農(nóng)民流動背景下的村民自治選舉
——以河北省保定市為例

王翠改，宋惠敏，張?zhí)鹛?，趙思雨

（1.河北經(jīng)貿(mào)大學(xué)科研處，河北石家莊050061；2.河北經(jīng)貿(mào)大學(xué)公共管理學(xué)院，河北石家莊050061）

農(nóng)民流動背景下的村民自治選舉
——以河北省保定市為例

王翠改1，宋惠敏2，張?zhí)鹛?，趙思雨2

（1.河北經(jīng)貿(mào)大學(xué)科研處，河北石家莊050061；2.河北經(jīng)貿(mào)大學(xué)公共管理學(xué)院，河北石家莊050061）

民主選舉，是農(nóng)村基層民主政治建設(shè)的一個核心內(nèi)容，是實現(xiàn)村民自治的前提。過多農(nóng)民的流動導(dǎo)致傳統(tǒng)的民主選舉出現(xiàn)了以下問題：第一是村民文化素質(zhì)整體不高；第二是缺乏健全的管理制度；第三是選舉成本高；第四是缺乏針對性的監(jiān)督指導(dǎo)。為解決以上問題，提出的對策為：加強民主教育；適當(dāng)調(diào)整選舉時間；完善選舉制度；健全管理機制。

農(nóng)民流動；村民自治；選舉

表1 村民學(xué)歷與參加投票比例

一、農(nóng)民流動下村委會選舉的現(xiàn)狀

1.高素質(zhì)人才流出，選舉主體缺位。近些年來，一些文化程度較高、個人素質(zhì)好的青、壯年勞動力選擇外出務(wù)工、經(jīng)商。根據(jù)表1可以看出，作為村民中堅力量的這批人原本應(yīng)該在村委會選舉中占據(jù)舉足輕重的地位，但為了追求高層次的生活，他們離開了農(nóng)村，這直接導(dǎo)致村委會選舉主體缺位?！吨腥A人民共和國村民委員會組織法》第十三條規(guī)定：年滿十八周歲的村民，不分民族、種族、性別、職業(yè)、家庭出身、宗教信仰、教育程度、財產(chǎn)狀況、居住期限，都有選舉權(quán)和被選舉權(quán)，但是，依照法律被剝奪政治權(quán)利的人除外。一方面，由于流動農(nóng)民常年在外務(wù)工、經(jīng)商，不在村內(nèi)生活，相當(dāng)于流動農(nóng)民自動放棄了被選舉權(quán)；另一方面，由于流動農(nóng)民只有少數(shù)時間甚至沒有時間回到村內(nèi)生活，導(dǎo)致他們對于村內(nèi)的日常公共事務(wù)的信息了解較少，對候選人的了解不夠深入。有些人甚至因為一系列原因不能行使自己選擇當(dāng)家作主的權(quán)利，這就失去了民主選舉的意義。從圖1也可以看出，作為村中的文化素養(yǎng)比較高的本科以上學(xué)歷的村民卻很少參加村委會選舉，正因為如此，有研究指出，沒有“精英”廣泛參與的選舉是不完整的。

2.部分村落中，老人和婦女成為村委會選舉的主力軍。近些年來，隨著社會的發(fā)展，更多的人選擇外出務(wù)工、經(jīng)商，有些人選擇到鄉(xiāng)鎮(zhèn)務(wù)工，離家路途較近的可以選擇晚上回到農(nóng)村家里居住，有些人向往城市的生活，認(rèn)為城市擁有更多機會，在城市常年生活，很少回到農(nóng)村，這一現(xiàn)象就是目前比較常見的農(nóng)村人口空心化。如圖2所示，每次都參加村委會投票選舉的年齡層在“41-50”以及“51以上”兩類人群中居多，分別占37%，由此可見參與投票的人群中的老人占很大比例。同時，由表2可見女性群體在投票群體中占據(jù)著很大的比例，回首民主選舉在我國剛剛實施時，女性參與村委會選舉的比例少之又少，而如今女性正在占據(jù)大約1/3的比例，甚至以后有可能更高的比例。在慶賀女性地位提高的同時，我們也注意到，雖然女性群體投票比例在提高，但是參與投票的女性大多為初中及以下學(xué)歷。綜上所述，一些文化程度普遍偏低的老人和婦女逐漸成為村委會選舉的主力軍，這直接影響了村委會選舉的質(zhì)量。

圖1 本科及以上村民參加村委會選舉的比例

圖2 村委會選舉中每次都參加投票的年齡層

表2 男性、女性參加投票人數(shù)

3.村委會選舉成為少部分人的事，選舉逐漸淪為形式。隨著經(jīng)濟的發(fā)展，近幾年來都呈現(xiàn)流動農(nóng)民的愈來愈多之趨勢，在筆者參與調(diào)查的3個區(qū)，4個市，18個縣中，村委會選舉參與投票的村民比例如圖3所示，在參與調(diào)查的300個有效問卷中，竟有55%的村民從來沒有參加過村委會選舉，僅有27%的村民選擇“每次都參加”，18%的村民選擇“偶爾參加”，這一數(shù)據(jù)引人深思。一些村委會干部表示，有些當(dāng)選人數(shù)以及候選人得票甚至未達到《中華人民共和國村民委員會組織法》第十五條的規(guī)定，“選舉村民委員會，有登記參加選舉的村民過半數(shù)投票，選舉有效；候選人獲得參加投票的村民過半數(shù)的選票，始得當(dāng)選。當(dāng)選人數(shù)不足應(yīng)選名額的，不足的名額另行選舉。另行選舉的，第一次投票未當(dāng)選的人員得票多的為候選人，候選人以得票多的當(dāng)選，但是所得票數(shù)不得少于已投選票總數(shù)的三分之一。”由于種種原因，村委會選舉的參與率十分低，村委會選舉成為以候選人周邊朋友及鄉(xiāng)親為代表的人的事，甚至在未投票時，結(jié)果就已經(jīng)塵埃落定，選舉過程也不過是一個形式。

圖3 村委會選舉中參與投票的村民比例

二、農(nóng)民流動下的村委會選舉系列問題成因分析

（一）村民民主意識淡薄，文化素質(zhì)整體不高

由于歷史、文化、環(huán)境等方面的原因，村民的整體素質(zhì)比較低，思想層面也比較狹隘，民主、法律意識淡薄。一些封建思想對中國人民來說是比較根深蒂固的，一方面，村委會干部的一些封建觀念，比如集權(quán)主義，還是無法徹底剔除的，這就會潛移默化的影響村委會主持村內(nèi)事宜；另一方面，對于普通村民來講，由于封建思想的盛行，大多數(shù)村民缺乏主見、一向逆來順受。村民的目光相對比較狹隘，缺乏民主意識。在調(diào)查“您了解《中華人民共和國村民委員會組織法》”這一問題中我們可以看出，一半的村民不知道村委會組織法，而村委會選舉是與村委會組織法密不可分的，參與村委會選舉的一半村民根本不知道這一法律存在，這不僅說明村委會沒有做好村委會選舉的宣傳，更加說明廣大村民的法律意識淡薄，沒有維權(quán)意識。

（二）現(xiàn)階段缺乏健全的流動農(nóng)民管理制度

按照現(xiàn)有的制度安排，村民只能在自已戶口所在地的村進行村委會選舉，行使自己的民主權(quán)利。而農(nóng)民大多屬于“離土離鄉(xiāng)，但沒有脫籍”的農(nóng)民，他們長年的居住地和工作地已不在原籍，而戶籍仍在原地。如果按照戶籍標(biāo)準(zhǔn)，他們只能在戶籍村參加選舉。這就給這部分人參加選舉帶來了很大的困難。雖然我們在媒體上不時看到有外出村民包車、甚至包機回村參加選舉的情況，但是這樣的情況畢竟是非常少見的。這使得流動農(nóng)民所在地人口、設(shè)施建設(shè)、資源管理存在很大漏洞，加大了管理的難度，使流動農(nóng)民所在地村委會選舉難以實施。

（三）流動農(nóng)民回村投票成本費用較高

從流動農(nóng)民的受教育程度和從事的工作領(lǐng)域我們姑且可以簡單地把他們分為兩類，一類是文化程度較低的基層勞動者，另一類是文化程度較高的技術(shù)人員或白領(lǐng)等，對于不同的人群來說，所看重的社會資源也是不同的，單就流動農(nóng)民回村參與投票的成本費用來說，主要有以下兩個方面。

1.經(jīng)濟成本高。流動農(nóng)民常年在外，一些文化程度較低的基層勞動者的工作是十分辛苦的，由于現(xiàn)階段我們處于社會主義初級階段，一些法律、法規(guī)不是十分完善，部分企業(yè)抓住中國法律的漏洞，壓迫基層勞動者，他們不僅工作時間長，工作強度大，勞動報酬依舊不能與付出的辛勤勞作成正比。例如，一個普通的農(nóng)民工一個月只能掙2 000～4 000元，路途較遠(yuǎn)的回一趟家的高鐵費大概就需要500～600元。對于這些基層勞動者來說，金錢所得都是十分不容易的，而返鄉(xiāng)產(chǎn)生的金錢支出對于他們來講是高額的，且不必要的。

2.時間成本高。一些文化程度較高的技術(shù)人員或白領(lǐng)與企業(yè)單位簽訂了合理保障自身權(quán)益的合同，可以享受周末、法定節(jié)假日的休息。但隨著視野的提升，為了釋放平日工作的壓力，這些人對于物質(zhì)、精神層面的需求還是比較多的，因此，都市白領(lǐng)的節(jié)假日時間也是十分寶貴的，這部分人不太愿意用節(jié)假日時間、甚至請假來回村投票。

總之，流動農(nóng)民回村投票的成本費用是比較高的，在權(quán)衡自己需要花費的成本和自己回村投票產(chǎn)生的利益之后，多數(shù)人不會為了投票選舉產(chǎn)生的微乎其微的影響來花費自己的金錢以及時間。

（四）鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在村委會選舉上缺乏針對性的監(jiān)督指導(dǎo)

在村委會選舉過程中，部分農(nóng)村存在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不去監(jiān)督選舉的現(xiàn)象。對于一個國家來說，監(jiān)督執(zhí)法、立法都是十分重要的，作為一個國家基本的單位——農(nóng)村來說，上級政府的監(jiān)督更是必不可少的。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是上級政府與農(nóng)村聯(lián)系的重要紐帶，是最熟悉農(nóng)村工作方法和技巧的基層組織機構(gòu)。因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在村民委員會選舉中扮演何種角色，如何做到既不過度干涉村委會選舉，又能夠給一些針對性的指導(dǎo)是現(xiàn)階段鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)該解決的問題。

三、解決農(nóng)民流動下的村民自治選舉問題的對策

（一）村委會加強民主教育，鼓勵村民參與民主建設(shè)

教育是影響一個國家發(fā)展的重要因素，決定了一個國家的創(chuàng)造力、創(chuàng)新性，唯有教育能使一個國家長足立于不敗之地。而對于農(nóng)村人口基數(shù)龐大的我國來說，應(yīng)著重注意以下兩個方面。

1.保障義務(wù)教育的實施。農(nóng)村人口尤其是兒童的教育不容忽視，應(yīng)保證義務(wù)教育的實施，隨著社會的發(fā)展，流動人口的增多，我國多數(shù)農(nóng)村開始實施“撤點并?！保@雖然保障了并點校的師資力量和教學(xué)環(huán)境設(shè)施，但學(xué)校離部分農(nóng)村路程過遠(yuǎn)，反而成為了外出務(wù)工農(nóng)民的子女義務(wù)教育的阻礙。相關(guān)部門在實施“撤點并?！焙髴?yīng)該建立健全更多真正意義上的能夠保障義務(wù)教育實施的相關(guān)法律法規(guī)。

2.加強村民的民主教育。村委會應(yīng)結(jié)合本村實際情況，定期開展關(guān)于村民自治四個民主（民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督）的教育普及活動，讓村民真正意義上的感受到自己是新時代新農(nóng)村的當(dāng)家人，鼓勵村民參與農(nóng)民建設(shè)的大事小情，為農(nóng)村的建設(shè)出一份主意，獻一份力量，村民一起享受大家集思廣益的成果，使得村民更加深刻地體會到共同的目標(biāo)，為了農(nóng)村的建設(shè)，村民的幸福生活而努力。

（二）村委會根據(jù)本村情況適當(dāng)調(diào)整村委會選舉時間

走訪調(diào)查的農(nóng)村中，村委會選舉的時間大多數(shù)處在秋收時期，這是數(shù)十年前根據(jù)社會實情確定的最適宜當(dāng)?shù)卮逦瘯x舉的時間。隨著時代的變遷，秋收時期成為外出務(wù)工的絕佳時間，愈來愈多的農(nóng)民選擇在此時期外出務(wù)工，因此，大部分農(nóng)民沒有辦法參與村委會選舉，這直接導(dǎo)致村委會選舉主體缺位、參與率下降。流動農(nóng)民回村的時間大多都在春節(jié)前后和法定節(jié)假日。每個村都應(yīng)該結(jié)合本村實際情況，根據(jù)流動農(nóng)民回村時間適當(dāng)調(diào)整選舉時間，從而保證村委會選舉的參與率。

（三）完善民主選舉制度，創(chuàng)新流動農(nóng)民的選舉形式

當(dāng)?shù)卣畱?yīng)該加快完善有關(guān)流動農(nóng)民參與村民自治的制度條例，使之切合當(dāng)?shù)貙嶋H情況，具有可操作性。

1.保障流動農(nóng)民的民主選舉權(quán)利。加快規(guī)范當(dāng)?shù)氐拿裰鬟x舉制度和流程，出臺切合本村實際情況的村委會選舉辦法，并在《村委會組織法》的基礎(chǔ)上廣泛鼓勵流動農(nóng)民參與本村的村干部選舉，充分保障流動農(nóng)民的選舉權(quán)與被選舉權(quán)。完善本村的候選人選舉制度，鼓勵有能力的流動農(nóng)民積極參與村民代表會議，加快完善本村的村民自治制度和相關(guān)規(guī)章。

2.創(chuàng)新流動農(nóng)民的選舉形式。將流動農(nóng)民參與村委會選舉的實際情況考慮進來，制定符合本村情況的規(guī)章制度，同時依靠流動農(nóng)民在外務(wù)工積累的先進科學(xué)、管理經(jīng)驗來嘗試推動本村村民自治制度的創(chuàng)新，將城市的民主特色融入到廣大農(nóng)村中來，創(chuàng)新流動農(nóng)民參與選舉的形式，不單單局限于回到村內(nèi)參與投票，還可借助先進技術(shù)如網(wǎng)絡(luò)、通訊等實現(xiàn)信息交流的便捷無阻礙，使得流動農(nóng)民為農(nóng)村自治注入新活力。

（四）建全流動農(nóng)民管理機制，與流動農(nóng)民加強溝通

在農(nóng)村推廣建立流動農(nóng)民檔案，完善流動農(nóng)民管理機制，密切關(guān)注外出務(wù)工人員的動態(tài)。

1.建立流動農(nóng)民回流機制。對有意向回到家鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的流動農(nóng)民，尤其是高素質(zhì)人才、農(nóng)村外流精英積極建立回流機制，同時政府應(yīng)該提供財政支持、稅收優(yōu)惠等有利條件，積極引導(dǎo)他們參與家鄉(xiāng)的經(jīng)濟、設(shè)施建設(shè)。

2.完善流動農(nóng)民管理機制。充分利用現(xiàn)代通訊設(shè)備、網(wǎng)絡(luò)社交平臺如短信、QQ、微信等與流動農(nóng)民進行溝通聯(lián)系，利用好這些途徑來吸納流動農(nóng)民在村委會選舉以及村民自治等方面的有效意見，在春節(jié)期間、法定節(jié)假日流動農(nóng)民回鄉(xiāng)的高峰期與他們加強互動，鼓勵和引導(dǎo)他們參加村委會選舉等一系列村民自治活動。

［1］任大鵬.新農(nóng)村：管理民主［M］.北京：中國農(nóng)業(yè)大學(xué)出版社，2007.

［2］熊光清.流動農(nóng)民與非流動農(nóng)民參與村民自治的比較分析［N］.甘肅行政學(xué)院學(xué)報，2009，（6）.

［3］韋增岸.鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在村委會選舉中的角色定位困境［J］.長安學(xué)刊（哲學(xué)社會科學(xué)版），2015，（1）.

［4］艾娟.當(dāng)前我國村民自治選舉中的困境與對策分析——以河南省延津縣豐莊鎮(zhèn)為個案［D］.河南師范大學(xué)，2013.

［5］【美】李連江.村委會選舉觀察［M］.天津：天津人民出版社，2001.

責(zé)任編輯：李金霞

Villager Autonomy Election with the Background of Farmer Migration——A Case Study of Baoding in Hebei Province

Wang Cuigai1,Song Huimin2,Zhang Tiantian2,Zhao Siyu2
（1.Scientific Research Office,Hebei University of Economics and Business,Shijiazhuang 050061,China；2.School of Public Administration,Hebei University of Economics and Business,Shijiazhuang 050061,China）

Democratic election,the core of democracy at the local level,is the premise of villager autonomy.Too much migration of farmers leads to some problems in traditional democratic election such as low whole cultural quality,lack of sound management system,high cost of election and lack of specific supervision.The countermeasures put forward in this paper are strengthening democratic education,adjusting election time,improving elective system and management mechanism.

farmer migration,villager autonomy,election

D422

：A

：1673－1573（2017）01－0083-04

2016-09-24

國家級大學(xué)生創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)訓(xùn)練計劃項目（201611832017）

王翠改（1976-），女，河北藁城人，河北經(jīng)貿(mào)大學(xué)科研處講師，研究方向為中國社會史；宋惠敏（1974-），女，河北定州人，河北經(jīng)貿(mào)大學(xué)公共管理學(xué)院副教授，研究方向為公共政策與政治制度。