精英外流背景下鄉(xiāng)村治理格局的重構(gòu)
——基于浙江鄉(xiāng)村治理創(chuàng)新的整體性思考

文 丁 丁 汪錦軍（.中共新昌縣委黨校，浙江紹興 3500；.中共浙江省委黨校，浙江杭州 30000）

精英外流背景下鄉(xiāng)村治理格局的重構(gòu)
——基于浙江鄉(xiāng)村治理創(chuàng)新的整體性思考

文 丁 丁1汪錦軍2（1.中共新昌縣委黨校，浙江紹興 312500；2.中共浙江省委黨校，浙江杭州 310000）

城市化是現(xiàn)代社會(huì)發(fā)展不可阻擋的潮流，城市化進(jìn)程中大部分鄉(xiāng)村因精英外流導(dǎo)致的鄉(xiāng)村傳統(tǒng)文化資源衰微系列連鎖反應(yīng)、政府制度嵌入與現(xiàn)實(shí)鄉(xiāng)村社會(huì)難以有效鏈接等方面的社會(huì)治理挑戰(zhàn)，但與此同時(shí)，如何發(fā)揮兼具城市養(yǎng)分與美麗鄉(xiāng)愁的鄉(xiāng)村精英作用也成為了重構(gòu)鄉(xiāng)村治理格局的契機(jī)。浙江省在激活鄉(xiāng)村治理的傳統(tǒng)文化資源，基于權(quán)力清單的政社互動(dòng)、鄉(xiāng)賢回歸與基層精英資源的整合等方面的多元?jiǎng)?chuàng)新，為鄉(xiāng)村治理重構(gòu)提供了可能。

鄉(xiāng)村治理 政府 精英 傳統(tǒng)文化

城市化的發(fā)展帶來不同鄉(xiāng)村類型的不同命運(yùn)。城市周邊的鄉(xiāng)村因?yàn)槌鞘谢瘮U(kuò)張而逐漸成為城區(qū)的一部分，而大多數(shù)的郊區(qū)和邊遠(yuǎn)農(nóng)村則面臨衰微的境地。對(duì)于邊遠(yuǎn)鄉(xiāng)村社會(huì)而言，城市化一定程度上打破了舊有城鄉(xiāng)格局，緩解了鄉(xiāng)村人口和土地承載壓力。然而，城市化是一把雙刃劍。隨著城市化的發(fā)展，鄉(xiāng)村精英不斷出走等因素導(dǎo)致了鄉(xiāng)村社會(huì)日益空心化，村莊內(nèi)部組織結(jié)構(gòu)趨向解體，加劇了鄉(xiāng)村發(fā)展和治理的危機(jī)。那么，在一個(gè)日益面對(duì)治理挑戰(zhàn)的鄉(xiāng)村社會(huì)，如何找尋契機(jī)，基于改革開放以來鄉(xiāng)村治理格局的發(fā)展歷程和特征時(shí)代，再從浙江省諸多鄉(xiāng)村治理創(chuàng)新實(shí)踐中找尋實(shí)踐回答與總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，進(jìn)而致力于重構(gòu)鄉(xiāng)村治理格局，成為當(dāng)前需要討論的現(xiàn)實(shí)問題。

一、研究問題的提出：精英外流背景下鄉(xiāng)村治理的挑戰(zhàn)與契機(jī)

長期以來，向城市傾斜的資源配置，使城市文化教育、衛(wèi)生醫(yī)療等公共服務(wù)，及社會(huì)保障、福利待遇等條件，較之于鄉(xiāng)村更具優(yōu)勢。城市化打破了原先城鄉(xiāng)格局，城市的公共服務(wù)和待遇保障等優(yōu)勢，吸引鄉(xiāng)村精英流向城市。鄉(xiāng)村精英，是指“鄉(xiāng)村社會(huì)中，某些在經(jīng)濟(jì)、能力、資源等方面擁有優(yōu)勢，并利用這些資源取得一定的成就，為鄉(xiāng)村做出突出貢獻(xiàn)，同時(shí)被賦予一定權(quán)威，能對(duì)鄉(xiāng)村本身乃至其成員產(chǎn)生影響的鄉(xiāng)村成員［1］”。無可厚非，鄉(xiāng)村精英是鄉(xiāng)村治理的重要行動(dòng)主體?！凹词固幱谕瑯拥暮暧^環(huán)境、自然條件相似的不同社區(qū)，由于其內(nèi)部行動(dòng)主體的行動(dòng)差異，社區(qū)將會(huì)走上不同發(fā)展模式［2］?！庇捎卩l(xiāng)村精英流向城市，不少鄉(xiāng)村成為無人理事、無錢辦事、無章管事的空心村，這也使政府必須嘗試以更有效的方式嵌入鄉(xiāng)村治理然，然而依舊困難重重。在精英外流背景下，鄉(xiāng)村治理面臨著以下挑戰(zhàn)與契機(jī)。

（一）鄉(xiāng)村傳統(tǒng)文化資源衰微引發(fā)系列連鎖反應(yīng)

傳統(tǒng)文化是祖祖輩輩在生產(chǎn)生活中總結(jié)提煉與繼承發(fā)展而來，有區(qū)別于其他鄉(xiāng)村的地域特色，也不乏思想觀念、文化形態(tài)的精華之處。隨著精英的外流，鄉(xiāng)村傳統(tǒng)文化資源出現(xiàn)衰微，所引發(fā)的連鎖反應(yīng)也是一系列的。首先是傳統(tǒng)技藝的繼承缺失。傳統(tǒng)文化中的優(yōu)秀技藝，理應(yīng)一代代繼續(xù)流傳，而繼承人應(yīng)具備多項(xiàng)素質(zhì)。能正確處理內(nèi)在和外來文化的關(guān)系，深刻把握文化特質(zhì)和精髓，不受外來文化侵蝕；能正確處理傳統(tǒng)和現(xiàn)代文化的關(guān)系，使傳統(tǒng)文化與時(shí)俱進(jìn)，同時(shí)又保持傳統(tǒng)精髓；能正確處理理論研究與技藝實(shí)踐的關(guān)系，比如鄉(xiāng)村曲藝、剪紙等藝術(shù)文化，更需在實(shí)踐中代際相傳。而鄉(xiāng)村精英的流出，大大減少繼承人的資源選擇，不利于傳統(tǒng)技藝代代傳承。其次是鄉(xiāng)村“半熟人”社會(huì)的穩(wěn)定堪憂。鄉(xiāng)村傳統(tǒng)文化在流傳中深刻影響一代代村民的思想觀念、風(fēng)俗禮儀、價(jià)值判斷、行為模式，通過彼此的輿論監(jiān)督與倫理制約，潛移默化地成為熟人社會(huì)秩序穩(wěn)定的維系關(guān)鍵。城市化進(jìn)程使鄉(xiāng)村由封閉走向開放，人口的流動(dòng)帶來多元文化的碰撞，隨之而來的向陌生人社會(huì)轉(zhuǎn)型，一定程度上也使鄉(xiāng)村社會(huì)進(jìn)入一種前所未有的治理困境。再加上鄉(xiāng)村精英的大規(guī)模流出，年老群體居多的鄉(xiāng)村，認(rèn)知判斷能力欠缺情況下，更容易滋生諸如非法宗教集會(huì)、封建迷信活動(dòng)、黃賭毒、黑惡勢力等負(fù)能量，不同層面出現(xiàn)精神文化空虛，導(dǎo)致鄉(xiāng)村治安問題不斷發(fā)生。再次是公共物品與村務(wù)的處理難題。“基于中國鄉(xiāng)村傳統(tǒng)，尤其是宋儒重建宗族后的鄉(xiāng)村，由熟人社會(huì)中的宗族士紳及彼此熟知所產(chǎn)生的輿論壓力與道德約束，進(jìn)而這股力量能帶給鄉(xiāng)村社會(huì)很大一部分的公共物品?！保?］由此可知，鄉(xiāng)村精英歷來是公共物品提供的重要主體?，F(xiàn)代社會(huì)中，雖然國家重視和支持鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共物品提供，但畢竟無法顧及方方面面。特別是村集體經(jīng)濟(jì)不夠強(qiáng)大的鄉(xiāng)村，更依賴于鄉(xiāng)村精英對(duì)公共物品的提供。隨著精英流出，“一直在小范圍處理鄉(xiāng)村公共物品在血緣和地緣上的組織機(jī)構(gòu)遭到摧毀，鄉(xiāng)村的公共物品供給也逐步難以維持。［4］”一方面，剩余精英威信和魄力有限，難以號(hào)召村民集資和被認(rèn)可，從而使項(xiàng)目擱淺。另一方面，外流精英大多經(jīng)濟(jì)條件較好，走向城市后，基于理性經(jīng)濟(jì)人假設(shè)，更期望把有限的精力和資金投向個(gè)人事業(yè)。由此，在目前精英大規(guī)模外流、原子化的鄉(xiāng)村生活狀態(tài)下，如何維持公路、醫(yī)療、教育等公共物品供給，值得深思。“在農(nóng)村，想要解決事情，并不是靠大家討論，而是看這件事符不符合傳統(tǒng)的道德觀念，當(dāng)然這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)不是固定的。但卻是一種傳統(tǒng)觀念的體現(xiàn)［5］?！奔议L制就是這樣一種符合我國傳統(tǒng)道德觀念的方式。但隨著鄉(xiāng)村精英的大規(guī)模流出，原本意義上的“家長”無法參與鄉(xiāng)村事務(wù)處理，使簡單事情呈現(xiàn)復(fù)雜困難的趨向。現(xiàn)如今糾紛調(diào)解等村務(wù)，在留守村干部公信力缺乏的情況下，很多時(shí)候轉(zhuǎn)向司法部門和地方政府求助予以處理，而鄉(xiāng)村間家長里短的瑣事，若事事提交國家機(jī)關(guān)，更是給其出難題。

（二）政府制度嵌入與現(xiàn)實(shí)鄉(xiāng)村社會(huì)難以有效鏈接

近年來，社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展、完善基層民主政治等成為鄉(xiāng)村建設(shè)的重要目標(biāo)，國家更是出臺(tái)一系列鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)、政治、文化和社會(huì)等具體政策予以落實(shí)。而建設(shè)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)、政策的落實(shí)，需要眾多鄉(xiāng)村精英和村民共同奮斗，需要與現(xiàn)實(shí)鄉(xiāng)村社會(huì)有效鏈接，而精英流失，勢必給這一鏈接造成不少阻力。具體來說，隨著學(xué)歷素質(zhì)較高、拼勁十足、新事物接受度高的中青年流向城市，其一是缺乏村干部等鄉(xiāng)村建設(shè)主體資源。只能在人口總量銳減、多為613899、思想激情和文化知識(shí)相對(duì)缺乏的群體中 “矮中取長”。有學(xué)者曾對(duì)華東地區(qū)的村莊調(diào)研，發(fā)現(xiàn)對(duì)“十年內(nèi)不會(huì)返鄉(xiāng)”的選擇，綜合所有年齡段外出務(wù)工人員，選擇率高達(dá)76.01%。尤其是高學(xué)歷人員，本科及以上學(xué)歷選擇率高達(dá)96.4%；大專學(xué)歷選擇率高達(dá)89.5%。［6］”鄉(xiāng)村的進(jìn)一步發(fā)展，需要有號(hào)召力的村干部帶領(lǐng)一批有活力的群眾致力建設(shè)，“年輕人比老年人更富有活力，思想解放，更少保守性，由他們主政，政治上更加開放，更具有活力［7］”，而現(xiàn)階段我國鄉(xiāng)村人口結(jié)構(gòu)無法保證一個(gè)足數(shù)量、高效能的主體參與治理。其二是鄉(xiāng)村民主流于形式化?！霸趧趧?dòng)力大量流出的村莊，村集體經(jīng)濟(jì)又較為薄弱，鄉(xiāng)村資源分配的種類和規(guī)模并不存在，村莊和個(gè)人發(fā)展的機(jī)會(huì)空間都很有限。村莊已呈現(xiàn)空心化趨勢，村民對(duì)村莊發(fā)展關(guān)心程度下降，選舉積極性并不是很高。［8］”這是眾多鄉(xiāng)村民主現(xiàn)狀的寫照。關(guān)于鄉(xiāng)村民主，突出體現(xiàn)在選舉這一政治行為中。一是代投票情況嚴(yán)重。留村的村民，除了投自己那張，還會(huì)幫外出務(wù)工的親朋好友投票。二是附和投票普遍。留村村民中不乏目不識(shí)丁者，缺乏自己的觀點(diǎn)和判斷，人云亦云，通常跟隨別人投票。三是投票舞弊現(xiàn)象。有學(xué)者問卷調(diào)查，或因?yàn)槭聵I(yè)有成扎根城市，或因?yàn)槁吠具b遠(yuǎn)不愿花費(fèi)，“高達(dá)93.7%的外出精英不愿回村參選［9］”。但不親臨現(xiàn)場參與的外出精英，卻出現(xiàn)在候選人名單上。此類奇怪現(xiàn)象，大抵是留村候選者本身是與上級(jí)關(guān)系良好的村干部，其余候選者只是湊數(shù)走過場。當(dāng)然，民主流于形式的發(fā)生，鄉(xiāng)村精英流失和村民政治參與熱情不高是原因，選舉過程缺乏有力監(jiān)督也是重要原因。

（三）發(fā)揮兼具城市養(yǎng)分與美麗鄉(xiāng)愁的精英作用成為重構(gòu)鄉(xiāng)村治理格局的契機(jī)

盡管城市化進(jìn)程中的眾多鄉(xiāng)村在精英外流背景下，面臨諸如鄉(xiāng)村傳統(tǒng)文化資源衰微系列連鎖反應(yīng)、政府制度嵌入與現(xiàn)實(shí)鄉(xiāng)村社會(huì)難以有效鏈接等治理挑戰(zhàn)，甚至有走向衰敗的趨勢，但不容否認(rèn)，這些鄉(xiāng)村同時(shí)也從來沒有完全脫離城市文明，在城市化大潮中逐漸發(fā)生細(xì)微的正向發(fā)展，其中外流的鄉(xiāng)村精英一直起著關(guān)鍵維系紐帶作用。其一，客觀上，外流的鄉(xiāng)村精英，在城市生存與生活，賺取著相對(duì)較高的工資，使用著先進(jìn)工業(yè)科技產(chǎn)品，接觸著城市文明和現(xiàn)代信息。而長期在外打拼磨練期間，城市養(yǎng)分所給外流鄉(xiāng)村精英注入的新鮮血液，包括開明的思想觀念、先進(jìn)的技術(shù)技能及資金。這些物質(zhì)和精神雙向的發(fā)展壯大，一定程度上儲(chǔ)備著回到鄉(xiāng)村另謀發(fā)展創(chuàng)事業(yè)的基礎(chǔ)。其二，主觀上，外流的鄉(xiāng)村精英，雖扎根城市，卻心系鄉(xiāng)村，因在外的游子心態(tài)，充滿著難以割舍的故土情節(jié)。作為穿梭于城市與鄉(xiāng)村社會(huì)的流動(dòng)人口，他們時(shí)不時(shí)已經(jīng)將來自城市的信息技術(shù)產(chǎn)品、現(xiàn)代城市文明等潛移默化地帶到鄉(xiāng)村社會(huì)，希望有機(jī)會(huì)能盡其微薄之力助推家鄉(xiāng)的發(fā)展，而事實(shí)上，他們這個(gè)群體因生于鄉(xiāng)村、長于鄉(xiāng)村，更了解鄉(xiāng)村的整體根基，也更清楚鄉(xiāng)村的未來發(fā)展方向。此外，大學(xué)生群體數(shù)量的急劇增大，再加上日益增大的就業(yè)壓力，使得這一部分在城市中學(xué)習(xí)與生活的大學(xué)生精英分子，也可以被吸收到鄉(xiāng)村治理中。由此，鄉(xiāng)村社會(huì)也就這樣通過從鄉(xiāng)村走出去的精英人群，與城市發(fā)生著各種交互關(guān)系。如何將這一兼具城市養(yǎng)分與美麗鄉(xiāng)愁的精英群體服務(wù)于鄉(xiāng)村治理，不管是對(duì)政府制度嵌入的調(diào)整，還是對(duì)傳統(tǒng)鄉(xiāng)村文化資源的挖掘、鄉(xiāng)村自治的改善，乃至鄉(xiāng)村治理格局的重構(gòu)，都將會(huì)是重要契機(jī)。

二、研究基礎(chǔ)的奠定：改革開放以來鄉(xiāng)村治理格局的發(fā)展脈絡(luò)

城市化的不斷發(fā)展，一定程度上給精英外流的鄉(xiāng)村治理帶來新問題和新挑戰(zhàn)。如何完善鄉(xiāng)村治理，成為當(dāng)前國家政策和政府行為面臨的難題?？v觀改革開放以來我國的鄉(xiāng)村治理，人民公社制度徹底退出歷史舞臺(tái)，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制全面實(shí)施，鄉(xiāng)村生產(chǎn)力被大大解放，農(nóng)民參與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的激情被重新激發(fā)，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)開始復(fù)蘇。鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)體制的這一徹底改變，自然而然也使鄉(xiāng)村治理格局發(fā)生著變化。具體來說，可以總結(jié)為以下三個(gè)時(shí)期的發(fā)展歷程，其中突出為政府制度嵌入、鄉(xiāng)村自治、鄉(xiāng)村精英等關(guān)鍵詞表現(xiàn)的不同特征。

（一）20世紀(jì)80年代后：政府制度嵌入與鄉(xiāng)村自治規(guī)范化并行，鄉(xiāng)村精英的逐步培養(yǎng)

改革開放和社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展以來，特別是20世紀(jì)80年代后，隨著家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的推行，鄉(xiāng)村社會(huì)的生產(chǎn)生活方式發(fā)生重大轉(zhuǎn)型。由此，原先國家基于人民公社和單位制嵌入社會(huì)的組織化模式趨于瓦解，更具流動(dòng)性、開放性的社會(huì)逐步形成，這使政府在鄉(xiāng)村社會(huì)的管理機(jī)制面臨挑戰(zhàn)，亟需調(diào)整。此時(shí)，村民自治制度便作為政府在嵌入之外給予鄉(xiāng)村更多自主空間的自治機(jī)制應(yīng)運(yùn)而生，并在之后的鄉(xiāng)村治理中扮演重要角色。1982年《憲法》的頒布，一定程度上標(biāo)志著我國鄉(xiāng)村治理正式步入“鄉(xiāng)政村治”時(shí)代。之后，鄉(xiāng)村自治朝著規(guī)范化發(fā)展。1988年《村民委員會(huì)組織法》開始試行，明確村民委會(huì)是村民自我管理、教育和服務(wù)的基層群眾性自治組織，實(shí)行民主選舉、管理、決策和監(jiān)督。這一自治性質(zhì)的明確，更是進(jìn)一步確認(rèn)國家逐步在鼓勵(lì)社會(huì)自治機(jī)制的形成，不單是嵌入制度。1998年，該組織法又重新修訂正式公布，對(duì)村委會(huì)的選舉、罷免等流程和鄉(xiāng)村議事、監(jiān)督等事項(xiàng)進(jìn)行明確。鄉(xiāng)村自治規(guī)范化日益發(fā)展，期間更是培養(yǎng)一大批鄉(xiāng)村精英參與鄉(xiāng)村治理。

20世紀(jì)80年代鄉(xiāng)村自治規(guī)范化發(fā)展期間，社會(huì)組織的萌生與較快發(fā)展也不容忽略。按照相關(guān)資料，1989年的社團(tuán)總量統(tǒng)計(jì)，全國性的有1600個(gè)左右，地方性的增達(dá)20萬個(gè)［10］。20世紀(jì)90年代，民辦非企業(yè)單位等社會(huì)組織隊(duì)伍壯大。按照相關(guān)資料，1999年的各類民辦非企業(yè)單總量統(tǒng)計(jì)，全國多達(dá)70多萬個(gè)。［11］因此，為回應(yīng)社會(huì)組織這一自下而上路徑的治理變革，政府也自上而下地在對(duì)社會(huì)制度嵌入之外，逐步進(jìn)行相應(yīng)政策調(diào)適給予其成長空間?？偟膩碚f，這一階段村民自治制度的推行和社會(huì)組織的蓬勃發(fā)展，正是較好地實(shí)現(xiàn)國家權(quán)力與鄉(xiāng)村社會(huì)自治權(quán)力的對(duì)接，國家權(quán)力對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)的控制和滲透也日益減弱，鄉(xiāng)村治理大體呈現(xiàn)出政府制度嵌入與鄉(xiāng)村社會(huì)自治規(guī)范化并行發(fā)展格局，鄉(xiāng)村精英也逐步培育起來。

（二）21世紀(jì)初始：政府嵌入角色強(qiáng)化，且因鄉(xiāng)村自治明晰化使其兼具有限性

進(jìn)入21世紀(jì)，從兩方面可以分析政府對(duì)鄉(xiāng)村治理嵌入的加強(qiáng)。一方面，2002年十六大召開起，政府加強(qiáng)了涉及民生的職能。隨著會(huì)議中全面建設(shè)小康社會(huì)目標(biāo)的提出，政府相應(yīng)加強(qiáng)了對(duì)鄉(xiāng)村公共服務(wù)的制度嵌入，通過農(nóng)村公共服務(wù)中心的設(shè)立，加強(qiáng)了鄉(xiāng)村公共物品與社會(huì)保障提供。某種程度上說，這也直接導(dǎo)致鄉(xiāng)村社會(huì)中政府治理角色的重新定位。另一方面，政府加強(qiáng)了對(duì)維穩(wěn)的職能。隨著社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，社會(huì)利益分化逐步加劇，再加上政府對(duì)鄉(xiāng)村公共服務(wù)和公共物品的提供依然相對(duì)滯后，各方面利益沖突呈現(xiàn)顯性化特征，出現(xiàn)社會(huì)不公平現(xiàn)象且存在程度加深趨勢，由此帶來一系列群體性事件，進(jìn)而是越來越多的信訪案件。這使得政府必須調(diào)整治理策略，關(guān)注社會(huì)穩(wěn)定。從中國社科院主編的《社會(huì)藍(lán)皮書》中的歷年數(shù)據(jù)可知，1993年群體性事件是8700件左右，到2006年就高達(dá)9萬多件，到2010年更是上升到18萬件以上。［12］基于此狀況，中央是將維穩(wěn)工作以考核指標(biāo)的形式下達(dá)地方政府，而地方政府在考核壓力下逐步摸索聯(lián)村干部制度、網(wǎng)格化管理機(jī)制等一系列社會(huì)管理機(jī)制，進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)鄉(xiāng)村治理事務(wù)的考核。由此，政府自上而下的對(duì)民生與維穩(wěn)的關(guān)注，體現(xiàn)出的是都是鄉(xiāng)村治理中政府嵌入角色的強(qiáng)化。

而這一階段的鄉(xiāng)村社會(huì)自治發(fā)展也并沒有停滯，村民自治制度，特別是民主監(jiān)督、民主選舉等方面具體操作制度不斷趨向明細(xì)化和規(guī)范化。當(dāng)然，隨著鄉(xiāng)村自治規(guī)范化的發(fā)展，“政府對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)的制度性主導(dǎo)并不是隨心所欲的。還受到各方面制約，表現(xiàn)出一定程度的有限性。［13］”因此，政府嵌入角色的強(qiáng)化且兼具有限性是這一階段鄉(xiāng)村治理格局的主要特征。

（三）稅費(fèi)制改革后：鄉(xiāng)村治理多元化發(fā)展，而精英外流導(dǎo)致部分傳統(tǒng)治理資源失效

鄉(xiāng)村稅費(fèi)制度改革探索始于1994年；2006年1月1日起，我國全面取消農(nóng)業(yè)稅征收政策。農(nóng)業(yè)稅的取消征收，是國家取消通過稅費(fèi)管控鄉(xiāng)村社會(huì)的措施，客觀上弱化了國家權(quán)力對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)的嵌入和管控力度。政府對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)的治理，開始向著少取、放活邁進(jìn)。治理理念上的這一根本轉(zhuǎn)變，正是鄉(xiāng)村治理機(jī)制轉(zhuǎn)型的一個(gè)重要契機(jī)。

這一時(shí)期，隨著社會(huì)多元化的蓬勃發(fā)展，中央也著手調(diào)整社會(huì)治理機(jī)制，探索黨委領(lǐng)導(dǎo)下多元共治格局運(yùn)行的可能。黨的十六屆四中全會(huì)于2004年明確提出建立健全“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與的社會(huì)管理格局”。十八屆三中全會(huì)則更進(jìn)一步明確要“堅(jiān)持系統(tǒng)治理，加強(qiáng)黨委領(lǐng)導(dǎo)，發(fā)揮政府主導(dǎo)作用，鼓勵(lì)和支持社會(huì)各方面參與，實(shí)現(xiàn)政府治理和社會(huì)自我調(diào)節(jié)、居民自治良性互動(dòng)?！编l(xiāng)村治理多元治理格局構(gòu)建的目標(biāo)脈絡(luò)逐步明晰。結(jié)合鄉(xiāng)村治理實(shí)際，多元參與主體包括體制內(nèi)和非體制內(nèi)兩大類。體制內(nèi)參與主體，主要是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村兩委和村民代表大會(huì)等。非體制內(nèi)參與主體，主要包括由社會(huì)組織、鄉(xiāng)村精英、鄉(xiāng)村企業(yè)和廣大村民等。多元治理強(qiáng)調(diào)政府與社會(huì)雙向“歸權(quán)”與“獲權(quán)”，一定程度上體現(xiàn)為政府權(quán)力的相對(duì)弱化，并鼓勵(lì)社會(huì)組織和公民等基于一定的行為規(guī)則，合理有序地參與公共事務(wù)管理。隨著政策的逐步落地，鄉(xiāng)村治理多元化趨勢也不斷加強(qiáng)。

2015年7月，中共中央委員會(huì)辦公廳、國務(wù)院辦公廳引發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商的意見》。一個(gè)月后，民政部、中共中央組織部又聯(lián)合下達(dá)《關(guān)于進(jìn)一步開展社區(qū)減負(fù)工作的通知》。如此接連而至的調(diào)整政策，某種程度上說也是政府在這一時(shí)間階段鄉(xiāng)村等基層治理機(jī)制完善思考中，不斷探索政府嵌入與社會(huì)自治有效銜接與重新融合的新格局。而且，隨著國家積極政策鼓勵(lì)下社會(huì)組織的日益發(fā)展壯大，及互聯(lián)網(wǎng)和信息技術(shù)帶動(dòng)下虛擬社會(huì)自治空間的不斷擴(kuò)展拓寬，如此種種多重因素共同作用下，鄉(xiāng)村治理格局的多元化發(fā)展格局正成為這一歷史時(shí)期的題中之意。

然而，我們也應(yīng)該看到，多元主體共治在城市化背景下，越來越難以實(shí)現(xiàn)，部分傳統(tǒng)的治理資源甚至出現(xiàn)逐步失效的趨向，比如大規(guī)模鄉(xiāng)村精英流出導(dǎo)致的鄉(xiāng)村治理空洞化，繼而是傳統(tǒng)文化資源的衰微弱化了鄉(xiāng)村自治能力導(dǎo)致一系列連鎖反應(yīng)，及政府力量嵌入缺乏與鄉(xiāng)村社會(huì)力量的有效融合等，但與此同時(shí)，外流鄉(xiāng)村精英也在城市與鄉(xiāng)村的穿梭中潛移默化地影響著鄉(xiāng)村社會(huì)，正是在這一階段回應(yīng)了文章第一部分問題提出中的鄉(xiāng)村治理挑戰(zhàn)與契機(jī)。

三、精英外流背景下找尋鄉(xiāng)村良善之治：浙江鄉(xiāng)村治理的多元?jiǎng)?chuàng)新

沿著改革開放以來鄉(xiāng)村治理的發(fā)展脈絡(luò)分析，再到隨著精英外流，鄉(xiāng)村治理日益呈現(xiàn)多元化格局的現(xiàn)階段，肩負(fù)起激發(fā)鄉(xiāng)村治理新活力的重任，需認(rèn)清傳統(tǒng)文化資源衰微、政府嵌入與鄉(xiāng)村自治難以銜接等帶來的挑戰(zhàn)與外流鄉(xiāng)村精英可利用的契機(jī)。同時(shí)，需要一種新的理念，來重構(gòu)鄉(xiāng)村治理格局發(fā)展過程中制度嵌入的政府、鄉(xiāng)村自治中社會(huì)組織、鄉(xiāng)村精英及村民等關(guān)鍵角色的多重關(guān)系，并相對(duì)應(yīng)地來激活鄉(xiāng)村的傳統(tǒng)文化資源，來整合政府嵌入角色與鄉(xiāng)村自治的有效銜接，來充分發(fā)揮外流鄉(xiāng)村精英群體作用。而近些年浙江鄉(xiāng)村治理的多元?jiǎng)?chuàng)新實(shí)踐，恰恰在某種意義上回答了這種鄉(xiāng)村治理重構(gòu)的可能性。

（一）激活鄉(xiāng)村治理的傳統(tǒng)文化資源

“傳統(tǒng)絕不意味著腐朽、保守。傳統(tǒng)是歷史和文化的積淀，失去傳統(tǒng)喪失了民族文化的特點(diǎn)，就失去了前進(jìn)的歷史與文化的基礎(chǔ)。［14］”在鄉(xiāng)村治理中，從傳統(tǒng)文化資源尋找突破口也是較好的選擇，諸如鄉(xiāng)規(guī)民約和慈孝文化等在鄉(xiāng)村治理中發(fā)揮作用。

鄉(xiāng)規(guī)民約，在中國鄉(xiāng)村自發(fā)由來已久，是傳統(tǒng)鄉(xiāng)村村民基于地域性血緣關(guān)系，所形成的共同遵守的行為規(guī)范。鄉(xiāng)規(guī)民約作為地方性行為規(guī)范，有多重治理意義。首先，鄉(xiāng)規(guī)民約兼具傳統(tǒng)文化精髓與現(xiàn)代治理理念。鄉(xiāng)規(guī)民約是立足村莊地域特點(diǎn)、風(fēng)俗習(xí)慣、文化傳統(tǒng)與價(jià)值觀念共同形成的產(chǎn)物。在治理理念不斷更新的現(xiàn)階段，鄉(xiāng)規(guī)民約也被賦予新的價(jià)值內(nèi)涵，與國家推行的核心價(jià)值觀、國家治理現(xiàn)代化理念并行不悖。其次，鄉(xiāng)規(guī)民約是符合村民自治精神的非正式制度。村民自治制度作為國家權(quán)力嵌入鄉(xiāng)村社會(huì)的正式制度，為鄉(xiāng)村民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督提供了制度平臺(tái)。而鄉(xiāng)規(guī)民約能在引導(dǎo)村民參與自治、利益表達(dá)過程中形成公共行為規(guī)范，也能監(jiān)督村莊公共權(quán)力運(yùn)作，是符合村民自治精神的一項(xiàng)非正式制度。再次，鄉(xiāng)規(guī)民約基于契約精神治理鄉(xiāng)村社會(huì)。鄉(xiāng)規(guī)民約的制定過程及涉及內(nèi)容，是各階層不同村民群體自由表達(dá)、協(xié)商討論再到認(rèn)同確定的過程。由此，鄉(xiāng)村精英流出、鄉(xiāng)村主體多元化的趨勢下，涉及村莊利益的公共事務(wù)，大體都能基于契約精神執(zhí)行。鄉(xiāng)規(guī)民約因而也成為社會(huì)各階層關(guān)系緩和穩(wěn)定的重要保護(hù)，成為維護(hù)鄉(xiāng)村社會(huì)秩序穩(wěn)定的重要工具。

慈孝文化建設(shè)（以仙居為典型）是以傳承千年的慈孝倫理為切入點(diǎn)，挖掘傳統(tǒng)文化資源，助力鄉(xiāng)村治理。仙居縣于2012年開始創(chuàng)建“慈孝仙居”，主要做法包括四方面［15］。一是以文化人。系統(tǒng)化整理仙居慈孝文化，編印《仙居古代24孝》、《大孝無聲》等書籍，建設(shè)教育基地和慈孝公園，舉辦慈孝文化研討會(huì)、慈孝文化節(jié)、慈孝歌曲創(chuàng)作評(píng)比及演唱會(huì)，組建慈孝宣講團(tuán)，開設(shè)慈孝大講堂，以多元化形式使慈孝文化扎根與傳播。二是典型感召。開展多層面、各領(lǐng)域的“尋找最美仙居人”評(píng)選，通過講座報(bào)告、主題宣講、頒獎(jiǎng)大會(huì)等形式，擴(kuò)大宣傳影響。三是全民踐行。扎實(shí)開展慈孝機(jī)關(guān)、慈孝學(xué)校、慈孝企業(yè)、慈孝村居創(chuàng)建。以農(nóng)村為主戰(zhàn)場，以鄉(xiāng)、村為單位設(shè)置慈孝基金，以鄰里鄉(xiāng)親為主體，互幫互助，大力開展慈孝志愿服務(wù)。四是制度督孝。一方面，以公共服務(wù)、金融貸款、醫(yī)療援助等政策優(yōu)惠加以正面激勵(lì)。例如探索以慈孝為抵押，聯(lián)合農(nóng)村信用聯(lián)社推行“慈孝豐收貸”，使典型模范切實(shí)受惠。另一方面，反面約束上，考核制度中將慈孝要求作為約束條件。例如慈孝已成為干部選拔任用中德的重要考核治標(biāo)。特別在鄉(xiāng)村治理中，更是以鄉(xiāng)村民約為載體，將慈孝量化細(xì)化，使村民的慈孝言行直接與入黨審查與民主評(píng)議、村集體福利、宅基地審批等關(guān)聯(lián)。

（二）基于權(quán)力清單的良性政社互動(dòng)發(fā)展

政府與社會(huì)之間的信息不對(duì)稱問題，某種程度上造成鄉(xiāng)村社會(huì)的治理亂象。浙江寧海的“36條權(quán)力清單”，是以干部與村民簡單易懂的方式，有效闡釋與對(duì)接政府政策。即使是在精英大規(guī)模流走情況下，也能較好實(shí)現(xiàn)政社互動(dòng)，促進(jìn)政策落地與鄉(xiāng)村治理。一是制定村級(jí)小微權(quán)力清單；二是規(guī)范村級(jí)權(quán)力運(yùn)行流程；三是細(xì)化關(guān)鍵環(huán)節(jié)監(jiān)督問責(zé)制度；四是實(shí)現(xiàn)小微權(quán)力陽光公開。一方面確保36條村務(wù)事項(xiàng)清單及相關(guān)權(quán)力運(yùn)行流程、監(jiān)督問責(zé)制度公示于村務(wù)公開欄，保障村民知情權(quán)；另一方面與時(shí)俱進(jìn)將網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)引入傳統(tǒng)村務(wù)公開中，比如寧海投資兩百多萬，建設(shè)數(shù)字電視公開平臺(tái)和陽光村務(wù)網(wǎng)。由此，村民只要有電視或手機(jī)等設(shè)備，即使足不出戶也可查詢村務(wù)相關(guān)事項(xiàng)，打破治理的時(shí)間和空間局限。［16］

（三）鄉(xiāng)賢回歸與基層精英資源的整合

社會(huì)治理諸多新挑戰(zhàn)的產(chǎn)生，很大一部分是精英、鄉(xiāng)賢流失所帶來的。紹興市在鄉(xiāng)村治理重構(gòu)的規(guī)劃過程中，就將鄉(xiāng)賢等基層精英資源參與納入其中。讓返鄉(xiāng)的學(xué)者、專家、商人、退休官員等具備一定知識(shí)技能、經(jīng)驗(yàn)特長的人群，發(fā)展成為基層社會(huì)治理的重要力量。

紹興上虞區(qū)鄉(xiāng)賢文化就是典型，成為了全國標(biāo)桿。當(dāng)然，鄉(xiāng)賢文化建設(shè)也進(jìn)一步推動(dòng)了鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)、社會(huì)等方方面面的發(fā)展。上虞區(qū)的做法，諸如在鄉(xiāng)村成立以鄉(xiāng)賢為主要成員的民間調(diào)解機(jī)構(gòu)，以鄉(xiāng)賢的社會(huì)認(rèn)可度與公信力為支撐，處理鄉(xiāng)村社會(huì)矛盾糾紛。上虞區(qū)成立虞商聯(lián)誼會(huì)，還聘請(qǐng)20多名鄉(xiāng)賢作為政府顧問，通過鄉(xiāng)賢“回鄉(xiāng)行”等活動(dòng)，喚起鄉(xiāng)賢的鄉(xiāng)思鄉(xiāng)愁，推動(dòng)資金回流、信息回傳、項(xiàng)目回歸、人才回鄉(xiāng)，更進(jìn)一步支援鄉(xiāng)村治理。

四、政府、社會(huì)組織與村民互動(dòng)下重構(gòu)鄉(xiāng)村治理格局的思考

從改革開放以來鄉(xiāng)村治理格局的發(fā)展脈絡(luò)來看，20世紀(jì)80年代后政府制度嵌入與鄉(xiāng)村自治規(guī)范化并行，鄉(xiāng)村精英的逐步培養(yǎng)；21世紀(jì)初始政府嵌入角色強(qiáng)化，且因鄉(xiāng)村自治明晰化使其兼具有限性；再到稅費(fèi)制改革后鄉(xiāng)村治理多元化發(fā)展，而精英外流導(dǎo)致部分傳統(tǒng)治理資源失效這樣三階段，制度嵌入的政府、鄉(xiāng)村自治規(guī)范化中的社會(huì)組織及鄉(xiāng)村精英等村民三個(gè)角色貫穿其中。隨著鄉(xiāng)村社會(huì)日益多元化，尋找傳統(tǒng)的文化資源、基于權(quán)力清單的政社互動(dòng)、鄉(xiāng)賢回歸與基層精英資源的整合等鄉(xiāng)村治理現(xiàn)實(shí)探索，一定程度一一緩解了城市化進(jìn)程中大部分鄉(xiāng)村因精英外流導(dǎo)致的鄉(xiāng)村傳統(tǒng)文化資源衰微系列連鎖反應(yīng)、政府制度嵌入與現(xiàn)實(shí)鄉(xiāng)村社會(huì)難以有效鏈接等方面的治理挑戰(zhàn)，同時(shí)也抓住了外流鄉(xiāng)村精英這一重要角色與發(fā)展契機(jī)，細(xì)細(xì)分析我們更可以明確，政府、社會(huì)組織、村民是鄉(xiāng)村治理的重要主體，三者于網(wǎng)絡(luò)化互動(dòng)中激發(fā)精英外流下的鄉(xiāng)村治理活力，也將在鄉(xiāng)村治理格局重構(gòu)中發(fā)揮重要作用。

（一）政府：規(guī)范鄉(xiāng)村治理權(quán)力運(yùn)行，以制度激勵(lì)精英回流返鄉(xiāng)

就權(quán)力規(guī)范而言，它是鄉(xiāng)村治理的基礎(chǔ)保障。36條權(quán)力清單、村（社區(qū)）清理牌子等探索，涉及到村務(wù)系統(tǒng)化的歸納總結(jié)與簡化清理，通過權(quán)力的規(guī)范打造了鄉(xiāng)村治理公開透明的權(quán)力運(yùn)行環(huán)境，是鄉(xiāng)村治理各方面挑戰(zhàn)緩解的基礎(chǔ)保障。就制度激勵(lì)而言，鄉(xiāng)規(guī)民約、慈孝文化建設(shè)等的發(fā)展，都需要政府給予一定的發(fā)展平臺(tái)和制度空間。此外，鄉(xiāng)村精英是鄉(xiāng)村治理的中流砥柱，鄉(xiāng)村精英的回流也需要制度扶持，近年來“三扶一支”、“大學(xué)生村官”政策正是激勵(lì)精英們回歸鄉(xiāng)村建設(shè)。但如何留住大學(xué)生村官、村干部等一批精英繼續(xù)任職，及如何吸引在外的鄉(xiāng)村精英回流，提升鄉(xiāng)村工資待遇、社會(huì)保障與社會(huì)地位等是不斷探索的議題。可通過鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，增加土地附加值。鄉(xiāng)村收入低、設(shè)施條件差是造成鄉(xiāng)村精英流出的重要原因。若鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)能順應(yīng)市場發(fā)展做出相應(yīng)調(diào)整，農(nóng)產(chǎn)品結(jié)構(gòu)也能由單一走向多元，隨著農(nóng)業(yè)科技含量的提升，農(nóng)產(chǎn)品品牌的培育，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展更能穩(wěn)住人心。同時(shí)，通過在財(cái)政稅收等方面給予優(yōu)惠創(chuàng)業(yè)和就業(yè)政策，吸引并留住企業(yè)技術(shù)人才和管理人才。此外，在新農(nóng)村建設(shè)中，政府可進(jìn)一步加大醫(yī)療、教育等基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)的投入，促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化建設(shè)，來吸引教育工作者等專業(yè)人士返鄉(xiāng)?？傊?，盡量創(chuàng)造機(jī)會(huì)，讓鄉(xiāng)村精英真正找到歸屬感和成就感，使其個(gè)人理想與鄉(xiāng)村發(fā)展有機(jī)結(jié)合。

（二）社會(huì)組織：鄉(xiāng)賢助力整合鄉(xiāng)村資源，有效鏈接政府與鄉(xiāng)村社會(huì)

鄉(xiāng)村治理中，存在政府、市場與社會(huì)信息不對(duì)稱的情況，再加上一般村民又缺乏分析判斷和整合資源的能力，導(dǎo)致國家政策、市場需求、發(fā)展機(jī)遇等信息資源不能被村民獲取，更別說理解與應(yīng)用，這當(dāng)然不利于鄉(xiāng)村的長遠(yuǎn)發(fā)展。基層社會(huì)組織就是這樣一個(gè)可以連接政府、市場與社會(huì)的紐帶，特別是鄉(xiāng)賢回歸后鄉(xiāng)賢研究會(huì)、鄉(xiāng)賢參事會(huì)等社會(huì)組織的建立與發(fā)展，給鄉(xiāng)村精英參與鄉(xiāng)村治理提供了一個(gè)新平臺(tái)，避免了原本基層社會(huì)組織無序化的狀態(tài)，降低國家參與治理鄉(xiāng)村的成本，整合各方面資源助力鄉(xiāng)村治理。而且，以社會(huì)組織為載體媒介，鄉(xiāng)村精英可通過公益慈善、發(fā)展投資等多種形式，形成基層政府、地方精英、城市精英、鄉(xiāng)村民眾之間的多元網(wǎng)絡(luò)化互動(dòng)，在城市和鄉(xiāng)村社會(huì)建立一座隱形橋梁，為日益凋零的鄉(xiāng)村社會(huì)提供新的活力之源。當(dāng)然，社會(huì)組織參與鄉(xiāng)村治理的過程中，離不開政府在政策和行動(dòng)上的支持與規(guī)范。一是尊重和認(rèn)可其存在合法合理性。滿足社會(huì)組織成員與鄉(xiāng)村精英們政治參與需求，并保障其自身權(quán)利，保障政府與社會(huì)組織、鄉(xiāng)村精英之間的有效互動(dòng)，使后者更有動(dòng)力參與鄉(xiāng)村傳統(tǒng)文化的挖掘、鄉(xiāng)規(guī)民約的制定等鄉(xiāng)村治理事務(wù)。二是引導(dǎo)和規(guī)范其健康科學(xué)發(fā)展。引導(dǎo)基層社會(huì)組織制定科學(xué)合理的內(nèi)部規(guī)章制度，包括穩(wěn)定的競爭選拔機(jī)制等。完善選舉的流程，防止不正當(dāng)選舉行為的發(fā)生，為鄉(xiāng)村精英向上流動(dòng)提供機(jī)會(huì)，從而推動(dòng)鄉(xiāng)村治理的可持續(xù)發(fā)展。

（三）村民：以培育精英為目標(biāo)提升整體素質(zhì)，完善鄉(xiāng)規(guī)民約穩(wěn)固鄉(xiāng)村自治共識(shí)

于鄉(xiāng)村治理而言，廣大村民的參與不可或缺。而在鄉(xiāng)村精英流出的現(xiàn)階段，現(xiàn)有村民的整體素質(zhì)急需培育，從而為鄉(xiāng)村治理儲(chǔ)備精英人才。具體可通過以下三方面展開。一是通過舉辦鄉(xiāng)村夜校、圖書館查閱資料、開通農(nóng)業(yè)科技問題專線、印刷簡單培訓(xùn)手冊(cè)、外出實(shí)地考察、專業(yè)技能人員田間指導(dǎo)等多渠道加強(qiáng)對(duì)留村人員，尤其是知識(shí)學(xué)歷和能力素質(zhì)尚可的中青年村民的工作技能培訓(xùn)。二是以村兩委干部先學(xué)習(xí)再帶動(dòng)、廣播電視報(bào)紙等媒介傳播等方式，將與村民息息相關(guān)的農(nóng)業(yè)政策潛移默化于村民心中。三是借助鄉(xiāng)村大講堂等講座形式向村民宣傳健康養(yǎng)生、法律法規(guī)、生活日常等綜合性知識(shí)。當(dāng)然，隨著村民綜合素質(zhì)進(jìn)一步提升，精英培育與挖掘也是當(dāng)務(wù)之急。帕累托曾說，“如果統(tǒng)治精英不設(shè)法從平民階層中吸收卓越人才，那么國家和社會(huì)將會(huì)失衡，社會(huì)秩序?qū)⒊霈F(xiàn)混亂?！彪S著鄉(xiāng)村社會(huì)精英的外流，鄉(xiāng)村治理更應(yīng)從現(xiàn)有鄉(xiāng)村人力資源的拔尖者中挖掘、培育精英。通過村民素質(zhì)提升與精英培育，幫助村民整體建立起鄉(xiāng)村發(fā)展與自身發(fā)展的自信心，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村有效治理、開展新農(nóng)村建設(shè)自然也變成順理成章的事。此外，在鄉(xiāng)村治理中應(yīng)發(fā)揮強(qiáng)大生命力的鄉(xiāng)規(guī)民約，因在改革開放歷次修改中過于強(qiáng)調(diào)政府的指導(dǎo)和滲透及村民認(rèn)知和綜合素質(zhì)等多方面原因，流于形式較多。但新時(shí)代的鄉(xiāng)村民約，應(yīng)充分認(rèn)識(shí)政府引導(dǎo)和村民自治的相關(guān)性，隨著村民素質(zhì)的提升與精英培育，通過政府引導(dǎo)盡可能推動(dòng)村民對(duì)規(guī)約的討論和參與，并通過反復(fù)的討論、參與和互動(dòng)，形成基層社會(huì)的治理共識(shí)，這種共識(shí)一旦形成，便可以成為鄉(xiāng)村社會(huì)自治的持久制度基礎(chǔ)。

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責(zé)任編輯：唐 瓊

D035.5

：A

1008-6323（2017）02-0017-07

1.丁丁，中共新昌縣委黨校講師；2.汪錦軍，中共浙江省委黨校公共管理教研部教授。

2017-03-03