第三方機(jī)構(gòu)量化評估法治政府建設(shè)實(shí)踐考察
——以全國首例縣級政府法治形象評估為例*

王彬輝,黃 捷

(湖南師范大學(xué)法學(xué)院，湖南 長沙 410081)

第三方機(jī)構(gòu)量化評估法治政府建設(shè)實(shí)踐考察
——以全國首例縣級政府法治形象評估為例*

王彬輝,黃 捷

(湖南師范大學(xué)法學(xué)院，湖南 長沙 410081)

當(dāng)前第三方機(jī)構(gòu)量化評估法治政府建設(shè)呈發(fā)展態(tài)勢，但大多數(shù)實(shí)踐中，政府主導(dǎo)評估的傾向仍然十分明顯。湖南省程序法學(xué)研究會(huì)在沒有任何官方背景支持的情況下以第三方機(jī)構(gòu)獨(dú)立開展了“湖南省縣級政府法治形象評議”活動(dòng)，具有明顯的有效避免政府部門局限性和“官出數(shù)據(jù)”的優(yōu)勢，但也可能產(chǎn)生一些負(fù)面影響。因此，有必要強(qiáng)化第三方機(jī)構(gòu)量化法治評估的認(rèn)知度；完善與此類評估相關(guān)的法律法規(guī)；建立科學(xué)的評估指標(biāo)體系和多層次的評估隊(duì)伍，以及獨(dú)立的第三方機(jī)構(gòu)量化法治評估基金來解決當(dāng)前該類評估中存在的問題。

量化評估；第三方機(jī)構(gòu)；法治政府建設(shè)；縣級政府法治形象評估

自2007年浙江省杭州市余杭區(qū)正式公布了內(nèi)地第一個(gè)法治指數(shù)之后，地方法治建設(shè)評估實(shí)踐的探索開展得如火如荼，如2010年中國政法大學(xué)法治政府研究院啟動(dòng)了“中國法治政府獎(jiǎng)”評選活動(dòng)，2014年深圳馬洪經(jīng)濟(jì)研究發(fā)展基金會(huì)展開“政府公共服務(wù)白皮書金秤砣獎(jiǎng)民間評議活動(dòng)”等等。在黨的十八屆四中全會(huì)強(qiáng)調(diào)要“發(fā)揮人民團(tuán)體和社會(huì)組織在法治社會(huì)建設(shè)中的積極作用”的時(shí)代背景下，2014年9月～12月湖南省程序法學(xué)研究會(huì)以第三方機(jī)構(gòu)獨(dú)立開展了“湖南省縣級政府法治形象評議”活動(dòng)，眾多媒體對此次活動(dòng)進(jìn)行了深入報(bào)道*比如《法制周報(bào)》2015年1月15日以《法學(xué)團(tuán)體為縣級政府法治形象“選美”》為題報(bào)道該事件；《法治周末》2015年1月14日以《縣級政府措不及防 湖南現(xiàn)民間評議政府“法治形象”》為題，1月21日以《“挑刺“縣級政府大樓》為題報(bào)道該事件；此外還有《株洲日報(bào)》《浙江人大雜志》、新華社、央視網(wǎng)、和訊網(wǎng)等媒體、網(wǎng)絡(luò)對此次活動(dòng)進(jìn)行了報(bào)道。。筆者以該活動(dòng)為例，分析獨(dú)立第三方機(jī)構(gòu)量化法治評估的積極效應(yīng)和可能產(chǎn)生的負(fù)面影響，以及目前存在的困境，對今后推進(jìn)第三方量化法治評估，促進(jìn)政府法治建設(shè)提出有價(jià)值的建議。

一、第三方機(jī)構(gòu)量化評估法治政府建設(shè)實(shí)踐及其優(yōu)勢

(一)第三方機(jī)構(gòu)量化法治評估實(shí)踐——全國首例縣級政府法治形象評估

在黨的十八屆四中全會(huì)精神的鼓舞下，2014年9月～12月湖南程序法學(xué)研究會(huì)以第三方機(jī)構(gòu)獨(dú)立開展了“湖南省縣級政府法治形象評議”活動(dòng)。活動(dòng)具體情況如下：

1.評議對象：湖南省123個(gè)縣級人民政府(包括湖南省承認(rèn)的懷化洪江區(qū)政府)。之所以選擇縣級人民政府作為評議對象，是因?yàn)榭h級人民政府緊靠基層，更貼近人民生活，其執(zhí)法活動(dòng)與人民的切身利益息息相關(guān)，其行政行為的合法性直接關(guān)乎人民的基本權(quán)益的實(shí)現(xiàn)。

2.評議內(nèi)容：縣級政府法治形象。政府法治形象通常是政府在法治領(lǐng)域的理念和行為等客觀表現(xiàn)所獲得的社會(huì)評估和整體印象。政府形象好壞是政府是否具有軟實(shí)力、是否擁有無形資產(chǎn)的風(fēng)向標(biāo)，同時(shí)也是政府可以有效存在和發(fā)揮其職能作用的重要基礎(chǔ)。

3.縣級政府法治形象的評估指標(biāo)。此次活動(dòng)對縣級政府法治形象評估指標(biāo)的設(shè)計(jì)主要是四個(gè)方面：

第一，縣級政府規(guī)范性文件評議?？h級政府的規(guī)范性文件雖然不是《立法法》所規(guī)定的法的形式，但卻是縣級政府管理經(jīng)濟(jì)、文化和社會(huì)事務(wù)的重要規(guī)范，具有一定的強(qiáng)制性和約束力。如果這些文件與法律、法規(guī)相抵觸或存在不適當(dāng)情形，就會(huì)破壞以憲法為核心的法治體系?？h級政府規(guī)范性文件對法律、法規(guī)、規(guī)章的遵行度考量是此次活動(dòng)評價(jià)縣級政府法治形象的基本問題之一。

第二，縣級政府重點(diǎn)信息公開行為評議?？h級政府直接服務(wù)于廣大民眾，其職能涵蓋民眾社會(huì)生活的各個(gè)方面。其各個(gè)職能部門是否依照《政府信息公開條例》將所掌握的政府信息公開，全心全意地為民服務(wù)，依法辦事，是民眾對其生成法治印象的重要影響因子。

自2014年9月開始，湖南省程序法學(xué)研究會(huì)展開了以上兩個(gè)指標(biāo)的評價(jià)，由其所屬的湖南師范大學(xué)研究生眐翅團(tuán)隊(duì)組成20多名成員，通過每一個(gè)縣級人民政府的網(wǎng)絡(luò)門戶網(wǎng)站收集其重點(diǎn)信息公開情況和該縣規(guī)范性文件頒發(fā)使用情況的資料，作為專家評議的原始資料。

第三，縣級政府不動(dòng)產(chǎn)外觀形象評議。帕金森定律之一是“政府的辦公大樓越豪華，其內(nèi)部便會(huì)越腐敗”。政府大樓是物化了的政府綜合形象的化身，這一展示必然和縣級政府法治形象有聯(lián)系，它昭示著政府相對于民生的態(tài)度，也昭示著法律對政府的約束與控制。因?yàn)檎紊系淖非笊萑A高貴，必然在法律生活中享有特權(quán)，是對法律的褻瀆。

2014年11月20日眐翅團(tuán)隊(duì)30余名法學(xué)研究生分成7個(gè)小組奔赴每個(gè)考評縣進(jìn)行實(shí)地取樣和調(diào)查活動(dòng)，主要針對每個(gè)縣級政府的辦公大樓和公檢法大樓外在形象進(jìn)行遠(yuǎn)近景、正側(cè)面等角度拍照取樣，對政務(wù)中心工作狀態(tài)進(jìn)行五分鐘視頻取樣，獲取了每個(gè)縣級政府的外在形象資料。

第四，縣級政府法治形象調(diào)查問卷。鄧小平同志曾指出：“把人民群眾擁護(hù)不擁護(hù)，滿意不滿意，贊成不贊成，高興不高興，答應(yīng)不答應(yīng)作為一切工作的出發(fā)點(diǎn)?！钡胤秸ㄖ谓ㄔO(shè)的現(xiàn)狀怎樣，績效如何，都應(yīng)該交由民眾來評判和考量。此次評價(jià)，調(diào)查人員在每個(gè)考評縣就地分發(fā)50份民意問卷，獲取本縣民眾對該縣法治形象的感覺材料。通過調(diào)查問卷，了解了縣級政府及其工作人員的法律素養(yǎng)以及法律活動(dòng)在社會(huì)公眾心目中獲得的清晰度和美譽(yù)度的程度。

表1 湖南省縣級政府法治形象評價(jià)體系

4．評估主體和方式：此次評估采用民眾參與專家評議相結(jié)合的方式。

首先，地方法治建設(shè)最直接、最有效、最真實(shí)的受眾是該地區(qū)廣大人民群眾，縣級政府法治形象的評估主體也應(yīng)該是社會(huì)公眾。隨著社會(huì)民主化的發(fā)展，人們越來越認(rèn)識(shí)到“政府管理的本質(zhì)不是管制而是服務(wù)”，因此對政府法治建設(shè)的導(dǎo)向要“以公民為中心，以公民的滿意度為終極標(biāo)準(zhǔn)”。(中國政府績效評估報(bào)告,2011年) 在縣級政府法治形象評估中，隊(duì)員們在發(fā)放調(diào)查問卷時(shí)，普通民眾的積極參與，充分體現(xiàn)了民意對第三方機(jī)構(gòu)量化法治評估的高度關(guān)注和有力支持*正如劉希平在《湖南民間首評政府“法治形象”》中指出，大多數(shù)媒體和公眾認(rèn)為“用民間眼光，尤其是法學(xué)家和法律的研習(xí)者們，以法律人的特殊立場和眼光去觀測政府法治狀況，可以倒逼政府去提高自身的法治水平，這種做法值得探索。”。

其次，專家評議。法學(xué)專家作為法律專業(yè)人士，可以從專業(yè)的角度更系統(tǒng)、更科學(xué)地評價(jià)縣級政府法治形象。2014年12月27～28日，湖南程序法學(xué)研究會(huì)邀請了15名法學(xué)專家，對縣級政府重點(diǎn)信息公開情況、縣級政府規(guī)范性文件、縣級政府建筑外觀形象三項(xiàng)內(nèi)容進(jìn)行了專家評議，并分別進(jìn)行了打分。

(二)湖南省縣級政府法治形象評估的優(yōu)勢

此次縣級政府法治形象評估屬于法治政府建設(shè)評估*當(dāng)前我國法治評估主要分為三類：第一類是法治環(huán)境評估，比如香港法治指數(shù)、余杭法治指數(shù)、浙江湖州法治建設(shè)評估等；第二類是法治政府建設(shè)評估，它是應(yīng)2004年國務(wù)院《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》提出“十年左右基本實(shí)現(xiàn)建設(shè)法治政府”之目標(biāo)的要求，由各地政府試行的。第三類是法治城市、法治縣(市、區(qū))創(chuàng)建考核評估。，與以往的第三方機(jī)構(gòu)量化評估法治政府建設(shè)活動(dòng)比較，主要存在以下方面的區(qū)別：

首先，第三方評估機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性比較。以往在第三方機(jī)構(gòu)評估中，政府的主導(dǎo)傾向仍然十分明顯。比如昆明市政府法治評估工作雖然是以整體委托給獨(dú)立的第三方評估團(tuán)隊(duì)具體負(fù)責(zé)的形式來實(shí)施的，但學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)在具體的評估活動(dòng)中體現(xiàn)了明顯的服務(wù)于政府的政策導(dǎo)向，獨(dú)立性受限*地方黨委政府是當(dāng)前法治地方建設(shè)評估體系運(yùn)行的主要推動(dòng)力，具體做法是，地方黨委政府依照中央精神先成立法治建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)辦公室，通過法治建設(shè)規(guī)劃綱要，然后，在法治建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組或辦公室的領(lǐng)導(dǎo)下，開始地方法治建設(shè)的評估體系的評估工作。如昆明市在“法治昆明綜合評估體系”出臺(tái)之前，先由中共昆明市委法治昆明建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室牽頭起草了《關(guān)于推進(jìn)依法治市建設(shè)法治昆明工作規(guī)劃(2009——2014)》，隨后在市委法治昆明建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組的領(lǐng)導(dǎo)下，開始法治昆明綜合評估體系的工作。。此次縣級政府法治形象評估活動(dòng)的主導(dǎo)方只有湖南省程序法學(xué)研究會(huì)，整個(gè)評估活動(dòng)的組織調(diào)配、活動(dòng)方案籌劃、評估指標(biāo)體系的設(shè)計(jì)、參與人員的安排完全由湖南省程序法學(xué)會(huì)單獨(dú)完成，活動(dòng)經(jīng)費(fèi)7萬多元也由該協(xié)會(huì)單獨(dú)籌集，沒有接受任何官方機(jī)構(gòu)、盈利機(jī)構(gòu)的贊助。

其次，法治評估指標(biāo)體系的公信力比較。理論上來說，只有具備公信力的法治指數(shù)涉及，才有可能獲得客觀的法治評估結(jié)果。而我國法治政府建設(shè)指標(biāo)體系設(shè)計(jì)主要參考了國務(wù)院發(fā)布的《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》和《關(guān)于加強(qiáng)法治政府建設(shè)的意見》，由政府主導(dǎo)設(shè)計(jì)的指標(biāo)體系更要避免過分強(qiáng)調(diào)自身“特殊性”而背離法治內(nèi)涵的“普遍性”*侯學(xué)賓,姚建宗.中國法治指數(shù)設(shè)計(jì)的思想維度[J].法律科學(xué)，2013,(5).。而此次縣級政府法治形象評估指標(biāo)及其分值的設(shè)計(jì)由湖南省程序法學(xué)研究會(huì)獨(dú)立設(shè)計(jì)，雖然存在著科學(xué)性、系統(tǒng)性等方面的瑕疵，但第三方機(jī)構(gòu)具有獨(dú)立設(shè)計(jì)，不受政府干預(yù)的優(yōu)勢。

第三，法治評估具體運(yùn)行比較。在具體的運(yùn)行過程中，評估能否順利進(jìn)行以往的第三方機(jī)構(gòu)既離不開地方黨委政府的領(lǐng)導(dǎo)也有賴于政府各部門的支持和配合*朱未易.地方法治建設(shè)績效測評體系構(gòu)建的實(shí)踐性探索——以余杭、成都和香港等地區(qū)法治建設(shè)為例的分析[J].政治與法律，2011,(1).。此次縣級政府法治形象評估活動(dòng)是在政府完全不介入的情況下獨(dú)立完成的。雖然，在收集資料、調(diào)查訪問中遇到一些現(xiàn)實(shí)阻礙，導(dǎo)致收集信息不全面、不詳細(xì)，但評估活動(dòng)的獨(dú)立性清晰可見。

從本質(zhì)上看，在政府法治建設(shè)評估指標(biāo)體系中，對政府權(quán)力的限制以及政府依法辦事的能力的考核是首要的目標(biāo)*易衛(wèi)中.地方法治建設(shè)評估體系實(shí)證分析——以余杭、昆明兩地為例[J].政治與法律，2015,(5).。湖南省程序法學(xué)研究會(huì)作為完全獨(dú)立的第三方機(jī)構(gòu)開展政府法治建設(shè)評估，其優(yōu)勢體現(xiàn)在：

首先，可以避免部門性局限。法治本身是“開放結(jié)構(gòu)”*[英]哈特.法律的概念[M].許家馨等譯.北京：法律出版社，2011.119.，而在量化法治實(shí)踐中，具體的法治評估基本上是指定一個(gè)部門負(fù)責(zé)，存在“單邊推進(jìn)”*戢浩飛.量化法治的困境與反思——基于法治評估體系實(shí)施狀況的視角[J].天津行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2014,(4).的局限，即在部門負(fù)責(zé)的背景下，容易缺乏一種平衡發(fā)展、整體推進(jìn)的視角與力量，具體體現(xiàn)為“部門工作職能”指標(biāo)占據(jù)主導(dǎo)地位，存在明顯的部門性局限。作為第三方機(jī)構(gòu)的湖南省程序法學(xué)研究會(huì)，可以從系統(tǒng)論的視角出發(fā)，在系統(tǒng)的相互關(guān)聯(lián)、相互制約中把握測評體系構(gòu)建的特征，從整體上把握地方政府法治形象的特性，從法治建設(shè)的可持續(xù)性和可發(fā)展性理念出發(fā)，對地方政府法治形象作出整體的設(shè)計(jì)和分析，綜合評估法治政府建設(shè)的各方面。

其次，有效解決“官出數(shù)據(jù)”的局限。量化法治的基本前提是所采用的數(shù)據(jù)信息是可靠、真實(shí)的。但實(shí)踐中，量化評估的絕大部分指標(biāo)都借助于現(xiàn)有的官方統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，而且“基于數(shù)據(jù)搜集、分析者的個(gè)人偏好不同所致，定量分析中‘玩弄數(shù)據(jù)’的空間本來就不可避免，在我國政府主導(dǎo)下的法治建設(shè)評估中這種情況同樣不可避免，甚至?xí)用黠@?！?侯學(xué)賓,姚建宗.中國法治指數(shù)設(shè)計(jì)的思想維度[J].法律科學(xué)，2013,(5).同時(shí)，量化評估可以采取調(diào)查、走訪、會(huì)商等形式，但是因?yàn)槠潆y度高、任務(wù)重，考評機(jī)關(guān)往往熱衷于通過現(xiàn)場會(huì)議的方式進(jìn)行，被考評機(jī)關(guān)則采取突擊準(zhǔn)備，臨時(shí)制作迎檢材料來應(yīng)付量化法治考評。因此，在缺乏完善的統(tǒng)計(jì)制度，科學(xué)的數(shù)據(jù)收集時(shí)，量化法治指標(biāo)無法客觀反映出實(shí)際情況。由于第三方機(jī)構(gòu)是出于公益目的開展法治評估，其主動(dòng)性和積極性明顯比政府部門高，比如在縣級政府法治形象評估活動(dòng)中，不論是進(jìn)行實(shí)地暗訪或調(diào)查問卷的研究生成員，還是參加現(xiàn)場評議會(huì)的專家，都是懷著對中國法治建設(shè)貢獻(xiàn)的神圣使命感，秉承公平正義的法治精神投入活動(dòng)中。雖然在實(shí)地暗訪中受到諸多阻撓，但獲得了第一手真實(shí)的資料，為量化評估的客觀真實(shí)性奠定了基礎(chǔ)。

二、湖南省縣級政府法治形象評估的效應(yīng)分析

從以上分析可以看出，湖南省縣級政府法治形象評估活動(dòng)在選擇評估對象、縣級政府法治形象的評估指標(biāo)體系設(shè)計(jì)、評估主體和方式等方面均與在此之前的第三方機(jī)構(gòu)量化評估法治政府建設(shè)活動(dòng)有著明顯差別。從實(shí)踐運(yùn)行及其效果來看，此次活動(dòng)也表現(xiàn)出它的積極效應(yīng)和可能的負(fù)面影響。

(一)湖南省縣級政府法治形象評估的積極作用

1．促進(jìn)政府法治建設(shè)競爭關(guān)系的形成

地方政府法治形象是地方政府在涉及法律的遵守、執(zhí)行、適用等各項(xiàng)活動(dòng)中，以及對待法律生活和法律活動(dòng)的基本態(tài)度等所得到的社會(huì)評估，即公眾對地方政府在涉及法律的遵守、執(zhí)行、適用等各項(xiàng)活動(dòng)總體表現(xiàn)與行為理念的評估。形象地說，地方政府法治形象，實(shí)質(zhì)也就是地方政府在法治領(lǐng)域的面子問題。此次活動(dòng)主辦方為最終得分居于前十名的縣級政府頒發(fā)法治形象最優(yōu)秀縣級人民政府，建議相關(guān)政府機(jī)構(gòu)給予法治榮譽(yù)，并在媒體或網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)公開宣傳報(bào)道。在我國，地方政府推進(jìn)法治建設(shè)的過程中本就存在一種“縣際競爭”*縣際競爭最早由張五常在《中國的經(jīng)濟(jì)制度》解釋中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展奇跡時(shí)提出，即以縣政府為主體，以一個(gè)縣的地域?yàn)檫吔绲目h與縣之間相互競爭的發(fā)展模式。的現(xiàn)實(shí)狀況，這些舉措無疑會(huì)對地方政府產(chǎn)生影響、震動(dòng)，樹立地方政府在法治建設(shè)中的競爭意識(shí)和危機(jī)意識(shí)，克制權(quán)力沖動(dòng)，養(yǎng)成法律思維，接受法律約束，習(xí)慣依法決策和依法用權(quán)。

2．產(chǎn)生連帶效應(yīng)

德國社會(huì)學(xué)家韋伯認(rèn)為：法治秩序的主要指標(biāo)是科層制行政活動(dòng)的持續(xù)性、客觀性。在我國的全部政治權(quán)力架構(gòu)中，縣級政府相對于其他權(quán)力層級和職能部門，是地位相對獨(dú)立、職能均衡健全的基層政權(quán)組織。它是城鄉(xiāng)之間、工農(nóng)之間、微觀宏觀之間、政治經(jīng)濟(jì)文化關(guān)系直接間接的結(jié)合部，數(shù)量多，覆蓋面廣，管理范圍大，服務(wù)對象多元，具有承上啟下的作用。對其法治形象進(jìn)行評估，將對其上一級政府(市、州)和下一級政府(鄉(xiāng)、鎮(zhèn))政府產(chǎn)生連帶效應(yīng)。

3．吸收公眾參與、監(jiān)督政府法治建設(shè)，促進(jìn)政府與民眾的互動(dòng)

在實(shí)現(xiàn)法治的各個(gè)環(huán)節(jié)中，政府“運(yùn)送正義”無時(shí)無刻不與普通百姓“打交道”。 對于法治政府建設(shè)，公眾有最親身的感受和體驗(yàn)，對各級部門依法行政的成效，百姓心中也會(huì)“有桿秤”。同時(shí)，人民作為我國的監(jiān)督主體，有權(quán)對政府的法治行為作出監(jiān)督與評估。因此，法治政府建設(shè)量化評估，不能搞“閉門造車”，應(yīng)該讓公民參與到指標(biāo)體系的制定、量化評估的運(yùn)行過程中，這樣才能增強(qiáng)量化評估本身的公正性、權(quán)威性，以及政府法治建設(shè)評估的說服力。比如，此次縣級政府形象評估活動(dòng)是在專家的引導(dǎo)與支持下，集中民意，對政府行政行為進(jìn)行的一次評估與總結(jié)，反映各縣級人民政府在民眾心中的法治形象，以普通民眾的切身感受，法律專家的專業(yè)眼光評選出最具法治形象的政府，這種評估結(jié)果更具有科學(xué)性和可信度。同時(shí)，公眾參與評估的過程，也是監(jiān)督政府法治建設(shè)的過程，有效地促進(jìn)政府與民眾的互動(dòng)。

(二)湖南省縣級政府法治形象評估可能存在的負(fù)面效應(yīng)

1．被國外敵對勢力利用，造成政治上的負(fù)面效應(yīng)

雖然“在地方法治建設(shè)成為理論和實(shí)踐雙重?zé)狳c(diǎn)的發(fā)展背景下，法治指數(shù)將因其直觀、全面、科學(xué)的優(yōu)勢成為地方法治發(fā)展和地方發(fā)展的有效手段?！?周尚君,彭浩.可量化的正義——地方法治指數(shù)評估體系研究報(bào)告[J].法學(xué)評論，2014,(2).但是因?yàn)榉ㄖ沃笖?shù)、量化評估起始于國外法治環(huán)境較為成熟的國家，目前我們的評估指標(biāo)體系設(shè)計(jì)、評估程序和方法等很多借鑒國外的做法，但西方的大部分量化評估指標(biāo)體系都普遍建立在西方的主流價(jià)值觀與理論基礎(chǔ)上，將西方的政治權(quán)利、政治表達(dá)作為衡量國家民主法治的唯一標(biāo)準(zhǔn)，對發(fā)展中國家具有不同程度的偏見，這樣量化法治評估就可能自覺或不自覺成為某些集團(tuán)推行制度、思想、文化全盤西化的有力工具。從方法上看，西方的相關(guān)體系大都是采取滿意度調(diào)查或者民意調(diào)查的方式，用專家或商界代表對一個(gè)國家的法治主觀滿意度反映一個(gè)國家或者地區(qū)的民主法治發(fā)展?fàn)顩r，而不是對制度運(yùn)行的客觀狀況進(jìn)行評估，難免以偏概全。對此，第三方機(jī)構(gòu)在開展量化法治評估時(shí)應(yīng)有清醒認(rèn)識(shí)，“(1)對于歷史證明合理，且國內(nèi)相關(guān)條件具備的指標(biāo)內(nèi)容，應(yīng)當(dāng)接受并努力實(shí)現(xiàn)；(2)對于歷史證明合理，但國內(nèi)相關(guān)條件尚不具備的指標(biāo)內(nèi)容，應(yīng)當(dāng)適時(shí)適度有選擇地接受；(3)對于西方國家歷史證明合理但是否適用于發(fā)展中國家尚無定論的指標(biāo)內(nèi)容，應(yīng)當(dāng)由國內(nèi)的相關(guān)法治實(shí)踐和研究來做出回答?！?侯學(xué)賓,姚建宗.中國法治指數(shù)設(shè)計(jì)的思想維度[J].法律科學(xué)，2013,(5).

2．被盈利機(jī)構(gòu)利用，成為其經(jīng)濟(jì)上謀取利益的工具

我國法治政府建設(shè)指標(biāo)測評的主要目的實(shí)際上是對政府機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部政績的考核，以此作為政府部門領(lǐng)導(dǎo)干部職務(wù)升遷的依據(jù)，如丁國鋒在《法治各項(xiàng)指標(biāo)納入述職考評體系》指出，2008年底，如皋市81個(gè)科級黨政領(lǐng)導(dǎo)班子的714名干部參加了述法考評活動(dòng)，68個(gè)單位還對387個(gè)執(zhí)法所隊(duì)的2600余名執(zhí)法負(fù)責(zé)人和執(zhí)法人員進(jìn)行述法考評，組織部門還將考評結(jié)果與干部獎(jiǎng)懲任用掛鉤，有9名黨員干部因法治工作實(shí)績明顯受到表彰，有5名黨員干部因行政違法造成行政訴訟敗訴而受到監(jiān)察部門查處，其中一名局級干部被調(diào)離領(lǐng)導(dǎo)崗位?；诖朔N現(xiàn)實(shí)，一些盈利機(jī)構(gòu)從中看到了第三方機(jī)構(gòu)量化評估法治政府建設(shè)中可能存在的商機(jī)，抓住政府機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部希望謀取政治資本的欲望，通過對第三方機(jī)構(gòu)的評估活動(dòng)投資主導(dǎo)評估活動(dòng)，以達(dá)到向被評議對象公開或私下收取費(fèi)用，獲取暴利的機(jī)會(huì)。比如縣級政府法治形象評估籌劃期間，主辦方湖南省程序法學(xué)研究會(huì)就收到來自于一些公司或其他盈利機(jī)構(gòu)的活動(dòng)設(shè)計(jì)方案，大多是打著促進(jìn)法治政府建設(shè)評估的旗號(hào)，以“超女”“快男”這些商業(yè)競技類比賽的運(yùn)作模式達(dá)到向被評議對象收取高額費(fèi)用的目的。最終，湖南省程序法學(xué)研究會(huì)本著非營利原則，拒絕企業(yè)有商業(yè)目的的任何贊助，且不接受行政機(jī)關(guān)提供的各種形式的資助。

3．被少數(shù)對政府不滿的極端群眾利用，誘發(fā)社會(huì)不良事件

學(xué)者曹錦清以“向內(nèi)、向下看”的態(tài)度描繪20世紀(jì)末中國農(nóng)村社會(huì)的治理狀況時(shí)，曾對“各級地方政權(quán)存在著日益脫離社會(huì)，且凌駕于社會(huì)之上的強(qiáng)大趨勢”*曹錦清.黃河邊的中國[M]，上海：上海文藝出版社，2000.767.甚為擔(dān)憂，地方尤其是基層政權(quán)與生活實(shí)踐保持著高度關(guān)聯(lián)，往往站在社會(huì)問題的風(fēng)口浪尖。當(dāng)?shù)谌綑C(jī)構(gòu)從實(shí)踐導(dǎo)向追問和反思地方政府法治建設(shè)時(shí)，勢必會(huì)揭露出基層政權(quán)中存在的與現(xiàn)代法治理念和精神不符的現(xiàn)實(shí)情況。如果這些負(fù)面的數(shù)據(jù)和事實(shí)被本已對政府和社會(huì)不滿的極端群眾利用，很有可能誘發(fā)社會(huì)不良事件?；诖耍鲜〕绦蚍▽W(xué)研究會(huì)在組織縣級政府法治形象評估的過程中，采取了不在網(wǎng)絡(luò)上開展評議，只公布排名前50名的縣級政府的措施防止這一負(fù)面效應(yīng)的出現(xiàn)。

三、從縣級政府法治形象評估看第三方機(jī)構(gòu)量化法治評估中存在問題及推進(jìn)對策

(一)獨(dú)立第三方機(jī)構(gòu)開展量化法治評估中存在的問題

1．獨(dú)立第三方機(jī)構(gòu)開展量化評估外部環(huán)境有限

大力推進(jìn)量化法治發(fā)展的土壤并不肥沃，各地開展量化法治創(chuàng)新的動(dòng)因要么是上級機(jī)關(guān)的偏好與動(dòng)員，要么是本級領(lǐng)導(dǎo)的雄心與政績。這種量化法治并非完全是社會(huì)實(shí)踐的內(nèi)在需求，也不完全是法律理性使然，而是摻雜著趨利因素的助推、官方自身的政績偏好、推動(dòng)力量的中斷或停滯。這些因素必然影響量化法治建設(shè)的客觀性。從這個(gè)意義上講，量化法治的軟環(huán)境并不理想。從湖南省縣級政府法治形象評估數(shù)據(jù)調(diào)查收集過程中，我們發(fā)現(xiàn)一些縣級政府及其工作人員對活動(dòng)人員收集相關(guān)信息的活動(dòng)戒備心理非常明顯，不僅不熱情還有諸多阻撓、干涉，甚至有毀壞收集信息所用工具等等表現(xiàn)。在活動(dòng)結(jié)束頒獎(jiǎng)現(xiàn)場20個(gè)獲獎(jiǎng)縣級政府只有4個(gè)獲獎(jiǎng)對象出席，說明大多數(shù)政府對于民間評獎(jiǎng)仍處于觀望狀態(tài)。在調(diào)查問卷過程中，隊(duì)員們發(fā)現(xiàn)有些市民對政府存在偏激，直接給低分；有的市民則認(rèn)為調(diào)查隊(duì)員是上級政府的暗訪人員，出于對公權(quán)力的恐懼，直接給高分；還有些市民出于某些顧慮或漠不關(guān)心，雖然經(jīng)隊(duì)員多番解釋，仍然拒絕參與。由此可看，無論是政府還是普通民眾對于第三方機(jī)構(gòu)量化法治評估，這一新鮮事物仍然未能被廣泛接受。

2．獨(dú)立第三方機(jī)構(gòu)評估存在表面化現(xiàn)象

由于評估外部環(huán)境有限，第三方機(jī)構(gòu)量化法治評估的官方和社會(huì)認(rèn)知度較低，評估收集數(shù)據(jù)只能通過政府公開網(wǎng)站或者對政府外觀形象這樣一些外在的、公開的內(nèi)容進(jìn)行評估，政府法治建設(shè)的深層意義上的內(nèi)容，第三方機(jī)構(gòu)無從獲得，當(dāng)然無從評估，這樣造成評估表面化現(xiàn)象比較嚴(yán)重。而目前我國還沒有建立法治評估數(shù)據(jù)庫的意識(shí)，政府各部門還不能做到完全的信息公開，評估“受制于政府公開的數(shù)據(jù)不足和向政府獲取信息的困難”*馬懷德.我國法治政府建設(shè)現(xiàn)狀觀察：成就與挑戰(zhàn)[J].中國行政管理，2014,(6).。比如，在縣級政府法治形象評估活動(dòng)中，縣級政府及其所有成員的法律素養(yǎng)是受其所接受的法律教育及其所能達(dá)到的教育程度所決定的。因此，接受過什么樣的法律教育直接影響到每一位成員的法律素質(zhì)。一個(gè)縣級政府的所有成員中接受專業(yè)法律教育所達(dá)到的比例，亦是一個(gè)衡量其隊(duì)伍法律素養(yǎng)的重要指標(biāo)。其中，縣級政府的關(guān)鍵崗位中的職位擔(dān)當(dāng)者，是否接受過良好的法律教育，同樣影響著這一崗位作用的發(fā)揮和形象展示。但是，因?yàn)槭堑谌綑C(jī)構(gòu)評估，這些內(nèi)在的因素是無法獲取的，也無法做出相應(yīng)的判斷。

3．評估體系不夠全面，科學(xué)性有待深化

獨(dú)立第三方機(jī)構(gòu)由于受到財(cái)力、物力和人力所限，其設(shè)計(jì)的評估體系往往不夠全面。比如縣級政府法治形象“包羅萬象”，評估元素也完全不應(yīng)該局限于縣級政府規(guī)范性文件、縣級政府法治形象重點(diǎn)信息公開、縣級政府不動(dòng)產(chǎn)外觀形象、縣級政府法治形象調(diào)查問卷這四項(xiàng)內(nèi)容，但因?yàn)榈谌綑C(jī)構(gòu)手段和資金有限，不能獲取更多的“法治元素”。

4．評估保障嚴(yán)重欠缺

首先，法律保障欠缺。第三方機(jī)構(gòu)開展量化法治評估在我國是一個(gè)新興事物，相關(guān)法律法規(guī)欠缺。比如，我國社會(huì)組織數(shù)量過少，造成該現(xiàn)象的重要原因之一是我國法律對于社會(huì)組織的設(shè)立與登記的“門檻”過高。依照我國《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》第9、10條規(guī)定，成立社會(huì)團(tuán)體應(yīng)當(dāng)經(jīng)其業(yè)務(wù)主管單位審查同意。同時(shí)，應(yīng)當(dāng)具備一系列條件，特別是人員和資金條件。對于社會(huì)組織而言，符合這兩條要求有一定難度：首先，社會(huì)組織的業(yè)務(wù)主管部門難尋。根據(jù)相關(guān)法律規(guī)定，只有政府機(jī)構(gòu)及其授權(quán)的組織才有資格成為社會(huì)組織的業(yè)務(wù)主管單位，而業(yè)務(wù)主管部門必須履行《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》規(guī)定的系列監(jiān)督管理職責(zé)，所以社團(tuán)組織往往因?yàn)檎也坏健捌牌拧倍鵁o法申請成立；其次，以維護(hù)公益利益為目標(biāo)的社會(huì)組織，與那些以維護(hù)特定階層和群體利益為目標(biāo)的私營企業(yè)家協(xié)會(huì)、消費(fèi)者協(xié)會(huì)等不同，其活動(dòng)經(jīng)費(fèi)和人員數(shù)量都非常有限，許多民間社會(huì)組織根本達(dá)不到《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》要求的人員和資金條件。

其次，人員和經(jīng)費(fèi)保障欠缺。從目前實(shí)踐來看，第三方機(jī)構(gòu)資金、辦公場地、人員缺乏是阻礙法治評估重要原因之一*比如，香港法治指數(shù)是由香港社會(huì)服務(wù)聯(lián)合會(huì)主持開展的，而香港社會(huì)服務(wù)聯(lián)會(huì)屬于獨(dú)立于政府之外的民間機(jī)構(gòu)，經(jīng)費(fèi)、辦公場地、人力都有一定局限。。比如，縣級政府法治形象評估活動(dòng)就受到活動(dòng)資金的困擾而一度擱置，最后在一家律師事務(wù)所捐助3000元，其他7萬多元錢基本上是會(huì)長以個(gè)人名義借款籌集。雖然活動(dòng)資金非常匱乏，但活動(dòng)主辦方為確?；顒?dòng)的客觀公正性，沒有向評議對象——縣級政府收取過任何經(jīng)費(fèi)。

(二)推進(jìn)獨(dú)立第三方機(jī)構(gòu)量化法治評估的對策

1．強(qiáng)化獨(dú)立第三方機(jī)構(gòu)量化法治評估的認(rèn)知度

當(dāng)前我國以量化評估體系為標(biāo)準(zhǔn)，對各鎮(zhèn)鄉(xiāng)街道和部門實(shí)行年度考核，考核結(jié)果按權(quán)重比例折算作為區(qū)年度綜合考評法治建設(shè)得分，直接與干部獎(jiǎng)懲掛鉤已經(jīng)成為法治政府建設(shè)評估的目標(biāo)。而從本質(zhì)上來看，法治指數(shù)評估的目的不是僅僅獲得一個(gè)國家法治狀況或水平的量化數(shù)據(jù)，更重要地是通過評估來發(fā)現(xiàn)并解決問題，認(rèn)真分析梳理法治建設(shè)中存在的突出問題和薄弱環(huán)節(jié)，并將這些問題以交辦的形式反饋到各有關(guān)職能部門限期整改*在這方面，浙江余杭的法治評估結(jié)果的反饋和應(yīng)用做的較好。每年法治指數(shù)出臺(tái)后，余杭區(qū)會(huì)根據(jù)民意調(diào)查和專家評議的意見建議，認(rèn)真分析、梳理群眾反饋的突出問題和法治薄弱環(huán)節(jié)，根據(jù)職責(zé)分工和意見建議來源，明確相關(guān)責(zé)任單位，以交辦單的形式反饋，要求限期整改，并將民眾反映的一些突出問題作為次年整改督察的重點(diǎn)內(nèi)容。如2008年，從285條群眾建議中梳理整合了9方面22條意見，涉及28家責(zé)任單位，分別牽頭加以落實(shí)。如針對外市民在問卷中反饋“政府信息公開力度不夠”“決策過程透明度有待提升”的意見，余杭區(qū)自2008年起在程序控權(quán)方面作了大量的探索工作，2009年余杭區(qū)制定出臺(tái)了《杭州市余杭區(qū)行政決策程序規(guī)定(試行)》，初步建立了公眾參與、專家論證、合法審查和政府決定相結(jié)合的行政決策體系，2010年進(jìn)行了鎮(zhèn)鄉(xiāng)(街道)和部門規(guī)范行政決策程序的試點(diǎn)工作，目前已在全區(qū)基本形成了鎮(zhèn)(街道)部門行政決策程序的體系框架。。第三方機(jī)構(gòu)作為獨(dú)立評估主體對政府法治建設(shè)作出的量化評估結(jié)果，更具有客觀性和公正性，應(yīng)該得到我國政府的重視和應(yīng)用。所以，有必要通過各種宣傳手段，強(qiáng)化政府機(jī)關(guān)和普通民眾對第三方機(jī)構(gòu)評估政府法治建設(shè)重要性的認(rèn)識(shí)，并將其評估結(jié)果應(yīng)用于政府法治建設(shè)的治理過程中，強(qiáng)化第三方機(jī)構(gòu)量化法治評估的認(rèn)知度。

2．完善與獨(dú)立第三機(jī)構(gòu)量化法治評估相關(guān)的法律法規(guī)

完善與第三機(jī)構(gòu)量化法治評估相關(guān)的法律法規(guī)是保障其順利進(jìn)行法治評估的關(guān)鍵問題之一。比如，我國應(yīng)降低社會(huì)組織的準(zhǔn)入門檻，放寬環(huán)保社會(huì)組織的核準(zhǔn)登記條件，對不參與商業(yè)經(jīng)營的環(huán)保社會(huì)組織實(shí)行備案制度，為其創(chuàng)設(shè)一個(gè)寬松的制度環(huán)境。此外，需要強(qiáng)化政府的信息公開制度，將政府部門掌握的法治指數(shù)有關(guān)客觀數(shù)據(jù)盡可能向社會(huì)公開。如果沒有這些法律的支撐，第三方機(jī)構(gòu)量化法治評估永遠(yuǎn)走不出按照政府官員的好惡和實(shí)用主義需要的怪圈，不可避免地走上“其興也勃焉，其亡也忽焉”的道路。

3. 建立科學(xué)的評估指標(biāo)體系

通過總結(jié)此次縣級政府法治形象評估的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，結(jié)合其他官方或第三方機(jī)構(gòu)進(jìn)行法治政府建設(shè)評估指標(biāo)體系設(shè)立的經(jīng)驗(yàn)，根據(jù)指標(biāo)設(shè)計(jì)的科學(xué)性、典型性、可操作性、可比性、指標(biāo)屬性明確的原則，筆者建議如下具體指標(biāo)可以列入政府法治建設(shè)考核指標(biāo)：

表2 法治政府建設(shè)考核指標(biāo)體系

這一指標(biāo)體系具有以下特點(diǎn)：

(1)定量指標(biāo)與定性指標(biāo)相結(jié)合。定量指標(biāo)針對的只是可以量化的政府法治數(shù)據(jù)，其來源主要為統(tǒng)計(jì)報(bào)表或現(xiàn)有資料直接獲得。而政府法治建設(shè)評估的困難之處就在于某些評估指標(biāo)難以量化，比如人民群眾對政府法治建設(shè)的認(rèn)可和滿意度，尤其是對不同的指標(biāo)賦予不同的權(quán)數(shù)*權(quán)數(shù)就是表示評估指標(biāo)體系中各個(gè)指標(biāo)項(xiàng)目重要程度的系數(shù)，權(quán)數(shù)比例越大，其重要性程度也越高。比例難度很大。這種情況下，評估者就只有綜合運(yùn)用問卷調(diào)查、訪談和個(gè)案分析等方法，根據(jù)自己的經(jīng)驗(yàn)和認(rèn)識(shí)，綜合運(yùn)用邏輯思維，將收集來的資料進(jìn)行整理、統(tǒng)計(jì)分析，進(jìn)而形成對政府法治建設(shè)的效果、體系和過程的基本評判*貟杰,楊誠虎.公共政策評估：理論與方法[M].北京：中國社會(huì)科學(xué)出版社，2006.273.?？梢?，定性指標(biāo)是在定量指標(biāo)的基礎(chǔ)上起到補(bǔ)充完善作用的。

(2)靜態(tài)指標(biāo)與動(dòng)態(tài)指標(biāo)相結(jié)合。靜態(tài)指標(biāo)可以統(tǒng)計(jì)政府成員受教育程度，尤其受法律教育程度及其法律理念水平；政府涉法的施政設(shè)施狀態(tài)；政府涉法的政府“窗口”“門面”狀態(tài)等等。動(dòng)態(tài)的可以考察的因素則更為繁多，比如：政府的涉法行為狀態(tài)包括行政決策、行政許可、行政處罰、行政征收、行政強(qiáng)制、行政給付、行政確認(rèn)，以及行政合同、行政指導(dǎo)、行政裁決、行政應(yīng)急、行政聽證、行政公開、行政監(jiān)督、行政責(zé)任承擔(dān)等等。這些政府的所有日常性工作都涉及到對法律的遵守和執(zhí)行，政府是否真正做到了依法辦事？是否有違法行政的過錯(cuò)？以及不尊重法律，褻瀆法律的言行；政府對于重大社會(huì)事件的依法處理狀態(tài)；政府運(yùn)用法律手段解決社會(huì)沖突的表現(xiàn)；政府制作公文中的涉法表現(xiàn)；政府相對于權(quán)力機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)關(guān)系的處理表現(xiàn)等等。

4．完善評估隊(duì)伍

此次縣級政府法治形象評估主體主要有兩類：一是公眾評估，即人民群眾對法治的滿意度評估；二是專家組評估，由15名專家組成的專家評審組進(jìn)行評估，專家在評分比重中占據(jù)較大的份額。在相當(dāng)一部分專家沒有全程參與或者對評估地區(qū)的實(shí)際了解較少的情況下，占據(jù)如此重要的評分比重，可能會(huì)在一定程度上影響評估結(jié)果的科學(xué)性*從信息角度講，專家提供的是理性信息，而民眾提供的是價(jià)值性信息。在法治評估領(lǐng)域，大量信息屬于價(jià)值性信息而非理性信息。，并可能會(huì)引起民眾感覺與評估結(jié)果之間的脫節(jié)。所以，從理想狀態(tài)看，評估人員應(yīng)當(dāng)包括三個(gè)層次：以政府工作人員為主體的評估人員；從社會(huì)聘請的專業(yè)化評估人員；普通社會(huì)代表人士，這樣才能形成一個(gè)層次化的評估主體。第三方機(jī)構(gòu)作為獨(dú)立的、公正的評估主體，在其主持下建立評估隊(duì)伍時(shí)，筆者認(rèn)為有必要聘請部分來自非評議對象的(可能是上級或下級)黨委、人大、政府以及司法機(jī)構(gòu)中直接參與法律工作的公務(wù)員，因?yàn)樗麄儊碜杂趯?shí)踐部門，對于政府法治建設(shè)的實(shí)際情況最為了解，也能更深入認(rèn)識(shí)到事物的本質(zhì)。其次，應(yīng)該加大普通民眾評估的權(quán)重指數(shù)。

5．建立第三方機(jī)構(gòu)量化法治評估基金

為解決第三方機(jī)構(gòu)量化法治評估資金缺乏的難題，可以設(shè)立第三方機(jī)構(gòu)量化法治評估的專項(xiàng)基金。該基金的性質(zhì)為公益性基金，基金來源主要來自于社會(huì)捐助、基金自身收益等?；鹬饕糜诹炕u估所需的調(diào)查取證、專家咨詢、鑒定評估等必要費(fèi)用。為保證?？顚Ｓ?，應(yīng)制定第三方機(jī)構(gòu)量化法治評估基金管理辦法，設(shè)立專項(xiàng)資金管理辦公室，規(guī)范專項(xiàng)資金申請、撥付程序、批準(zhǔn)權(quán)限、監(jiān)督機(jī)制等。加強(qiáng)專項(xiàng)資金管理，是專項(xiàng)資金良性運(yùn)轉(zhuǎn)的有效保障。

OntheQuantitativeAssessmentofBuildingaGovernmentUndertheRuleofLawbytheThirdPartyOrganizations—Taking the First Evaluation of the County Level Government Image in China as an Example

WANG Bin-hui, HUANG Jie

(LawSchool,HunanNormalUniversity,Changsha,Hunan410081,China)

Under the mode of the quantitative assessment of building a government under the rule of law, the research on the procedure law of Hunan Law Society as the third party organizations has carried out Comparison Hunan county government under the rule of law. The third party organizations quantitative assessment have obvious advantages in the quantitative assessment of the government’s rule of law, and their positive effects are: to promote the formation of the government’s rule of law, to produce a joint effect, to absorb public participation, and to supervise the construction of government by law. From the public and public opinion to the evaluation of such assessment activities, it is the future development trend of transition gradually from the government led model to the social model. Therefore, it is necessary to strengthen the recognition of the third party organizations to quantify the building a government under the rule of law, improve the relevant laws and regulations, establish a scientific evaluation index system and multi-level assessment team, as well as independent third party organizations’ quantitative assessment fund to solve the problem in the current assessment.

the quantitative assessment; the third party organizations; building a government under the rule of law; Comparison Hunan county government under the rule of law

2017-06-16 該文已由“中國知網(wǎng)”(www.cnki.net)2017年10月26日數(shù)字出版，全球發(fā)行。

本文系國家社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目《中國特色社會(huì)主義地方行政程序制度研究》(12BKS036)的階段性成果。

王彬輝，女，湖南師范大學(xué)法學(xué)院教授，碩士生導(dǎo)師，法學(xué)博士，主要研究方向：環(huán)境法學(xué)；黃捷，男，湖南師范大學(xué)法學(xué)院教授，博士生導(dǎo)師，法學(xué)博士，主要研究方向：程序法學(xué)。

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1672-769X(2017)06-0015-09

DOI.10.19510/j.cnki.43-1431/d.20171026.003