基層檢察機(jī)關(guān)刑事申訴異地辦理機(jī)制探析

張 寶，李 洋

(天津市寶坻區(qū)人民檢察院，天津 301800)

基層檢察機(jī)關(guān)刑事申訴異地辦理機(jī)制探析

張 寶，李 洋

(天津市寶坻區(qū)人民檢察院，天津 301800)

隨著人們法律意識(shí)的增強(qiáng), 刑事申訴案件不斷增加,程序正義的呼聲日漸高漲, 而現(xiàn)行檢察機(jī)關(guān)辦理此類案件的程序規(guī)定弊端日益凸顯,致使申訴人的合法權(quán)益得不到有效維護(hù)。文章建議通過建立刑事申訴異地辦理工作機(jī)制,明確刑事申訴異地辦理案件的具體工作流程，達(dá)到增強(qiáng)辦案的權(quán)威性和公信力，維護(hù)申訴人的合理申訴權(quán)。

基層檢察機(jī)關(guān)；刑事申訴；異地；辦理程序

為保障人民檢察院依法獨(dú)立公正行使法律監(jiān)督職權(quán)，黨的十八屆三中全會(huì)提出了“探索建立與行政區(qū)劃適當(dāng)分離的司法管轄制度”的改革構(gòu)想，此項(xiàng)構(gòu)想不僅作為異地管轄、異地辦理的理論依據(jù)，亦為檢察機(jī)關(guān)跨區(qū)域異地辦案的流程提供了改革依據(jù)。之后，黨的十八屆四中全會(huì)進(jìn)一步提出“探索設(shè)立跨行政區(qū)劃的人民法院和人民檢察院，辦理跨地區(qū)案件 ”，構(gòu)建跨區(qū)域、異地法律監(jiān)督的格局，切實(shí)解決司法地域化、司法行政化等突出問題，為檢察機(jī)關(guān)跨區(qū)域法律監(jiān)督，成功辦理刑事申訴案件提供更為廣闊的空間和實(shí)現(xiàn)的可能。

一、檢察機(jī)關(guān)刑事申訴管轄的現(xiàn)狀及弊端

人民檢察院對(duì)刑事申訴案件一般采取的是屬地兼級(jí)別管轄的原則 ,即多數(shù)的刑事申訴案件由作出決定的原人民檢察院或作出生效刑事判決、裁定的人民法院的同級(jí)人民檢察院受理并復(fù)查 ,申訴人如對(duì)復(fù)查處理決定仍不服的,可繼續(xù)向上級(jí)人民檢察院申訴。如《人民檢察院復(fù)查刑事申訴案件規(guī)定》第九條規(guī)定“ 基層人民檢察院管轄下列刑事申訴：(一)不服本院訴訟終結(jié)的刑事處理決定的申訴，本規(guī)定另有規(guī)定的除外；(二)不服同級(jí)人民法院已經(jīng)發(fā)生法律效力的刑事判決、裁定的申訴?！钡谑畻l規(guī)定“分、州、市以上人民檢察院管轄下列刑事申訴：(一)不服本院訴訟終結(jié)的刑事處理決定的申訴，本規(guī)定另有規(guī)定的除外；(二)不服同級(jí)人民法院已經(jīng)發(fā)生法律效力的刑事判決、裁定的申訴；(三)被害人不服下一級(jí)人民檢察院不起訴決定，在收到不起訴決定書后七日以內(nèi)提出的申訴；(四)不服原處理決定、判決、裁定且經(jīng)過下一級(jí)人民檢察院審查或者復(fù)查的申訴?！?/p>

這項(xiàng)管轄制度實(shí)施以來，各級(jí)人民檢察院積極履行法律監(jiān)督職能，開展刑事申訴辦案工作，為保護(hù)公民的合法權(quán)益，促進(jìn)社會(huì)公平正義，維護(hù)社會(huì)的和諧與穩(wěn)定做出了重要貢獻(xiàn)。但是，隨著時(shí)代的進(jìn)步、形勢的發(fā)展和人民群眾對(duì)司法救濟(jì)的期待不斷增強(qiáng)，這項(xiàng)管轄制度在一些方面已經(jīng)難以滿足司法實(shí)踐的需要，在實(shí)際案件辦理過程中有一定的弊端,具體表現(xiàn)在:一是易受先入為主思想的影響。刑事申訴案件承辦人員在復(fù)查本院辦理過的案件時(shí)，由于案件是由本院作出的決定，有的案件的最終處理決定還是經(jīng)檢察委員會(huì)集體討論通過的；同樣的，在復(fù)查不服人民法院已經(jīng)發(fā)生法律效力的刑事判決、裁定的申訴中，申訴案件往往經(jīng)歷批捕、公訴、審判、審監(jiān)等諸多環(huán)節(jié)的把關(guān)，因此，申訴案件的承辦人往往會(huì)存在這樣的心里：院檢委會(huì)的決定怎能出錯(cuò)？經(jīng)過這多環(huán)節(jié)的監(jiān)督還能有錯(cuò)誤？因此刑事申訴承辦人有時(shí)會(huì)不自覺地盡可能認(rèn)同原辦意見，導(dǎo)致復(fù)查刑事申訴案件，自我糾正的難度很大。此外，即使在復(fù)查案件過程中發(fā)現(xiàn)疑點(diǎn)或是司法瑕疵，有的承辦人員會(huì)有一種心理負(fù)擔(dān)，認(rèn)為如果提出，就是對(duì)原案承辦意見和辦案水平的否定，很有可能會(huì)導(dǎo)致原承辦人有不理解的看法，不利于團(tuán)結(jié)和諧的人際關(guān)系的建立，這一點(diǎn)尤其在注重人際交往的基層地區(qū)尤為明顯。因此只要不是重大或是明顯的錯(cuò)誤，刑事申訴承辦人員往往盡可能認(rèn)同原辦意見，致使監(jiān)督流于形式，申訴人的合法權(quán)益得不到切實(shí)有效的維護(hù)。二是因公信度的降低而形成越級(jí)上訪和纏訴。申訴人一方面認(rèn)為判決不公，對(duì)基層司法機(jī)關(guān)不信任甚至是抵觸，傾向于到上一級(jí)或更高一級(jí)的部門去解決問題，希望上級(jí)司法機(jī)關(guān)提起抗訴使判決改判。然而上級(jí)檢察院通常會(huì)把越級(jí)的申訴批轉(zhuǎn)到基層去辦理，進(jìn)而使申訴人對(duì)檢察機(jī)關(guān)辦理刑事申訴案件的程序和公信度產(chǎn)生懷疑。另一方面，從以往實(shí)踐來看，成功抗訴改判的案例畢竟是少數(shù)，一旦維持原判，申訴人往往會(huì)產(chǎn)生司法不公，官官相護(hù)的情緒，大大增加后期釋法說理、化解矛盾的難度，結(jié)果很有可能出現(xiàn)“信訪不信法”，繼續(xù)申訴上訪，難以徹底息訴。

二、構(gòu)建基層檢察機(jī)關(guān)刑事申訴異地辦理機(jī)制的必要性

(一)辦理刑事申訴案件充分體現(xiàn)法律監(jiān)督性質(zhì)，迫切需要以異地辦理來增強(qiáng)辦案權(quán)威性和公信力

刑事申訴，是當(dāng)事人不服已發(fā)生法律效力的司法決定而請(qǐng)求檢察機(jī)關(guān)再次審查處理的訴求。對(duì)申訴人而言，這是尋求再次獲得司法處理的一種司法救濟(jì)渠道，也是保障公平正義的最后一道救濟(jì)途徑。辦理刑事申訴案件，刑事申訴檢察部門面對(duì)的監(jiān)督對(duì)象是法院、檢察院，監(jiān)督內(nèi)容是審查法院、檢察院已生效決定的正確性與合法性。在審查監(jiān)督的內(nèi)容上，涉及對(duì)刑事法律實(shí)體、程序以及政策的把握運(yùn)用，要能發(fā)現(xiàn)并勇于糾正法院法官作出的判決裁定、本院檢察官、檢察長甚至檢察委員會(huì)作出的決定中可能存在的錯(cuò)誤，需要辦案人員具有更高的業(yè)務(wù)素質(zhì)和敬業(yè)精神。事實(shí)上，從近年來刑事申訴檢察部門的辦案狀況來看，辦理申訴案件維持原決定的較多，改變原決定的較少。實(shí)行檢察院異地辦理的領(lǐng)導(dǎo)體制是提高刑事申訴案件辦案權(quán)威性和公信力的有效途徑。

(二)申訴案件存在地區(qū)發(fā)展不平衡的受案特點(diǎn)，需要以異地辦理來化解檢力資源配備不足的矛盾

隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，刑事申訴案件也呈現(xiàn)出兩個(gè)特點(diǎn)：一是“中國式上訪”的特點(diǎn)使得申訴信訪事項(xiàng)更多地向上級(jí)機(jī)關(guān)集中,越是級(jí)別高的檢察院受理的申訴案件量越大；二是由于經(jīng)濟(jì)水平發(fā)展不均衡以及基層院刑事申訴檢察部門的檢力資源的差距，各地的刑事申訴案件受案數(shù)量差距很大。因此，在刑事申訴案件辦理過程中，上級(jí)院應(yīng)合理安排、統(tǒng)籌調(diào)配各基層院的檢力資源，開展審查辦案工作。尤其是在作出立案復(fù)查決定后，既需要堅(jiān)持和貫徹敢于碰硬、有錯(cuò)必糾的精神，也更需要切實(shí)加強(qiáng)辦案力量、合理配備辦案人員。對(duì)于辦理難度大的案件，迫切需要采取異地管轄辦案等方式，切實(shí)避免監(jiān)督自身執(zhí)法問題不力的現(xiàn)象。

(三)因公信度的降低而形成越級(jí)訪和纏訴案件，迫切需要以異地辦理來化解矛盾，維護(hù)申訴人的合理申訴權(quán)

刑事申訴異地辦理制度將一些復(fù)雜重大案件由上級(jí)檢察機(jī)關(guān)指定其他同級(jí)基層人民檢察院辦理，增加了申訴人對(duì)人民檢察院的信賴程度，減輕了申訴人的思想顧慮，保護(hù)了他們本應(yīng)享有的申訴權(quán)。在刑事申訴異地檢察院復(fù)查過程中，申訴人感覺到自己的程序權(quán)利和實(shí)體權(quán)利能得到較為及時(shí)地充分保護(hù)，因此會(huì)打消顧慮，充分表達(dá)自己的訴求和意愿。這不僅有助于查清案件事實(shí)，而且能夠促進(jìn)復(fù)查結(jié)果公正公平；同時(shí)，由于異地辦理在群眾心目中樹立了法官和法院的威信、樹立了司法權(quán)威，使得落實(shí)善后息訴罷訪、做好群眾工作相對(duì)容易，從而有效地避免了纏訴、上訪情況的發(fā)生。建立刑事申訴異地辦理制度，將案件指定其他基層檢察院辦理，確保將矛盾消滅在基層。通過異地辦理機(jī)制引導(dǎo)當(dāng)事人依法理性表達(dá)訴求，為化解社會(huì)矛盾、最終促進(jìn)社會(huì)和諧穩(wěn)定打下堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

三、在辦理刑事申訴案件中貫徹異地辦理機(jī)制的路徑

刑事申訴異地辦理是建立在一般管轄制度基礎(chǔ)上的，是對(duì)基本管轄制度的重要補(bǔ)充。建議在《刑事申訴復(fù)查規(guī)定》中完善異地管轄辦理相關(guān)制度，或是由最高人民法院、最高人民檢察院制定《關(guān)于刑事申訴案件管轄若干問題的規(guī)定》對(duì)刑事申訴案件辦理過程中案件管轄辦理等若干問題作出具體規(guī)定，明確通過異地辦理等方式阻止和排除不當(dāng)干擾，確實(shí)提升申訴案件辦理的權(quán)威性和公信力。制定完善異地辦理相關(guān)立法應(yīng)該遵守如下指導(dǎo)思想：(1)立法應(yīng)著眼于社會(huì)轉(zhuǎn)型加速、社會(huì)矛盾突顯的階段性特征，適應(yīng)司法實(shí)踐面臨的新情況、新問題。(2)立法應(yīng)體現(xiàn)司法改革的方向。既堅(jiān)持法律的原則和規(guī)定，又注意在法律框架內(nèi)的靈活性和必要的前瞻性，以適應(yīng)新情況、新形勢的需要。(3)立法應(yīng)適應(yīng)司法實(shí)踐的需要。辦理刑事申訴案件，核心價(jià)值是要發(fā)現(xiàn)可能存在的問題并糾正，更多強(qiáng)調(diào)的是維護(hù)實(shí)質(zhì)正義。刑事申訴檢察工作具有典型的司法屬性，必須嚴(yán)格按照司法體制、司法規(guī)律、法定程序來進(jìn)行。

根據(jù)刑事申訴形勢的發(fā)展和人民群眾對(duì)司法救濟(jì)的期待，關(guān)于申訴案件異地辦理機(jī)制啟動(dòng)應(yīng)該確定兩種途徑。第一個(gè)途徑是由基層受案人民檢察院啟動(dòng)，即以案件重大復(fù)雜為由或者認(rèn)為盡管有管轄權(quán)但是因?yàn)楦鞣N回避事由不宜行使管轄權(quán)，直接向上級(jí)人民檢察院申請(qǐng)，請(qǐng)求指定異地辦理;第二個(gè)途徑是由市、分、州級(jí)人民檢察院啟動(dòng)，即市、分、州級(jí)人民檢察院對(duì)基層人民檢察院受理的刑事申訴案件，根據(jù)案件情況，可以指定本轄區(qū)其他同級(jí)基層人民檢察院辦理。具體指定轄區(qū)哪個(gè)基層人民檢察院辦理，可以參考借鑒英美法系上的“擇地起訴”制度，選擇刑事案件行為地、結(jié)果發(fā)生地、申訴人所在地、涉案財(cái)產(chǎn)所在地等人民檢察院辦理。

關(guān)于基層檢察機(jī)關(guān)刑事申訴異地辦理機(jī)制辦案流程，具體設(shè)想為：(1)對(duì)不服人民檢察院訴訟終結(jié)的刑事處理決定的申訴,由上一級(jí)人民檢察院指定下級(jí)人民檢察院將案件移送其他人民檢察院辦理,通過復(fù)查,認(rèn)為應(yīng)維持原處理決定的,由該檢察院直接作出決定。需要改變原決定的 ,報(bào)請(qǐng)上一級(jí)人民檢察院最終決定。(2)對(duì)不服人民法院已經(jīng)發(fā)生法律效力的刑事判決、裁定的申訴 ,由上一級(jí)人民檢察院指定下級(jí)人民檢察院將案件移送其他人民檢察院辦理 ,經(jīng)復(fù)查,認(rèn)為不應(yīng)提請(qǐng)抗訴的,由該檢察院直接決定。需要提請(qǐng)抗訴的，按照刑事訴訟法的有關(guān)規(guī)定辦理 。

此外 ,要明確規(guī)定申訴的期限和次數(shù)。目前，由于立法對(duì)刑事申訴的限制性規(guī)定不明確 ,導(dǎo)致刑事申訴案件出現(xiàn)“三無限”現(xiàn)象:一是對(duì)申訴的時(shí)間限制不明確 ,對(duì)人民法院裁判的案件 ,無論何時(shí)都可以提出申訴。對(duì)不起訴的案件,規(guī)定7日以外提出申訴,卻沒有上限限制。二是對(duì)申訴的審級(jí)和申訴次數(shù)沒有限制,申訴人不僅可以向任何一級(jí)檢察院提出申訴 ,而且即使一次申訴被駁回 ,申訴人還可以無限制地多次提出申訴。三是對(duì)申訴的理由沒有限制,這無疑是造成當(dāng)前刑事申訴案件居高不下以及案件久拖不決的主要原因。復(fù)查刑事申訴案件 ,建議實(shí)行兩次復(fù)查制,即不服下級(jí)人民檢察院的刑事申訴復(fù)查決定 ,向上一級(jí)人民檢察院提出申訴的,上一級(jí)人民檢察院的刑事申訴復(fù)查決定為最終決定。這樣既可以避免了纏訴 ,也可以提高異地辦理刑事申訴案件的效率。

四、刑事申訴案件異地辦理機(jī)制運(yùn)行中應(yīng)注意的問題

(一)要準(zhǔn)確把握異地辦案機(jī)制過程中上下級(jí)院以及相關(guān)基層院之間的關(guān)系

在異地辦理刑事申訴案件時(shí)，需要通過上級(jí)院的領(lǐng)導(dǎo)指定其他基層院辦理，在正確理解和把握上級(jí)檢察院領(lǐng)導(dǎo)下級(jí)檢察院的實(shí)質(zhì)的同時(shí)，要把握相關(guān)基層院的關(guān)系：一是辦案主體單位是受理并有管轄權(quán)的檢察院，而并不一定就是實(shí)際承擔(dān)辦案任務(wù)的檢察官所在檢察院；二是在異地辦理過程中，對(duì)外具有法律效力的法律文書只能由作為辦案責(zé)任主體的檢察院作出；三是要明確辦案責(zé)任歸屬。雖然運(yùn)行異地辦理機(jī)制，但不能因此混淆辦案責(zé)任主體及其相應(yīng)的辦案責(zé)任，按照責(zé)權(quán)利相統(tǒng)一的要求，嚴(yán)格區(qū)分因管轄原因沒有受案的責(zé)任和相關(guān)辦案責(zé)任。

(二)要完善異地辦理機(jī)制下的辦案業(yè)務(wù)考評(píng)體系

刑事申訴案件異地辦理機(jī)制打破了傳統(tǒng)的地方觀念、部門主義，但也對(duì)現(xiàn)行的辦案業(yè)務(wù)考評(píng)機(jī)制提出了新問題。這需要結(jié)合實(shí)際情況，科學(xué)厘清申訴案件考核的指標(biāo)體系，將辦案效果、辦案質(zhì)量等要素合理融入到整體的檢察業(yè)務(wù)考評(píng)體系中。對(duì)于受案人民檢察院的考核的重點(diǎn)在于否嚴(yán)格執(zhí)行刑事申訴相關(guān)規(guī)定的受理?xiàng)l件，是否重點(diǎn)審查了當(dāng)事人、利害關(guān)系人身份證明材料、申訴書、人民法院生效裁判文書、人民檢察院作出的決定等相關(guān)材料。對(duì)于辦案人民檢察院的考核重點(diǎn)在于辦案結(jié)果是否達(dá)到良好的法律效果和社會(huì)效果的統(tǒng)一，是否通過案件回訪和答復(fù)制度及時(shí)釋法說理，做到息訴罷訪維護(hù)社會(huì)和諧穩(wěn)定的目的。

[1]陳衛(wèi)東.刑事訴訟法實(shí)施問題對(duì)策研究[M].北京：中國方正出版社，2002.

[2]鮮鐵可.刑事申訴主體與案件管轄問題研究[J].人民檢察，2010(12).

2017-09-09

張 寶(1972-)，男，天津市人，天津市寶坻區(qū)人民檢察院控申科副科長；

李 洋(1985-)，男，天津市人，天津市寶坻區(qū)人民檢察院控申科助理檢察員。

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王小英)