡視中發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題及時(shí)告知監(jiān)獄，要求監(jiān)獄進(jìn)行整改，并進(jìn)行記錄，作為下次監(jiān)區(qū)巡視的重點(diǎn)內(nèi)容，貫徹后續(xù)監(jiān)督理念。

第二，對(duì)監(jiān)管活動(dòng)監(jiān)督樹(shù)立預(yù)防意識(shí)和危機(jī)意識(shí)。一是針對(duì)可能誘發(fā)監(jiān)獄安全事故的隱患，如監(jiān)管存在漏洞等，在巡視時(shí)及時(shí)提出，要求監(jiān)獄積極采取措施并監(jiān)督監(jiān)獄實(shí)時(shí)排除隱患。二是重視罪犯的作用，派駐檢察人員應(yīng)做到經(jīng)常聽(tīng)取罪犯意見(jiàn)，聽(tīng)取罪犯的控告、舉報(bào)，及時(shí)解決罪犯在日常監(jiān)管中提出的問(wèn)題，使罪犯舉報(bào)成為對(duì)監(jiān)獄日常監(jiān)管活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督的主要信息來(lái)源。

第三，建立派駐檢察機(jī)構(gòu)與監(jiān)獄之間的常態(tài)聯(lián)系機(jī)制與應(yīng)急機(jī)制。對(duì)于突發(fā)事故，派駐檢察機(jī)構(gòu)與監(jiān)獄分工協(xié)作、及時(shí)開(kāi)展善后工作；建立責(zé)任追究機(jī)制，通過(guò)落實(shí)責(zé)任到人，對(duì)不負(fù)責(zé)任的監(jiān)管人員采取懲罰措施，倒逼其注重日常監(jiān)管。在應(yīng)急處置行動(dòng)結(jié)束后，監(jiān)獄管理當(dāng)局應(yīng)當(dāng)向新聞媒體發(fā)布突發(fā)事件的詳細(xì)信息，以及進(jìn)行效果評(píng)估等*季麗春．監(jiān)獄突發(fā)事件應(yīng)急管理存在的問(wèn)題及對(duì)策[D]．黑龍江大學(xué)碩士學(xué)位論文，2015，(5)：53．。派駐檢察室應(yīng)當(dāng)配合監(jiān)獄，借助媒體力量將突發(fā)事件進(jìn)行公開(kāi)，積極引導(dǎo)輿論。

第四，引入社會(huì)力量參與監(jiān)督。在突發(fā)事件發(fā)生后，引入社會(huì)力量參與監(jiān)督，化解公眾對(duì)檢察機(jī)關(guān)單方調(diào)查的信任危機(jī)。如“成立一個(gè)獨(dú)立的社會(huì)組織專門監(jiān)督監(jiān)獄，當(dāng)監(jiān)獄發(fā)生突發(fā)事故時(shí)，監(jiān)管部門應(yīng)當(dāng)在通知派駐檢察室的同時(shí)通知該組織，該社會(huì)組織有權(quán)派監(jiān)督員參與整個(gè)調(diào)查過(guò)程。監(jiān)督員可以出于社會(huì)視角向檢察機(jī)關(guān)提出建議，并將自己的所見(jiàn)所聞通過(guò)一定的媒介公之于眾”*葉旺春．論我國(guó)在押人員死亡調(diào)查制度之完善[J]．四川警察學(xué)院學(xué)報(bào)，2010，(5)：113．。平民監(jiān)督員介入調(diào)查，防止暗箱操作，并且及時(shí)向媒體公開(kāi)，保障公民知情權(quán)，提升檢察結(jié)果的可信度。平民監(jiān)督需要注意吸收具有專業(yè)知識(shí)的人，賦予其主動(dòng)監(jiān)督的權(quán)力以提升監(jiān)督質(zhì)量。當(dāng)然，現(xiàn)階段引入罪犯親屬聘請(qǐng)的律師作為第三方進(jìn)行監(jiān)督，既保證監(jiān)督的專業(yè)化，又因雙重監(jiān)督加強(qiáng)結(jié)果的可信度，具有積極意義。這一做法值得推廣。

四、派駐監(jiān)獄檢察制度改革的實(shí)施策略

從21世紀(jì)之初，最高檢便致力于改革監(jiān)獄檢察制度，取得了很大的成就，但從實(shí)踐中發(fā)現(xiàn)我國(guó)現(xiàn)階段的駐監(jiān)檢察仍存在一定的問(wèn)題：如監(jiān)督范圍過(guò)大、監(jiān)督重點(diǎn)不明確、監(jiān)督力度不足、監(jiān)督流程不夠規(guī)范、監(jiān)督效力缺乏、尚未有專門針對(duì)刑事執(zhí)行檢察的立法規(guī)定等。如何落實(shí)派駐檢察制度的改革內(nèi)容、提升監(jiān)獄檢察的效力是現(xiàn)階段應(yīng)當(dāng)解決的問(wèn)題。

(一)派駐檢察機(jī)構(gòu)的監(jiān)督內(nèi)容具體化

監(jiān)獄檢察的內(nèi)容非常繁雜，即使將工作劃分為日檢察、周檢察、月檢察、及時(shí)檢察幾種類型，但在監(jiān)督中仍然不能準(zhǔn)確劃分監(jiān)督重點(diǎn)。確定監(jiān)督對(duì)象的具體內(nèi)容、明確重難點(diǎn)并予以主動(dòng)監(jiān)督是落實(shí)監(jiān)獄檢察效果的前提。

第一，明確刑罰執(zhí)行監(jiān)督是監(jiān)獄監(jiān)督的重點(diǎn)。最高檢2015年《決定》明確監(jiān)獄監(jiān)督的重點(diǎn)即為刑罰執(zhí)行監(jiān)督。監(jiān)獄是實(shí)現(xiàn)國(guó)家刑罰權(quán)的場(chǎng)所，監(jiān)獄的主要任務(wù)是對(duì)罪犯進(jìn)行矯正，因此，將刑罰執(zhí)行監(jiān)督納入監(jiān)督的重點(diǎn)符合監(jiān)獄工作實(shí)際。在日常工作中，派駐檢察人員應(yīng)當(dāng)將工作重心放在對(duì)減刑、假釋、保外就醫(yī)的審查上，對(duì)其中有疑問(wèn)的，應(yīng)當(dāng)貫徹調(diào)查詢問(wèn)制度；將刑罰執(zhí)行的監(jiān)督與職務(wù)犯罪案件的預(yù)防與查辦相結(jié)合，貫徹監(jiān)督的有效性；為防止罪犯脫管，對(duì)暫予監(jiān)外執(zhí)行、假釋的罪犯，應(yīng)當(dāng)將刑罰執(zhí)行監(jiān)督與社區(qū)矯正監(jiān)督進(jìn)行銜接，貫徹監(jiān)督的連續(xù)性。

第二，明確罪犯非正常死亡、脫逃等突發(fā)事故是監(jiān)獄監(jiān)督的難點(diǎn)。雖然罪犯非正常死亡、脫逃等事件發(fā)生概率較低，但一旦發(fā)生會(huì)產(chǎn)生重大影響。發(fā)生罪犯非正常死亡事件時(shí)，派駐檢察機(jī)構(gòu)需要及時(shí)與罪犯親屬進(jìn)行溝通，防止親屬上訪、發(fā)生群體性事件等；發(fā)生罪犯脫逃時(shí)，面臨著將其再度抓獲并防止其對(duì)社會(huì)、他人造成傷害。因此，罪犯脫逃、非正常死亡屬于重大的安全責(zé)任事故，必須將其納入監(jiān)督的難點(diǎn)予以重視。首先，建立突發(fā)事件的預(yù)防機(jī)制，檢察人員應(yīng)當(dāng)在日常監(jiān)管中發(fā)現(xiàn)監(jiān)獄存在的安全隱患，及時(shí)向監(jiān)獄提出意見(jiàn)，將突發(fā)事件從源頭上予以遏制。其次，監(jiān)管人員對(duì)存在異常行為的罪犯及時(shí)向檢察人員匯報(bào)，由檢察人員與罪犯進(jìn)行交流，或由心理醫(yī)生等對(duì)其進(jìn)行治療，防止罪犯自殺、脫逃。最后，派駐檢察機(jī)構(gòu)與監(jiān)獄建立應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的常態(tài)機(jī)制，事件發(fā)生后二者分工負(fù)責(zé)、及時(shí)配合解決突發(fā)事件。

第三，對(duì)于其他監(jiān)督事項(xiàng)，應(yīng)當(dāng)主動(dòng)監(jiān)督。檢察人員應(yīng)當(dāng)建立主動(dòng)監(jiān)督模式，并且應(yīng)當(dāng)進(jìn)行突擊式監(jiān)督。主動(dòng)監(jiān)督應(yīng)當(dāng)與健全申訴渠道相結(jié)合。在巡視監(jiān)獄時(shí)，可以隨機(jī)詢問(wèn)罪犯，在與罪犯進(jìn)行交流的過(guò)程中發(fā)現(xiàn)監(jiān)管中存在的問(wèn)題；在接見(jiàn)罪犯、家屬時(shí)，聽(tīng)取控告、舉報(bào)，并對(duì)情況進(jìn)行核實(shí)，及時(shí)獲得第一手資料。如《防止和糾正冤假錯(cuò)案指導(dǎo)意見(jiàn)》中不僅提出檢察人員應(yīng)當(dāng)主動(dòng)排查，還提出構(gòu)建完善的罪犯控告申訴渠道，建立與罪犯定期談話制度、約見(jiàn)制度、檢察官信箱制度，推廣建立約見(jiàn)檢察官信息系統(tǒng)等。通過(guò)暢通申訴渠道、主動(dòng)排查等形式，糾正冤假錯(cuò)案。

禁止監(jiān)管人員代替檢察人員與罪犯及家屬交流會(huì)見(jiàn)。在調(diào)研時(shí)發(fā)現(xiàn)，因人員不足問(wèn)題，派駐檢察室提出就“罪犯要求與檢察人員會(huì)見(jiàn)”這一問(wèn)題，希望與監(jiān)獄建立“監(jiān)管人員首先解決罪犯提出的問(wèn)題，解決不了的，再由檢察人員會(huì)見(jiàn)”的工作機(jī)制。這一做法會(huì)使監(jiān)管人員對(duì)罪犯反應(yīng)的問(wèn)題進(jìn)行篩選，導(dǎo)致檢察人員不能獲得第一手資料，從而喪失獲得真實(shí)情況的機(jī)會(huì)。該做法與最高檢提倡的主動(dòng)監(jiān)督、健全申訴暢通渠道背道而馳，應(yīng)當(dāng)予以禁止。

(二)完善日常監(jiān)督手段的行使方式

《監(jiān)獄檢察辦法》中對(duì)派駐檢察機(jī)構(gòu)的日常監(jiān)督手段予以了規(guī)定，包括發(fā)出口頭糾正意見(jiàn)、提出糾正違法及檢察建議。實(shí)現(xiàn)監(jiān)獄檢察權(quán)的效力是制定監(jiān)獄檢察制度的目的，而日常監(jiān)督手段的有效與否決定了其最終能否實(shí)現(xiàn)，因此，必須完善日常監(jiān)督手段的行使方式，從以下幾點(diǎn)進(jìn)行改革：

第一，提升兩種正式文書的法律效力。強(qiáng)制約束性是一切權(quán)力的基本特性，沒(méi)有支配性的權(quán)力就失去了權(quán)力應(yīng)有的性質(zhì)，甚至不成其為權(quán)力*卓澤淵．法政治學(xué)[M]．北京：法律出版社，2005．191．。要達(dá)到檢察機(jī)關(guān)對(duì)監(jiān)獄的有效監(jiān)督，必須強(qiáng)化監(jiān)督的權(quán)力屬性，賦予糾正違法及檢察建議兩種文書以強(qiáng)制力。因此，應(yīng)當(dāng)在立法中對(duì)兩種文書進(jìn)行規(guī)范，并對(duì)違反兩種文書的情形制定合理的制裁措施。

第二，建立日常監(jiān)督手段中的調(diào)查與說(shuō)理制度。對(duì)于向監(jiān)獄提出的糾正違法等情形，必須包含問(wèn)題分析、原因分析，并有針對(duì)性地提出建議以增強(qiáng)監(jiān)督手段的合理性。說(shuō)理制度的前提是檢察人員必須知曉事件發(fā)生的詳細(xì)情況，因此，檢察人員應(yīng)當(dāng)具有及時(shí)調(diào)查了解的權(quán)力。“人民檢察院對(duì)檢察權(quán)所及范圍內(nèi)的事項(xiàng)進(jìn)行調(diào)查，以便了解真相，是行使檢察權(quán)的先決條件。法律賦予人民檢察院的調(diào)查權(quán)，也因而成為檢察權(quán)的一個(gè)基本構(gòu)成要素。”*張智輝．論檢察機(jī)關(guān)的調(diào)查權(quán)[J]．國(guó)家檢察官學(xué)院學(xué)報(bào)，2006，(1)：58．在2015年《決定》第16條，最高檢明確提出建立健全“違法行為調(diào)查制度”，針對(duì)罪犯非正常死亡事件、監(jiān)管人員職務(wù)犯罪等涉嫌違法事項(xiàng)，需要派駐檢察機(jī)構(gòu)進(jìn)行調(diào)查。

在實(shí)踐中，派駐檢察員一般會(huì)通過(guò)詢問(wèn)罪犯、監(jiān)管干警等了解情況，調(diào)查手段比較單一，應(yīng)當(dāng)將調(diào)查手段擴(kuò)展到包含實(shí)地調(diào)查、鑒定等方式上。并將調(diào)查后的結(jié)果通過(guò)發(fā)出糾正違法、檢察建議的方式及時(shí)告知監(jiān)獄，在文書中詳細(xì)說(shuō)明監(jiān)管中存在的問(wèn)題及原因等，將調(diào)查制度與說(shuō)理制度結(jié)合，提升監(jiān)督效果。

第三，應(yīng)當(dāng)完善后續(xù)監(jiān)督以鞏固監(jiān)督的效力。對(duì)于發(fā)出的正式文書，要求監(jiān)獄及時(shí)整改并書面反饋；對(duì)于口頭建議，在監(jiān)督時(shí)及時(shí)備案登記。派駐檢察人員應(yīng)當(dāng)將要求整改的內(nèi)容確立為下次巡視監(jiān)區(qū)時(shí)的重點(diǎn)監(jiān)督對(duì)象。下次巡視時(shí)如發(fā)現(xiàn)監(jiān)獄沒(méi)有整改，對(duì)于已經(jīng)發(fā)出口頭建議的，應(yīng)發(fā)出正式的糾正違法文書以強(qiáng)化監(jiān)督；對(duì)已經(jīng)發(fā)出正式文書的，應(yīng)當(dāng)告知監(jiān)獄的上級(jí)主管部門要求其整改。

(三)加強(qiáng)監(jiān)督程序的規(guī)范化建設(shè)

最高檢對(duì)于監(jiān)獄監(jiān)督制定了很多的規(guī)范，然而對(duì)于具體的監(jiān)督流程卻乏善可陳。2015年提出“對(duì)派駐檢察機(jī)構(gòu)開(kāi)展的各項(xiàng)監(jiān)督工作、各個(gè)崗位、各個(gè)環(huán)節(jié)，應(yīng)當(dāng)制定細(xì)化的工作規(guī)則，明確權(quán)力邊界、司法標(biāo)準(zhǔn)、操作程序和監(jiān)督責(zé)任，達(dá)到規(guī)范權(quán)力運(yùn)行、防止暗箱操作且便于追責(zé)的目的”*袁其國(guó)．最高人民檢察院關(guān)于全面加強(qiáng)和規(guī)范刑事執(zhí)行檢察工作的決定》解讀[J]．人民檢察，2016，(2)：36．。因此，大力建設(shè)規(guī)范化的監(jiān)督流程是監(jiān)獄檢察制度改革的重要內(nèi)容，也是將事后監(jiān)督轉(zhuǎn)變?yōu)橥奖O(jiān)督、全程監(jiān)督的體現(xiàn)。

監(jiān)督流程的建立是為了規(guī)范權(quán)力的運(yùn)作，減少檢察人員自由裁量的空間，使檢察人員合理行使監(jiān)督權(quán)。以辦理減刑監(jiān)督為例說(shuō)明如何建立規(guī)范的監(jiān)督流程。

第一，明確具體負(fù)責(zé)辦理減刑案件的人員。為便于建立崗位責(zé)任制與個(gè)人責(zé)任制，提升檢察人員的責(zé)任感與工作的積極性，應(yīng)明確具體的辦案人員。減刑可以按監(jiān)區(qū)劃分責(zé)任人員，其他事項(xiàng)可以由負(fù)責(zé)人分配任務(wù)，但每一項(xiàng)工作必須由具體的工作人員承辦。

第二，明確辦理減刑案件的最長(zhǎng)工作時(shí)間，督促檢察人員及時(shí)辦理。在調(diào)研中筆者獲知，派駐檢察室減刑監(jiān)督已基本形成“審查減刑材料不超過(guò)7天，進(jìn)行調(diào)查核實(shí)的，不超過(guò)10天”的操作模式。對(duì)此，可以將該時(shí)間予以固定，確立為最長(zhǎng)的辦案期限。

第三，針對(duì)每一具體監(jiān)督任務(wù)制定清晰的操作流程。準(zhǔn)確劃分辦理減刑案件的每一步驟，并具體規(guī)定每一步驟的實(shí)施手段、實(shí)施完畢后的結(jié)果，便于下一步工作的開(kāi)展。如將減刑劃分為“審查并出具意見(jiàn)、參加減刑評(píng)審會(huì)議、參與減刑庭審活動(dòng)”三大步驟?！皩彶椴⒊鼍咭庖?jiàn)”階段的實(shí)施手段為：詢問(wèn)監(jiān)管干警、詢問(wèn)罪犯、調(diào)查書面資料等調(diào)查方式；審查之后的結(jié)果：派駐檢察機(jī)構(gòu)出具“同意呈報(bào)”或“不同意減刑”的意見(jiàn)，并進(jìn)行說(shuō)理。其他階段均應(yīng)進(jìn)行類似的規(guī)定。

第四，每一階段實(shí)施后都應(yīng)形成書面的文件以備審查。如“審查并出具意見(jiàn)”階段，在詢問(wèn)干警、罪犯時(shí)，應(yīng)當(dāng)制作筆錄保存證據(jù)；在調(diào)查書面資料時(shí)應(yīng)當(dāng)將書面資料予以復(fù)印或摘錄關(guān)鍵信息等方式存檔；出具的審查意見(jiàn)應(yīng)當(dāng)保留原件存檔。對(duì)每一階段的書面資料應(yīng)當(dāng)按照規(guī)定書寫，書面材料應(yīng)當(dāng)包含實(shí)質(zhì)性的內(nèi)容。

對(duì)于需要與監(jiān)獄配合開(kāi)展工作的，如罪犯死亡、脫逃事件的辦理等，應(yīng)當(dāng)聯(lián)合監(jiān)獄建立統(tǒng)一、規(guī)范的操作流程。應(yīng)當(dāng)對(duì)每一階段中對(duì)方當(dāng)事人的反應(yīng)進(jìn)行合理預(yù)期，并及時(shí)回應(yīng)當(dāng)事人、媒體的疑問(wèn)等，化解糾紛。

在制定詳細(xì)的流程之后，應(yīng)當(dāng)及時(shí)進(jìn)行公開(kāi)，通過(guò)監(jiān)督流程公開(kāi)化的方式，加大群眾對(duì)檢察人員工作流程的監(jiān)督，以保障監(jiān)督質(zhì)量、促使執(zhí)法公信力不斷提高。

(四)改革派駐檢察機(jī)構(gòu)與監(jiān)獄的聯(lián)系機(jī)制

最高檢要求派駐檢察機(jī)構(gòu)實(shí)施信息化建設(shè)以及與監(jiān)管單位建立工作聯(lián)系制度，但在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，派駐檢察室與監(jiān)獄尚未就刑罰執(zhí)行變更建立統(tǒng)一的信息平臺(tái)，兩者之間仍不能進(jìn)行信息共享，檢察人員花費(fèi)大量的工作時(shí)間進(jìn)行罪犯信息錄入，重復(fù)勞動(dòng)現(xiàn)象依舊存在，其他監(jiān)督工作難以開(kāi)展。因此，在實(shí)踐中應(yīng)當(dāng)落實(shí)派駐檢察機(jī)構(gòu)與監(jiān)管單位之間的工作聯(lián)系及信息共享機(jī)制。

第一，最高檢應(yīng)當(dāng)與司法部共同制定關(guān)于工作聯(lián)系制度的規(guī)范，并逐步落實(shí)。最高檢為提升監(jiān)獄檢察的效力，在2015年《決定》中規(guī)定加強(qiáng)“兩網(wǎng)一線”建設(shè)*指派駐檢察室與監(jiān)管場(chǎng)所的信息聯(lián)網(wǎng)、監(jiān)控聯(lián)網(wǎng)和檢察專線網(wǎng)支線建設(shè)。，但該規(guī)定屬于內(nèi)部規(guī)定，對(duì)監(jiān)獄沒(méi)有約束力。從理性角度，監(jiān)獄沒(méi)有動(dòng)力與派駐檢察機(jī)構(gòu)進(jìn)行聯(lián)網(wǎng)、信息交換使自己時(shí)刻處于被監(jiān)督的狀態(tài)，需要在制度層面加以具體規(guī)范。通過(guò)最高檢與司法管理部門共同制定工作聯(lián)系制度，使兩部門能夠協(xié)調(diào)配合，達(dá)到落實(shí)監(jiān)督任務(wù)、資源共享的目的。

近期，最高人民檢察院刑事執(zhí)行檢察廳與司法部監(jiān)獄管理局聯(lián)合下發(fā)通知，決定在內(nèi)蒙古、江蘇、安徽、山東、湖北、海南、四川、貴州8省(區(qū))開(kāi)展監(jiān)獄與駐監(jiān)檢察室視頻監(jiān)控聯(lián)網(wǎng)共享試點(diǎn)工作。該通知對(duì)監(jiān)獄、駐監(jiān)檢察室提出建設(shè)規(guī)范：對(duì)監(jiān)獄建設(shè)從監(jiān)控聯(lián)網(wǎng)的共享范圍、視頻監(jiān)控的技術(shù)要求、保密要求三方面提出要求；對(duì)駐監(jiān)檢察室從顯示播放設(shè)備功能、記錄存儲(chǔ)設(shè)備、系統(tǒng)保密要求上進(jìn)行規(guī)范*執(zhí)檢陳．八省份推進(jìn)監(jiān)獄與駐監(jiān)檢察室視頻監(jiān)控聯(lián)網(wǎng)共享，載刑事執(zhí)行[EB/OL]．[2016-12-19]．http://chuansong.me/n/1290685252663．。視頻監(jiān)控聯(lián)網(wǎng)試點(diǎn)工作的開(kāi)展是落實(shí)最高檢要求的體現(xiàn)，有利于加強(qiáng)派駐檢察室與監(jiān)獄之間聯(lián)系，實(shí)現(xiàn)對(duì)監(jiān)獄的動(dòng)態(tài)監(jiān)督。因此，應(yīng)當(dāng)在試點(diǎn)工作開(kāi)展的基礎(chǔ)上，發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，并逐漸在全國(guó)推廣駐監(jiān)檢察室與監(jiān)獄之間視頻監(jiān)控聯(lián)網(wǎng)共享工作。

第二，建立統(tǒng)一的刑罰執(zhí)行平臺(tái)。刑事執(zhí)行檢察廳負(fù)責(zé)人提出“要加強(qiáng)刑事執(zhí)行檢察信息化建設(shè)，加快研發(fā)和推行刑事執(zhí)行檢察業(yè)務(wù)應(yīng)用軟件，探索建立刑事執(zhí)行檢察業(yè)務(wù)綜合信息平臺(tái)?！?王治國(guó)、徐盈雁．由監(jiān)所檢察向刑事執(zhí)行檢察華麗轉(zhuǎn)身[N]．檢察日?qǐng)?bào)，2015-05-30(1)．現(xiàn)階段，法院、檢察院均建立刑罰執(zhí)行平臺(tái)，監(jiān)獄也應(yīng)當(dāng)建立獨(dú)立的刑罰執(zhí)行平臺(tái)，并與法院的 “全國(guó)法院減刑、假釋、暫予監(jiān)外執(zhí)行信息網(wǎng)”、檢察院的刑罰執(zhí)行監(jiān)督平臺(tái)相聯(lián)系*高一飛、曾靜．監(jiān)獄網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)建設(shè)：十年回顧與反思[J]．西部法學(xué)評(píng)論，2016，(4)：62．。為便于檢察機(jī)關(guān)對(duì)監(jiān)獄、法院刑罰執(zhí)行變更的監(jiān)督，在系統(tǒng)內(nèi)部應(yīng)建立資源共享的刑罰執(zhí)行平臺(tái)；為便于社會(huì)公眾的監(jiān)督，建立統(tǒng)一對(duì)外的刑罰執(zhí)行平臺(tái)。將系統(tǒng)內(nèi)外的刑罰執(zhí)行平臺(tái)統(tǒng)一設(shè)計(jì)，防止重復(fù)建設(shè)。

五、總結(jié)

檢察機(jī)關(guān)作為監(jiān)督機(jī)關(guān)，其監(jiān)督權(quán)是規(guī)范監(jiān)獄權(quán)力行使的有力手段。最高人民檢察院重視檢察權(quán)的行使，繼2014年12月30日，最高人民檢察院正式將“監(jiān)所檢察廳”更名為“刑事執(zhí)行檢察廳”后，又于2015年頒布《決定》，表現(xiàn)出最高檢強(qiáng)化監(jiān)獄檢察監(jiān)督權(quán)的決心。

對(duì)于監(jiān)獄檢察，最高檢強(qiáng)調(diào)對(duì)監(jiān)獄刑罰執(zhí)行及變更的監(jiān)督，并且強(qiáng)化專項(xiàng)檢察在不當(dāng)減刑假釋、保外就醫(yī)中的作用。這一方面表現(xiàn)出專項(xiàng)檢察的重要性，另一方面也暴露出派駐檢察在監(jiān)督中還存在很大的不足，需要實(shí)施專項(xiàng)檢察來(lái)彌補(bǔ)派駐檢察的漏洞。而對(duì)于監(jiān)獄的日常監(jiān)管，因派駐檢察人員不足、貫徹落實(shí)監(jiān)督效力的手段缺乏強(qiáng)制力等，使日常監(jiān)管常處于監(jiān)督的真空，監(jiān)督乏力、滯后。為了完善派駐檢察，最高檢頒布了一系列的規(guī)范性文件，在實(shí)踐中對(duì)派駐檢察室進(jìn)行規(guī)范化、網(wǎng)絡(luò)化建設(shè)，提升派駐檢察人員素質(zhì)，與監(jiān)獄建立工作聯(lián)系制度等。但還是存在著規(guī)范效力層級(jí)不足、沒(méi)有與其他部門形成共識(shí)，最高檢制定的一些制度在實(shí)踐中未得到落實(shí)等問(wèn)題。因此，需要繼續(xù)強(qiáng)化派駐檢察制度建設(shè)，并與其他監(jiān)督方式相結(jié)合，共同建立規(guī)范監(jiān)獄權(quán)力運(yùn)行、保障罪犯權(quán)利的監(jiān)督機(jī)制。

ObservationsandReflectionsontheReformoftheStationedProsecutioninPrisoninOurCountry

GAO Yi-fei, ZENG Jing

(SouthwestUniversityofPoliticalScienceandLaw,Chongqing401120,China)

The stationed procuratorial are the most important mode of prison prosecution，and is established due to the regularization, institutionalization and standardization of the prison supervision. The main duty of the stationed procuratorial is to supervise the execution of the penalty in the prison and the daily supervision activities. In practice, penalty execution Change has been basically achieved a synchronous supervision, but the supervision is still lack of initiative; the daily supervision activities, there are also problems such as lag of the supervision, lack of initiative, lack of emergency mechanism. In order to better implement the effect of prison prosecution, it should be improved from the following aspects: the stationed procuratorial organs supervision contents are more specific, enhance the effectiveness of daily supervision means, strengthen the standardization of supervision process, and reform the contact mechanism between the stationed procuratorial organs and prisons.

the stationed prosecution; penalty execution change; supervision activities in Prison; platform of penalty execution

2017-09-17 該文已由“中國(guó)知網(wǎng)”(www.cnki.net)2017年10月26日數(shù)字出版，全球發(fā)行。

本文為高一飛教授主持的2014年度國(guó)家社科基金重點(diǎn)項(xiàng)目《司法公開(kāi)實(shí)施機(jī)制研究》(立項(xiàng)號(hào)14AFX013)、最高人民檢察院應(yīng)用法學(xué)研究基地重大項(xiàng)目《獄務(wù)公開(kāi)基本原理研究》(立項(xiàng)號(hào)2017JCZD01)的階段性成果。

高一飛，男，西南政法大學(xué)訴訟法與司法改革研究中心教授，博士生導(dǎo)師，法學(xué)博士，主要研究方向：訴訟法學(xué)；曾靜，女，西南政法大學(xué)訴訟法與司法改革研究中心教授助理，法學(xué)碩士，主要研究方向：訴訟法學(xué)。

DF84

A

1672-769X(2017)06-0003-12

DOI.10.19510/j.cnki.43-1431/d.20171026.004