農(nóng)村土地改革法治探析

□張 靜，白 銳

(1.山西警察學院，山西 太原 030021；2.山西大學商務(wù)學院，山西 太原030024)

【法學研究】

農(nóng)村土地改革法治探析

□張 靜1，白 銳2

(1.山西警察學院，山西 太原 030021；2.山西大學商務(wù)學院，山西 太原030024)

文章擬從當前農(nóng)村土地改革的試點現(xiàn)狀入手，深入分析農(nóng)村土地改革在政策設(shè)計、現(xiàn)實困難中的不足，通過分析立法層面和執(zhí)法層面的問題，以期解決農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中所產(chǎn)生的社會矛盾，使農(nóng)地入市步入法治的軌道。

農(nóng)地入市；宅基地制度；公共利益

2016年5月，習近平總書記強調(diào)農(nóng)村土地改革的重要地位，深化農(nóng)村改革的主線仍然是處理好農(nóng)村土地的權(quán)屬關(guān)系,放活土地經(jīng)營權(quán),推動土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)。筆者認為,從深改小組的討論審議、一號文件的頂層設(shè)計到農(nóng)村經(jīng)營性土地入市、兩權(quán)抵押貸款試點辦法等細化政策落地,可以看到當前中國農(nóng)村土地改革的迫切性。

一、農(nóng)村土地改革概述

(一)當前土地改革試點文件

2014年12月31日，中共中央辦公廳和國務(wù)院辦公廳聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點工作的意見》。隨后，全國人民代表大會常務(wù)委員會授權(quán)國務(wù)院在部分試點縣(市、區(qū))行政區(qū)域，暫時調(diào)整實施《中華人民共和國物權(quán)法》、《中華人民共和國擔保法》中的相關(guān)法條的效力。據(jù)此，國土資源部于2015年3月提出《農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市和宅基地制度改革試點實施細則》(以下簡稱《實施細則》)，同年6月具體實施方案得以通過。對于試點地區(qū)適用法律中暫時停止實施《中華人民共和國土地管理法》(以下簡稱《土地管理法》)第43條和第63條、《中華人民共和國城市房地產(chǎn)管理法》(以下簡稱《房地產(chǎn)管理法》)第9條，出讓集體經(jīng)營性建設(shè)用地的使用權(quán)，可以通過扣除增值收益調(diào)節(jié)金等方式，鼓勵買方入場。暫時調(diào)整實施《土地管理法》第44條、第62條關(guān)于宅基地審批權(quán)限的規(guī)定，涉及第47條第1款至第4款、第6款等。

(二)當前改革的特點與成效

1.特點

經(jīng)過兩年的土地改革，筆者發(fā)現(xiàn)不同土地入市的困難不同。首先是舊有土地入市較多。舊地所面臨的法律問題、現(xiàn)實中與原物權(quán)人之間的爭議較少，使其法律成本較低，法律保障完善，買方市場興起，因此，土地價格較高，但對農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展沒有明顯的有益影響。[1]其次，城中村土地入市難度大。經(jīng)過對試點地區(qū)的調(diào)查，發(fā)現(xiàn)城中村土地除去經(jīng)濟利益較高外，市場風險大、法律保障極不完善，現(xiàn)實中與原物權(quán)人沖突頻繁，導致拆遷難，要借助公權(quán)力予以執(zhí)行，這使買方往往采取觀望態(tài)度。結(jié)合地區(qū)和土地用途來看，發(fā)達地區(qū)土地出讓明顯高于欠發(fā)達地區(qū)，商業(yè)用地明顯高于工業(yè)用地的價值，尤其是發(fā)達地區(qū)的商轉(zhuǎn)住，屢屢創(chuàng)出價格新高，這與欠發(fā)達地區(qū)土地流轉(zhuǎn)滯后形成了鮮明的對比。

2016年6月8日財政部、國土資源部聯(lián)合印發(fā)《農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地土地增值收益調(diào)節(jié)金征收使用管理暫行辦法》。農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市后的土地使用權(quán)人，明確調(diào)節(jié)金分別按入市或再轉(zhuǎn)讓農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地土地增值收益的20%-50%征收。為了鼓勵欠發(fā)達地區(qū)的土地流轉(zhuǎn)，國土資源部對土地增值收益調(diào)節(jié)金固定了五檔，分別是10%、12%、15%、32%、46%，目的是統(tǒng)籌東、中、西部和東北地區(qū)，兼顧不同地域特色發(fā)展的需求。

2.成效

通過兩年的農(nóng)村土地入市改革，對試點縣市的農(nóng)村經(jīng)濟起到了巨大的作用。首先，對已有的存量農(nóng)地進行盤活，促進節(jié)約、集約用地。這極大地激活了農(nóng)村土地資產(chǎn)，多渠道增加了農(nóng)民收入。其次，通過對農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的實地改革，極大釋放了農(nóng)村土地市場的潛力，開辟了穩(wěn)增長、惠民生的新途徑。最終，通過對土地這一生產(chǎn)資料的靈活流轉(zhuǎn)，帶動并推動了城鄉(xiāng)間其它生產(chǎn)要素的流動，為城鄉(xiāng)進一步統(tǒng)籌搭建了新的平臺。

二、當前土地改革工作的問題分析

(一)土地入市范圍、途徑及方式有待改進

對于農(nóng)村土地入市流轉(zhuǎn)的范圍，其法律依據(jù)主要是《實施細則》中的“依規(guī)劃，確定存量經(jīng)營性用地”，但是在實際工作中，各地管理部門往往有不同的理解。按照一般理解應(yīng)為具有生產(chǎn)經(jīng)營性質(zhì)的農(nóng)村建設(shè)用地，實踐中通常認為是農(nóng)村集體經(jīng)濟組織使用鄉(xiāng)(鎮(zhèn))土地，利用總體規(guī)劃確定的建設(shè)用地，興辦企業(yè)或者與其它單位、個人以土地使用權(quán)入股、聯(lián)營等形式共同舉辦企業(yè)、商業(yè)所使用的農(nóng)村集體建設(shè)用地等。而有些土地管理部門往往理解為就是過去的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地，有些則理解為包括宅基地在內(nèi)的非耕地的農(nóng)業(yè)用地。這些不同的理解給土地規(guī)劃部門出了難題，最終導致存量用地難以準確確定，土地入市的法律依據(jù)不足。

關(guān)于土地入市途徑，目前改革重點關(guān)注舊地入市、調(diào)整入市和城中村整治入市，這三種方式的成本、收益差異懸殊，導致地方政府對于土地入市的熱情不同。在實踐中，舊地入市往往是地方政府關(guān)注的，因其法律糾紛少，社會成本低，買方對于未知風險沒有顧慮，僅僅考慮其經(jīng)濟風險，但是舊地較少且經(jīng)濟價值往往偏低，實踐中舊地入市往往是賣方市場，入市困難。而城中村整治入市是近年來的社會熱點問題，矛盾主要集中在政府土地征收征用方面，諸如不同地區(qū)的土地價值評價標準不一，同一城市的地價懸殊，原有的征收補償標準過低等歷史問題，同時也有失地農(nóng)民的生活保障等基礎(chǔ)問題，加之全民基本生活保障制度尚不完善，導致社會矛盾突出。因為求政績等原因，政府對這種入市途徑要么畏首畏尾，要么過于積極主動。而存量土地最多的調(diào)整入市，又因為入市范圍、法律規(guī)定、基礎(chǔ)行政工作等不完善，導致調(diào)整入市在實際操作中并不多見。按照國土資源部對試點地區(qū)的調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，集體經(jīng)營性建設(shè)用地存量極少，一般占當?shù)丶w在建設(shè)用地總量的10%以內(nèi)，因為舊地多數(shù)已經(jīng)轉(zhuǎn)為國有土地。

(二)相關(guān)管理基礎(chǔ)工作亟待加強

通過兩年的改革，筆者發(fā)現(xiàn)土地入市中存在地籍工作不實，土地權(quán)屬爭議較多等情況。由于農(nóng)業(yè)用地入市導致土地經(jīng)濟價值暴增，使多方利益主體主張權(quán)利，間接影響買方市場和土地入市。在筆者調(diào)研的部分案例中，很多糾紛的核心是土地缺乏合法產(chǎn)權(quán)，也不能適用諸如占有、使用權(quán)等法律制度，最終入市的土地只能是規(guī)劃中的集體建設(shè)用地，村民自己的土地無法入市。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，土地規(guī)劃法制滯后，現(xiàn)有土地規(guī)劃對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地沒有總體考慮，更沒有村級規(guī)劃。這使得村集體成為最低一級的土地交易主體，與村民、村民小組無關(guān)，也使《土地管理法》和村民自治等法律規(guī)范無法落到實處。

結(jié)合基層實踐，目前農(nóng)村土地入市的方式過于簡單，往往是采用招標、拍賣、掛牌這種“一刀切”的方式，買方主體只能是村集體，加之村集體自身的種種問題，往往導致對于土地收益難以公平分配，我們可以借鑒上海松江的思路，或北京西紅門鎮(zhèn)2號的實際做法(北京市首宗入市地塊)，使農(nóng)民個體成為賣方，激發(fā)農(nóng)地入市的積極性。

(三)宅基地制度亟待改革

當前土地改革中，對于宅基地入市主要從農(nóng)民權(quán)益保障、有償使用、有償退出和下放審批權(quán)入手，做到從一戶一宅向住有所居過渡，但是改革中的問題仍然很多。

1.宅基地面積、類型多樣復雜，決定了全國層面的制度架構(gòu)難以統(tǒng)一

在實踐中，對于有的地方的農(nóng)民在自家的宅基地上搞經(jīng)營，如住房兼做廠房、倉庫，旅館等，我們應(yīng)如何界定其為經(jīng)營性用地和宅基地。再如有的農(nóng)民在宅基地和自留地上做養(yǎng)殖，因部分土地沒有權(quán)屬證明，在征收征用中確實存在農(nóng)民的土地使用權(quán)和經(jīng)營權(quán)得不到補償?shù)那闆r。[2]

2.各省回遷安置的條件差異巨大，土地征收征用的社會價值大相徑庭

我國各省的回遷安置條件往往因地制宜，差別很大，沒有一個較為明確的標準，導致很多農(nóng)村土地征收難以完成。例如安置房條件差異大，有的地區(qū)采用傳統(tǒng)的一戶一宅，但沒有考慮到回遷戶的其它社會需求，例如就業(yè)、上學、就醫(yī)等問題；回遷地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施落后，導致被征地農(nóng)民不愿意簽訂補償協(xié)議；有的地區(qū)采用集中安置，雖基礎(chǔ)設(shè)施健全，但回遷房采用高層小區(qū)集體回遷，部分農(nóng)民無法適應(yīng)這種城市的生活方式，也導致了部分糾紛產(chǎn)生。從試點地區(qū)的改革來看，各地雖然紛紛按照本地實際突破原有的回遷安置標準，但是缺乏明顯的法律和政策支持，沒有基本的回遷標準或是補償標準，人治色彩濃厚，不宜于長期使用此類標準。

三、我國農(nóng)村土地改革法治完善建議

(一)試點地方的成功經(jīng)驗借鑒

1.宅基地的成功經(jīng)驗

部分試點地區(qū)在開展宅基地改革之前，首先進行了基本數(shù)據(jù)調(diào)查，對當?shù)剞r(nóng)村各類房屋、土地的面積計算方法進行了標準化設(shè)定，并通過入戶調(diào)查和邀請農(nóng)民參與等多種行政調(diào)查手段，對居住房屋、院落、畜禽養(yǎng)殖、自留菜地等土地進行了明確分類，對每種土地所產(chǎn)生的經(jīng)濟收益進行基礎(chǔ)評估，確保農(nóng)民自身利益不受損失。同時，對于部分地區(qū)所存在的宅基地歷史問題，主要通過制定宅基地有償使用標準等方式，確定了每戶宅基地的免費使用面積或者免繳費面積。例如瀏陽地區(qū)就是按戶160平方米為免繳面積。在基本保障大多數(shù)村民利益的情況下，對多占、多用等超面積宅基地進行費用征收，或不認可其超范圍宅基地的土地權(quán)屬。

2.宅基地流轉(zhuǎn)的成功經(jīng)驗

試點地區(qū)政府對于宅基地流轉(zhuǎn)紛紛放開政策，基本打破了原村集體的限制，放寬在本市或邊遠村符合宅基地申請條件的農(nóng)戶。這一做法放寬了村集體的范疇，使宅基地入市成為可能，也使宅基地有償取得、有償使用成為可能。同時，對于部分村民宅基地也使用了有償退出，如寧夏利用扶貧資金等多渠道對退出部分宅基地的農(nóng)民進行補償，以保障農(nóng)民基本權(quán)益。個別地方政府甚至出臺政策鼓勵農(nóng)房抵押貸款，如《瀏陽市集體土地上房屋抵押貸款辦法》，政府設(shè)立貸款補償基金，成立諸如農(nóng)村土地資源、基礎(chǔ)資源流轉(zhuǎn)交易中心等中介機構(gòu)，為農(nóng)村生產(chǎn)資料流通搭建交易平臺。

(二)農(nóng)地改革的法治建議

對于農(nóng)地試點改革的有益經(jīng)驗而言，農(nóng)地改革的核心問題仍然沒有解決，諸如什么權(quán)屬的農(nóng)地有償使用，其意義何在？農(nóng)民的財產(chǎn)中是否有農(nóng)地及其經(jīng)濟價值？農(nóng)地有償退出的補償標準和經(jīng)費來源？宅基地抵押或農(nóng)房抵押所產(chǎn)生的法律問題等等。[3]筆者認為，農(nóng)地改革或者農(nóng)村土地征收改革的核心是依法治地，只有從法制到執(zhí)法、司法的全面完善，才能從根本上推動農(nóng)村土地改革的順利實施。

1.公共利益界定需要法治完善

《憲法》第10條第3款，《物權(quán)法》第42條第1款均規(guī)定征收征用土地的基本原則是為了滿足社會、國家公共利益的需要?！锻恋毓芾矸ā返?4、45條直接規(guī)定農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的審批手續(xù)和審批權(quán)限，第46、47條規(guī)定了公告和補償?shù)怯洠@中間沒有任何法律對于“公共利益”和公共利益認定爭議的解決機制進行說明。實踐中，諸如公共用地變?yōu)闋I利性行業(yè)用地；政府征地獲取巨大價差而引發(fā)社會糾紛；或是商業(yè)組織借政府名義征地，與政府合作開發(fā)建設(shè)，其實質(zhì)為賺取土地高額差價利潤，而地方政府則出于政績方面的考慮同意這種“合作”。筆者認為，立法方面要首先界定公共利益用地范圍*部分學者認為立法對公共利益這個概念應(yīng)有概括性的規(guī)定，應(yīng)具體列舉出公共利益所包括的范圍：如國家重點建設(shè)項目，為公共需要已經(jīng)列入國家計劃的建設(shè)項目等，可以設(shè)立公共利益名錄等，方便權(quán)力機關(guān)衡量。，縮小征地范圍，減少對耕地和農(nóng)民經(jīng)濟權(quán)益的侵害，可以探索制定土地征收目錄，基本統(tǒng)一全國農(nóng)業(yè)用地的用途和性質(zhì)，做到依法用地。

2.土地征收程序的法治完善

在規(guī)范土地征收程序上，筆者認為有必要統(tǒng)一制定土地征收的法律程序，嚴格按照法的位階，逐步細化征收程序。各發(fā)達國家均是從憲法至法律來明確規(guī)定征收征用必須依照正當法律程序，同時權(quán)力機關(guān)必須給予合理補償。[4]因此，我國在征地補償?shù)母母镏惺紫纫晟仆恋卣饔玫姆ㄖ瞥绦?，?yīng)制定單行法為主其它法源性文件為輔的綜合法律體系。從內(nèi)容上看，如規(guī)定“兩登記一公告”的具體法律責任，同時，讓被征地農(nóng)民有行政參與權(quán)及對征收征用的過程和目的的了解權(quán)，征收征用和被征土地的實際利用過程要在大眾的監(jiān)督下進行，這樣才能保證消弭糾紛。

3.土地征收補償?shù)姆ㄖ瓮晟?/p>

筆者認為現(xiàn)行的《土地管理法》對農(nóng)民土地的征收沒有完全考慮市場原則，補償標準的測算方法有些滯后。法條通篇列舉了土地補償費、安置補助費、地上附著物和青苗的補償費等補償項目，但是計算基數(shù)僅是“耕地年平均產(chǎn)值”。調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，所謂的“耕地年平均產(chǎn)值”，不能體現(xiàn)地價或是租金的市場價值，可以說是與市場價值毫無關(guān)系，往往是政府單方行為的結(jié)果，無法反映土地的實際市場價值，無法反映土地的市場供求關(guān)系，屬于市場經(jīng)濟以外的產(chǎn)物。[5]同時，確定征收補償金額僅體現(xiàn)了政府的單方意志，《土地管理法實施條例》并沒有規(guī)定對被征收主體單方予以公告后的跟進措施，如如何有效聽取被征收主體的意見；如農(nóng)民對補償標準有爭議的，是否只由縣級以上人民政府協(xié)調(diào)和裁決。其最關(guān)鍵的問題在于立法者認為基于行政行為的效力影響和公共利益高于個體利益的法益原則，此類爭議的提出不停止行政主體征收行為的實施，使被征收人無事先協(xié)商的法定權(quán)利和解決問題的司法救濟途徑，只能唯行政機關(guān)決定是從，嚴重背離了公平原則。

4.健全和完善土地征收、補償?shù)木葷?/p>

部分學者認為應(yīng)當建立土地仲裁或調(diào)解機構(gòu)，土地爭議單一依靠司法會占用大量的司法資源，現(xiàn)實中導致法院效率低下，反而易產(chǎn)生司法不作為，導致矛盾激化。筆者認為寄希望于行政裁決和調(diào)解都是不現(xiàn)實的，與依法治國的本質(zhì)是不相符的，原因不再贅述。筆者認為，若是涉及非行政主體與農(nóng)民間或平等主體之間因征收補償費發(fā)生的糾紛，可以適用這一組織進行調(diào)解或仲裁。若是涉及行政機關(guān)與農(nóng)村集體經(jīng)濟組織或農(nóng)民之間糾紛的，無論是征收還是補償問題，均可采用行政訴訟程序，交由法院解決，降低行政訴訟的門檻，解決纏訟行為*從2011年至2016年8月，山西省高級人民法院審理的涉及行政征收土地的行政訴訟案件比例為13.81%，數(shù)量明顯增加。群體性訴訟比例高，2011年起為60%以上，2016年達到90%，判決方式以撤銷行政行為為主，但是循環(huán)訴訟較高。為降低應(yīng)訴門檻，大多以行政不作為，行政信息不公開為理由，這占到整體土地行政訴訟比例的70%以上。。而非有的學者建言征收程序為行政訴訟，補償問題為民事訴訟。

[1]白銳，張翼杰. 論公平視野下的農(nóng)民養(yǎng)老保障權(quán)[J]. 山西省委黨校學報，2016(1)：35-37.

[2]魏欣. 我國征地制度的弊端與失地農(nóng)民權(quán)益保護[J]. 農(nóng)村經(jīng)濟與科技，2016(6)：18-19.

[3]劉暢?。撐覈恋卣魇照饔弥械倪`憲問題[J]．法學論壇，2014(1):54-57.

[4]張詩雨．國外土地征用補償和科學的土地管理制度[M]．北京：人民出版社，2010：213.

[5]江澤雄．淺談我國土地征收征用制度的缺陷與完善[M]．北京:知識產(chǎn)權(quán)出版社，2015：107.

LegalAnalysisonRuralLandReform

ZHANG Jing1, BAI Rui2
(1.ShanxiPoliceCollege,Taiyuan030021,China;2.BusinessCollegeofShanxiUniversity,Taiyuan030024,China)

The paper started from the present situation of experimental units of rural land reform, analyzed the weakness of rural land reform in policy design and actual difficulties and some problems on legislation and law enforcement so as to solve the social contradictions in the process of rural land transfer and make the land in market merge into ruling by law. Politically, land reform could change or alleviate current social fundamental contradictions and further consolidate alliance of workers and peasants and people’s democratic dictatorship. Economically, rural land reform could provide basic service for current supply-side reform and create new economic increase point for our economic transition.

rural land in market; homestead system; public interests

2017-03-31

山西省社科聯(lián)2015—2016年度重點課題“失地農(nóng)民基本生活保障制度的法治完善”(SSKLZDKT2016124)

張 靜(1976-)，女，山西太原人，山西警察學院治安系副教授，研究方向為治安管理研究；

白 銳(1980-)，男，山西太原人，山西大學商務(wù)學院法律系講師，碩士，研究方向為行政執(zhí)法和社會保障法研究。

D922.31

A

1671-685X(2017)03-0044-04

(責任編輯：黃長仙)