非本地戶籍職工納入長期護理保險試點參保范圍的制度設計

□專題研究：老年照護制度建設

非本地戶籍職工納入長期護理保險試點參保范圍的制度設計

桂世勛

在進行長期護理保險試點階段，如何將參加職工基本醫(yī)療保險的非本地戶籍職工納入職工長期護理保險參保范圍，設計符合國情的資金運營模式，既體現社會保險公平性，也是搞好不同統籌地區(qū)基金合理負擔的必然要求，故而十分緊迫。文章介紹了解決該問題可供選擇的三種資金運營模式，從未來我國參加職工長期護理保險的非本地戶籍職工占比高、流動性大、單位為在職職工繳費率低及不為已退休人員繳費、長期護理服務需求主要發(fā)生在“全生命周期”的最后階段、中央財政投入大量均衡性轉移支付難度大等特點出發(fā)，建議我國長期護理保險的資金運營模式最好采用將個人繳費的一半進入個人賬戶、在參保人員跨省流動轉移從業(yè)地時個人繳費的另一半和原用人單位為其繳費的至少60%也隨同轉入新從業(yè)地區(qū)統籌基金的統賬結合模式。

長期護理保險；非本地戶籍職工；資金運營模式

2016年6月27日人力資源社會保障部辦公廳下發(fā)的《關于開展長期護理保險制度試點的指導意見》(人社廳發(fā)[2016]80號)(以下簡稱“指導意見”)中，要求“試點階段，長期護理保險制度原則上主要覆蓋職工基本醫(yī)療保險參保人群。試點地區(qū)可根據自身實際，隨制度探索完善，綜合平衡資金籌集和保障需要等因素，合理確定參保范圍并逐步擴大?！北疚木臀覈鞘性谶M行長期護理保險制度試點時應如何從基本國情出發(fā)積極穩(wěn)妥地把參加本地區(qū)基本醫(yī)療保險的非本地戶籍職工納入長期護理保險參保范圍的制度設計問題進行探討。

一、參加職工基本醫(yī)療保險的非本地戶籍職工納入長期護理保險制度試點參保范圍的重要性和緊迫性

（一）適應我國參加職工基本醫(yī)療保險的非本地戶籍職工面廣量大的迫切需要

2014年末我國參加城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險的城鎮(zhèn)職工為28296.0萬人，其中退休人員7254.8萬人。①《中國統計年鑒》（2015），中華人民共和國統計局網站，http://www.stats.gov.cn/tjsj/ndsj/。由此推算，該年末全國城鎮(zhèn)在職職工參加城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險的達21041.2萬人。在我國各地參加城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險的在職職工中，既有本地戶籍的在職職工，也有非本地戶籍的在職職工，其中包括大量從農村流入但未取得從業(yè)地城市戶籍的職工(即“農民工”)。2014年我國農民工總數為27395萬，其中外出農民工16821萬，本地農民工10574萬。①中華人民共和國國家統計局住戶調查辦公室：《2015中國住戶調查年鑒》，北京：中國統計局出版社，2015。

從近年來我國已開展的有關長期護理社會保險制度探索試點看，無論是山東省青島市于2012年7月1日開始試點的“長期醫(yī)療護理保險制度”、上海市于2013年開始試點的“高齡老人醫(yī)療護理保障計劃”，還是吉林省長春市于2015年5月1日開始試點的“失能人員醫(yī)療護理保險”、江蘇省南通市于2016年1月1日開始試點的“基本照護保險制度”，其參保范圍和待遇支付的對象均限于本地戶籍人員。

“試點階段，長期護理保險制度原則上主要覆蓋職工基本醫(yī)療保險參保人群”，沒有明確講在長期護理保險試點階段參保范圍只限于各試點地區(qū)參加職工基本醫(yī)療保險的當地戶籍人員。因此，要將長期護理保險制度覆蓋職工基本醫(yī)療保險的參保人群，必然要求覆蓋參加當地職工基本醫(yī)療保險的大批包括“農民工”在內的非戶籍人員。

（二）將用人單位繳納的基本醫(yī)療保險“統籌基金結余部分劃轉”作為長期護理保險籌資途徑之一的迫切需要

近年來在我國已開展長期護理保險試點的有些地區(qū)，不同程度地將包括非本地戶籍職工的用人單位為其繳納的基本醫(yī)療保險統籌基金結余部分，劃轉一部分作為當地長期護理保險基金的籌資途徑之一，但該基金僅給予參加長期護理保險的符合待遇支付條件的本地戶籍職工支付護理服務費用。“試點階段，可通過優(yōu)化職工醫(yī)保統賬結構、劃轉職工醫(yī)保統籌基金結余、調劑職工醫(yī)保費率等途徑籌集資金?！雹趪医y計局 ：《2015年農民工監(jiān)測調查報告》，中華人民共和國國家統計局網站，http://www.stats.gov.cn/tjsj/zxfb/201604/t20160428_ 1349713.html，2016-04-28。其中把“劃轉職工醫(yī)保統籌基金結余”也作為籌集長期護理保險資金的一個途徑。

筆者認為如果我國進行長期護理保險試點時把參保范圍僅限于參加本地區(qū)基本醫(yī)療保險的當地戶籍職工，在長期護理保險的資金籌集中將包含用人單位為非當地戶籍職工繳納的職工基本醫(yī)保統籌基金結余中劃轉一部分，但在長期護理保險的待遇支付中又把非當地戶籍職工排除在外，是有失公平的。因此，我國必須從堅持長期護理保險制度頂層設計方案的公平性，盡快研究解決這個重大問題。

（三）搞好長期護理保險不同統籌地區(qū)基金收支合理平衡的迫切需要

鑒于我國現在只有60歲及以上老年人口分性別年齡組失能失智占比的統計資料，缺乏60歲以下人口分性別年齡組失能失智占比的統計資料，筆者參考了中國臺灣地區(qū)“衛(wèi)生福利部”在2010年開展“國民長期照護需要調查”得到的5歲及以上人口分年齡組失能率資料，他們將“最基本的日常生活自理能力量表（ADLs）[均能自理為100分]”得分在70分及以下或者ADLs得分在70分以上但認知功能測試有障礙，或者ADLs得分在70分以上但“一般的日常生活自理能力量表（IADLs）”測試有障礙，或者ADLs得分在70分以上但IADLs和認知功能測試均有障礙，作為“失能”的標準，發(fā)現20～24歲組和25～29歲組失能率均為1%，55～59歲組為2.2%；而70～74歲組為10.7%，75～79歲組為18.1%，80～84組為32.0%，85歲及以上組竟高達62.4%。

在我國相當長時期內戶籍人口城鎮(zhèn)化率不高的情況下，在城鎮(zhèn)從業(yè)的非城鎮(zhèn)戶籍人員大部分參加了從業(yè)地的城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險，用人單位也給他們繳納了基本醫(yī)療保險費；如果今后他們參加了從業(yè)地的長期護理保險，主要用于年老后失能失智的照護需求，那么當他們流動到其他省、自治區(qū)、直轄市從業(yè)，在那里退休后回戶籍所在地或者不是主要從業(yè)并繳納長期護理保險費的地區(qū)養(yǎng)老，雖然他們個人仍然要按在職時工資收入或退休后養(yǎng)老金的一定比例繼續(xù)繳納長期護理保險費，但要該省、自治區(qū)、直轄市社會保險經辦機構在他們失能失智后從長期護理保險統籌基金中支付符合規(guī)定的長期護理費用，就會給這些地區(qū)長期護理保險基金帶來不堪負擔的嚴重壓力。

二、非本地戶籍職工納入長期護理保險參保范圍可供選擇的三種資金運營模式

（一）以日本為代表的由中央財政給予各地區(qū)均衡性轉移補助的現收現付模式

日本于1997年正式通過并從2000年4月1日起實施的《介護保險法》規(guī)定，介護保險的運營費用，除獲得介護保險提供服務的個人承擔10%外，剩下的90%由政府的稅收與介護保險收費兩部分構成，各占一半。盡管其中稅收部分由中央政府、省級政府（都、道、府、縣）、地方基層政府（市、町、村）按一定比例承擔，具體承擔比例根據機構養(yǎng)老支付費與居家養(yǎng)老支付費的不同而有所區(qū)別（機構養(yǎng)老的比例為中央政府20%、省級政府17.5%、地方政府12.5%；居家養(yǎng)老的比例為中央政府25%、省級政府12.5%、地方政府12.5%），但中央政府把承擔介護服務費用中的5%作為“調整交付金”（包括“普通調整交付金”和“特別調整交付金”），用于因老年人口比重大（要照護的危險性高）、介護保險費收費額（或財政收入）少，以及自然災害等所導致的保險費收入減少的社區(qū)之間的財政調整補助，以縮小地區(qū)之間的貧困差距。①②趙林、[日]多田羅浩三、桂世勛：《日本如何應對超高齡社會—醫(yī)療保健·社會保障對策》，北京：知識產權出版社，2014。其中的“普通調整交付金”按各地方政府轄區(qū)內的75歲及以上“后期老人”在65歲及以上老年人口中占比、65歲及以上老年人口平均收入來計算中央政府財政應給予各地方政府長期護理保險費用的不同比例補助。如2002年度日本中央政府的“普通調整交付金”給地方政府介護服務費用補助分別為該年度介護服務費用總支出90%中的3%、5%和11%。②至于“特別調整交付金”則是中央政府給予某些地方政府因地震、水災、火山噴火等災害而影響介護服務費用支付困難的補助。

（二）以我國現行職工基本醫(yī)療保險為代表的個人繳費全部進入個人賬戶、用人單位繳費的一定比例也轉入個人賬戶的統賬結合模式

早在1998年頒發(fā)的《國務院關于建立城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險制度的決定》（國發(fā)[1998]44號）中就規(guī)定：“用人單位繳費率控制在職工工資總額的6%左右，職工繳費率一般為本人工資收入的2%?！薄奥毠€人繳納的基本醫(yī)療保險費全部計入個人賬戶。 用人單位繳納的基本醫(yī)療保險費分為兩部分，一部分用于建立統籌基金，一部分劃入個人賬戶。劃入個人賬戶的比例一般為用人單位繳費的30%左右，具體比例由統籌地區(qū)根據個人賬戶的支付范圍和職工年齡等因素確定?！?/p>

以上海市為例，在2013年12月1日起實施的《上海市職工基本醫(yī)療保險辦法》（滬府令[2013]8號）中就規(guī)定：“在職職工個人應當按照其繳費基數2%的比例，繳納基本醫(yī)療保險費?！薄坝萌藛挝粦敯凑掌淅U費基數9%的比例，繳納基本醫(yī)療保險費，并按照其繳費基數2%的比例，繳納地方附加醫(yī)療保險費?！蓖瑫r又規(guī)定：“在職職工繳納的基本醫(yī)療保險費，全部計入本人醫(yī)療賬戶?！薄坝萌藛挝焕U納的基本醫(yī)療保險費的30%左右計入個人醫(yī)療賬戶?！薄坝萌藛挝焕U納的基本醫(yī)療保險計入個人醫(yī)療賬戶的標準，按照不同年齡段有所區(qū)別。在職職工的年齡段劃分為：34歲及以下的；35歲至44歲的；45歲及以上的。退休人員的年齡段劃分為：退休至74歲及以下的；75歲及以上的。”該《辦法》還規(guī)定：“用人單位繳納的基本醫(yī)療保險費計入個人醫(yī)療賬戶的具體標準及其調整，由市人力資源社會保障局會同有關部門研究、論證并報市人民政府同意后公布執(zhí)行?！?/p>

2016年，上海市對不同年齡段的在職職工和退休人員，規(guī)定了單位全年計入個人賬戶的金額：34歲及以下的在職職工為140元；35歲至44歲的在職職工為280元；45歲及以上的在職職工為420元；退休至74歲及以下的退休人員為1120元；75歲及以上的退休人員為1260元。

（三）以我國現行職工基本養(yǎng)老保險為代表的個人繳費全部進入個人賬戶、在參保人員跨省流動轉移從業(yè)地區(qū)時原用人單位為其繳費的一定比例也隨同轉入新從業(yè)地區(qū)統籌基金的統賬結合模式

2000年12月頒發(fā)的《國務院關于印發(fā)完善城鎮(zhèn)社會保障體系試點方案的通知》（國發(fā)[2000]42號）中規(guī)定：“職工依法繳納基本養(yǎng)老保險費，繳費比例為本人繳費工資的8%，并全部計入個人賬戶?！薄捌髽I(yè)依法繳納基本養(yǎng)老保險費，繳費比例一般為企業(yè)工資總額的20%左右。”“職工跨統籌范圍流動時，個人賬戶隨同轉移?！?/p>

2009年12月頒發(fā)并從2010年1月1日起施行的《國務院辦公廳關于轉發(fā)人力資源社會保障部財政部城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險關系轉移接續(xù)暫行辦法的通知》（國辦發(fā)[2009]66號）中規(guī)定：“參加城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險的所有人員，包括農民工”在“跨省流動就業(yè)轉移基本養(yǎng)老保險關系時”，“1998年1月1日后按計入個人賬戶的全部儲存額計算轉移?！薄敖y籌基金（單位繳費）：以本人1998年1月1日后各年度實際繳費工資為基數，按12%的總和轉移，參保繳費不足1年的，按實際繳費月數計算轉移。”①中華人民共和國人力資源和社會保障部網站，國務院辦公廳關于轉發(fā)人力資源社會保障部財政部城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險關系轉移接續(xù)暫行辦法的通知，2009-12-28。上述規(guī)定表明，如果用人單位以某個職工各年度實際繳費工資基數的20%，為其每年度繳納基本養(yǎng)老保險費時，那么當該職工從業(yè)地跨省、自治區(qū)、直轄市流動變更時，省級社保部門就應轉移其基本養(yǎng)老保險關系，將該用人單位為其累計繳納基本養(yǎng)老保險費的60%（即[12/20]×100%）轉到他新從業(yè)的省級社保部門統籌基金中。

三、非本地戶籍職工納入長期護理保險試點參保范圍的資金運營模式篩選

（一）上述第一種資金運營模式要中央財政在長期護理保險中投入大量均衡性轉移支付金額將難以實現

筆者認為上述第一種資金運營模式雖然因實施“現收現付”模式，在長期護理保險基金統籌協調、互助共濟方面力度很大，并極大減輕了基金保值增值的壓力，但鑒于我國地域遼闊，在老年人口規(guī)模龐大，東中西部和城鄉(xiāng)之間經濟發(fā)展水平、地方政府財政收入差距相當大的情況下，如果非本地戶籍職工跨省級地區(qū)流動從業(yè)數量大、他們年輕時繳納長期護理保險費與年老失能失智時需提供護理服務不在同一個省級地區(qū)，又不能將個人繳納的全部長期護理保險費和用人單位為其繳納的大部分長期護理保險費隨同轉移，那么我國中央財政必須投入比日本高得多的均衡性轉移支付金額，才能保持各省級地區(qū)長期護理保險基金收支的基本平衡。這在我國要實現的難度將很大。

（二）上述第二種資金運營模式會嚴重減弱長期護理保險基金的互助共濟力度

在我國各地實施職工基本醫(yī)療保險的具體辦法中，規(guī)定用人單位為每個職工繳納基本醫(yī)療保險費的比例一般為該職工繳費基數的6%～8%，即使按繳費金額的30%計入個人醫(yī)療賬戶，仍有相當于該職工繳費基數的4.2%～5.6%的基本醫(yī)療保險費用于互助共濟的統籌基金。然而長期護理保險的繳費，按德國（除薩克森州雇主繳納的比例較低外）、日本、韓國的規(guī)定，雇主與雇員繳費的比例相同；其中德國將雇主與雇員繳納的護理保險費占個人工資收入的合計比例從1995年1月1日剛實施時的1%逐步提高到目前的2.35%。按我國現在情況，職工和用人單位繳納的長期護理保險費占其繳費工資基數的比例最多分別繳納1.0%～1.5%左右。如果將用人單位繳納的長期護理保險費的30%左右也計入個人長期護理賬戶，那么計入長期護理保險的統籌基金只有相當于職工個人繳費基數的0.7%～1.05%。這將會明顯減弱長期護理保險費用的統籌協調、互助共濟力度，最后又不得不提高用人單位繳納長期護理保險費的比例，加重單位的用工成本。所以，筆者認為上述第二種資金運營模式也是不可取的。

（三）我國長期護理保險制度試點最好參照上述第三種模式的思路

鑒于我國的職工基本醫(yī)療保險始終未要求把基本醫(yī)療保險統籌基金實行全國統籌作為改革完善的目標，在“指導意見”中也未提及中央財政應對各地長期護理保險基金給予均衡性轉移支付；從未來我國參加職工長期護理保險的非本地戶籍職工占比高、流動性大、單位為在職職工繳費率低及不為已退休人員繳費、長期護理服務需求主要發(fā)生在“全生命周期”的最后階段、中央財政投入大量均衡性轉移支付難度大等特點出發(fā)，筆者建議我國各地區(qū)在研究設計將參加本地區(qū)職工基本醫(yī)療保險的人員（不管是否本地戶籍）全部納入職工長期護理保險試點方案時，最好參照上述第三種模式的思路，將我國參加職工長期護理保險人員個人繳納長期護理保險費的一半計入個人賬戶，一半作為統籌基金；當其從業(yè)地跨省級地區(qū)流動變更時，省級社保部門除將其個人賬戶儲存額隨同轉移外，應將其個人累計繳納作為統籌基金的全部與該用人單位為職工累計繳納長期護理保險費的至少60%轉到他新從業(yè)的省級社保部門長期護理保險統籌基金中。

筆者認為，如果我國實施長期護理保險試點時采用上述資金運營模式，雖然會加大長期護理保險資金運營管理的工作量，增加個人賬戶資金保值增值的難度，但它不僅有利于把參加職工基本醫(yī)療保險的非本地戶籍職工納入長期護理保險的參保范圍，而且有利于提高年輕職工參加長期護理保險的積極性，有利于今后將長期護理保險參保范圍擴展到參加城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險的參保人群。

System Design of Insured Range in Long-term Care Insurance Pilot for Non-local Employees in China

Gui Shi-xun

During the pilot of long-term care insurance in China, it is urgent to insure non-local employees for basic medical insurance in it and to design its capital operation mode suited to the country’s unique conditions, which is necessary to ref ect fairness of social insurance and to coordinate the equitable distribution of the f nancial burden in different areas. In this paper, we analyze three optional capital operation modes. In the future, non-local employees will form the majority of employees in long-term care insurance who work in a f exible manner. Theemployers pay premiums for their employees with low rate and do not pay for retirees. Long-term care insurance is on demand mainly during the last phase of full life cycle. And it is hard for the central government to give a large amount of balanced transfer subsidies in China. Therefore, we suggest that the mode combining the social pool and personal accounts should be adopted in the capital operation mode of long-term care insurance in China in which 50 percent of the individuals’ premiums goes to the personal accounts and the remaining 50 percent of the individuals’premiums and more than 60 percent of the premiums paid by employers in origins should be transferred to the social pool in destinations when employees move to work.

Long-term Care Insurance; Non-local Employees; Capital Operation Mode

（責任編輯：衛(wèi)小將）

國家社會科學基金重大項目“未來十年我國城市老年人口居家養(yǎng)老保障體系研究”（12&ZD212）階段性成果。

桂世勛，華東師范大學人口研究所教授、博士生導師，主要研究方向為人口經濟，人口社會，老年社會保障。（上海，200062）