論農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)信托受托人制度的重構(gòu)
——基于農(nóng)地有效保護(hù)的再反思

謝靜 馬建兵

（甘肅政法學(xué)院，甘肅 蘭州 730070）

論農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)信托受托人制度的重構(gòu)
——基于農(nóng)地有效保護(hù)的再反思

謝靜 馬建兵

（甘肅政法學(xué)院，甘肅 蘭州 730070）

受托人在農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)信托法律關(guān)系中處于核心地位，受托人制度的完善直接關(guān)系到信托目的實(shí)現(xiàn)、委托人利益最大化以及農(nóng)村土地資源安全，但目前我國受托人制度極不完善，嚴(yán)重制約了農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)信托業(yè)的健康發(fā)展。本文基于農(nóng)地有效保護(hù)的考量，對受托人的法律界定、主體適格、權(quán)利義務(wù)等問題進(jìn)行深入分析探討的基礎(chǔ)上，提出完善受托人制度的政策建議。

受托人制度；土地信托；農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)

一、農(nóng)村土地信托中受托人重要性分析

委托人基于對受托人的信任將信托財(cái)產(chǎn)轉(zhuǎn)讓與受托人，受托人則以自己的名義對信托財(cái)產(chǎn)進(jìn)行排他性的經(jīng)營、管理或處分，受托人是否具備相應(yīng)能力并忠實(shí)履職，直接決定著信托業(yè)務(wù)的正常開展和信托目的的實(shí)現(xiàn)，信托最本質(zhì)的功能——受人之托，忠人之事，代人理財(cái)，就是針對受托人而言的，因此受托人被認(rèn)為是“信托關(guān)系本質(zhì)的體現(xiàn)者”，在信托關(guān)系中處于核心地位。適格受托人在農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)信托（以下簡稱農(nóng)村土地信托）中的作用主要體現(xiàn)在以下幾方面：

1.受托人是信托業(yè)務(wù)開展的主導(dǎo)者。農(nóng)村土地信托法律關(guān)系成立后，受托人依照信托目的對信托土地進(jìn)行獨(dú)立經(jīng)營管理或處分，并對信托收益進(jìn)行分配處理，信托土地的經(jīng)營方式、經(jīng)營效果完全取決于受托人。

2.受托人是委托人和受益人利益的守護(hù)者?！缎磐蟹ā返诙鍡l明文規(guī)定“受托人應(yīng)當(dāng)遵守信托文件的規(guī)定，為受益人的最大利益處理信托事務(wù)。”實(shí)現(xiàn)信托土地收益最大化是受托人的核心義務(wù)。信托關(guān)系成立后，受托人以自己名義獨(dú)立對信托土地進(jìn)行經(jīng)營管理，委托人和受益人均無權(quán)干涉，因此委托人和受益人利益的最大化程度完全取決于受托人的忠誠和財(cái)產(chǎn)管理能力。

3.受托人是信托土地資源安全的保護(hù)者。站在公共利益角度，保障農(nóng)村土地資源安全是受托人的首要義務(wù)，根據(jù)《信托法》和《農(nóng)村土地承包法》規(guī)定，受托人必須依法依約經(jīng)營管理信托土地，不得改變土地的農(nóng)業(yè)用途，不得進(jìn)行掠奪式開發(fā)利用，保證信托土地得到合理、可持續(xù)開發(fā)利用。

4.受托人是農(nóng)村土地市場化經(jīng)營的推動(dòng)者。受托人充分發(fā)揮自身管理優(yōu)勢，促進(jìn)土地資源與勞動(dòng)力、資金、技術(shù)等要素的有效整合，推動(dòng)土地的規(guī)?；?jīng)營和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展，提高土地資源的市場化經(jīng)營水平。

二、農(nóng)村土地信托中受托人的資格厘定

《信托法》第二十四條規(guī)定：“受托人應(yīng)當(dāng)是具有完全民事行為能力的自然人、法人。法律、行政法規(guī)對受托人的條件另有規(guī)定的，從其規(guī)定。”這為受托人的界定提供了直接法律依據(jù)。依據(jù)該條規(guī)定，所有具有完全民事行為能力的自然人、法人以及符合法律、行政法規(guī)規(guī)定的適格主體均可成為農(nóng)村土地信托的受托人。

信托是歐美國家基于財(cái)產(chǎn)所有人無力經(jīng)營并委托他人經(jīng)營自有財(cái)產(chǎn)而建立的一種優(yōu)良財(cái)產(chǎn)管理制度，信托財(cái)產(chǎn)一般都是委托人至為重要、能夠長期反復(fù)產(chǎn)生較大收益的大宗財(cái)產(chǎn)，信托期限普遍較長。同時(shí)，根據(jù)信托原理，信托法律關(guān)系存續(xù)期間信托財(cái)產(chǎn)完全脫離委托人，受托人以自己名義行使排他性的信托財(cái)產(chǎn)管理、處分權(quán)，委托人無權(quán)干涉。因此，信托關(guān)系的建立會(huì)對委托人產(chǎn)生重大而深遠(yuǎn)的影響，而受托人的選定對于實(shí)現(xiàn)信托目的、維護(hù)委托人利益發(fā)揮著至關(guān)重要的作用?；诖?，信托制度較為成熟的英美、日本等國均對受托人資質(zhì)提出較高要求，受托人以專業(yè)的資產(chǎn)管理公司為主，如日本土地信托受托人一般為專業(yè)信托銀行。農(nóng)村土地是我國最稀缺的社會(huì)資源，也是農(nóng)民賴以生存的財(cái)產(chǎn)，在農(nóng)村發(fā)揮著最基礎(chǔ)的社會(huì)保障功能，因此必須對農(nóng)村土地信托受托人進(jìn)行嚴(yán)格限定。

第一，受托人必須具備完全民事行為能力。第二，受托人應(yīng)該具備相應(yīng)的信托資質(zhì)。第三，受托人必須具備專業(yè)的土地經(jīng)營管理能力。第四，受托人應(yīng)在相關(guān)部門登記備案，獲得相應(yīng)的資質(zhì)認(rèn)證。另外，土地信托受托人的選定，還應(yīng)當(dāng)充分考慮受托人的信用狀況、市場競爭力、融資能力等多方面因素。

筆者認(rèn)為具備上述條件的法人或其他非法人組織可以成為農(nóng)村土地信托的受托人，而目前各地普遍存在的種田能手等自然人、政府推動(dòng)成立的信托中介組織以及與委托人存在（事前法律）關(guān)系的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織等則不宜做受托人。近年來，各地在推進(jìn)農(nóng)村土地信托實(shí)踐中，探索出包括種養(yǎng)殖大戶等自然人以及農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、政府組建的土地信托中介服務(wù)機(jī)構(gòu)、村委會(huì)等多種形式的受托人，上述受托人對推動(dòng)現(xiàn)階段農(nóng)村土地信托的探索實(shí)踐發(fā)揮了一定積極作用，但從長遠(yuǎn)看這些受托人是否適格、是否具有存在合理性，筆者將逐一進(jìn)行分析探討。

1.自然人。實(shí)踐中，許多農(nóng)戶將土地承包經(jīng)營權(quán)信托給自己熟悉的種養(yǎng)殖大戶或種田能手，這些作為受托人的種養(yǎng)殖大戶或種田大戶具有完全民事行為能力，也具有較高的農(nóng)業(yè)經(jīng)營技能，由其經(jīng)營管理土地可能會(huì)獲得較高的土地收益，但筆者認(rèn)為自然人并不適宜作受托人。首先，信托是一種獨(dú)特的財(cái)產(chǎn)管理制度，具有較強(qiáng)的專業(yè)性，作為自然人特別是普通農(nóng)民很難掌握信托的基本原理、專業(yè)知識(shí)技能并運(yùn)用于實(shí)踐，實(shí)踐中由自然人作為受托人的“土地信托”絕大多只是一般意義上的委托經(jīng)營，有信托之名而無信托之實(shí)。其次，所謂的土地管理能力不僅僅是指種田技能，而是指將經(jīng)營管理土地所需的管理、人才、技術(shù)、資金、市場等多種要素整合協(xié)調(diào)的綜合能力。目前種田能手大多從事的是傳統(tǒng)種養(yǎng)殖業(yè)，而土地信托則應(yīng)該主要用于現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，對管理能力的要求較傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)要高得多。再次，在當(dāng)前我國信托體系和信用體系尚不完善的情況下，作為受托人的自然人的資信能力難以保障，對市場形勢的判斷能力和抗風(fēng)險(xiǎn)能力較弱，致使委托人的利益難以保障。

2.農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織分為兩類，一類是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代產(chǎn)生的鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街）集體經(jīng)濟(jì)經(jīng)營實(shí)體、村經(jīng)濟(jì)合作社、自然村組經(jīng)濟(jì)實(shí)體以及村委會(huì)、村民小組等。另一類是市場經(jīng)濟(jì)條件下產(chǎn)生的新型聯(lián)合組織，如農(nóng)民專業(yè)合作社、專業(yè)農(nóng)場（莊）以及其它合伙農(nóng)村企業(yè)等。

第一類農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織不適合做受托人。首先，依照法律規(guī)定，此類主體并不具有完全的民事權(quán)利能力和民事行為能力，只能在一定財(cái)產(chǎn)范圍內(nèi)獨(dú)立承擔(dān)民事責(zé)任，不符合《信托法》關(guān)于受托人必須具有完全民事行為能力的要求。其次，此類組織是代表集體成員對集體財(cái)產(chǎn)進(jìn)行經(jīng)營管理，特別是村委會(huì)或村民小組還是土地的所有者，因此與作為委托人的農(nóng)戶存在（事前法律）關(guān)系，這種關(guān)系的存在很可能會(huì)影響到信托關(guān)系的正常運(yùn)行，受托人與委托人關(guān)系存在法律瑕疵，委托人和受益人利益從理論層面講難以保障。再次，此類組織是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)物，功能設(shè)置與管理理念均具有極強(qiáng)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)色彩，與市場經(jīng)濟(jì)相互錯(cuò)位。另外，隨著市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織原有的管理經(jīng)營集體財(cái)產(chǎn)的功能急速弱化是不爭的事實(shí)。最后，為集體成員提供保障和服務(wù)是村委會(huì)等組織的基本功能，若允許其成為信托受托人，則極易造成受托人職責(zé)與為集體成員提供保障和服務(wù)功能的混淆與沖突。

市場經(jīng)濟(jì)條件下產(chǎn)生的新型農(nóng)村聯(lián)合組織則完全是依照市場經(jīng)濟(jì)法律制度成立的，符合市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律，具有完全的民事行為能力和完全市場化的組織治理和運(yùn)行機(jī)制。若此類組織有從事信托業(yè)務(wù)的意向，并具備從事信托業(yè)務(wù)所必需的管理、人才、技術(shù)、資金等資源要素，獲得相應(yīng)資質(zhì)認(rèn)證，則可以成為受托人開展農(nóng)村土地信托業(yè)務(wù)。由于此類農(nóng)村聯(lián)合組織成員均為本地與農(nóng)業(yè)有關(guān)的主體，與外來的信托機(jī)構(gòu)相比，一方面，此類組織對當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r、土地資源狀況、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)狀況和風(fēng)土人情等有更加全面、準(zhǔn)確的了解。另一方面，農(nóng)戶對此類組織更加信賴，更樂意將土地經(jīng)營權(quán)信托給此類組織，雙方溝通協(xié)調(diào)更便利，發(fā)生糾紛也更容易解決，同時(shí)也便于對受托人的監(jiān)督。因此，筆者認(rèn)為擁有信托資質(zhì)的新型農(nóng)村聯(lián)合組織是最理想的農(nóng)村土地信托受托人。

3.政府推動(dòng)組建的土地信托中介服務(wù)機(jī)構(gòu)。由于土地信托制度處于探索起步階段，法律制度和運(yùn)行機(jī)制還很不完善，為了保證信托業(yè)務(wù)正常開展，各地政府紛紛推動(dòng)建立了土地信托服務(wù)中介機(jī)構(gòu)，以便為信托提供必要的專業(yè)服務(wù)，同時(shí)加強(qiáng)對土地信托業(yè)務(wù)的監(jiān)督管理?，F(xiàn)階段設(shè)立信托服務(wù)機(jī)構(gòu)是十分有必要的，但此類機(jī)構(gòu)的定位應(yīng)僅僅是服務(wù)和監(jiān)督，由其承擔(dān)受托人角色顯而易見是不合理的。一是此類機(jī)構(gòu)只是中介服務(wù)機(jī)構(gòu)，并不具備親自經(jīng)營管理土地的資質(zhì)和能力，其只能從農(nóng)戶手中獲得土地經(jīng)營權(quán)后再次轉(zhuǎn)委托其他主體進(jìn)行實(shí)際經(jīng)營管理，違背了信托制度必須由受托人親自經(jīng)營管理的基本原則。二是若中介服務(wù)機(jī)構(gòu)作為受托人，其既是運(yùn)動(dòng)員又是裁判員，這種身份的重合必將導(dǎo)致固有的服務(wù)功能和監(jiān)督職責(zé)不復(fù)存在，委托人的利益將難以保障。三是會(huì)導(dǎo)致過多行政因素的介入，信托業(yè)務(wù)開展過程中會(huì)受到諸多的行政干擾，更多的體現(xiàn)政府意愿，影響受托人按照市場規(guī)律開展業(yè)務(wù)。

三、農(nóng)村土地信托中受托人的權(quán)責(zé)利實(shí)現(xiàn)的障礙分析

1.受托人權(quán)利義務(wù)失衡問題

有學(xué)者認(rèn)為，在當(dāng)前理論界和實(shí)踐中，過于強(qiáng)調(diào)受托人的義務(wù)而忽略其權(quán)利，這種受托人權(quán)利義務(wù)失衡狀況必然抑制受托人處理信托事務(wù)的積極性，影響土地信托效能的發(fā)揮，不利于土地信托業(yè)務(wù)的長遠(yuǎn)發(fā)展。筆者認(rèn)為，從表面看，受托人的權(quán)利義務(wù)確實(shí)不對等，其義務(wù)包括為受益人利益最大化而行事、善良管理人義務(wù)、忠誠義務(wù)、謹(jǐn)慎投資義務(wù)、親自和分別管理義務(wù)、給付信托收益以及接受委托人監(jiān)督等等，而權(quán)利僅包括獨(dú)立的財(cái)產(chǎn)管理權(quán)、報(bào)酬請求權(quán)和信托費(fèi)用請求權(quán)，但從實(shí)質(zhì)上看如此設(shè)計(jì)完全符合信托理念，是信托這一外部財(cái)產(chǎn)管理制度的必然要求。第一，信托關(guān)系成立后，信托財(cái)產(chǎn)即脫離其所有人——委托人管控，受托人則以自己的名義對信托財(cái)產(chǎn)進(jìn)行排他性的管理、處分，委托人無權(quán)干預(yù)，致使信托業(yè)務(wù)開展過程中出現(xiàn)委托人權(quán)利過小而受托人權(quán)利過大的問題，為了平衡受托人在信托業(yè)務(wù)開展過程中權(quán)利過大問題，為受托人設(shè)立善良管理人、忠誠、謹(jǐn)慎投資、接受監(jiān)管等系列義務(wù)是十分有必要的，簡而言之，受托人獲得排他性的財(cái)產(chǎn)管理權(quán)是以承擔(dān)諸多忠誠履職義務(wù)為前提的。第二，信托財(cái)產(chǎn)往往是委托人最重要的財(cái)產(chǎn)，該財(cái)產(chǎn)受損會(huì)對委托人產(chǎn)生重大影響，為了促使受托人忠誠履行義務(wù)，避免委托人權(quán)益受損，保障信托目的順利實(shí)現(xiàn)，必須嚴(yán)格規(guī)制受托人行為。第三，信托是一種外部財(cái)產(chǎn)管理的商事行為，受托人憑借自身財(cái)產(chǎn)管理技能對他人財(cái)產(chǎn)進(jìn)行經(jīng)營管理，目的僅在于獲取信托報(bào)酬，其權(quán)益訴求具有單一性，而受托人的眾多義務(wù)可歸結(jié)為一點(diǎn)——忠誠履行受托人職責(zé)、為受益人利益最大化而行事。

2.關(guān)于信托風(fēng)險(xiǎn)的承擔(dān)

根據(jù)民法“誰受益誰擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)”的基本原則和《信托法》有關(guān)規(guī)定，土地信托的經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)由委托人承擔(dān)，但因受托人的故意或重大過失造成的風(fēng)險(xiǎn)損失，例如受托人未盡忠誠義務(wù)或謹(jǐn)慎投資義務(wù)而產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)，則應(yīng)由受托人承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。但在實(shí)踐中，由于土地信托在各地剛剛起步，制度體系和運(yùn)作機(jī)制還很不成熟，各方職責(zé)不夠明確且實(shí)踐中很難界定，同時(shí)為了激發(fā)農(nóng)戶參與土地信托的積極性，許多地方借鑒金融領(lǐng)域“剛性兌付”模式，簽訂合同時(shí)受托人向委托人承諾剛性收益，將本應(yīng)由委托人承擔(dān)的信托經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)嫁到受托人身上，如此存在諸多弊端，不利于土地信托的長遠(yuǎn)發(fā)展。首先，受托人為了避免經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)的產(chǎn)生，會(huì)采取較為保守的投資經(jīng)營策略，降低了信托土地的利用率，違背了受托人“為受益人利益最大化而行事”的義務(wù)。其次，若委托人不承擔(dān)信托風(fēng)險(xiǎn)而獲得固定收益，便會(huì)疏于對受托人行為的監(jiān)督，對信托經(jīng)營狀況也不再關(guān)注，如此一來受托人則完全不受制約地按照自己的意愿開展信托業(yè)務(wù)，反而會(huì)增加信托風(fēng)險(xiǎn)，最終損害的是委托人和受益人的利益。再次，許多地方農(nóng)戶只是將土地經(jīng)營權(quán)委托給受托人便可定期獲得固定收益，包括經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)在內(nèi)的其他事項(xiàng)則由受托人全權(quán)負(fù)責(zé)，此乃“有信托之名而無信托之實(shí)”，嚴(yán)重?cái)_亂了農(nóng)村土地信托市場秩序。

3.受托人報(bào)酬的確定

根據(jù)信托基本原理，信托收益歸受益人所有，受托人無權(quán)參與信托收益的分配，因此獲得信托報(bào)酬是受托人參與信托的唯一目的，也是受托人的基本權(quán)利。但是，根據(jù)《信托法》規(guī)定，受托人的報(bào)酬只是信托合同的選擇性條款，信托當(dāng)事人可以在合同約定報(bào)酬也可不約定。實(shí)踐中，許多地方在農(nóng)村土地信托過程中忽視受托人報(bào)酬問題，合同中不作出明確規(guī)定，為日后產(chǎn)生利益糾紛埋下了隱患。筆者認(rèn)為，明確受托人報(bào)酬應(yīng)當(dāng)是信托合同的一項(xiàng)核心內(nèi)容，雙方當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)就受托人報(bào)酬的計(jì)算方式、給付方式、調(diào)整報(bào)酬的成就條件等事項(xiàng)作出明確約定。當(dāng)事人在合同中不應(yīng)約定一個(gè)固定數(shù)字，而應(yīng)根據(jù)信托的收益情況按一定比例進(jìn)行提成，將受托人的報(bào)酬與信托收益直接掛鉤，受托人報(bào)酬根據(jù)信托經(jīng)營狀況浮動(dòng)，從而對受托人產(chǎn)生激勵(lì)效應(yīng)，使受托人與委托受益人成為共同利益體，促使受托人像經(jīng)營自有土地一樣盡力經(jīng)營信托土地，降低冰棍效應(yīng)的負(fù)面影響。同時(shí)，確定受托人報(bào)酬時(shí)還應(yīng)綜合考慮信托土地質(zhì)量、受托人經(jīng)營土地的能力、受托人的履職表現(xiàn)、盡責(zé)程度等多方面因素，建議當(dāng)?shù)赝恋匦磐兄薪榉?wù)機(jī)構(gòu)結(jié)合本地實(shí)際情況，制定受托人報(bào)酬定價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，幫助土地信托當(dāng)事人確定公平、合理的受托人報(bào)酬，體現(xiàn)出受托人在信托業(yè)務(wù)中的價(jià)值。

4.明確受托人單方違約的賠償責(zé)任

土地信托關(guān)系設(shè)立后，受托人往往利用土地經(jīng)營現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)而非傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)，經(jīng)營周期普遍較長，一般需3到5年才開始收益，且投入很大?，F(xiàn)實(shí)中，許多作為委托人的農(nóng)戶受小農(nóng)意識(shí)影響，短期內(nèi)見不到收益便開始動(dòng)搖，單方違約解除信托關(guān)系的事件時(shí)有發(fā)生，信托合同雖就違約事項(xiàng)作出約定，但基于中國農(nóng)村特殊情況，違約農(nóng)戶極少會(huì)依約對受托人進(jìn)行有效賠償，另外此類違約具有極強(qiáng)的示范連鎖效應(yīng)，一戶違約很可能會(huì)引發(fā)多戶違約，致使受托人遭受慘重?fù)p失，農(nóng)戶單方違約成為農(nóng)村土地信托的一個(gè)重要風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，也是許多信托機(jī)構(gòu)不愿參與農(nóng)村土地信托的重要原因之一。筆者建議，信托各方必須在信托合同中明確單方違約的賠償責(zé)任，一方違約必須按照相關(guān)法律和合同約定履行賠償責(zé)任。若農(nóng)戶不履行賠償責(zé)任，受托人則可依據(jù)《信托法》通過行使信托土地留置權(quán)或賠償請求權(quán)實(shí)現(xiàn)賠償。土地信托中介服務(wù)機(jī)構(gòu)也應(yīng)積極發(fā)揮作用，就違約事件是否成就等進(jìn)行評估和裁定，降低違約的隨意性。同時(shí)要加大農(nóng)村地區(qū)法制宣傳教育力度，促進(jìn)提高農(nóng)戶的法制意識(shí)，保證農(nóng)村土地信托依法合規(guī)開展。

5.保證農(nóng)村土地資源安全的特定義務(wù)

《農(nóng)村土地承包法》第三十二條第二款規(guī)定：“不得改變土地所有權(quán)的性質(zhì)和土地的農(nóng)業(yè)用途”，即從法律層面確立了“不得改變土地的農(nóng)業(yè)用途”這一流轉(zhuǎn)原則。土地信托作為農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)方式之一，當(dāng)然必須遵守這一流轉(zhuǎn)原則。這一原則是我國面對農(nóng)村土地資源破壞嚴(yán)重、日益緊缺的現(xiàn)狀，站在公共利益角度為農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)設(shè)定的一個(gè)基本原則，是農(nóng)村土地信托主體應(yīng)當(dāng)擔(dān)負(fù)的特定義務(wù)。作為土地信托的具體實(shí)施者，受托人在開展信托業(yè)務(wù)過程中，必須嚴(yán)格遵守不改變土地農(nóng)業(yè)用途的基本原則，不得對土地進(jìn)行非農(nóng)產(chǎn)業(yè)投資開發(fā)或掠奪式利用，要利用自身的管理、技術(shù)、資金等優(yōu)勢保證信托土地得到合理、可持續(xù)開發(fā)利用，切實(shí)履行保證土地資源安全的義務(wù)。受托人在對信托土地進(jìn)行處分時(shí)（轉(zhuǎn)讓或互換），必須保證受讓方也遵守該原則，不得將土地轉(zhuǎn)讓給非農(nóng)產(chǎn)業(yè)或可能對土地造成破壞的經(jīng)營主體。同時(shí)，作為土地承包者的委托人也有監(jiān)督委托人不改變土地農(nóng)業(yè)用途、保證農(nóng)村土地資源安全的義務(wù)。

四、改進(jìn)農(nóng)村土地信托中受托人制度的優(yōu)化策略

1.構(gòu)建完善的農(nóng)村土地信托法規(guī)制度體系

農(nóng)村土地信托主要依據(jù)的是《信托法》和《農(nóng)村土地承包法》兩部大法，而這兩部法律多為原則性規(guī)定，缺乏可操作性，例如《信托法》對信托財(cái)產(chǎn)只做了概括性規(guī)定，并未明確將土地列舉為信托財(cái)產(chǎn)，《農(nóng)村土地承包法》也未明確將“信托”列為土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)方式，以致農(nóng)村土地信托在操作過程中缺乏統(tǒng)一的頂層制度設(shè)計(jì)和高位階的法律依據(jù)。在當(dāng)前農(nóng)村土地信托實(shí)踐還不夠深入、立法時(shí)機(jī)尚不成熟的情況下，各地應(yīng)結(jié)合本地實(shí)踐情況，以地方法規(guī)、政府規(guī)章等形式出臺(tái)地方性政策法規(guī)，為制定全國統(tǒng)一的法規(guī)制度探索積累經(jīng)驗(yàn)，信托行業(yè)自律組織也應(yīng)發(fā)揮參謀助手作用，制定行業(yè)性規(guī)章制度和行為準(zhǔn)則，為制定完善相關(guān)法規(guī)制度提供參考和借鑒。待立法條件成熟時(shí)，則可由國家制定出臺(tái)統(tǒng)一的《土地信托法》（含農(nóng)村土地信托）及相關(guān)實(shí)施性法規(guī)制度，推動(dòng)形成以《土地信托法》、《信托法》、《農(nóng)村土地承包法》為基礎(chǔ)，實(shí)施性法規(guī)制度為輔助，與相關(guān)土地法、財(cái)產(chǎn)法相配套的“立體化”的農(nóng)村土地信托法律制度體系，為我國農(nóng)村土地信托業(yè)的規(guī)范發(fā)展提供強(qiáng)有力的法律支撐。筆者認(rèn)為，立法應(yīng)重點(diǎn)對以下幾方面作出規(guī)定，一是明確列舉農(nóng)村土地信托委托人、受托人的權(quán)利義務(wù)，特別應(yīng)將不改變土地農(nóng)業(yè)用途、保障土地資源安全列為受托人的主要義務(wù)。二是明確受托人設(shè)立條件、組織類型及相應(yīng)資質(zhì)等。三是對受托人經(jīng)營管理、處分信托財(cái)產(chǎn)以及信托收益的處分行為進(jìn)行規(guī)范。

2.培育符合土地市場需求的、專業(yè)化的機(jī)構(gòu)受托人

當(dāng)前，全國各地農(nóng)村土地信托受托人組織形式和資質(zhì)參差不齊，多為本地的種田大戶、鄉(xiāng)村集體組織、農(nóng)民專業(yè)合作社、村集體企業(yè)或政府扶持的信托中介服務(wù)機(jī)構(gòu)，專業(yè)化的機(jī)構(gòu)受托人（如：專業(yè)的農(nóng)村土地信托公司）則很少。上述受托人規(guī)模普遍較小、內(nèi)控治理水平較差、專業(yè)人才和技術(shù)匱乏、土地管理經(jīng)營資質(zhì)和能力較低，大多停留在從事傳統(tǒng)種養(yǎng)殖業(yè)或低端現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的原始階段，土地利用效率低下，不利于農(nóng)村土地信托的長遠(yuǎn)發(fā)展。金融領(lǐng)域信托業(yè)以及擔(dān)保等服務(wù)行業(yè)的發(fā)展證明，公司制形式的受托人在配置社會(huì)資源、加強(qiáng)內(nèi)控管理、拓展業(yè)務(wù)市場等方面具有獨(dú)特優(yōu)勢，是農(nóng)村土地信托受托人組織形式的最佳選擇。各地應(yīng)著力建立公平有序的農(nóng)村土地信托市場競爭機(jī)制，為各種力量進(jìn)入農(nóng)村土地信托市場創(chuàng)造條件，扶持和培育本地專業(yè)化的農(nóng)村土地信托公司，鼓勵(lì)金融領(lǐng)域的專業(yè)信托公司開展農(nóng)村土地信托業(yè)務(wù)，引導(dǎo)農(nóng)民專業(yè)合作社、專業(yè)農(nóng)場（莊）、合伙農(nóng)村企業(yè)等新型農(nóng)村聯(lián)合組織積極改制并參與農(nóng)村土地信托，扶持和培育多元化、市場化、專業(yè)化的機(jī)構(gòu)受托人。支持信托機(jī)構(gòu)創(chuàng)新推出符合當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)特點(diǎn)和農(nóng)戶實(shí)際需求的信托服務(wù)方式和產(chǎn)品，推動(dòng)形成定位明確、層次分明、多元群體參與的農(nóng)村土地信托市場體系。

3.建立健全信托監(jiān)督管理機(jī)制

基于土地信托特殊的財(cái)產(chǎn)管理方式，建立完善的信托監(jiān)督管理機(jī)制是保障委托人利益不受侵害和農(nóng)村土地資源安全、實(shí)現(xiàn)信托目的的必然之舉。一是自力監(jiān)督，即來自于委托人和受益人對受托人的監(jiān)督?！缎磐蟹ā返谌龡l規(guī)定：“受托人應(yīng)當(dāng)每年定期將信托財(cái)產(chǎn)的管理運(yùn)用、處分及收支情況，報(bào)告委托人和受益人。”同時(shí)該法的第五十一條還賦予委托人解除信托關(guān)系的權(quán)利。據(jù)此可見，作為土地信托的當(dāng)事人，委托人和受益人具有監(jiān)督受托人的強(qiáng)大動(dòng)力和特別優(yōu)勢，是監(jiān)督體系的核心力量；同時(shí)，法律還為委托人和受益人行使監(jiān)督權(quán)提供了制度保障。二是公力監(jiān)督，主要表現(xiàn)為行政監(jiān)督。建立信托機(jī)構(gòu)登記制度和土地信托登記公示制度，加強(qiáng)對受托主體的行政管理。登記管理部門和村委會(huì)可憑借土地管理經(jīng)驗(yàn)和信息優(yōu)勢，對受托人土地經(jīng)營管理狀況進(jìn)行跟蹤監(jiān)測，對存在的違規(guī)違約行為進(jìn)行提醒或相應(yīng)處罰。三是行業(yè)監(jiān)督。信托行業(yè)協(xié)會(huì)制定行業(yè)自律規(guī)則并監(jiān)督會(huì)員遵守，對存在違規(guī)行為的會(huì)員實(shí)行警告、行業(yè)內(nèi)通報(bào)批評、公開譴責(zé)等懲戒措施。四是市場監(jiān)督。建立健全農(nóng)村土地信托市場競爭機(jī)制，對于依法合規(guī)開展業(yè)務(wù)、切實(shí)履行受托人職責(zé)的機(jī)構(gòu)，管理部門在各方面給予優(yōu)惠和便利，而對于存在違規(guī)或侵害委托人利益的機(jī)構(gòu)則要加強(qiáng)監(jiān)管。五是社會(huì)輿論監(jiān)督。完善社會(huì)輿論監(jiān)督機(jī)制，注重對違規(guī)委托人的披露和曝光，通過社會(huì)輿論和聲譽(yù)機(jī)制形成對受托人的監(jiān)督制約。

[1]王志誠，賴源河.現(xiàn)代信托法論[M].北京：中國政法大學(xué)出版社，2002．

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[3]陳健.農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)信托受托人研究[D].長沙：中南大學(xué)，2013．

[4]張建軍.農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)信托受托人適格問題研究[J].中南大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版），2015（3）.

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責(zé)任編輯：郭麗娟

D922.32

A

1674-1676（2017）01-0035-05

甘肅省高等學(xué)?？蒲许?xiàng)目（項(xiàng)目編號(hào)2015A-108）；甘肅省循環(huán)經(jīng)濟(jì)與可持續(xù)發(fā)展法制研究中心科研資助項(xiàng)目（項(xiàng)目編號(hào)CELCYT2015001）；國家社科基金西部項(xiàng)目（項(xiàng)目編號(hào)11XFX009）。

謝靜（1979-），女，河北定州人，甘肅政法學(xué)院講師，研究方向?yàn)槊裆谭▽W(xué)。馬建兵（1979-），男，甘肅甘谷人，甘肅政法學(xué)院副教授，碩士生導(dǎo)師，研究方向?yàn)槊裆谭▽W(xué)。