信訪、涉法涉訴與申訴之關(guān)系辨析

譚金生

(重慶市人民檢察院，重慶 401120)

信訪、涉法涉訴與申訴之關(guān)系辨析

譚金生

(重慶市人民檢察院，重慶 401120)

信訪、涉法涉訴與申訴是涉法涉訴信訪研究中的基本概念,準(zhǔn)確界定并厘清它們之間的關(guān)系對推進(jìn)涉法涉訴信訪研究意義重大。在我國,信訪是公民參與政治和救濟(jì)權(quán)利的重要渠道,涉法涉訴是權(quán)利救濟(jì)類信訪在法治不完善狀態(tài)下的最新形態(tài),而申訴則是權(quán)利救濟(jì)類信訪在法治完善狀態(tài)下的理想表現(xiàn)形式。

信訪;涉法涉訴;申訴;權(quán)利救濟(jì)

“概念起著認(rèn)識(shí)的淵源作用”。[1]信訪、涉法涉訴與申訴是涉法涉訴信訪研究中的基本概念,然而學(xué)界和實(shí)務(wù)界對此都存在一些模糊認(rèn)識(shí),有必要予以準(zhǔn)確界定并厘清它們之間的關(guān)系。

一、信訪是公民參與政治和救濟(jì)權(quán)利的重要渠道

“信訪”的歷史雖然源遠(yuǎn)流長,但是作為一個(gè)詞語卻是新中國成立后各級黨政機(jī)關(guān)、國有企事業(yè)單位和人民團(tuán)體在處理人民群眾來信來訪工作中才逐步形成,[2]一般認(rèn)為是“來信來訪”、“寫信上訪”等的簡稱。在英語國家,沒有與“信訪”能夠直接對應(yīng)的詞語,有學(xué)者建議將“信訪”直接音譯為“xinfang”。[3]筆者認(rèn)為,音譯法應(yīng)該能夠更準(zhǔn)確反映“信訪”一詞的文化內(nèi)涵。

(一)信訪的概念

對信訪的界定,大致可以分為兩類:一是法定定義,即擁有規(guī)范性法律文件制定權(quán)的國家機(jī)關(guān)對信訪所作的具有法律效力的定義。目前,全國人大還沒有制定《信訪法》,也沒有立法規(guī)定何為信訪。明確規(guī)定信訪定義的國家機(jī)關(guān)有國務(wù)院、最高檢察院及一些地方權(quán)力機(jī)關(guān)?？傮w上看,這些定義均同源于《信訪條例》第二條第一款,只是適用機(jī)關(guān)有所不同。最高人民檢察院《人民檢察院信訪工作規(guī)定》第二條第一款僅將該條款中的“條例”替換成“規(guī)定”、“各級人民政府、縣級以上人民政府工作部門”和“有關(guān)行政機(jī)關(guān)”均替換成“人民檢察院”,而《廣東省信訪條例》第二條第二款也只是把“各級人民政府、縣級以上人民政府工作部門”和“有關(guān)行政機(jī)關(guān)”替換成了“國家機(jī)關(guān)”,其余全部援用。第二類是學(xué)理定義,即學(xué)界基于學(xué)術(shù)目的對信訪作出的不具有法律效力的定義。由于研究目的及角度不同,不同學(xué)者界定也有所差別。學(xué)界對信訪的界定,可以分為廣義和狹義兩種:廣義上信訪“是社會(huì)成員或者組織之間通過寫信和訪問的形式所進(jìn)行的社會(huì)交往活動(dòng)。它包括人與人之間、群眾與社會(huì)組織管理者之間、部門與部門之間、團(tuán)體與團(tuán)體之間的相互通信、訪問等”;狹義上信訪“僅指社會(huì)成員或社會(huì)組織通過信訪形式向社會(huì)管理組織及其負(fù)責(zé)人反映個(gè)人或者集體意愿的社會(huì)政治交往活動(dòng)?！北容^而言,法定定義帶有明顯的部門或者地方立法色彩,不利于國家法制統(tǒng)一。筆者認(rèn)為,信訪是指自然人、法人或者其他組織通過書信、電子郵件、傳真、電話、走訪等方式,向國家機(jī)關(guān)、國有企事業(yè)單位、人民團(tuán)體或者其他組織反映情況,提出建議、意見或者投訴請求的社會(huì)活動(dòng)或者行為的總稱。主要有四個(gè)基本特征:第一,信訪是指一種特定的行為方式,是寫信、發(fā)送電子郵件、傳真、打電話、走訪等行為方式的總稱;第二,信訪體現(xiàn)了信訪人與受訪主體之間的特定法律關(guān)系;第三,信訪的目的在于提出建議、意見或者投訴請求;第四,信訪是一種社會(huì)活動(dòng)或者行為方式。

(二)信訪的分類

從功能看,信訪可以分為兩類:一是政治參與類信訪,即信訪充當(dāng)公民參與國家和社會(huì)管理的重要渠道。在我國,歷代治國者均重視信訪的政治功能,將其作為聽取、了解和吸納民意的重要渠道。堯舜禹設(shè)“進(jìn)善之旌”、“誹謗之木”、“敢諫之鼓”。唐代鑄銅為匭,宋代設(shè)諫院,元代規(guī)定“政令得失,許諸人上書陳言”,明代允許“臣民言事者,實(shí)封達(dá)御前”,清代允許上書言事,民國仿西方設(shè)請?jiān)钢贫?。[4]新中國成立前夕,黨中央成立第一個(gè)信訪專門機(jī)構(gòu)——中央書記處政治秘書室。在現(xiàn)代法治國家,以請?jiān)笧榛拘问降男旁L成為公民參政議政、參與國家和社會(huì)管理的重要渠道,但是不再以信訪稱之。例如，美國白宮設(shè)立請?jiān)妇W(wǎng)(wethepeople)。二是權(quán)利救濟(jì)類信訪,即信訪充當(dāng)公民權(quán)利救濟(jì)的重要渠道。在過往專制時(shí)代,國家權(quán)力單極性決定了信訪成為權(quán)利救濟(jì)渠道的必然性。西周創(chuàng)“路鼓”和“肺石”之制,令人“立于肺石三日,士聽其辭,以告于上”。漢代創(chuàng)“詣闕上書”之制,規(guī)定一般應(yīng)逐級告劾,如蒙受重大冤獄,也可越級申冤。晉武帝設(shè)“登聞鼓”,置于朝堂或都城,供百姓擊鼓鳴冤。清末法制改革,中華法系全面解體,古代權(quán)利救濟(jì)類信訪制度宣告消亡。在現(xiàn)代法治社會(huì),司法成為社會(huì)矛盾糾紛終決機(jī)制,按理說權(quán)利救濟(jì)類信訪應(yīng)成為過去式,但是,在法治尚未完善的特殊階段,信訪仍要擔(dān)負(fù)解決社會(huì)矛盾的功能。新中國成立后,由于各種錯(cuò)綜復(fù)雜的原因,社會(huì)主義法治遲遲未能建立,信訪便充當(dāng)了解決社會(huì)矛盾的重要渠道。2011年,吳邦國宣布“中國特色社會(huì)主義法律體系已經(jīng)形成”,我國基本實(shí)現(xiàn)從無法可依到有法可依的歷史性轉(zhuǎn)變。但是,社會(huì)主義法治不可能在短期內(nèi)建成,信訪仍將在一定時(shí)期內(nèi)充當(dāng)權(quán)利救濟(jì)渠道。

二、涉法涉訴是權(quán)利救濟(jì)類信訪在法治不完善狀態(tài)下的最新形態(tài)

涉法涉訴,即涉法涉訴信訪的簡稱,涉法涉訴是信訪的下位概念。此外,在涉法涉訴概念產(chǎn)生過程中,還出現(xiàn)了“涉法信訪”和“涉訴信訪”兩個(gè)關(guān)聯(lián)概念,有必要一并闡明。

(一)涉法信訪

從字面看,涉法信訪是指“涉及有關(guān)法律關(guān)系調(diào)整、法律責(zé)任承擔(dān)的信訪”。[5]21世紀(jì)初,隨著新“信訪洪峰”出現(xiàn),涉法信訪大量涌現(xiàn)。[6]2004年2月,羅干在“全國集中處理涉法上訪問題電視電話會(huì)議”上指出,涉法信訪案件是指與人民法院案件審判權(quán)及強(qiáng)制執(zhí)行權(quán),檢察機(jī)關(guān)行使檢察權(quán)及職務(wù)犯罪偵查權(quán),公安機(jī)關(guān)行使行政執(zhí)法權(quán)及刑事案件偵查權(quán),國家安全機(jī)關(guān)行使危害國家安全刑事案件偵查權(quán),司法行政機(jī)關(guān)行使行政管理權(quán)等法定職權(quán)行為相關(guān)的信訪案件。由此可見,所謂涉法信訪是指與司法職權(quán)行使相關(guān)的案件,外延非常廣泛。學(xué)界對涉法信訪的定義主要有三種觀點(diǎn):一是認(rèn)為涉法信訪就是與法律有關(guān)的,這個(gè)觀點(diǎn)概括性很強(qiáng),但是外延過寬,大大超出了羅干講話內(nèi)容,只能算是與法律適用相關(guān)的信訪的泛稱。二是認(rèn)為涉法信訪主要指已經(jīng)或者應(yīng)當(dāng)被執(zhí)行機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)受理或者已進(jìn)入訴訟程序的案件中,有利害關(guān)系的當(dāng)事人對執(zhí)行機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)的作為、不作為所提出的控告和申訴未能如愿,轉(zhuǎn)而向上級機(jī)關(guān)投訴,或者尋求法律程序之外的請?jiān)富顒?dòng)。[7]這個(gè)觀點(diǎn)將人們尋求救濟(jì)的行為全部排除在外,則明顯縮小了概念的外延。三是將涉法信訪分為廣義和狹義兩種情形,認(rèn)為廣義上的涉法信訪包括涉及到法院、檢察院、公安等部門與法律相關(guān)的各類上訪;狹義的涉法信訪僅指涉及到法院的上訪。[8]這個(gè)觀點(diǎn)模糊了涉法信訪與涉訴信訪的界線,與最高法院提出“涉訴信訪”的初衷相悖。筆者認(rèn)為,從詞語產(chǎn)生背景分析,涉法信訪中的“法”是指廣義上的“司法”,即通常所說的公、檢、法、司,而不是“法律”或者“法律適用”。

(二)涉訴信訪

2004年4月,最高法院在湖南長沙召開全國涉訴信訪工作會(huì)議,首次提出“涉訴信訪”,用于專指與法院訴訟相關(guān)的信訪。對涉訴信訪的定義,學(xué)界也三種觀點(diǎn):第一種觀點(diǎn)認(rèn)為,涉訴信訪是“指那些應(yīng)當(dāng)被人民法院受理的糾紛或是已經(jīng)進(jìn)入訴訟、執(zhí)行程序的案件中的有利害關(guān)系的公民、法人或其他組織對人民法院的作為或不作為或是生效裁判,采用書信、電子郵件、傳真、電話、走訪等形式,提出申訴、申請?jiān)賹徎蚴翘岢銎渌c人民法院審理案件有關(guān)的事項(xiàng),依法由人民法院處理的活動(dòng)?！盵9]第二種觀點(diǎn)認(rèn)為,涉訴信訪“指法院已經(jīng)審結(jié)的訴訟案件的當(dāng)事人或其親屬,通過來信、來訪的方式向人民法院提出申訴或者在向人民法院提出申訴的同時(shí),又向其他國家機(jī)關(guān)去信、去訪,其他國家機(jī)關(guān)接訪后通過一定的方式促使人民法院作出處理的行為”。[10]第三種觀點(diǎn)認(rèn)為,“涉訴信訪是指與某一具體訴訟案件相聯(lián)系,針對人民法院審判和執(zhí)行案件的行為或結(jié)果,要求人民法院啟動(dòng)司法程序、實(shí)施一定訴訟行為的人民群眾的來信和來訪。”[11]這些定義均無一例外把法院當(dāng)作信訪對象。但是,“訴訟”并非審判權(quán)的獨(dú)有屬性,偵查、批捕、起訴等同樣具有訴訟屬性,而且這些職權(quán)也會(huì)引發(fā)信訪,可見將涉訴信訪用于專指涉及審判權(quán)行使的信訪不是很恰當(dāng)。

(三)涉法涉訴

2004年8月,中央召開全國部署涉法上訪“五項(xiàng)”*“五項(xiàng)”活動(dòng)是指“農(nóng)村土地征用”“城鎮(zhèn)房屋拆遷”“國企改制”“涉法涉訴”“企業(yè)軍轉(zhuǎn)干問題”。集中專項(xiàng)整治活動(dòng)會(huì)議,首次公開提出“涉法涉訴信訪”。中央政法委《涉法涉訴信訪案件終結(jié)辦法》第二條規(guī)定:“涉法涉訴信訪案件是指依法屬于人民法院、人民檢察院、公安部門和司法行政部門處理的信訪案件?！睉?yīng)當(dāng)說,與羅干對涉法信訪的界定完全一致,均指應(yīng)當(dāng)由司法機(jī)關(guān)處理的信訪案件。學(xué)界對“涉法涉訴”的界定也分為廣義和狹義兩種:廣義的涉法涉訴“指群眾通過信訪的方式反映對民事、刑事、行政案件辦理或訴訟判決不服,反映少數(shù)政法工作人員執(zhí)法不公,詢私枉法等問題。換句話說,凡信訪人反映公、檢、法、司等政法部門執(zhí)法方面存在問題的信訪案件均屬涉法涉訴信訪?！盵12]狹義的涉法涉訴“指當(dāng)事人在本人或者其相關(guān)聯(lián)人經(jīng)過國家司法機(jī)關(guān)依法處理后,對處理結(jié)果不滿或不服,到信訪部門反映問題的行為?！盵13]比較而言,兩者的外延有所不同:前者把凡是涉及司法權(quán)行使的信訪均稱為涉法涉訴,不僅包括不服司法機(jī)關(guān)已經(jīng)作出的具有法律效力的決定的信訪,即通常意義上的申訴,還包括首次向廣義的司法機(jī)關(guān)請求解決特定問題的信訪;后者則把首次向廣義的司法機(jī)關(guān)請求解決特定問題的信訪排除在外,并將信訪對象界定為信訪部門。筆者認(rèn)為,司法終決是法治基本原則。近年來,我國法治建設(shè)進(jìn)入提檔加速階段,司法終決機(jī)制將逐步成型。在此背景下,權(quán)利救濟(jì)類信訪將有序進(jìn)入司法渠道,成為廣義上的涉法涉訴。從這個(gè)意義上說,涉法涉訴是權(quán)利救濟(jì)類信訪進(jìn)入司法渠道后的最新形態(tài)。

綜上所述,“涉法信訪”和“涉法涉訴”由中央政法委提出,“涉訴信訪”由最高法院提出,三者雖然稱謂有別,但是并無實(shí)質(zhì)差異,均指公民、法人或者其他組織不服司法機(jī)關(guān)不作為或者處理決定,從而向有關(guān)司法機(jī)關(guān)請求處理或者重新處理的行為。主要有兩個(gè)特征:第一,信訪對象只能是司法機(jī)關(guān)的不作為或者具有法律效力的處理決定。不服其他機(jī)關(guān)的作為或者不作為的信訪,無論是否涉及法律適用問題,都不是涉法涉訴;第二,涉法涉訴是請求二次以上救濟(jì)的行為方式。如果是首次請求救濟(jì),則不屬于涉法涉訴,比如首次向司法機(jī)關(guān)控告犯罪行為。但是,首次申訴應(yīng)當(dāng)屬于涉法涉訴,因?yàn)樯暝V本質(zhì)上是請求二次以上救濟(jì)的行為。首次控告或者舉報(bào)司法機(jī)關(guān)或者司法工作人員不作為也不屬于涉法信訪,但是要求其處理的信訪可以認(rèn)為是涉法涉訴?！蛾P(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》中有“信訪”(2次)、“涉訴信訪”(1次)和“申訴”(4次),但是沒有“涉法信訪”和“涉法涉訴”,意味著中央可能認(rèn)為“涉法信訪”、“涉訴信訪”和“涉法涉訴”三個(gè)詞是同一個(gè)意思,并無區(qū)分的必要,從側(cè)面印證了三者實(shí)屬同一概念。

三、申訴是權(quán)利救濟(jì)類信訪在法治完善狀態(tài)下的理想表現(xiàn)形式

(一)申訴的語義分析

“申訴”是一個(gè)歷史非常悠久的詞語,由“申”和“訴”兩個(gè)字組成?！吧辍笔菚?huì)意字,本義指“束身”,引申為陳述、說明、重復(fù)、一再等?！霸V”是形聲字,“讠”為形,“斥”為聲,本義指訴說,特指吐露自己的委屈、悲苦等,以及說出自己的心理話,引申為向官府陳述冤屈或控告他人。在古代,“申訴”主要有兩個(gè)意思:一是指陳述、申辯理由或者訴說苦衷等。如《西廂記》:“只此再不必申訴足下肺腑,怕夫人尋,我回去也”;二是指向官府申述冤情,請求重新處理;或者向官府告發(fā)罪犯,要求懲處。如《通典》載有:“有枉屈縣不理者,令以經(jīng)郡及州,至省仍不理,乃詣闕申訴”。在現(xiàn)代,“申訴”是法律術(shù)語?！冬F(xiàn)代漢語詞典(第6版)》對“申訴”的解釋有兩個(gè):一是指訴訟當(dāng)事人或其他公民對已發(fā)生法律效力的判決或裁定不服時(shí),依法向法院或檢察院提出重新審理的要求;二是國家機(jī)關(guān)工作人員和政黨、團(tuán)體成員等對所受處分不服時(shí),向原機(jī)關(guān)或上級機(jī)關(guān)提出自己的意見?！掇o海》將“申訴”解釋為“公民對有關(guān)的問題向國家機(jī)關(guān)申述意見,請求處理的行為”,并分為兩種:一種是訴訟上的申訴,即當(dāng)事人或其他有關(guān)公民對已發(fā)生法律效力的判決和裁定不服,依法向?qū)徟袡C(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)提出重新處理的要求;另一種非訴訟上的申訴,如《憲法》規(guī)定公民對國家機(jī)關(guān)和國家工作人員的違法失職行為,有向有關(guān)國家機(jī)關(guān)提出申訴、控告或者檢舉的權(quán)利。其實(shí),《現(xiàn)代漢語詞典(第6版)》和《辭?！返慕忉尪疾环衔覈梢?guī)定:從訴訟法角度看,申訴不屬于訴訟程序,而是啟動(dòng)再審的前置審查程序,類似于行政審查,不具有訴訟屬性,因此所謂“訴訟上的申訴”的提法并不準(zhǔn)確;《憲法》第四十一條規(guī)定的申訴權(quán)是我國公民的一項(xiàng)基本權(quán)利,是公民不服國家機(jī)關(guān)處理決定而行使申訴權(quán)的最終法律淵源,與其他法律規(guī)定的申訴不屬于同一個(gè)層次;如果不服法院生效裁判提出的申訴屬于訴訟范圍,那么不服其他訴訟程序處理的申訴也應(yīng)當(dāng)屬于訴訟范圍,比如不服不起訴而提出的申訴等,但是上述兩種解釋均未將其包含在內(nèi)。

(二)我國法律體系中的申訴

在我國現(xiàn)行法律體系中,有近百部法律使用了“申訴”一詞,情況非常復(fù)雜。歸納起來,可以分為三種:一是《憲法》?！稇椃ā返谒氖粭l規(guī)定,公民“對于任何國家機(jī)關(guān)和國家工作人員的違法失職行為,有向有關(guān)國家機(jī)關(guān)提出申訴、控告或者檢舉的權(quán)利”,賦予公民一項(xiàng)基本權(quán)利——申訴權(quán),這是其他具體申訴權(quán)的終極淵源。二是訴訟法。我國三大訴訟法首次頒布時(shí),均采用了“申訴”一詞。在《民事訴訟法(試行)》第一百五十八條和1989年發(fā)布的《行政訴訟法》第六十二條中,“申訴”均指當(dāng)事人不服人民法院生效判決或者裁定,而請求原審或者上一級人民法院啟動(dòng)審判監(jiān)督程序的行為。在首部《民事訴訟法》第一百七十八條和2014年修改后的《行政訴訟法》第九十條中,“申訴”一詞被改為“再審申請”,但是并無實(shí)質(zhì)差異,都是請求啟動(dòng)再審的行為?！缎淌略V訟法》頒布以來,經(jīng)過多次修改,不僅沒有取消“申訴”一詞,反而擴(kuò)大了適用范圍。三是其他法律。主要是《公務(wù)員法》、《檢察官法》、《法官法》、《監(jiān)獄法》等與個(gè)人權(quán)利密切相關(guān)的法律。如《公務(wù)員法》第九十條規(guī)定,公務(wù)員對人事處理經(jīng)復(fù)核不服時(shí),“可以自接到復(fù)核決定之日起十五日內(nèi),按照規(guī)定向同級公務(wù)員主管部門或者作出該人事處理的機(jī)關(guān)的上一級機(jī)關(guān)提出申訴;也可以不經(jīng)復(fù)核,自知道該人事處理之日起三十日內(nèi)直接提出申訴”。

(三)申訴的概念與分類

從現(xiàn)行法律看,申訴主要是指公民、法人或者其他組織對國家機(jī)關(guān)作出的處理決定不服時(shí),依照法律規(guī)定向相應(yīng)的國家機(jī)關(guān)提出請求重新處理的行為。主要有三個(gè)特征:一是申訴人必須是法律規(guī)定享有申訴權(quán)的公民、法人或者其他組織,如《刑事訴訟法》第二百四十一條規(guī)定的“當(dāng)事人及其法定代理人、近親屬”;二是申訴客體是國家機(jī)關(guān)作出的處理決定,如法院作出的生效判決、裁定等;三是受理主體必須是法律規(guī)定的國家機(jī)關(guān),如《刑事訴訟法》第二百四十一條規(guī)定的“人民法院或者人民檢察院”。按性質(zhì)分,申訴可以分為兩類:一是司法申訴,即針對司法機(jī)關(guān)作出的處理決定而提出的申訴。例如，針對法院生效判決、裁定以及檢察機(jī)關(guān)不起訴而提起的申訴。二是其他申訴,即針對其他國家機(jī)關(guān)作出的處理決定而提出的申訴。例如，公務(wù)員不服人事處理決定而提出的申訴。目前,司法申訴是涉法涉訴的重要組成部分。但是,隨著國家法治體系的逐步完善,司法終決機(jī)制將確立,其他申訴也將逐步納入司法軌道。從這個(gè)意義上說,申訴將逐步取代涉法涉訴,成為救濟(jì)類信訪在國家法治完善狀態(tài)下的理想表現(xiàn)形式。

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2017-10-24

重慶市人民檢察院2016年重點(diǎn)課題“律師等第三方參與化解涉法涉訴信訪機(jī)制研究”(課題編號(hào):CQJY2016B12)部分研究成果。

譚金生(1975-),男,重慶市人民檢察院檢察官,西南政法大學(xué)刑法博士研究生,主要從事刑法、刑事訴訟法、刑事賠償及信訪制度研究。

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1672-1500(2017)04-0009-04

張建萍)