權(quán)能配置與風(fēng)險(xiǎn)回應(yīng)：農(nóng)地“三權(quán)分置”的制度設(shè)計(jì)*

董正愛(ài),謝忠洲

(重慶大學(xué)法學(xué)院，重慶 400044)

權(quán)能配置與風(fēng)險(xiǎn)回應(yīng)：農(nóng)地“三權(quán)分置”的制度設(shè)計(jì)*

董正愛(ài),謝忠洲

(重慶大學(xué)法學(xué)院，重慶 400044)

作為農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的重要組成部分，農(nóng)地“三權(quán)分置”的制度改革極大地推動(dòng)了農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)程，亦能有效破解當(dāng)前農(nóng)村面臨的土地拋荒、產(chǎn)業(yè)空心化等難題。因承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)的權(quán)能配置不清晰，對(duì)“非糧化”等風(fēng)險(xiǎn)回應(yīng)缺乏制度設(shè)計(jì)，故對(duì)相應(yīng)法律規(guī)范做出適當(dāng)調(diào)試，以回應(yīng)農(nóng)村改革的現(xiàn)實(shí)需求實(shí)屬必要。為規(guī)范農(nóng)地流轉(zhuǎn)和經(jīng)營(yíng)行為，回應(yīng)新型農(nóng)業(yè)主體參與農(nóng)地經(jīng)營(yíng)可能引發(fā)的風(fēng)險(xiǎn)，在運(yùn)用實(shí)證和規(guī)范分析法的基礎(chǔ)上，系統(tǒng)梳理現(xiàn)行法律體系中涉及農(nóng)地制度的相應(yīng)規(guī)范，以期在準(zhǔn)確定位相應(yīng)權(quán)利，平衡權(quán)能配置，識(shí)別并回應(yīng)風(fēng)險(xiǎn)的前提下進(jìn)行制度設(shè)計(jì)，為經(jīng)營(yíng)權(quán)設(shè)立下的農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營(yíng)提供相應(yīng)幫助。

三權(quán)分置；承包權(quán)；經(jīng)營(yíng)權(quán)；權(quán)能配置；風(fēng)險(xiǎn)回應(yīng)

一、導(dǎo)語(yǔ)

《關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營(yíng)權(quán)分置辦法的意見(jiàn)》(2016)的印發(fā)為我國(guó)農(nóng)地制度在新的歷史條件進(jìn)行調(diào)整提供了切實(shí)、可供參考的制度性文本*三權(quán)分置是在不改變我國(guó)當(dāng)前土地所有制前提下實(shí)現(xiàn)農(nóng)地集中和集約化經(jīng)營(yíng)的一種相對(duì)有效的手段，要充分發(fā)揮其作用必須提供相應(yīng)的法律保障。《土地管理法》的修訂已經(jīng)提上了全國(guó)人大的立法計(jì)劃，特別是第二章中土地使用權(quán)制度、第四章耕地保護(hù)的部分內(nèi)容在做相應(yīng)調(diào)整，以適應(yīng)農(nóng)地三權(quán)分置的需要。當(dāng)然，除《土地管理法》外，《農(nóng)業(yè)法》、《承包經(jīng)營(yíng)法》以及相關(guān)法律法規(guī)構(gòu)建起的法律制度應(yīng)與行政政策、經(jīng)濟(jì)制度協(xié)同才能發(fā)揮作用共同推進(jìn)農(nóng)業(yè)發(fā)展。。培育農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展新動(dòng)能、推動(dòng)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代經(jīng)營(yíng)，必須要破除家庭聯(lián)產(chǎn)承包制下相應(yīng)法律法規(guī)導(dǎo)致的土地流轉(zhuǎn)困難、土地價(jià)值難以變現(xiàn)等現(xiàn)實(shí)性問(wèn)題，同時(shí)也要求對(duì)諸如《中國(guó)人民共和國(guó)土地管理法》(以下簡(jiǎn)稱《土地管理法》)、《中華人民共和國(guó)農(nóng)村土地承包法》(以下簡(jiǎn)稱《農(nóng)村土地承包法》)等現(xiàn)行法律法規(guī)進(jìn)行系統(tǒng)性修訂以保障農(nóng)地有秩序、有效率流轉(zhuǎn)。農(nóng)村土地制度改革,作為配合農(nóng)業(yè)供給側(cè)改革的關(guān)鍵領(lǐng)域，必須從宏觀制度設(shè)計(jì)出發(fā)，對(duì)相應(yīng)規(guī)范性文本做系統(tǒng)梳理和準(zhǔn)確詮釋，清晰地定位相應(yīng)權(quán)利內(nèi)容，并在此基礎(chǔ)上進(jìn)行權(quán)能配置，才能為農(nóng)地改革提供有益參考。相較于官方和農(nóng)經(jīng)學(xué)界對(duì)“三權(quán)分置”的普遍肯定，法學(xué)界對(duì)“三權(quán)分置”仍頗具爭(zhēng)議，主要存在三種不同觀點(diǎn)*一是認(rèn)為其分別為用益物權(quán)、次生性權(quán)利用益物權(quán)(劉俊、蔡立東、姜楠)；二是認(rèn)為其分別為用益物權(quán)、債權(quán)(高海、李偉偉)；三是認(rèn)為認(rèn)為其應(yīng)該為成員權(quán)和用益物權(quán)的構(gòu)造(葉興慶、張紅宇)。，并以此為基礎(chǔ)展開(kāi)了頗多討論。筆者參考國(guó)際通行之土地經(jīng)營(yíng)權(quán)債權(quán)物權(quán)化的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，充分比較了多層權(quán)利客體理論和多層用益物權(quán)權(quán)利結(jié)構(gòu)諸多制度設(shè)計(jì)，并結(jié)合經(jīng)營(yíng)權(quán)設(shè)置在農(nóng)地產(chǎn)權(quán)分割以及流轉(zhuǎn)、經(jīng)營(yíng)中實(shí)際和風(fēng)險(xiǎn)類型，擬參照農(nóng)地三權(quán)以所有權(quán)、用益物權(quán)和債權(quán)的定位，在對(duì)財(cái)產(chǎn)所有權(quán)、債權(quán)基本權(quán)能的分析基礎(chǔ)上，對(duì)應(yīng)新的農(nóng)地制度加以分析，以求實(shí)現(xiàn)農(nóng)戶和新經(jīng)營(yíng)主體權(quán)利平衡。之后，在探討經(jīng)營(yíng)權(quán)集中前提下，結(jié)合風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別、風(fēng)險(xiǎn)回應(yīng)的研究對(duì)農(nóng)地“三權(quán)分置”中可能因集中而強(qiáng)化的“非農(nóng)化”、“非糧化”等風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題作了相應(yīng)討論，以保證分置能夠有序推進(jìn)*西奧多·W.舒爾茨.改造傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)[M].梁小民譯.北京：商務(wù)印書館，2006.120-150.，土地產(chǎn)出率、勞動(dòng)生產(chǎn)率和資源利用能夠進(jìn)一步提高。

二、農(nóng)地“三權(quán)分置”制度的確立

我國(guó)的農(nóng)地制度在建國(guó)以來(lái)經(jīng)歷了三次變化(包括本次的三權(quán)分置改革)，和其他制度一樣，呈現(xiàn)出極強(qiáng)的路徑依賴，新的農(nóng)地制度也是參照舊規(guī)則，在回應(yīng)現(xiàn)實(shí)訴求的提前下緩慢演進(jìn)*農(nóng)地制度關(guān)注核心在如何實(shí)現(xiàn)農(nóng)地制度和經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展的協(xié)調(diào)，如何平衡包括農(nóng)民在內(nèi)各方利益，同時(shí)促進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)力的解放和提高是其中的關(guān)鍵。鑒于我國(guó)東西部經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)環(huán)境的巨大差異，在《承包經(jīng)營(yíng)法》中對(duì)經(jīng)營(yíng)權(quán)的設(shè)置應(yīng)當(dāng)確立為一種自由，農(nóng)戶既有設(shè)立經(jīng)營(yíng)權(quán)的自由，也有不設(shè)立經(jīng)營(yíng)權(quán)的自由，還有選擇何種方法是流轉(zhuǎn)經(jīng)營(yíng)權(quán)的自由。*道格拉斯C.諾思.經(jīng)濟(jì)史中的結(jié)構(gòu)與變遷[M].上海：上海人民出版社，1994.225-234.。農(nóng)地制度的演變從制度主義的角度考察，可以發(fā)現(xiàn)農(nóng)地的權(quán)利結(jié)構(gòu)“從一到多”，逐步呈現(xiàn)權(quán)利束的狀態(tài)，這是為了回應(yīng)不同歷史時(shí)期的農(nóng)業(yè)需求，實(shí)現(xiàn)不同權(quán)利主體間的利益衡平而進(jìn)行的具體制度設(shè)計(jì)(見(jiàn)圖1)。

圖1 建國(guó)以來(lái)農(nóng)地制度的演變歷史

(一) 農(nóng)地制度的前兩次演變：從一權(quán)到兩權(quán)

1.一權(quán)結(jié)構(gòu)的確立。20世紀(jì)中葉，農(nóng)地上僅設(shè)置了集體所有權(quán)，公社作為權(quán)利人兼具治理社會(huì)和經(jīng)營(yíng)農(nóng)地的雙重職能，致使其法人定位模糊不清。作為農(nóng)地的所有權(quán)人，其對(duì)農(nóng)地行使的權(quán)能與其他所有權(quán)人相一致，但鑒于農(nóng)村在供給城鎮(zhèn)基本生活消費(fèi)品中的關(guān)鍵地位及蘇聯(lián)體制的影響，當(dāng)時(shí)的農(nóng)地權(quán)利行使受到了較強(qiáng)的行政干預(yù)，農(nóng)民的成員權(quán)卻沒(méi)有得到充分尊重。這一階段農(nóng)地收益分配上不均衡，并未實(shí)現(xiàn)農(nóng)地權(quán)利的分配的公平正義，農(nóng)戶的合法權(quán)益受到損害進(jìn)而嚴(yán)重限制了農(nóng)業(yè)的發(fā)展。

2.兩權(quán)分離的實(shí)現(xiàn)。家庭聯(lián)產(chǎn)承包制的思路是將物的所有和使用權(quán)能交予不同權(quán)利人行使。該分離曾被認(rèn)定為以承包合同為基礎(chǔ)的債權(quán)關(guān)系，但由于對(duì)于物權(quán)變動(dòng)理論的認(rèn)識(shí)的不斷加深，也為回應(yīng)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化中的諸多問(wèn)題、維護(hù)農(nóng)戶合法權(quán)益，土地承包營(yíng)權(quán)的用益物權(quán)論成為通說(shuō)，并得到了《物權(quán)法》的肯定*高圣平.新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體系下農(nóng)地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)的法律邏輯[J].法學(xué)研究，2014,(4)：76-91.。物權(quán)化的觀點(diǎn)回應(yīng)了當(dāng)時(shí)農(nóng)戶對(duì)土地的渴望和訴求，有體現(xiàn)實(shí)質(zhì)公平和“多勞多得”的分配觀。但隨著生產(chǎn)力的不斷提高、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化升級(jí)，為破除農(nóng)業(yè)低產(chǎn)低效、土地拋荒等諸多難題，亟待構(gòu)建新的土地制度以推動(dòng)農(nóng)業(yè)的進(jìn)一步改革。

(二) 第三次演變：三權(quán)分置的逐步確立

《關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營(yíng)權(quán)分置辦法的意見(jiàn)》等政策性文件只為三權(quán)分置提供宏觀指導(dǎo)，而欲進(jìn)一步推進(jìn)制度奠基，最為核心的關(guān)注就是如何加快放活土地經(jīng)營(yíng)權(quán)*張毅，張紅，畢寶德.農(nóng)地的“三權(quán)分置”及改革問(wèn)題:政策軌跡、文本分析與產(chǎn)權(quán)重構(gòu)[J].軟科學(xué)，2016,(3)：13-23.。山東等地區(qū)就農(nóng)地三權(quán)分置所做有益的嘗試，為法律規(guī)范層面的制度設(shè)計(jì)提供了有益參考。宏觀數(shù)據(jù)表明農(nóng)村土地確權(quán)登記已接近家庭承包耕地面積的60%，且新經(jīng)營(yíng)主體有力地推動(dòng)了農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化*經(jīng)營(yíng)權(quán)的設(shè)計(jì)為新經(jīng)營(yíng)主體提供了通過(guò)租賃、出資、抵押等方式直接獲得農(nóng)地直接經(jīng)營(yíng)權(quán)的可能，而回避了《土地管理法》第十五條的規(guī)制，簡(jiǎn)化了集體經(jīng)濟(jì)組織以外的專業(yè)經(jīng)營(yíng)主體參與農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)的門檻。同時(shí)，將設(shè)定經(jīng)營(yíng)權(quán)的決策權(quán)利交給農(nóng)戶，以農(nóng)戶獲得土地收益、新經(jīng)營(yíng)主體獲得經(jīng)營(yíng)權(quán)的設(shè)計(jì)，力求解決農(nóng)地拋荒和集約經(jīng)營(yíng)困難等問(wèn)題，努力實(shí)現(xiàn)各方主體權(quán)利的平衡。。2011—2015年間，糧食播種面積相對(duì)穩(wěn)定，雖就業(yè)人員比重下降，第一產(chǎn)業(yè)的國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值卻增幅較大?？赡芫褪且?yàn)橛修r(nóng)業(yè)公司的法人企業(yè)大量進(jìn)入農(nóng)業(yè)領(lǐng)域，并加大該領(lǐng)域固定資產(chǎn)投資(見(jiàn)表1)。而山東、山西等地區(qū)在農(nóng)業(yè)規(guī)?；⒊邪鼨?quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)分離的試點(diǎn)上的成功也印證了這一觀點(diǎn)，契合了Adam Smith在《國(guó)富論》中的觀點(diǎn)：產(chǎn)業(yè)分工有利于擴(kuò)大生產(chǎn)者的相對(duì)優(yōu)勢(shì)。承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)的分置恰恰為規(guī)模化經(jīng)營(yíng)和有效分工提供了必要的前提，制度性的推進(jìn)有利于改造我國(guó)的傳統(tǒng)小農(nóng)生產(chǎn)模式，推動(dòng)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展。目前，我國(guó)已經(jīng)完成確權(quán)登記、農(nóng)地流轉(zhuǎn)和新型經(jīng)營(yíng)主體扶持等制度設(shè)計(jì)等步驟，目前最為關(guān)鍵的任務(wù)就是完善法律法規(guī)。

表1 2011—2015年第一產(chǎn)業(yè)相關(guān)變量統(tǒng)計(jì)表

注：數(shù)據(jù)整理自國(guó)家統(tǒng)計(jì)年鑒：http://www.stats.gov.cn/tjsj/ndsj/2016/indexch.htm。

三、多維透視：權(quán)利分置的法理解讀

將土地的所有權(quán)、承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)視作相互聯(lián)系而又有區(qū)別的子權(quán)利的思路來(lái)源于發(fā)展經(jīng)濟(jì)學(xué)的理論，該設(shè)計(jì)明晰了三類主體(集體、承包農(nóng)戶、第三方主體)間的經(jīng)濟(jì)學(xué)產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)。雖然該經(jīng)濟(jì)制度設(shè)計(jì)與現(xiàn)行法律規(guī)范存在齟齬，但因其在推動(dòng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展中的突出作用，亦為《土地管理法》、《農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)法》、《農(nóng)業(yè)法》等法律法規(guī)的修訂提供了借鑒思路。因此，為滿足農(nóng)地流動(dòng)的現(xiàn)實(shí)需求及政策期望，必須對(duì)相關(guān)法律規(guī)范予以修訂，并在理論層面對(duì)“三權(quán)分置”法律關(guān)系加以梳理。

圖2 經(jīng)濟(jì)學(xué)視域下農(nóng)地“三權(quán)分置”結(jié)構(gòu)

(一) 法理論與法哲學(xué)之支撐

法律規(guī)范的設(shè)計(jì)應(yīng)當(dāng)在理論及法哲學(xué)層面上對(duì)規(guī)制對(duì)象加以系統(tǒng)闡述，才能獲得最大程度的解釋力。因此，對(duì)農(nóng)地規(guī)范的基礎(chǔ)分析也應(yīng)當(dāng)是建立在相關(guān)理論基礎(chǔ)知識(shí)之上的。

1.社會(huì)控制理論?！吧鐣?huì)學(xué)法學(xué)”運(yùn)動(dòng)的奠基人Roscoe Pound認(rèn)為文明社會(huì)為防止其內(nèi)部造成的毀滅，必須要注重通過(guò)多種手段的社會(huì)控制，而其中法律制度尤為關(guān)鍵。為回應(yīng)時(shí)代之社會(huì)經(jīng)濟(jì)背景，必須要適度調(diào)整法律制度以回應(yīng)現(xiàn)實(shí)需求。即法律須對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活中常態(tài)化、亟待解決的問(wèn)題提供可供參考的法理依據(jù)和法律制度框架。目前農(nóng)業(yè)集約化經(jīng)營(yíng)的成功實(shí)踐、經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的加速和官方關(guān)注都表明，法律必須適時(shí)回應(yīng)“三權(quán)分置”的社會(huì)實(shí)踐和經(jīng)濟(jì)構(gòu)思，并保證其盡快、合理地上升為法律規(guī)范，以保證法律對(duì)社會(huì)的控制。

2.利益法學(xué)之支撐。利益法學(xué)圖賓根學(xué)派的代表人黑克呼吁建立以利益為中心，沖突理論為主要的法學(xué)理論。因?yàn)闆_突的存在，法律對(duì)利益通常需通過(guò)各方繁雜的商談機(jī)制，完成利益的識(shí)別、篩選和平衡，而以此形成良性的利益分配格局。在農(nóng)地之前的利益配置中，農(nóng)戶通常依據(jù)其社員權(quán)而取得承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，并將該權(quán)利定義為不可轉(zhuǎn)讓的用益物權(quán)，該實(shí)踐顯然與德國(guó)民法理論為代表的傳統(tǒng)用益物權(quán)理論中的自由轉(zhuǎn)讓的理念相違背。而合作社、家庭農(nóng)場(chǎng)等新經(jīng)營(yíng)主體的經(jīng)營(yíng)權(quán)也難以得到保障，法律在相應(yīng)主體的利益整合上存在缺失。土地不合理利用、農(nóng)業(yè)空心化還會(huì)影響社會(huì)利益和國(guó)家安全。由此看來(lái)，經(jīng)營(yíng)權(quán)及其轉(zhuǎn)讓受限與各方的利益都息息相關(guān)。因此，應(yīng)明確各方的利益訴求并將其法定化，盡最大努力實(shí)現(xiàn)利益的平衡，特別是保證承包戶財(cái)產(chǎn)性權(quán)利、農(nóng)業(yè)市場(chǎng)穩(wěn)定、國(guó)家安全等關(guān)鍵利益的均衡，以推動(dòng)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、規(guī)?；?。

3.法律價(jià)值論。法律以利益為核心，并尋求對(duì)主體的滿足，而農(nóng)地制度的改革滿足這一要求。第一，效率價(jià)值得以實(shí)現(xiàn)。農(nóng)地“兩權(quán)分離”制度在農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)程中曾發(fā)揮了重要作用，但其無(wú)法回應(yīng)目前農(nóng)地大量的空置、拋荒等問(wèn)題，亦不符合“地盡其力”的宗旨，亦背離了資源的社會(huì)性理論的要求，土地流轉(zhuǎn)受限降低了社會(huì)整體福利，這顯然與效率的價(jià)值追求背道而馳的*資源的社會(huì)性理論強(qiáng)調(diào)考慮到有體物的社會(huì)屬性，希望物的利用受到來(lái)自社會(huì)的必要限制，反對(duì)不當(dāng)利用資源行為，以保證資源利用效率。在農(nóng)地制度構(gòu)建中，為實(shí)現(xiàn)“地盡其力”的價(jià)值追求，就必須重視農(nóng)地的社會(huì)屬性，也就是說(shuō)需要公法進(jìn)行適度監(jiān)管。。第二，公正理念的滲透?！皟蓹?quán)分離”初期，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)基于合同取得，定期發(fā)包調(diào)整充分發(fā)揮了債權(quán)的靈活性，也平衡了承包農(nóng)戶的差異，適時(shí)加以調(diào)整以保證公平。用益物權(quán)化雖有利于穩(wěn)定農(nóng)地權(quán)利體系，但若缺乏合理的權(quán)利設(shè)置期限及經(jīng)營(yíng)流轉(zhuǎn)規(guī)范的協(xié)調(diào)，長(zhǎng)期承包則存在分配不公、土地價(jià)值不彰等問(wèn)題，因此，合理促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)，平衡各方權(quán)益才能實(shí)現(xiàn)最大程度的公平正義。第三，風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)彰顯安全價(jià)值的關(guān)切。土地拋荒并不僅是承包戶自身的財(cái)產(chǎn)損失，也是對(duì)社會(huì)資源的極大浪費(fèi)。農(nóng)田撂荒不符合《土地管理法》對(duì)耕地保護(hù)、基本農(nóng)田制度的規(guī)定，實(shí)際又致使糧食過(guò)度依賴進(jìn)口，直接威脅我國(guó)糧食安全。

(二) 公法與私法雙重視點(diǎn)之檢視

1.公私法視角下的立法目的論。立法目的是評(píng)判成文法優(yōu)劣的關(guān)鍵要素，與法律的實(shí)施效果緊密相關(guān)。立法目的定位準(zhǔn)確能指引法律的實(shí)際運(yùn)行、不斷地修訂完善，故法律的制定和完善必須對(duì)立法目的加以考量?！段餀?quán)法》作為私法，其立法目的在“確權(quán)以定分止?fàn)帯?，這就要求具體條文中應(yīng)對(duì)承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)的性質(zhì)作出明確規(guī)定，才能確保其立法目的之實(shí)現(xiàn)，但現(xiàn)《物權(quán)法》未將“三權(quán)分置”的權(quán)利都納入其調(diào)整范圍的問(wèn)題進(jìn)行深入的剖析，這就形成了相應(yīng)的法律空白*謝在全.民法物權(quán)論[M].北京：中國(guó)政法大學(xué)出版社，2011.115-204.。而《農(nóng)村土地承包法》更為具有一定公法的考量，其立足于城鄉(xiāng)二元的土地所有制下，公權(quán)力制衡體現(xiàn)不足，立法目的已不符合現(xiàn)實(shí)需要*曾野，江帆.《農(nóng)村土地承包法》立法目的評(píng)估與重構(gòu)——兼評(píng)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)“二次分離”論[J].經(jīng)濟(jì)法論壇，2015,(1)：192-204.。

2.兼有公法色彩的不動(dòng)產(chǎn)。私法將私權(quán)神圣的觀念奉為圭臬，然而民事權(quán)利被濫用的事實(shí)導(dǎo)致了立法理念的轉(zhuǎn)向，財(cái)產(chǎn)具有社會(huì)性的觀念廣為傳播，并在限制權(quán)利濫用中起了重大作用。各國(guó)法律都對(duì)不動(dòng)產(chǎn)的利用加以監(jiān)管和限制，故其雖為私法，但是相較于合同法等私法領(lǐng)域，就存在著較多的行政監(jiān)管類條文，不動(dòng)產(chǎn)法律制度更是具有很強(qiáng)的公法色彩，因?yàn)樨?cái)產(chǎn)特別是土地及其相應(yīng)附著物形成的不動(dòng)產(chǎn)涉及到不同階層、不同地域民眾的根本利益，單純地依靠私法調(diào)整手段加以規(guī)制而忽視財(cái)產(chǎn)權(quán)社會(huì)屬性的做法極易導(dǎo)致相關(guān)各方利益的失衡*金儉.國(guó)內(nèi)不同法域不動(dòng)產(chǎn)財(cái)產(chǎn)權(quán)法律制度趨同與障礙對(duì)策[J].社會(huì)科學(xué)家，2015,(1)：103-109.。故我們應(yīng)承認(rèn)不動(dòng)產(chǎn)的社會(huì)屬性，要求所有權(quán)人應(yīng)當(dāng)依據(jù)社會(huì)所希望的方式行使物權(quán)以保證物盡其用，而各國(guó)治理方式、社會(huì)訴求的不同也使得不動(dòng)產(chǎn)制度必須充分體現(xiàn)其民族和國(guó)家特色，應(yīng)當(dāng)具備獨(dú)特的“基因”。但存在這一點(diǎn)共識(shí)，不動(dòng)產(chǎn)的公法色彩則要求行政手段的適當(dāng)介入。

3..私法視角的物與債：以物的利用為核心。一物一權(quán)雖系物權(quán)法的基本原則，但為實(shí)現(xiàn)物的有效利用，物權(quán)法設(shè)置了自物權(quán)和他物權(quán)的區(qū)分。借鑒現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)基本理念，可基于不同權(quán)能設(shè)置不同性質(zhì)的物權(quán)，只要權(quán)利間不存在齟齬即可*史尚寬.物權(quán)法論[M].北京：中國(guó)政法大學(xué)出版社，2000.59-120.。在此觀念基礎(chǔ)上形成“兩權(quán)分離”，認(rèn)定二者皆系物權(quán)的觀念頗為合理，但在“三權(quán)分置”背景下，單從物權(quán)理論出發(fā)難以為農(nóng)地的流轉(zhuǎn)提供有效的解釋，承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)作為物權(quán)兩者存在較大的重合。多主體完全可以通過(guò)制度設(shè)計(jì)同時(shí)分割享有農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)，而每一個(gè)權(quán)利也當(dāng)然可以以權(quán)利束的形式分割為多項(xiàng)子權(quán)利由多主體分別享有，而財(cái)產(chǎn)流轉(zhuǎn)的債權(quán)理論恰恰為這一制度設(shè)計(jì)的實(shí)現(xiàn)提供了可能。債權(quán)讓與制度規(guī)定的比較寬松，只要求向相對(duì)人通知即可，這就為滿足多次流轉(zhuǎn)需求，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)提供了可能*韓世遠(yuǎn).合同法總論[M].北京：法律出版社，2011.448-460.。通過(guò)經(jīng)營(yíng)權(quán)的取得、移轉(zhuǎn)和消滅，為經(jīng)營(yíng)者進(jìn)入農(nóng)業(yè)生產(chǎn)領(lǐng)域提供了更靈活的選項(xiàng)，也為穩(wěn)定物權(quán)前體下實(shí)現(xiàn)價(jià)值變現(xiàn)提供了可能。

四、農(nóng)地“三權(quán)分置”的權(quán)能配置

承包權(quán)的取得和經(jīng)營(yíng)權(quán)設(shè)置流轉(zhuǎn)是對(duì)農(nóng)地權(quán)能配置分析的起點(diǎn)，農(nóng)地未流轉(zhuǎn)時(shí)，經(jīng)營(yíng)權(quán)被囊括在經(jīng)營(yíng)權(quán)的權(quán)能中，未形成獨(dú)立之權(quán)利，依據(jù)變革前的理論框架即可以加以解釋和適用*李國(guó)強(qiáng).論農(nóng)地流轉(zhuǎn)中“三權(quán)分置”的法律關(guān)系[J].法律科學(xué)，2015,(6)：179-188.。故問(wèn)題的關(guān)鍵在耕地流轉(zhuǎn)時(shí)，如何對(duì)分置后的三項(xiàng)權(quán)利的準(zhǔn)確定位和清晰表達(dá)(見(jiàn)圖3)*陳朝兵.農(nóng)村土地“三權(quán)分置”：功能作用、權(quán)能劃分與制度構(gòu)建[J].中國(guó)人口·資源與環(huán)境，2016,(4)：135-141.。對(duì)農(nóng)地所有權(quán)而派生出的權(quán)利及其權(quán)能、具體內(nèi)容的分析都需在流轉(zhuǎn)的前提下加以討論*財(cái)產(chǎn)所有權(quán)的四種權(quán)能(占有、使用、收益和處分)是所有財(cái)產(chǎn)所有權(quán)的內(nèi)容，農(nóng)地所有權(quán)也是如此。而在此基礎(chǔ)上形成的用益物權(quán)，其具有三種權(quán)能(占有、使用、收益)對(duì)應(yīng)承包權(quán)的相應(yīng)權(quán)能；而作為債權(quán)，經(jīng)營(yíng)權(quán)也當(dāng)然具有債之一般權(quán)能(請(qǐng)求、受領(lǐng)、保護(hù)和處分)。*覃遠(yuǎn)春.債權(quán)基本權(quán)能略論[J].河北法學(xué)，2006,(5)：117-122.。

圖3 農(nóng)地流轉(zhuǎn)下三權(quán)分置法律關(guān)系的構(gòu)想

(一)“三權(quán)分置”的權(quán)能配置

1.集體所有權(quán)夯實(shí)：調(diào)整權(quán)和監(jiān)督權(quán)的新設(shè)計(jì)。農(nóng)民集體享有依法占有、使用、收益和處分農(nóng)地的權(quán)能，《憲法》第十條*《憲法》第10條第2款規(guī)定：“農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國(guó)家所有的以外，屬于集體所有；宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有?！痹摋l文也是農(nóng)地集體所有權(quán)最高效力的法律依據(jù)。相應(yīng)的，《土地管理法》第八條也對(duì)集體土地所有權(quán)做了規(guī)定。對(duì)此有明確規(guī)定。因此，土地集體所有權(quán)是其他兩權(quán)利設(shè)立之基礎(chǔ)，也是在農(nóng)地“三權(quán)分置”法治構(gòu)造中必須秉持的底線，但為適應(yīng)社會(huì)的變遷，對(duì)集體所有權(quán)的權(quán)能、行使主體等方面的規(guī)則設(shè)計(jì)都應(yīng)有所創(chuàng)新，特別是對(duì)農(nóng)地的監(jiān)督功能的強(qiáng)化，夯實(shí)所有權(quán)的集體行使主體和方式。首先，禁止濫用調(diào)整權(quán)，恣意干涉正常流轉(zhuǎn)。因涉及使用權(quán)能已讓渡，為保障承包權(quán)行使，應(yīng)尊重農(nóng)戶在集約化經(jīng)營(yíng)的選擇權(quán)，禁止干涉自主、合法進(jìn)行的流轉(zhuǎn)行為。其次，關(guān)注集體所有權(quán)主體虛化的問(wèn)題，保證監(jiān)督權(quán)的實(shí)現(xiàn)。承包戶可以據(jù)其集體成員兼用益物權(quán)人的身份，成立專門的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，并以該機(jī)構(gòu)的名義行使所有權(quán)人的職權(quán)，以該機(jī)制對(duì)農(nóng)地經(jīng)營(yíng)行為進(jìn)行監(jiān)督，而分離村委會(huì)作為基層政治組織的經(jīng)濟(jì)功能，凸顯成員集體的所有人地位，保證監(jiān)督權(quán)的有效運(yùn)行*申惠文.法學(xué)視角中的農(nóng)村土地三權(quán)分離改革[J].中國(guó)土地科學(xué)，2015,(3)：39-44.。

2.承包權(quán)實(shí)現(xiàn)：用益物權(quán)之收益權(quán)能的對(duì)價(jià)取得。農(nóng)地制度重構(gòu)的關(guān)鍵在清晰詮釋承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)的定位*蔡立東,姜楠.承包權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)分置的法構(gòu)造[J].法學(xué)研究，2015,(3)：31-46.。承包戶未流動(dòng)耕地時(shí)，承包權(quán)的權(quán)能范圍與原有承包經(jīng)營(yíng)權(quán)完全吻合，是基于成員資格的特殊用益物權(quán)，享有占有、使用、收益的權(quán)能*李國(guó)強(qiáng).論農(nóng)地流轉(zhuǎn)中“三權(quán)分置”的法律關(guān)系[J].法律科學(xué)，2015,(6)：31-46.。如果農(nóng)戶通過(guò)土地租賃、出資互易乃至抵押等方式，將直接管領(lǐng)、控制和收益等部分權(quán)能的讓渡，只是基于合同將占有和使用權(quán)能轉(zhuǎn)讓，保證其以其他形式提前獲得替代性收益。依照其權(quán)能，具體的權(quán)利內(nèi)容包括以下內(nèi)容：第一，承包資格維持權(quán)。耕地雖經(jīng)流轉(zhuǎn)，但若承包人仍具備成員資格，則基于資格所獲之權(quán)利亦應(yīng)繼續(xù)保有*韓松.論成員集體與集體成員——集體所有權(quán)的主體[J].法學(xué)，2005,(8)：41-50.。同時(shí)，中央政策文件也表明保持土地承包關(guān)系長(zhǎng)期穩(wěn)定的政策愿景，故該法律制度設(shè)計(jì)與現(xiàn)行政策相適宜。第二，分置對(duì)價(jià)請(qǐng)求權(quán)。承包關(guān)系存續(xù)條件下，承包戶可以通過(guò)出資、互易、抵押、出租等形式流轉(zhuǎn)經(jīng)營(yíng)權(quán)，依據(jù)相關(guān)合同與經(jīng)營(yíng)者形成債權(quán)關(guān)系，其權(quán)能轉(zhuǎn)讓，則可以提前實(shí)現(xiàn)其收益權(quán)能。在約定期限內(nèi)，經(jīng)營(yíng)者直接占有農(nóng)地從事經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，而相對(duì)人則以分置形式獲取相應(yīng)收益。第三，征收補(bǔ)償請(qǐng)求權(quán)?！段餀?quán)法》對(duì)農(nóng)地征收做了相應(yīng)制度設(shè)計(jì)，但考慮到其與土地所有權(quán)分屬不同性質(zhì)的物權(quán)，故征收時(shí)，二者皆有獨(dú)立的請(qǐng)求依據(jù)，應(yīng)該分別予以補(bǔ)償。同時(shí)，作為行政行為，征收需符合一定的程序并保障厲害關(guān)系人的知情權(quán)。此外，為體現(xiàn)土地的資產(chǎn)功能和社會(huì)保障功能，還應(yīng)提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，完善補(bǔ)償形式。第四，承包退出權(quán)，包括自主退出和強(qiáng)制退出。自主退出是農(nóng)戶自愿解除承包合同的行為，若成員地位存續(xù)，則其他經(jīng)濟(jì)利益仍予以保護(hù)。強(qiáng)制退出是由于農(nóng)戶死亡后，無(wú)近親屬或者其親屬不具備成員資格而被強(qiáng)制收回經(jīng)營(yíng)土地的情況。為確保利益權(quán)能之衡平，該權(quán)利之行使方式應(yīng)以自愿為主，且對(duì)強(qiáng)制退出著可予以必要補(bǔ)償。若原權(quán)利歸于消滅，集體經(jīng)濟(jì)組織可在本組織成員中對(duì)農(nóng)地進(jìn)行重新發(fā)包和配置。

3.經(jīng)營(yíng)權(quán)的設(shè)置：債權(quán)觀下受領(lǐng)與處分權(quán)能的行使。物權(quán)利用方式和債權(quán)利用方式是法律規(guī)范物的利用方式之兩種，農(nóng)地交付與新經(jīng)營(yíng)主體時(shí)，依據(jù)債權(quán)受領(lǐng)之權(quán)能，其間接獲得了農(nóng)地占有、使用和收益之權(quán)能。將經(jīng)營(yíng)權(quán)認(rèn)定為債權(quán)的理由是承包人和經(jīng)營(yíng)者之間存在相應(yīng)協(xié)議且該協(xié)議只約束相對(duì)人承擔(dān)特定的給付義務(wù)，相對(duì)之給付契合債權(quán)的基本特征。從域外經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，此種制度設(shè)計(jì)類似于德國(guó)的土地租賃制度下對(duì)農(nóng)地的具體利用*孫憲忠.推進(jìn)農(nóng)地三權(quán)分置經(jīng)營(yíng)模式的立法研究[J].中國(guó)社會(huì)科學(xué)，2016,(7)：145-163.，在德國(guó)，租賃權(quán)被視為具有準(zhǔn)物權(quán)性質(zhì)的債權(quán)，該權(quán)利可以予以流轉(zhuǎn)、繼承，也可以設(shè)定抵押，參照這一制度設(shè)計(jì)就解決了經(jīng)營(yíng)權(quán)在流轉(zhuǎn)中的困境*20世紀(jì)中葉德國(guó)雖然將永佃權(quán)廢除，但其《租賃法》中的租賃權(quán)制度在很大程度上表現(xiàn)出準(zhǔn)物權(quán)的某些特性，即在很大程度上可予以轉(zhuǎn)讓、繼承、抵押乃至登記。不過(guò)就其本質(zhì)而言，它仍然是一種債權(quán)，這些特性的呈現(xiàn)，是土地作為租賃標(biāo)的所呈現(xiàn)出來(lái)的獨(dú)特性，也可被視為特殊債權(quán)物權(quán)化的體現(xiàn)。。債權(quán)人有權(quán)要求相對(duì)人履行特定給付，這與實(shí)踐中經(jīng)營(yíng)權(quán)的行使相一致，且債的靈活性有利于保障農(nóng)地的流轉(zhuǎn)，因此將經(jīng)營(yíng)權(quán)認(rèn)定為債權(quán)比較妥當(dāng)。據(jù)此，經(jīng)營(yíng)權(quán)主要權(quán)能為基于債權(quán)受領(lǐng)、處分權(quán)能而對(duì)農(nóng)地在一定期限內(nèi)的占有、使用和收益。其權(quán)利內(nèi)容應(yīng)囊括：第一，自主經(jīng)營(yíng)權(quán)。由于經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)，經(jīng)營(yíng)者可以基于債權(quán)直接管領(lǐng)、利用耕地，有權(quán)自行決定農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)中涉及的具體事宜。若為融資而以經(jīng)營(yíng)權(quán)設(shè)置抵押，抵押標(biāo)的為未來(lái)之收益，權(quán)利人不得以實(shí)現(xiàn)擔(dān)保為由干涉日常經(jīng)營(yíng)。第二，自主處分權(quán)。經(jīng)營(yíng)權(quán)人取得經(jīng)營(yíng)權(quán)后完全可以自主經(jīng)營(yíng)，也可通過(guò)土地二級(jí)市場(chǎng)交易實(shí)現(xiàn)權(quán)利讓渡，進(jìn)行融資。債權(quán)的性質(zhì)定位，使權(quán)利人可以自由地實(shí)行處分行為，只需讓與債權(quán)時(shí)向承包人履行告知義務(wù)即可。若經(jīng)營(yíng)者違法使用農(nóng)地，便采用公法上的行政處罰、行政強(qiáng)制等手段回復(fù)農(nóng)地原用途，彌補(bǔ)債權(quán)自由轉(zhuǎn)讓可能造成的風(fēng)險(xiǎn)*吳義龍.“三權(quán)分置”論的法律邏輯、政策闡釋及制度替代[J].法學(xué)家，2016,(4)：28-41.。第三，收益權(quán)。無(wú)論自由經(jīng)營(yíng)抑或再流轉(zhuǎn)，權(quán)利人都應(yīng)享有相應(yīng)收益。溢價(jià)增值系其市場(chǎng)行為所獲之合法收益，法律應(yīng)予以確認(rèn)和保護(hù)。第四，補(bǔ)償權(quán)。為向私人請(qǐng)求補(bǔ)償之權(quán)利，經(jīng)營(yíng)合同存續(xù)期間，必然存在為農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施、土壤改良之投入，客觀上保證了土地的升值。第三方之投資為農(nóng)地的添附，客觀上提高了農(nóng)地價(jià)值，合同履行屆滿或者涉及征用，權(quán)利人有權(quán)獲得補(bǔ)償。

(二)權(quán)能配置之梳理

合理配置農(nóng)地的權(quán)利、權(quán)能必須要協(xié)調(diào)法律法規(guī)的作用，充分發(fā)揮民法、經(jīng)濟(jì)法在農(nóng)地制度調(diào)整中的具體作用*民法作為調(diào)整平等主體間的人身和財(cái)產(chǎn)關(guān)系的法律，其在調(diào)整具有財(cái)產(chǎn)屬性的農(nóng)地權(quán)利分配中具有重要作用，但是農(nóng)業(yè)在國(guó)民經(jīng)濟(jì)中的基礎(chǔ)地位使其必須有限度的引進(jìn)公權(quán)力參與到農(nóng)地權(quán)利分配中來(lái)，特別是集體經(jīng)濟(jì)組織特殊的屬性也決定了這一點(diǎn)。故在此基礎(chǔ)之上，權(quán)能的重構(gòu)也應(yīng)當(dāng)重視經(jīng)濟(jì)法在該領(lǐng)域中的突出作用，適當(dāng)強(qiáng)化行政機(jī)關(guān)在其中的作用，需求公權(quán)力和私權(quán)利的衡平。。應(yīng)當(dāng)綜合應(yīng)用公法和私法的調(diào)整方法，建立起體系完備的規(guī)制體系保證農(nóng)地的有效合理利用(見(jiàn)表2)。首先，關(guān)注主體：既要賦予承包人、經(jīng)營(yíng)者獨(dú)立的法律地位，明確各自的權(quán)利性質(zhì)和權(quán)能，又需回應(yīng)所有權(quán)人虛化問(wèn)題*華啟清，林卿.創(chuàng)新農(nóng)地制度,提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力[J].福建農(nóng)林大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)，2005,(4)：15-19.。利用法律手段穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)政策層面之創(chuàng)新成果，為后續(xù)改革提供制度依托。其次，關(guān)注流轉(zhuǎn)行為：細(xì)化權(quán)利分置的前置條件、程序和經(jīng)營(yíng)權(quán)期限、流轉(zhuǎn)的具體規(guī)則。同時(shí)，關(guān)注監(jiān)督，應(yīng)基于承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)不同的性質(zhì)設(shè)相應(yīng)的登記或備案制度，確保流入方的資質(zhì)能力和農(nóng)地用途。再次，應(yīng)完善農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押制度，特別是應(yīng)當(dāng)關(guān)注對(duì)抵押權(quán)人、抵押程序的設(shè)計(jì)，保證制度和退出機(jī)制的完善，重視資本在農(nóng)業(yè)發(fā)展中的突出作用并通過(guò)協(xié)調(diào)性政策的構(gòu)建保證最大程度的激發(fā)農(nóng)業(yè)活性。最后，不動(dòng)產(chǎn)的合理規(guī)制涉及到極強(qiáng)的公共利益，在各國(guó)都具有極強(qiáng)的公法性色彩。諸如土地規(guī)劃、農(nóng)地用途管制、農(nóng)地用途變與審批等都呈現(xiàn)出極強(qiáng)的公法色彩。公私法的協(xié)作是構(gòu)建“三權(quán)分置”的合理權(quán)利結(jié)構(gòu)的重要保障。從政策層面看，應(yīng)考慮到實(shí)務(wù)中的登記確權(quán)、融資渠道方面的政策設(shè)計(jì)和配套，為克服“命令—控制型”規(guī)制手段之不足，應(yīng)適度重視“經(jīng)濟(jì)激勵(lì)性”規(guī)制手段(包括稅收、財(cái)政和貨幣政策)的運(yùn)用。

表2 相關(guān)法律法規(guī)中農(nóng)地“三權(quán)分置”的條文設(shè)想

五、“承包權(quán)”與“經(jīng)營(yíng)權(quán)”分離：風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別與回應(yīng)

土地承包權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)分離有著推動(dòng)農(nóng)業(yè)集約化經(jīng)營(yíng)，但是現(xiàn)代化的類工業(yè)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)所產(chǎn)生負(fù)面效應(yīng)也不能忽視。以經(jīng)營(yíng)權(quán)的設(shè)置為起點(diǎn)，由于新的經(jīng)營(yíng)主體的參與，產(chǎn)權(quán)分割的農(nóng)地因經(jīng)營(yíng)權(quán)而實(shí)現(xiàn)集中，必然會(huì)因此產(chǎn)生資本、技術(shù)的集中在引發(fā)的風(fēng)險(xiǎn)。我們應(yīng)在識(shí)別風(fēng)險(xiǎn)的基礎(chǔ)上構(gòu)建一套有效的風(fēng)險(xiǎn)回應(yīng)機(jī)制。不得不承認(rèn)，制度建構(gòu)和科技創(chuàng)新共同支撐了現(xiàn)代社會(huì)的繁榮，但也在相當(dāng)程度上誘發(fā)了大量風(fēng)險(xiǎn)，而農(nóng)地集中經(jīng)營(yíng)過(guò)程中，這兩個(gè)風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)生的原因已同時(shí)具備了*劉剛.風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制：德國(guó)的理論與實(shí)踐[M].北京：法律出版社，2012.32-59.，因此Beck將現(xiàn)代社會(huì)形容為“文明的火山口”十分貼切*貝克以當(dāng)代人“生活在文明的火山口上”這形象的比喻表明了“現(xiàn)代社會(huì)在對(duì)社會(huì)財(cái)富進(jìn)行分配時(shí)并未對(duì)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行分配”的基本觀點(diǎn)，并指出在許多當(dāng)代的風(fēng)險(xiǎn)諸如全球氣候變暖等的影響是世界性的，對(duì)不確定性特別是對(duì)剩余風(fēng)險(xiǎn)的分配造成了新的不平等。。風(fēng)險(xiǎn)回應(yīng)的關(guān)鍵在對(duì)風(fēng)險(xiǎn)行為的規(guī)制，而對(duì)行為規(guī)制恰恰是法律發(fā)揮其作用的場(chǎng)域，但因公眾的風(fēng)險(xiǎn)感知和專家評(píng)估存在顯著差異，創(chuàng)設(shè)集科學(xué)性、民主性于一體的回應(yīng)機(jī)制是十分必要的，在農(nóng)地的風(fēng)險(xiǎn)治理中也是如此。綜合Eberhardt等關(guān)于風(fēng)險(xiǎn)的認(rèn)知、回應(yīng)等的研究(見(jiàn)圖4)，試對(duì)經(jīng)營(yíng)權(quán)設(shè)立后的農(nóng)地經(jīng)營(yíng)面臨的風(fēng)險(xiǎn)加以分析。農(nóng)地權(quán)能重新配置后，這些風(fēng)險(xiǎn)原已存在的風(fēng)險(xiǎn)在承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)分離后，因資本涌入致使農(nóng)地經(jīng)營(yíng)趨于集中，一旦規(guī)模化的經(jīng)營(yíng)成為可能，分散風(fēng)險(xiǎn)則因集中而被放大，并在很大程度上從潛在風(fēng)險(xiǎn)演化為顯性風(fēng)險(xiǎn)。在這一前提下，經(jīng)營(yíng)權(quán)的設(shè)立及其集中造成的風(fēng)險(xiǎn)有必要加以識(shí)別會(huì)回應(yīng)。

圖4 風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別——回應(yīng)機(jī)制示意圖*圖4為結(jié)合國(guó)內(nèi)外專家學(xué)者關(guān)于風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)知、回應(yīng)的相關(guān)研究，對(duì)風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別——回應(yīng)機(jī)制進(jìn)行了概括和綜合。應(yīng)當(dāng)認(rèn)識(shí)到，對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的識(shí)別是回應(yīng)的基礎(chǔ)，且基于合理策略的回應(yīng)機(jī)制在風(fēng)險(xiǎn)治理中更為重要。

(一)風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別

在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動(dòng)中，風(fēng)險(xiǎn)通過(guò)新經(jīng)營(yíng)主體資本和技術(shù)的參與的方式，借助規(guī)?；?jīng)營(yíng)而得到了強(qiáng)化，而規(guī)模經(jīng)濟(jì)為技術(shù)推廣提供了便利。近代以來(lái)，人類文明的成果都存在悖論：先進(jìn)技術(shù)的運(yùn)用、復(fù)雜制度的構(gòu)建在造就繁榮的同時(shí)也制造著風(fēng)險(xiǎn)，兩個(gè)還呈現(xiàn)明顯的正相關(guān)。人們常認(rèn)為風(fēng)險(xiǎn)是發(fā)生蓋然性低于危險(xiǎn)的事件，其認(rèn)知和控制礎(chǔ)通常是建立在損害的可能性基礎(chǔ)上，但實(shí)際上不同的類別的風(fēng)險(xiǎn)其識(shí)別和回應(yīng)機(jī)制是有顯著區(qū)別的。按照結(jié)構(gòu)和歷史兩個(gè)維度劃分，風(fēng)險(xiǎn)可分為“傳統(tǒng)型”風(fēng)險(xiǎn)、工業(yè)——福利國(guó)家型風(fēng)險(xiǎn)、技術(shù)——科學(xué)型風(fēng)險(xiǎn)三類。據(jù)此分類，第三方參與農(nóng)地經(jīng)營(yíng)時(shí)，可能存在或被強(qiáng)化的風(fēng)險(xiǎn)主要有三類*潘俊.農(nóng)村土地“三權(quán)分置”：權(quán)利內(nèi)容與風(fēng)險(xiǎn)防范[J].中州學(xué)刊，2014,(11)：67-73.：第一類風(fēng)險(xiǎn)是“非農(nóng)化”、“非糧化”的風(fēng)險(xiǎn)。這主要表現(xiàn)在經(jīng)營(yíng)主體多元化之后，非農(nóng)主體參與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，基于理性經(jīng)濟(jì)人利益驅(qū)動(dòng)，在對(duì)相應(yīng)土地要素進(jìn)行成本效益分析之后，極易進(jìn)行違章建設(shè)或者進(jìn)行非糧化種植等行為改變土地用途，加劇我國(guó)業(yè)已存在的糧食供給風(fēng)險(xiǎn)。經(jīng)營(yíng)權(quán)相較于以承包戶自行經(jīng)營(yíng)的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)而言，其通過(guò)經(jīng)營(yíng)權(quán)設(shè)立的方式可以實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地的集中。在近郊地區(qū)，新經(jīng)營(yíng)主體從事經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的“非農(nóng)化”、“非糧化”趨勢(shì)將會(huì)更強(qiáng)。第二類風(fēng)險(xiǎn)是社會(huì)福利減損的風(fēng)險(xiǎn)。雄厚的工商資本大量涌入農(nóng)村，會(huì)大量兼并土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，而地方行政機(jī)關(guān)也會(huì)片面追求流轉(zhuǎn)面積和具體政績(jī)，追求大規(guī)模、長(zhǎng)流轉(zhuǎn)，二者形成利益聯(lián)合。分散的普通農(nóng)戶的相應(yīng)訴求就會(huì)被忽略，若在經(jīng)營(yíng)權(quán)設(shè)計(jì)中忽略因農(nóng)地流轉(zhuǎn)所獲利益的分配，可能會(huì)不恰當(dāng)?shù)卦斐山?jīng)營(yíng)權(quán)獨(dú)大，吞噬承包權(quán)和所有權(quán)，從而喪失了土地在穩(wěn)定農(nóng)村秩序、實(shí)現(xiàn)社會(huì)保障功能等方面巨大的社會(huì)附加效用。第三類風(fēng)險(xiǎn)是技術(shù)濫用的風(fēng)險(xiǎn)。一旦大型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)且進(jìn)入糧食和其他農(nóng)業(yè)行業(yè)，必然大力地推廣機(jī)械化、科學(xué)化的手段運(yùn)作以期在集中經(jīng)營(yíng)中獲得規(guī)模經(jīng)濟(jì)的優(yōu)勢(shì)。這其中必然存在著化學(xué)制劑的濫用、不成熟生物技術(shù)的運(yùn)用，加之對(duì)初級(jí)農(nóng)產(chǎn)品的檢驗(yàn)檢疫制度、標(biāo)準(zhǔn)化制度尚未構(gòu)建，公眾對(duì)農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)的憂慮必然會(huì)激增。這些問(wèn)題是二元農(nóng)地結(jié)構(gòu)下很難遇見(jiàn)的挑戰(zhàn)。對(duì)這些風(fēng)險(xiǎn)的知覺(jué)和接受雖然不是單純由于經(jīng)營(yíng)權(quán)的設(shè)定而產(chǎn)生的，但是經(jīng)營(yíng)權(quán)的設(shè)立和流轉(zhuǎn)中的集中化趨勢(shì)在很大程度上卻會(huì)強(qiáng)化上述風(fēng)險(xiǎn)。可見(jiàn)面對(duì)農(nóng)地自主流轉(zhuǎn)中存在諸多風(fēng)險(xiǎn)，必須立足于經(jīng)營(yíng)權(quán)設(shè)立、新經(jīng)營(yíng)主體介入，充分運(yùn)用合同責(zé)任、行政監(jiān)管等多種手段確立對(duì)應(yīng)的法律制度，以求實(shí)現(xiàn)對(duì)上述風(fēng)險(xiǎn)的規(guī)制，關(guān)注其事前控制和事后補(bǔ)償?shù)暮馄健?/p>

(二)風(fēng)險(xiǎn)回應(yīng)

系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的回應(yīng)主要是以行政法規(guī)制加以實(shí)現(xiàn)的，但是公私法的協(xié)作仍然是制度設(shè)計(jì)的基本思路，而公開(kāi)、透明的風(fēng)險(xiǎn)回應(yīng)機(jī)制是其關(guān)鍵。首先，從土地利用分類出發(fā)，強(qiáng)調(diào)農(nóng)地類型特定化，嚴(yán)格農(nóng)地的轉(zhuǎn)用條件和程序，采用事前行政監(jiān)察的方式進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)控制，盡力避免農(nóng)地“非農(nóng)化”、“非糧化”風(fēng)險(xiǎn)。對(duì)取得經(jīng)營(yíng)權(quán)關(guān)鍵主體，如農(nóng)業(yè)合作社、農(nóng)業(yè)公司的經(jīng)營(yíng)行為應(yīng)當(dāng)強(qiáng)化監(jiān)管，完善農(nóng)地流轉(zhuǎn)監(jiān)管機(jī)制，強(qiáng)化主體條件稽核，切實(shí)監(jiān)管其行為，都是公法規(guī)制可發(fā)揮作用的方式。其次，合理規(guī)定經(jīng)營(yíng)權(quán)設(shè)定期限，調(diào)節(jié)農(nóng)地的流轉(zhuǎn)價(jià)格，并構(gòu)架農(nóng)地價(jià)格的浮動(dòng)協(xié)商機(jī)制，保證要素市場(chǎng)的穩(wěn)定高效，為防止經(jīng)營(yíng)權(quán)獨(dú)大而侵蝕農(nóng)民的合法權(quán)益，就必須適當(dāng)參考《物權(quán)法》中對(duì)用益物權(quán)和承包經(jīng)營(yíng)權(quán)本身的期間規(guī)定，基于債權(quán)物權(quán)化的趨勢(shì)，分離期限以5年左右為宜，并形成相應(yīng)的有基準(zhǔn)幅度的政府指導(dǎo)價(jià)格，而不宜采用市場(chǎng)調(diào)節(jié)價(jià)，以保護(hù)農(nóng)戶議價(jià)權(quán)，強(qiáng)化對(duì)尋租行為的治理；同時(shí)健全由此類風(fēng)險(xiǎn)導(dǎo)致農(nóng)戶權(quán)益減損后補(bǔ)償機(jī)制，健全農(nóng)戶基于物權(quán)人身份對(duì)農(nóng)地經(jīng)營(yíng)的建議權(quán)、收益協(xié)商權(quán)，構(gòu)建相對(duì)合理的風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償機(jī)制以回應(yīng)風(fēng)險(xiǎn)治理。最后，注重行政規(guī)制以及第三方合作治理的形成在應(yīng)對(duì)新型技術(shù)——科學(xué)型風(fēng)險(xiǎn)中擁有巨大優(yōu)勢(shì)，發(fā)揮其優(yōu)勢(shì)作用回應(yīng)此類風(fēng)險(xiǎn)的較大不確定性。與傳統(tǒng)的風(fēng)險(xiǎn)向比較，農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)后，在很大程度上會(huì)激勵(lì)大量?jī)?yōu)勢(shì)資本和技術(shù)介入農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，當(dāng)然也必然會(huì)引發(fā)由于先進(jìn)技術(shù)引入傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)后可能會(huì)造成的系列現(xiàn)代風(fēng)險(xiǎn)。而在轉(zhuǎn)基因等現(xiàn)代技術(shù)——科學(xué)型風(fēng)險(xiǎn)的治理中應(yīng)當(dāng)適度強(qiáng)化行政機(jī)關(guān)權(quán)能，并在行政規(guī)制的范圍、手段等方面創(chuàng)新。在農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)中采用新技術(shù)、新品種時(shí)，其應(yīng)當(dāng)以消除不確定性為中心，在行政決策時(shí)注重多主體的合作治理，努力形成良性溝通的局面，尋求農(nóng)民收益增加、經(jīng)營(yíng)主體經(jīng)營(yíng)合理高效、糧食安全得以保障的有力格局，準(zhǔn)確有效地應(yīng)對(duì)農(nóng)地經(jīng)營(yíng)中的多種風(fēng)險(xiǎn)。

六、結(jié)論

農(nóng)地是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中最為基本的要素，其制度的合理性、完備性極大程度地決定著農(nóng)業(yè)的穩(wěn)定，關(guān)乎國(guó)民經(jīng)濟(jì)體系的健康發(fā)展，也關(guān)乎著農(nóng)業(yè)安全和國(guó)家安全。農(nóng)地權(quán)利結(jié)構(gòu)的新格局在推動(dòng)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化中極為重要，而這主要是依靠合同為連接對(duì)權(quán)能進(jìn)行分配實(shí)現(xiàn)的。從經(jīng)濟(jì)法公權(quán)調(diào)整和私權(quán)調(diào)整方法并用的角度來(lái)看，農(nóng)地領(lǐng)域的綜合規(guī)制必不可少，以公權(quán)介入和私權(quán)介入“兩手并用”對(duì)提高農(nóng)地利用效率作用顯著。當(dāng)然，在經(jīng)營(yíng)權(quán)的設(shè)置中，應(yīng)充分尊重承包戶的自主決定權(quán)，若市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件不具備或農(nóng)戶不愿轉(zhuǎn)讓經(jīng)營(yíng)權(quán)，則應(yīng)尊重其自行經(jīng)營(yíng)相應(yīng)農(nóng)地的意愿。新型經(jīng)營(yíng)主主體參與農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)既是機(jī)遇又是風(fēng)險(xiǎn)，其既為農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化提供了資本、技術(shù)等要素投入，也產(chǎn)業(yè)革新提供了巨大機(jī)會(huì)，但同時(shí)也是對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式的巨大挑戰(zhàn)。經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)，意味著農(nóng)地可能進(jìn)一步集中，在這種情況下，無(wú)論是“非農(nóng)化”、“非糧化”等經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)，還是濫用化肥、農(nóng)藥及基因技術(shù)等技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)都會(huì)凸顯出來(lái)。如何回應(yīng)這些問(wèn)題，就是制度設(shè)計(jì)、法律規(guī)范修訂需要關(guān)注的重要問(wèn)題。

PowerConfigurationandRiskResponse:theSystemDesignof“ThreeRightsSeparation”inRuralLand

DONG Zheng-ai, XIE Zhong-zhou

(LawSchoolofChongqingUniversity,Chongqing400044,China)

As an important part of rural collective property rights system reform, the reform of the system of land “three rights division” has greatly promoted the process of agricultural modernization. And it can solve land-deserting, industrial hollowing and other problems which the current rural facing effectively. What’s more, contractual rights and management rights allocation are not clear.And it is the lack of system design for the risk response to non-food, it is essential to change the legal norms and respond to practical needs of rural reform. In order to regulate the land circulation and management behavior and response to the risk in the new agricultural business behavior, we use the method of empirical and normative analysis and read the corresponding specifications about the current legal system of farmland. We locate the corresponding rights, make a balance in power configuration and design rule to recognize and response risk.Maybe it can provide some help for the scale operation of agriculture management.

three rights division; the contracting right; the management right; function configuration; risk response

2017-06-15 該文已由“中國(guó)知網(wǎng)”(www.cnki.net)2017年9月21日數(shù)字出版，全球發(fā)行。

本文系國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目《環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制的法律限度與秩序重構(gòu)研究》(編號(hào)：14XFX018)，中央高?；究蒲袠I(yè)務(wù)費(fèi)：風(fēng)險(xiǎn)視閾下環(huán)境群體性事件的法律控制(NO.106112015CDJSK08JD07)，環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)公私協(xié)力治理法律研究(NO.106112016CDJSK08006)階段性成果。

董正愛(ài)，男，重慶大學(xué)西部環(huán)境資源法制建設(shè)研究中心研究員，重慶大學(xué)法學(xué)院副教授，法學(xué)博士，碩士生導(dǎo)師，主要研究方向：環(huán)境資源法學(xué)；謝忠洲，男，重慶大學(xué)法學(xué)院碩士研究生，主要研究方向：環(huán)境資源法學(xué)。

DF45

A

1672-769X(2017)06-0024-10

DOI.10.19510/j.cnki.43-1431/d.20170921.008